Saknr. 14/9209-1 Saksbehandler: Kari Louise Hovland Forvaltningsrevisjonsrapport "Gjennomføring og frafall i videregående skoler i Hedmark" fra Hedmark Revisjon IKS Kontrollutvalgets innstilling til vedtak: Kontrollutvalget legger saken frem for fylkestinget med slikt forslag til vedtak: 1. Fylkestinget tar den framlagte forvaltningsrevisjonsrapporten «Gjennomføring og frafall i videregående skoler i Hedmark» til orientering. 2. Fylkestinget ber fylkesrådet innen 1.4.15 gi kontrollutvalget en tilbakemelding om oppfølging av følgende anbefalinger i revisjonsrapporten: 1) Fylkeskommunen bør ha fokus på å utvikle lærernes kompetanse for å ruste disse til å møte de utfordringer de møter i skolehverdagen, på en god måte. Klasseledelse og læringsmetoder er eksempel på områder hvor det fortsatt er behov for videreutvikling og erfaringsutveksling mellom skolene. Kompetanse kan også knyttes opp til holdningsskapende arbeid, fordeling av ansvar og planlegging av undervisningen. 2) Elever med svakt karaktergrunnlag bør følges opp spesielt, og fylkeskommunen må fortsette å finne/utvikle alternativer til de elevene som ikke finner seg til rette. Det er avgjørende at det iverksettes tiltak tidsnok slik at elevene ikke påvirker hverandre i negativ retning. 3) Det er viktig at skolene har fokus på fravær og følger opp elever som har mye fravær. Man bør fortsette å prøve ut ulike tiltak for å redusere fraværet. Tiltakene bør evalueres, og tiltak som fungerer bør gjøres kjent for alle skolene. 4) Dialogen med kommunene er viktig og bør styrkes. Dette iht. til punktene a-g i rapporten.
Vedlegg: - Forvaltningsrevisjonsrapport «Gjennomføring og frafall i videregående skoler i Hedmark» fra Hedmark Revisjon IKS, datert 4.6.14 - Notat fra Hedmark Revisjon; «Spesifisering av anbefalinger». - Saksprotokoll fra møte i Kontrollutvalget 2.9.2014 Hamar, 09.09.2014 Dette dokumentet er elektronisk godkjent.
Saksutredning Forvaltningsrevisjonsrapport "Gjennomføring og frafall i videregående skoler i Hedmark" fra Hedmark Revisjon IKS Bakgrunn I møte 12.2.13 sak 02/13 vedtok kontrollutvalget følgende: «Kontrollutvalget vedtar å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt vedrørende gjennomføring og frafall i videregående opplæring i Hedmark fylkeskommune i samsvar med vedlagte utkast til bestilling.» Hedmark Revisjon IKS (heretter kalt revisjonen) hadde i forkant laget en foranalyse og en prosjektbeskrivelse. Prosjektbeskrivelsen viser problemstillingene undersøkelsen bygger på: 1. Hvilke erfaringer har elever gjort, som har påvirket deres muligheter og/eller lyst til å gjennomføre videregående opplæring, herunder spesifikt i forbindelse med: a. kontakt med inntakskontoret/inntaksprosessen b. overgangen fra grunnskole til Vg1 c. overgangen fra Vg1 til Vg2 d. overgangen fra Vg2 til Vg3 2. I hvilken grad imøtekommer den fylkeskommunale innsats for å øke gjennomføringsgraden i videregående opplæring, de elev-erfaringer som avdekkes i problemstilling1? Når prosjektet ble bestilt, var det satt opp en tidsramme på 700 timer. I møte i juni 2013 ble rammen økt med 150 timer grunnet et ønske om at prosjektet også skulle omfatte en kartlegging av synspunkter fra ungdom som har avbrutt videregående skole. Pr 30.4.14 var det brukt 970 timer på prosjektet, tilsvarende ca. kr. 700 000,-. Fakta Hovedformålet med prosjektet var todelt og i samsvar med de to problemstillingene nevnt over. Det første formålet var å «undersøke hvilke problemer kommende og nåværende elever opplever, som kan påvirke muligheten og/eller lysten til å gjennomføre videregående opplæring». Her skulle det vurderes om praksisen til inntakskontoret og/eller om eventuelle utfordringer elevene får i overgangen mellom trinn påvirker gjennomføring. Det andre formålet var å vurdere hvordan de utfordringene