Partnerskapet i NAV «Offentlig tvangsekteskap?»

Illustrasjon: www.regjeringen.no Kristin Nilsen Sven Ivar Skodjevåg Partnerskapet i NAV «Offentlig tvangsekteskap?»

Innhold Innledning...4 1. Sammendrag...6 2. NTL NAVs spørreundersøkelse...6 2.1 Oppsummering av tilbakemeldingene...6 2.2 Interkommunalt samarbeid og medbestemmelse...7 2.3 Hvordan fungerer partnerskapet?...7 2.3.1 Arbeidsvilkår i NAV-kontoret...7 2.3.2 Medbestemmelse i NAV-kontoret...7 2.3.3 Samhandlingen i partnerskapet generelt...8 2.3.4 Statlige NAV kontor...8 3. Våre funn opp mot andre relevante undersøkelser og rapporter...9 3.1 Direktoratets internrapport, 2012...9 3.1.1 Mandat og vinkling...9 3.1.2 Konklusjoner i internrapporten... 10 3.1.3 Oppsummering og delvurdering... 10 3.2. Kunnskapsoppsummering av partnerskapet mellom stat og kommune i NAV-kontorene, Hioa, 2012... 11 3.2.1 Mandat og vinkling... 11 3.2.2 Ledelse av kontoret... 11 3.2.3 Erfaringer med to styringslinjer... 12 3.2.4 Suksesskriterier for vellykket partnerskap... 14 3.2.5 Kommunal tjenesteportefølje... 14 3.2.6 Oppsummering og delvurdering... 15 3.3 Ekspertutvalget... 15 3.3.1 Mandat... 15 3.3.2 Ekspertutvalgets vurderinger... 16 3.3.2 Oppsummering og delvurdering... 17 3.4 Hva sier evalueringen av NAV-reformen om effekten av partnerskapet på tjenestene til brukerne, og om medbestemmelse for medarbeiderne?... 18 4. Drøfting og konklusjon med forslag til tiltak... 18 4.1 Hvordan fungerer partnerskapet i NAV-kontorene?... 18 4.1.1 Todelt vs. enhetlig ledelse... 19

4.1.2 Todelt styringslinje... 19 4.1.3 Arbeidsvilkår for medarbeiderne... 20 4.1.4 Medbestemmelse... 20 4.2 Hva vet vi om hvordan partnerskapet påvirker tjenestene til brukerne?... 21 4.3 Mulige tiltak... 21 4.3.1 Forskningsprosjekt om partnerskapet... 21 4.3.2 Lovbestemt enhetlig ledelse... 21 4.3.3 Forsøksprosjekt(er) med statlige NAV-kontor... 22 4.3.4 Medbestemmelse etter hovedavtalen i Staten i partnerskapsmøtet lokalt... 22 4.3.5 Egen tariffavtale i NAV... 22 4.3.6 Avklaring av NAV-lovens 13 om at Arbeids- og velferdsetaten og kommunen skal ha felles lokale kontorer som dekker alle kommuner... 23 4.3.7 Kommunale NAV-kontor... 23 4.3.8 Reversering av NAV-reformen... 23 4.4 Endelig forslag til tiltak... 23 5. Kilder... 24 3

Innledning Styret i NTL NAV har ved flere anledninger diskutert både prinsipielle utfordringer med partnerskapsmodellen og konkrete, innmeldte saker. Vi spør: Hvordan fungerer partnerskapet egentlig? - Hva finnes av undersøkelser, rapporter og forskning i dag, og hva er konklusjonene? - Hvilke eventuelle behov for utredning eller forskning ser vi utover dette? Hvilke tiltak skal styret i NTL NAV jobbe for? Styret besluttet høsten 2012 å foreta en spørreundersøkelse blant avdelingene i NTL NAV om partnerskapet i NAV, sett fra de fylkestillitsvalgtes ståsted. På bakgrunn av funnene i spørreundersøkelsen har styremedlem Kristin Nilsen og nestleder Sven Ivar Skodjevåg utarbeidet en rapport om partnerskapet i NAV. Spørreundersøkelsen og notatet som oppsummerer funnene er publisert på NTL NAV sine hjemmesider www.ntl.no/nav. Både tidligere arbeidsminister Hanne Bjurstrøms ekspertutvalg, som skulle se på NAVs organisering og virkemåte, og Arbeids- og velferdsdirektoratet, har gjennom hver sin rapport diskutert og konkludert rundt problemstillinger knyttet til partnerskapsmodellen. I tillegg har Arbeids- og velferdsdirektoratet gitt Høyskolen i Oslo og Akershus (Hioa), i oppdrag å skaffe en oversikt over hva som foreligger av forskning rundt partnerskapet fra 2006 til 2011, og samtidig identifisere eventuelle «kunnskapshull». Det resulterte i «Kunnskapsoppsummering om partnerskapet mellom stat og kommune i NAV-kontorene» 1 i 2012. Årsrapporten fra evalueringen av NAV-reformen for 2011 sier noe om framdriften i NAV-reformen. Vi vil se på i hvilken grad de undersøker hvordan partnerskapet påvirker tjenestene til brukerne. Evalueringen er kommentert i kunnskapsoppsummeringen, men effekter for brukerne og for medbestemmelse er ikke vurdert der. I vår rapport vil vi ta for oss tilbakemeldingene vi fikk i vår undersøkelse. Vi vil kort drøfte våre funn opp mot ekspertutvalgets anbefalinger, mot konklusjoner fra Arbeids- og velferdsdirektoratets interne rapport fra mars 2012, samt konklusjonene i kunnskapsoppsummeringen. 4