man fant i formål 1 ble møtt av «den fylkeskommunale innsats for å øke gjennomføringsgraden». Prosjektet har vært avgrenset til å belyse nye områder og de områdene hvor frafallet faktisk er størst. Statistikker viser at det er størst frafall blant elever som går yrkesfag, dermed har rapporten mer fokus på yrkesfag sammenlignet med studiespesialisering. Revisjonen har dermed intervjuet flere elever fra yrkesfaglige utdanningsprogram enn fra studiespesialiserende. Prosjektet var også avgrenset ved at det var elevenes erfaringer i Hedmark som lå til grunn, og hvordan disse erfaringene ble møtt av skoleeier. I 2012 ble det gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt knyttet opp mot lærlingeordningen. Prosjekt om gjennomføring og frafall berørte dermed ikke de
samme problemstillingene som lærlingeprosjektet. Begge omtaler for øvrig overgang fra spesielt Vg2 yrkesfag til læreplass eller skoleplass. Prosjektet omhandler heller ikke voksenopplæring eller opplæring i institusjon/kriminalomsorg. Temaet er omfattende, og dette har ført til en omfangsrik rapport. Rapporten er bygd opp rundt de to problemstillingene med to ulike deler. Del 2 handler om hva elevene mener. Denne delen er bygd opp rundt følgende tema; lærerne/undervisningen, det sosiale miljø, det praktiske i skoledagen (utstyr, skoleskyss og tilrettelegging), rådgivning/studievalg/søknad til videregående opplæring, overganger, variasjon mellom kommunene, tilbudet av fag/skolestrukturen, de som slutter. I intervjuene og spørreundersøkelsene var det disse temaene som pekte seg ut til enten å motivere eller demotivere gjennomføringen. Revisors hovedkonklusjon er at Hedmark fylkeskommune (HFK) jobber godt for å øke gjennomføringsgraden. HFK har satt som mål at innen 2015 skal 73 % fullføre og bestå, selv om det gjenstår en del før målet er nådd. De siste årene har for øvrig vist en økning i andel som fullfører og består. Dette kan tyde på at tiltakene virker, men at dette arbeidet tar tid. Ut fra dette anbefaler revisjonen at HFK fortsetter med de tiltakene som virker og jobber med å videreutvikle tiltak. Revisjonen konkluderer også med at det er faktisk elevens eget ansvar å fullføre videregående opplæring. Selv om hovedkonklusjonen er at HFK jobber godt med tiltak for å øke gjennomføring, så har revisjonen konkludert med flere anbefalinger ut fra funn de har gjort i sitt arbeid: 1. Revisjonen anbefaler at fylkeskommunen fortsetter sitt arbeid mot å hindre frafall og herunder jobber for at VGO skal være motiverende og interessant for elevene. 2. Det anbefales at fylkeskommunen fortsetter å ha fokus på lærenes kompetanse og muligheter for å gjøre undervisningen spennende, variert, praksisrettet, tilpasset og av høy faglig kvalitet. Fylkeskommunen anbefales å vurdere om erfaringene fra prosjektene «Klasseledelse, lærerautoritet og læringsutbytte», «kompetanseutviklingsprosjekt i læringsledelse», «Skoletrøkk», «Prosjekt fullføring» og «Ny Giv» kan utnyttes i ennå høyere grad (f.eks. ved å sikre erfaringsdeling/kompetanseutveksling mellom lærere) og/eller på samtlige skoler. Det bør samtidig være en målsetting at lærerne samarbeider slik at arbeidsbelastningen for elevene fordeles jevnt over året, for eksempelvis i forbindelse med innleveringer, prøver etc. 3. Elever med svakt karaktergrunnlag bør følges opp spesielt, og fylkeskommunen må fortsette å finne/utvikle alternativer til de elevene som ikke finner seg til rette, og det er avgjørende at det iverksettes tiltak tidsnok slik at elevene ikke påvirker hverandre i negativ retning. Det bør tilbys ekstra undervisning for de som blir hengende etter i løpet av året, eller som har strøket i enkeltfag. Behovet for ekstra hjelp kan være aktuelt for flere enn de aller svakeste elevene. Revisor mener det er grunn til å vurdere om et tilpasset skoleløp/planlagt opplæringsløp til grunnkompetanse, kan være løsningen for flere enn hva tilfellet er i dag. 4. Dialogen med kommunene er viktig og bør fokusere på: a. Kompetanseutvikling for rådgivere og andre som gir råd til elever om VGO b. Ressursene som brukes på rådgivning c. Nivå-forskjeller mellom ungdomsskolene d. Gjennomføring av faget utdanningsvalg