Vi har valgt å begrense oss til å se på følgende problemstillinger: Hvordan fungerer partnerskapet i NAV-kontorene? - Todelt vs. enhetlig ledelse - Todelt styringslinje - Arbeidsvilkår for medarbeiderne - Medbestemmelse o I kontoret o I prosesser for interkommunalt samarbeid Hva vet vi om hvordan partnerskapet påvirker tjenestene til brukerne? Vi kommer kun kort inn på erfaringene om ulikheter i tjenesteporteføljer, og i hvilke grad det oppleves likeverdighet i partnerskapet. Dette er dekket godt i andre kartlegginger. Etter drøftingen ser vi på ulike mulige tiltak, og anbefaler til slutt konkrete tiltak for NTL NAV som skal bidra til å nå målet om et enhetlig og velfungerende NAV. Vi vil se på muligheter for å samarbeide med NTL, LO, arbeidsgiver eller andre politiske aktører om tiltakene vi kommer fram til. Disse er derfor aktuelle målgrupper for denne rapporten. 5

1. Sammendrag Vi ønsket å finne ut hvordan todelt ledelse og to styringslinjer i NAVkontoret påvirker tilbudet til brukerne av NAV, og hvordan medbestemmelsen fungerer i partnerskapet. Funn i flere av undersøkelsene tyder på at den todelte styringsformen medfører lavere effektivitet for den statlige styringslinjen, sammen med redusert medvirkning for kommunal ledelse, til tross for at det motsatte var målet bak NAV-reformen. Vi opplever derfor at partnerskapet som styringsform er problematisk. Flertallet av de studiene vi har sett på konkluderer med bedre samhandling og resultater med én leder i NAV-kontoret. Vi finner lite eller ingen forskning på medbestemmelse i partnerskapet eller på hvordan partnerskapet påvirker tjenestene til brukerne. For å nå målet om bedre tjenester for brukerne og økt medvirkning for de ansatte, foreslår vi følgende tiltak på kort sikt: NTL NAV ønsker oppstart av prøveprosjekter med statlige NAV-kontor i flere fylker, videre ønsker vi et lovpålegg om enhetlig ledelse av NAVkontorene, og for at det settes i gang forskningsprosjekter som ser på brukerperspektivet og medbestemmelse i partnerskapet. Med bakgrunn i våre foreløpige konkusjoner og vårt vedtatte prinsipp- og handlingsprogram, vil det på lengre sikt være et mål for NTL NAV at både sosialstønaden og NAV kontorene blir statlige. 2. NTL NAVs spørreundersøkelse 2.1 Oppsummering av tilbakemeldingene Vi har i undersøkelsen kartlagt hvordan den fylkestillitsvalgte opplever samhandlingen i partnerskapet i eget fylke, hvordan arbeidsvilkår og medbestemmelse fungerer i NAV-kontoret, hvilke eventuelle interkommunale samarbeid som er satt i gang siden starten, og hvordan medbestemmelse er ivaretatt i slike prosesser. Noen fylker gir tilbakemelding om at partnerskapet stort sett fungerer tilfredsstillende hos dem. Et flertall rapporterer likevel om at partnerskapet på ulike måter skaper utfordringer for driften av flere NAVkontor. På siste spørsmål i undersøkelsen, om de tillitsvalgte ønsker at vi skal jobbe for statliggjøring av NAV-kontorene, var tilbakemeldingen entydig positiv, og saken ble vurdert som svært viktig av det store flertallet.

Vi vil presisere at flertallet av de fylkestillitsvalgte har uttalt seg ut fra eget standpunkt og oppfatning. Noen gir også tilbakemelding om at de har hatt spørreundersøkelsen oppe til behandling i avdelingsstyrene. Dette er positivt, fordi det ikke da kun er den enkelte tillitsvalgte sine meninger som kommer frem, men et valgt kollegium som uttaler seg på vegne av medlemmene. Dette øker undersøkelsens legitimitet. Undersøkelsen vår viser også at dette temaet skaper stort engasjement ute blant NTL NAVs tillitsvalgte og medlemmer. Hele spørreundersøkelsen og notatet som oppsummerer funnene er som tidligere nevnt publisert på våre hjemmesider. 2.2 Interkommunalt samarbeid og medbestemmelse. Tilbakemeldingene i undersøkelsen tyder på en økende tendens til samarbeid på tvers av kommunegrenser. Det kan også se ut som om det er små kommuner som i økende grad ønsker slikt samarbeid. Organiseringen av samarbeidet varierer fra å ha felles ledelse, til felles NAV-kontor for flere kommuner etter vertskapskommunemodellen. Av tilbakemeldingene de tillitsvalgte gir, får vi inntrykk av at nye samarbeidsprosjekter blir satt i gang uten involvering av tillitsvalgte i særlig grad. Det er også sannsynlig at dette gjelder kommunale tillitsvalgte, selv om vi ikke har spurt konkret om dette i denne undersøkelsen. 2.3 Hvordan fungerer partnerskapet? 2.3.1 Arbeidsvilkår i NAV-kontoret Flere av de fylkestillitsvalgte trekker frem problemer knyttet til to sett avtaleverk i NAV-kontoret, ett kommunalt og ett statlig. Forskjell i arbeidstid, fri i forbindelse med høytider, møter i kjernetiden, fleksitidavtalen, ulik lønn for likt arbeid med videre, bidrar ikke til enhetlig tenking. Dette er med på å forsterke skillelinjene i kontoret. 2.3.2 Medbestemmelse i NAV-kontoret Hvordan medbestemmelsen oppleves å fungere i partnerskapet, varierer kraftig, fra tilbakemelding om at det fungerer godt, til at medbestemmelse ikke eksisterer. De tillitsvalgte sier med noen nyanser at de opplever at partnerskapet som styringsmodell er krevende. I partnerskapsmøtet gjør rådmann og fylkesdirektør eller eventuelle stedfortredere avtaler. Disse avtalene besluttes henholdsvis i kommunal eller statlig linje i etterkant. Det er problematisk for organisasjonene at de ikke er med når avtalene diskuteres. I praksis vil derfor medbestemmelsesmøtet i NAV-kontoret 7

ofte fremstå som en ren pliktøvelse uten noen reell innflytelse på de viktige sakene. De fleste sakene er besluttet allerede, og medbestemmelsesmøtet får informasjon i etterkant. 2.3.3 Samhandlingen i partnerskapet generelt Svarene varierer svært her, fra fylkestillitsvalgte som rapporterer om at samhandlingen i partnerskapene i deres fylke fungerer godt, til de som forteller om store variasjoner mellom kontorene. Noen forteller at kontorer som har valgt minimumsløsningen i større grad har samarbeid som oppleves å fungere for både kommune og stat. Noen forteller at kommunale tjenester som psykisk helse og rus er flyttet ut igjen for å skape et bedre fungerende NAV-kontor. Mange sier at de har lite kjennskap til samhandlingen i partnerskapsmøtene, og at det er vanskelig å si noe sikkert om samhandlingen i partnerskapet på bakgrunn av dette. Ett fylke forteller at to kontor har gått fra én-ledermodell til todelt ledelse, uten involvering og medbestemmelse. Èn fylkestillitsvalgt skriver blant annet: «Det er i enkelte kommuner manglende vilje til å ha forståelse av at «vi» er en enhet. Det er ulikt budsjett, og ulikt personalregelverk som fører til forskjellsbehandling av ansatte. Ved enkelte enheter har ikke statlige ansatte innsyn i kommunale dataprogram. Og arbeidsoppgaver følger fortsatt egen etat. Mens i andre kommuner har kommunalt ansatte stilltiende fått «rettighetene» til statlige ansatte når det gjelder for eksempel arbeidstid, og der arbeidsoppgaver blir fordelt uavhengig av om det er statlig ansatt eller kommunalt» 2.3.4 Statlige NAV kontor Som vi har nevnt over, har både representantskapsmøtet i NTL NAV og styret i NTL NAV ved flere anledninger diskutert utfordringene partnerskapsmodellen gir oss. Når vi i denne undersøkelsen har spurt de tillitsvalgte om de støtter vedtaket om å arbeide for et statlig NAV, gir det store flertallet tilbakemeldinger om at dette er en viktig sak for å skape et mer løsningsdyktig og helhetlig NAV. Noen av de fylkestillitsvalgte rapporterer imidlertid om uenighet i fylkesstyret. Enkelte ønsker utredning av statlig sosialstønad i stedet, og sier at «vi gjerne kan ha et partnerskap med kommunen for å sikre samhandling og felles ansvar for velferd for innbyggerne». 8

Alle fylkene konkluderer med at NTL NAV bør arbeide videre for en statlig styringslinje i NAV, og dette framstår som en av NTL NAVs aller viktigste saker i årene fremover. Det er i denne undersøkelsen ikke gått nærmere inn på hvordan dette eventuelt bør gjennomføres, for eksempel ved statliggjøring av kommunale oppgaver. Viktigheten av én styringslinje og enhetlig ledelse i alle ledd blir av de fylkestillitsvalgte pekt på som avgjørende for byggingen av fremtidens NAV. Én fylkestillitsvalgt skriver blant annet dette: «Vi må være åpne for at styringsprinsippene og kontrollregimet i staten kan føre til svekket brukerservice. Men på den andre siden vil kompetente medarbeidere kunne gjøre en god jobb uavhengig av arbeidsgivertilhørighet. Hvis vi får et endret og forenklet målbilde i staten kan dette medføre at også våre ansatte får større autonomi, kan nyttiggjøre seg egen kompetanse bedre, og gi bedre service til brukerne. Vi bør derfor fortsatt arbeide for statlige NAV-kontor». 3. Våre funn opp mot andre relevante undersøkelser og rapporter 3.1 Direktoratets internrapport, 2012 3.1.1 Mandat og vinkling I mandatet fra Arbeids- og velferdsdirektoratets sto det: «Arbeidsgruppen får i oppdrag å oppsummere relevant kunnskap om partnerskapet hente inn erfaringer med hvordan partnerskapet praktiseres lokalt identifisere muligheter og utfordringer («Best Practice») utarbeide utkast til direktoratets policy for partnerskapet vurdere behov for, og eventuelt utarbeide forslag til roller og ansvar sentralt, regionalt og lokalt foreslå tiltak og virkemidler som styrker og utvikler partnerskapet», (Arbeids- og velferdsdirektoratets rapport 2012, s.5). Undersøkelsen er foretatt ved questback-undersøkelse og intervjuer med aktører i partnerskapet som rådmenn, NAV ledere, fylkesdirektører, sentralt samarbeidsutvalg, sentralt rådmannsutvalg, rådmannsutvalget i Sogn og Fjordane, representanter for fylkesmennene og KS. Vi finner ikke spor av at tjenestemannsorganisasjonene, vernetjenesten eller brukerorganisasjoner har deltatt i undersøkelsen. 9

3.1.2 Konklusjoner i internrapporten Rapporten oppsummerer sine hovedfunn som følger: «Erfaringene arbeidsgruppen har innhentet tyder i all hovedsak på at partnerskapet i NAV fungerer godt. Etter en krevende omstillings- og etableringsperiode synes det lokale partnerskapet langt på vei å ha funnet sin form. De fleste steder er det god dialog mellom stat og kommune, og partene fremholder at samarbeidet går stadig bedre. Den store variasjonen i lokale løsninger for NAV-kontorene synes relativ uproblematisk. Lokal tilpasning og lokalt eierskap ser snarere ut til å øke graden av fornøydhet med partnerskapet», (Arbeids- og velferdsdirektoratets rapport av mars 2012, s.7). Videre konkluderer rapporten med noen hovedutfordringer som kan oppsummeres under hovedoverskriftene virksomhetsforståelse, styring, ledelsesmodell, tjenesteinnhold på NAV-kontoret, samhandling og samarbeid, kommunikasjon, kompetanse og avtaleverk. 3.1.3 Oppsummering og delvurdering Arbeids- og velferdsdirektoratets rapport om partnerskapet i NAV av mars 2012 gir et bilde av partnerskapet i NAV som det kan være vanskelig å kjenne seg igjen i. Samtidig peker rapporten på en rekke utfordringer som er sammenfallende med de tilbakemeldingene som vi får fra våre tillitsvalgte, og som tilsvarer de funnene vi gjør i vår undersøkelse. Direktoratet og NTL NAV sine innfallsvinkler til problemstillingen knyttet til partnerskapet er nok ulike, og det kommer kanskje best til syne i mandatet til arbeidsgruppa i direktoratets rapport. Mandatet er utformet slik at arbeidsgruppa skal se på hvordan det er fornuftig å videreutvikle partnerskapet. Det er ikke gitt mandat til å se på om partnerskapsmodellen som organisasjonsform fortsatt er hensiktsmessig for NAV. Denne problemstillingen har direktoratet definert som en politisk beslutning og dermed også en diskusjon som må tas på et overordnet politisk nivå. Rapporten forutsetter derfor at partnerskapet skal være den fremtidige organisasjonsmodellen for NAV. Under den forutsetningen er det skissert forslag til policydokument og det er foreslått en strategi for å videreutvikle partnerskapet i NAV. Svakheten med policydokumentet og strategien er at den i liten grad tar inn over seg hvordan de ansatte, de tillitsvalgte og vernetjenesten skal involveres. Etter vårt syn mangler NAVs internrapport både arbeidsmiljø-, medarbeider- og medbestemmelsesperspektivet. 10

3.2. Kunnskapsoppsummering av partnerskapet mellom stat og kommune i NAV-kontorene, Hioa, 2012 3.2.1 Mandat og vinkling Kunnskapsoppsummeringen har i samsvar med oppdraget fra Arbeids- og velferdsdirektoratet lagt særlig vekt på «- Ledelse av kontoret. Erfaringer basert på enhetlig eller todelt ledelse på NAV-kontorene. - To styringslinjer. Erfaringer med egen styringslinje for stat og kommune. - Likeverdighet i partnerskapet. Er partnerskapet mellom kommune og stat likeverdig? - Suksesskriterier. Hva er kriteriene for et vellykket partnerskap mellom stat og kommune? - Kommunal tjenesteportefølje. Hva kjennetegner organiseringen, omfanget og erfaringer med kommunal tjenesteportefølje»? (Larsen, Malmberg-Heimonen, & Johannesen, 2012). Undersøkelsen er gjennomført med «scoping study» som metode, som innebærer en «bredere kartlegging av eksisterende status innenfor et definert interessefelt, og den har en eksplorativ karakter», (Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen, s. 3). Søket er gjennomført i desember 2011 og januar 2012. Rapporten er basert på til sammen 48 relevante studier, både kvalitative og kvantitative, hvorav 13 er masteroppgaver. Kvalitet og omfang på studiene varierer. Vi vil her kort presentere funn som er relevante for vår problemstilling. Vi kommenterer kun tjenesteportefølje i NAV-kontorer og likeverdighet helt kort, og bruker mest plass på ledelse og todelt styringslinje. 3.2.2 Ledelse av kontoret Ønsket om økt effektivitet i tjenestene var noe av bakgrunnen for NAVreformen. Dette forsøkes gjennomført ved utstrakt bruk av desentralisering og delegering av ansvar, for eksempel kunne kontorene velge kommunal, statlig eller delt ledelse, (St.prp. 47, 2005-2006). Hvordan lederrollen skal profesjonaliseres, omtales imidlertid ikke. Oppfølgingen knyttes opp mot mål- og resultatkrav, men NAV-kontoret stilles forholdsvis fritt i selve utførelsen, (Dyhr-Nielsen, 2006). I masteroppgaven «Hvordan lykkes som NAV-leder», (Albrigtsen, 2011), er tilbakemeldingene fra lederne at det er sentralt å ha tilstrekkelige menneskelige ressurser, at medarbeiderperspektivet er viktigst for dem, gjennom at det gir mest mening å lede når medarbeiderne er fornøyde og 11

får brukt sin kompetanse på en god måte. I tillegg er det et uttrykt ønske fra alle respondentene at NAV i framtiden har én styringslinje, noe som i følge dem vil være en forutsetning for å lykkes. Krysspress, spennvidde og den todelte styringslinjen ser i følge Albrigtsen ut til å ha medført stor slitasje på lederne, (Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen, s. 7). Alm Andreassen viser at kontorer med én-ledermodell vurderer oppgaveløsning og samarbeid mer positivt. Hun finner også at NAVkontorene har beveget seg fra å vektlegge leder som en faglig ekspert mot å vektlegge allmenn lederkompetanse, både for kontorleder og på mellomledernivå. Dette innebærer at lederne i større grad hviler på medarbeidernes fagkompetanse, og medarbeiderne får stor frihet og selvstendighet, (Alm Andreassen, 2007, 2008). I en annen masteroppgave er konklusjonen fra tre kontor at énledermodellen er tidkrevende med rapportering begge veier, og de er delte i synet på om manglende fagkompetanse hos leder er et hinder for integrert oppgaveløsning, (Fauske 2009). 3.2.3 Erfaringer med to styringslinjer «Potensielle problemer knyttet til partnerskapsideen ble underkommunisert i planleggingsfasen», sier Askim og Fimreite (2008). Fra et statlig perspektiv kan mangel på en klar struktur for styring, variasjon i organisering av kontorene og behov for å forhandle seg fram til løsninger bidra til ineffektivitet. Fra kommunal synsvinkel er det frykt for at staten skal begrense kommunal selvstendighet. Samtidig kan partnerskapsmodellen medføre muligheter, ved for eksempel å ivareta lokaldemokratiets interesser, og ved utvikling og forbedring av statlige og kommunale tjenester i fellesskap, (Storvik 2010), ( Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen, s.10). Hvordan ser det så ut i praksis? Den todelte styringsmodellen medfører dobbeltarbeid, den krever samordning horisontalt på flere nivåer, og vertikalt i to linjer. Dette er krevende når de to styringslinjene ikke alltid har samme mål. I partnerskapet skal samarbeidet og integreringen av NAV skje gjennom dialog horisontalt. «Forbindelser må etableres og gjøres gode i velstandstider», (Nyhuus og Thorsen 2007). De sier at denne samhandlingen i flere retninger er spesielt utfordrende fordi den skal skje under tidspress, og siden mange opplever manglende kompetanse i å lede etter en slik modell, ( Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen, s. 11). 12

Fimreite har sett på hvorvidt partnerskapet i NAV kan sies å være en innovasjon på den måten at det er en ny løsning på et gammelt problem, (Fimreite 2011). Fimreite mener det i 2011 fremdeles er for tidlig å konkludere med at partnerskapet er en innovasjon, siden effekter av partnerskapet på tjenestetilbudet ikke er systematisk studert. Partnerskapet kan i følge Fimreite derimot «representere en type kvasiløsning som tillater gamle måter å gjøre ting på å komme til overflaten, og kan således være en løsning som i seg selv skaper nye utfordringer», (s. 11, Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen). Dette støttes av Bamrud (2010) i masteroppgave om hvorvidt partnerskapet er en nyskapning innen oppgaveløsning i offentlig sektor. Der konkluderer også hun med at det er for tidlig å trekke entydige konklusjoner om effektivisering. Hun finner ikke at effektiviteten har økt. Samtidig spør hun om de ulike IKT-verktøyene og utfordringene rundt samordningen av dem er hovedutfordringen for effektiviteten, heller enn de to styringslinjene. Syversen tar i 2011 for seg betingelser som er nødvendige for å utvikle et bærekraftig partnerskap. Dette er gjennomført som casestudie av et stort NAV-kontor, og basert på det som foreligger av forskning på området. Hun konkluderer med at de lokale rammene for gode partnerskapsrelasjoner er viktige, men ikke tilstrekkelige for bærekraftige partnerskap. I tillegg må styrings- og rapporteringsrutiner samordnes, og de må få overført tilstrekkelig myndighet lokalt. Hun kommenterer at enhetlig styringslinje vil redusere kompleksiteten i styringen, men at det i seg selv heller ikke er nok til å løse samordningsutfordringene. «Partnerskapet fører til at den tradisjonelle hierarkiske oppbygningen innenfor arbeids- og velferdsområdet brytes opp, noe som skapte enkelte styringsutfordringer knyttet til eksempelvis samordningen mellom to eiere, utvikling av statlig og kommunalt tjenestetilbud, målstyring, lokale prioriteringer, personellmessige utfordringer, økonomistyring og komplekse rapporteringsregimer», (Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen, s. 18). «Flere studier har vist at KS har hatt liten reell makt i forhandlingene om partnerskapet, og i praksis har kommunene måttet rette seg etter staten sentralt», (Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen, s. 18). Partnerskapet har altså fra kommunal synsvinkel gitt liten reell medvirkning, samtidig som staten erfarer ineffektivitet gjennom den komplekse styringsformen. Så langt ser det dermed ut til at både 13

kommune og stat har fått rett i sine bange anelser om problemer knyttet til todelt styringslinje. 3.2.4 Suksesskriterier for vellykket partnerskap «Det er få studier som har identifisert suksesskriterier for NAV. Organisatoriske løsninger som viderefører arbeidsdelingen fra de tidligere etatene og hvor lokal integrasjon primært har skjedd gjennom samlokalisering har gjort det lettere for kommunene å leve opp til overordnede resultatkrav», (Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen, s. 25). De som kun har samlokalisert og jobbet som før, har altså større måloppnåelse på kort sikt; jo mindre integrasjon, jo større måloppnåelse på kommunale krav. Målet om størst mulig integrasjon for å utnytte ulikhet i ressurser fra kommune og stat, medfører dermed redusert måloppnåelse på kort sikt, mens de som har valgt samlokalisering lykkes best, blant annet ved at medarbeidere i stor grad fortsetter med oppgaver de har kompetanse på. Likeverdighet mellom partene, med lik lojalitet til begge eiere, fremholdes som avgjørende, samtidig som flere studier konkluderer med at vi i de fleste NAV-kontorene ikke finner denne likeverdigheten. Enighet om mål og middel, sammen med begrensning og samordning av mål og rapporteringspunkter, fremheves av mange. Samordning av daglig drift og felles avtaleverk på en del av personalområdet effektiviserer også driften. Konkretisering av hva partnerskapsavtalen i praksis går ut på, bidrar også til mer realistiske forventninger fra begge hold, (Larsen, Malmberg- Heimonsen, Johannesen, s. 25). 3.2.5 Kommunal tjenesteportefølje Små kommuner og kommuner med lite frie inntekter har lagt flere sosiale tjenester til NAV-kontoret enn andre. Kommunens størrelse og inntekt ser altså ut til å være utslagsgivende heller enn demografiske ulikheter, eller en filosofi om hva som virker. Der kontorene rommer en bred tjenesteportefølje, er brukerne i større grad fornøyde, noe som tyder på at éndørsfilosofien har gitt noen av de ønskede resultater, (Larsen, Malmberg-Heimonsen, Johannesen, s. 30). 14

3.2.6 Oppsummering og delvurdering Partnerskapet og NAV-leder stilles svært fritt i valg av ledelsesmodell og hvordan rollen skal fylles, med mål om desentralisering og delegering. Dette skal fremme effektivitet og lokalt tilpassede løsninger til det beste for bruker. Den store bredden medfører at NAV-lederne har mindre fagkompetanse enn tidligere etatsledere lokalt, og benytter seg av faglig kompetanse hos medarbeider i større grad enn før. Samarbeid og oppgaveløsning vurderes mer positivt i én-lederkontorer. Samtidig er ledere i én-lederkontor delte i spørsmålet om manglende fagkompetanse oppleves som et hinder. Rapportering i to linjer oppleves som dobbeltarbeid. Krysspress, spennvidde og todelt styringslinje har medført slitasje på lederne, og ingen studier har til nå påvist økt effektivitet som følge av den todelte styringslinjen. Utilfredsstillende IKT-løsninger bidrar også sterkt til denne ineffektiviteten. Spådommer om risiko for nedsatt effektivitet fra statlig side, samtidig med risiko for mindre medvirkning lokalt fra kommunal side, ser ut til å ha slått til, i strid med målene for NAV-reformen, om økt desentralisering og økt effektivitet. Mange NAV-ledere mener at den todelte styringslinjen er hovedutfordringen. Tilbakemeldingene i de ulike studiene viser at suksesskriterier for partnerskapet ligger i likeverdighet, økt integrasjon gjennom mål, resultatoppfølging og avtaleverk. Samtidig ser vi at likeverdigheten og integrasjonen mangler. 3.3 Ekspertutvalget 3.3.1 Mandat Tidligere arbeidsminister Hanne Bjurstrøm oppnevnte et ekspertutvalg som skulle se på NAV sin organisering og virke i februar 2010. Dette kom etter en lang og turbulent tid med etablering av NAV. Utvalget ble ledet av Terje P. Hagen, professor ved Universitetet i Oslo. Ekspertutvalget skulle se på alle sider ved NAVs organisering og virkemåte. Også dette utvalget definerer partnerskapsmodellen som en politisk beslutning, så heller ikke de diskuterer hvorvidt dette er en hensiktsmessig organisasjonsform for NAV. Ekspertutvalget hadde flere referansegrupper knyttet til arbeidet sitt. I tillegg hadde NAV egne ansatte som jobbet tett med ekspertutvalget. Både NTL NAV og de andre tjenestemannsorganisasjonene ble invitert til å ta del i referansegruppa. Her satt også et bredt utvalg av representanter fra brukerorganisasjoner, attføringsbedrifter, KS, NHO, brukerutvalg, osv. 15

Ekspertutvalget avga sin hovedrapport til statsråd Hanne Bjurstrøm den 24. juni 2010. 3.3.2 Ekspertutvalgets vurderinger I sin rapport diskuterer Terje P. Hagen og hans ekspertutvalg en rekke problemstillinger knyttet til NAV sin organisering og virkemåte. Vi velger å gjengi noen av vurderingene deres ordrett her. «Partnerskapet mellom staten og kommunene reiser prinsipielle spørsmål som ligger klart på utsiden av mandatet for ekspertgruppa. Dette gjelder for eksempel spørsmålet om hvem som er politisk ansvarlig for aktiviteten i NAV-kontorene, om det er kommunepolitikerne eller statsråden med ansvar for Arbeids- og velferdsdirektoratet. Spørsmålet om NAV-kontorenes oppgaveportefølje betrakter ekspertgruppa derimot som en del av mandatet. Ekspertgruppa registrerer at mange kommuner har lagt langt flere oppgaver inn i NAV-kontorene enn det som defineres gjennom minimumsløsningen. Gruppa ser klart at det finnes argumenter for dette. På den andre siden er det særlig to argumenter som trekker i retning av en smalere oppgaveportefølje enn det flertallet av kommunene nå har lagt opp til. For det første er det etter at NAV-reformen ble gjennomført lansert en reform, samhandlingsreformen (St. meld. nr. 47 (2008-2009)), som legger opp til bedre integrasjon mellom kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten når det gjelder pasienter med lidelser som rus og psykiatri. Kommunene skal ta et større ansvar i det forebyggende helsearbeidet og for rehabilitering av pasientene. Samhandlingsreformen vil også kreve et større samarbeid mellom kommuner og/eller større kommuner for å kunne realisere gevinstene reformen kan gi. Det økte samarbeidet både mellom kommuner og mellom spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten som samhandlingsreformen legger opp til, er etter gruppas vurdering et argument for at helserelaterte tjenester er samlet i kommunen utenfor NAV-kontoret. For det andre vil en bred oppgaveportefølje bidra til å svekke det ledelsesmessige fokus på NAV-kontorets kjerneoppgaver, arbeid og aktivitet. Ekspertgruppa har i den sammenheng gjort observasjoner som tyder på at særlig barnevernssaker og rusklienter i perioder kan belaste NAV-kontorene betydelig, samtidig som disse sakenes relevans i forhold til at kjerneoppgavene ikke alltid er klar. Som en ytterligere oppfølging ønsker gruppa at kunnskapsgrunnlaget økes ved en systematisk evaluering av samordningsgevinster og -ulemper ved ulik organisering av sosialtjenestene, for eksempel gjennom den 16

forskningsbaserte evalueringen i regi av Norges forskningsråd. På bakgrunn av evalueringen bør det foretas en ny gjennomgang av oppgaveporteføljen. Ekspertgruppa ønsker foreløpig ikke en absolutt avgrensning av kommunens oppgaveportefølje til minimumsløsningen. Etter gruppas vurdering kan en slik avgrensing legge for sterke bindinger på kommunene, og skape problemer for små kommuner. Dersom det kan dokumenteres at en bred kommunal oppgaveportefølje virker negativt inn på NAV-kontorenes innsats for å få flere i arbeid og aktivitet, bør det likevel vurderes å gi en klarere avgrensning i arbeids- og velferdsforvaltningsloven om hvilke kommunale tjenester som skal inngå i et NAV-kontor. Behovet for klarere lovmessig avgrensning bør også ses i sammenheng med i hvilken grad oppgavebredden reduseres som følge av reforhandlinger». (Ekspertutvalgets rapport s. 24 26). I denne delen av rapporten diskuterer ekspertutvalget tjenestemeny og innhold i NAV-kontorene grundigere. Vi velger ikke å gå nærmere inn på det temaet i denne delen av vår diskusjon og oppsummering. 3.3.1.2 Ekspertutvalgets vurderinger om ledelse «Ekspertgruppa vil påpeke at delt lederskap ikke er uvanlig i en overgangsfase i fusjonerte organisasjoner (Pearce and Conger 2003). Etter hvert som de fusjonerte organisasjonene integreres vil imidlertid de fleste etablere enhetlig ledelse. At dette ikke har skjedd ved alle NAVkontorene kan etter gruppas syn skyldes at tjenestene som tilbys er lite integrerte. Etter gruppas vurdering bør det være enhetlig ledelse av NAV-kontorene for å sikre et klart lederfokus i kontoret. Lederen kan være kommunalt eller statlig ansatt. Dette må det være opp til de to oppdragsgiverne for NAV-kontoret selv å bestemme. Ekspertgruppa ser at det med bred kommunal oppgaveportefølje vil bli stort spenn i oppgaver i NAV-kontoret, noe som kan være et argument for to ledere, men vil også i en slik sammenheng argumentere for at enhetlig ledelse er å foretrekke.». (ekspertutvalgets rapport s 28 29). Uavhengig av om NAV også i fremtiden skal være organisert i en partnerskapsmodell eller ikke, så vurderer ekspertgruppa at enhetlig ledelse av NAV-kontorene vil være et viktig virkemiddel for å få NAV til å fungere godt. 3.3.2 Oppsummering og delvurdering Ekspertutvalget diskuterer prinsipielle sider ved NAVs organisering og virkemåte som ikke har fått videre oppmerksomhet. Utvalget kommer med en rekke forslag til forbedringer og tiltak som ikke har blitt tatt til 17

følge. Blant annet gjelder dette enhetlig ledelse og også større interesse for forskning og læring med partnerskapsmodellen. Ekspertutvalgets anbefalinger er i stor grad sammenfallende med de tilbakemeldingene vi har fått fra våre tillitsvalgte. 3.4 Hva sier evalueringen av NAV-reformen om effekten av partnerskapet på tjenestene til brukerne, og om medbestemmelse for medarbeiderne? «Uni Rokkansenteret i Bergen er prosjekteier for NAV-evalueringen. Prosjektet gjennomføres i samarbeid med AFI, Frischsenteret, NSD, Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo. Professor Anne Lise Fimreite er prosjektleder», (Årsrapport NAV-evalueringen, Rokkansenteret, 2012). Evalueringen består av to deler. Modul 1,2,3 4 og 6a er prosessevaluering, og er i stor grad avsluttet. Modul 5, 6b og 7 er resultatevaluering, og flesteparten av studiene her har startet opp høsten 2010, og fortsetter. Prosessevalueringen sier altså noe om hvordan prosessen i utviklingen av NAV-reformen har vært, mens resultatevalueringen skal si noe om hvordan tilbudet til brukerne påvirkes av reformen. Vi finner omfattende forskning på effekten av NAV-reformen for brukerne. Vårt inntrykk er imidlertid at det i liten grad skilles på partnerskapsmodellen som årsak, versus andre forhold. Vi finner heller ingen spor av forskning på medbestemmelse i materialet. De andre problemstillingene våre er ivaretatt under kunnskapsoppsummeringen. 4. Drøfting og konklusjon med forslag til tiltak 4.1 Hvordan fungerer partnerskapet i NAV-kontorene? Det mest oppsiktsvekkende med tilbakemeldingene vi har fått fra våre tillitsvalgte, er at de går i motsatt retning av både det som internrapporten konkluderer med, og det som det er uttalt bred enighet om politisk. Vi ser likevel at konklusjonene i kunnskapsoppsummeringen harmonerer med våre. Anbefalingene fra ekspertutvalget stemmer også godt overens med våre funn. Vår teori er at dette skyldes at mandatet til arbeidsgruppa som utarbeidet den interne rapporten, gikk på videreutvikling av partnerskapet, og ikke vurderinger av hvordan partnerskapet fungerer. I tillegg ser vi at medarbeidere og tillitsvalgte ikke er inkludert i den undersøkelsen. Undersøkelsene har hatt ulike målgrupper og dermed fått ulike svar. 18

4.1.1 Todelt vs. enhetlig ledelse I kunnskapsoppsummeringen tyder studier på bedre samhandling og resultater ved én-ledermodell, samtidig som dobbeltarbeidet den todelte styringslinjen innebærer, oppleves som spesielt krevende med en leder. Dette støttes av våre respondenter. Der todelt styring ofte er vanlig i starten av fusjoner, for så å avløses av én-ledermodell, ser vi svært få som går i den retningen i NAV. Vi ser faktisk enkelte tendenser til at kommuner så sent som i 2012 vurderer å endre til todelt ledelse. Våre tilbakemeldinger kan tyde på at dette begrunnes i ønske om kortsiktig sparing i kommunebudsjettene, heller enn tro på at dette er en mer gunstig organisering. Det stemmer igjen overens med studier gjengitt i kunnskapsoppsummeringen, som antyder at kommunenes frie inntekter og størrelse styrer hvilke tjenester de legger inn i NAV-kontoret, heller enn faglige vurderinger av hva som fungerer med deres lokale utfordringer. Ekspertutvalget peker også spesielt på dette i sin rapport. Den store bredden i oppgaver i NAV-kontoret medfører at NAV-lederne har mindre fagkompetanse enn tidligere etatsledere lokalt. De støtter seg på medarbeidernes faglige kompetanse. Samtidig har ikke NAV felles rutiner for å verdsette faglig kompetanse i NAV-kontor, utover en deling mellom veiledere i mottak og i oppfølging. Vi mangler egne fagroller, eller andre måter å belønne veiledere som tar på seg faglederansvar. Noen kommuner og enkelte fylker har tatt inn dette i sin avtale om lokal lønnspolitikk, andre ikke. Vi har sett at manglende verdsetting og godtgjøring medfører at veilederne i noen store kontorer vegrer seg for faglig ansvar over tid. Denne problemstillingen er det vanskelig å ta tak i, når lønns- og arbeidsvilkår skal besluttes i den enkelte kommune, på fylkesnivå, eller på direktoratnivå. Vår konklusjon er at vi vil jobbe for enhetlig ledelse i NAV-kontorene. 4.1.2 Todelt styringslinje Funn i flere av studiene kunnskapsoppsummeringen viser til, tyder på at den todelte styringsformen medfører lavere effektivitet for den statlige styringslinjen, sammen med redusert medvirkning for kommunal ledelse, til tross for at det motsatte var målet bak NAV-reformen. Flere studier peker på likeverdighet, økt integrasjon gjennom mål, resultatoppfølging og avtaleverk som suksesskriterier for partnerskapet. Samtidig ser vi at likeverdigheten og integrasjonen mangler i mange av kontorene. 19

Til tross for tilbakemeldingene på hva som er suksesskriterier for partnerskapet, viser det seg at de kontorene som lettest oppfyller resultatkravene på kort sikt, er de som har valgt samlokalisering og heller liten integrasjon av oppgavene. Det gjør at vi stiller spørsmål ved hvorvidt dagens resultatindikatorer måler det vi ønsker at de skal. I tillegg stiller vi spørsmål ved den todelte styringsformen. Er for kompleks til at NAVkontorene klarer å jobbe effektivt. Kanskje den heller utgjør en «kvasiløsning» som skaper nye problemer, slik Fimreite antyder? 4.1.3 Arbeidsvilkår for medarbeiderne Arbeidsvilkårene er i noen kontor samordnet lokalt. Mange andre har imidlertid ulike vilkår for lønn, arbeidstid, reisegodtgjørelse, permisjoner, medbestemmelse, med mer. Ikke alle har tilgang til både statlige og kommunale IKT-verktøy. Dette påvirker både mulighet for og vilje til samhandling og integrasjon i NAV-kontorene. Denne problemstillingen er det også vanskelig å ta tak i når det enkelte kommunestyre skal vurdere, for så å avtale med staten i hvert enkelt partnerskap. 4.1.4 Medbestemmelse 4.1.4.1 I kontoret Vår undersøkelse viser at opplevelsen av medbestemmelse varierer svært. Noen mener den er tilfredsstillende, mens andre forteller om liten reell innflytelse i medbestemmelsesmøtet. Mange avtaler strategier i partnerskapsmøtet, og gjennomfører beslutningene i styringslinjene før tillitsvalgte og verneombud involveres. Det kan være en mulig løsning å kreve medbestemmelse i partnerskapsmøtet, men en konsekvens av det er at vi bryter med den kollektive hovedavtalen i staten, noe vi vurderer som svært uheldig. Vår konklusjon er imidlertid at det er en krevende øvelse få til medbestemmelse i NAV-kontoret, og at våre rettigheter etter hovedavtalen i staten, er svekket. 4.1.4.2 I prosesser for interkommunalt samarbeid Mange fylker forteller om interkommunalt samarbeid, og mye tyder på at dette kan være veien å gå for å skape mer robuste NAV-kontorer. Kanskje kan bedre organiserte og strukturerte interkommunale samarbeid erstatte dagens ordning med garantikontorer for de minste enhetene våre? NTL NAV vil ta opp dette som en prinsippsak i sentralt medbestemmelsesapparat i NAV, for å få en diskusjon om hvordan slike prosesser skal håndteres og hvordan medbestemmelsen skal utøves. 20