e. Spesialundervisning og inntak etter individuell vurdering f. Overgangen fra grunnskole til VGO og de utfordringer det knytter seg til dette g. Å sikre at relevant informasjon om elever blir videreformidlet fra ungdomsskoler til videregående opplæring 5. Revisor anbefaler å foreta målrettede dialogmøter mot de kommuner hvor frafallet er størst og bruke dette aktivt. 6. Det er viktig at skolene har fokus på fravær og følger opp elever som har mye fravær. Man bør fortsette å prøve ut ulike tiltak for å redusere fraværet. Tiltakene bør evalueres, og tiltak som fungerer bør gjøres kjent for alle skolene. 7. Skolene bør forbedrede seg på at andelen unge med sosiale- og psykiske problemer kan øke. Et viktig tiltak for skolene er å knytte til seg miljø- og helsepersonell som kan bistå skolene på dette området. Ettersom det finnes mobbing som ikke oppdages, er det viktig at skolene fortsetter arbeidet med å skape et godt sosialt miljø for samtlige elever. 8. For de elever som bor hjemmefra vil det være viktig å ha tilbud, faglig og sosialt ved siden av skolen for å lykkes/oppnå gode resultater. Det er viktig at skolene kan tilby leksehjelp til de elevene som ikke har mulighet til å få hjelp til leksene hjemme. 9. Hedmark fylkeskommune anbefales fortsatt å jobbe for at de videregående skolene i Hedmark skal ha nok og tidsriktig utstyr til undervisningen, og gode lokaler som ivaretar arbeidsmiljøet til elever og lærere. Lærene bør videre kunne betjene utstyret. Når det gjelder tilrettelegging av skoledagen bør skolene tilstrebe bruk av en informasjonskanal for beskjeder og tilbakemelding i fagene. Videre bør det legges til rette slik at flest mulig får et akseptabelt skoleskysstilbud. 10. Fylkeskommunen må fortsatt jobbe for å skaffe tilgang til praksisplasser i bedrifter og læreplasser for yrkesfagelevene. Fylkeskommunen bør også sikre at det blir tatt hånd om de elever som ønsker å gå på Vg3 påbygg, men som ikke har fått plass. 11. For at flere skal få innfridd sitt førsteønske/ønske om studiested, utdanningsprogram og rette eventuelle feil i søknaden kan fylkeskommunen vurdere muligheten for større fleksibilitet i forhold til reglene for opptak og/eller mulighetene for kryssløp. 12. Revisor anbefaler også at fylkeskommunen fortsatt vurderer om det er mulig å etablere en ordning med et 11. skoleår. 13. Revisor anbefaler at fylkeskommunen retter ekstraordinært fokus på å øke andelen av elever med direkte overgang mellom trinnene i videregående opplæring. Det kan potensielt bedre gjennomføringsgraden. Fylkeskommunen kan vurdere å styrke innsatsen/hjelpen til elever i sommerferieperioden og i starten av skoleåret på høsten, som er en periode på året hvor mange elever faller fra. 14. Fylkeskommunen bør ha ulike tilbud til de som slutter, alt ut fra hva som kan hjelpe den enkelte best. Fylkeskommunen har slike tiltak, men det rapporteres om et økt behov for alternative tilbud, ettersom «overbooking» gjør det vanskelig å få elever inn på skolene når skoleåret først er begynt.
15. Fylkeskommunen bør vurdere om et tettere samarbeid mellom skolene og Oppfølgingstjenesten kan forebygge frafall. Dette medfører også en vurdering av om ressursene som brukes til Oppfølgingstjenesten er tilstrekkelige. Fylkesrådet har gitt sin kommentar til rapporten, som er vedlagt rapporten. I sin tilbakemelding sier fylkesrådet at dette prosjektet omhandler «selve kjernen av den videregående opplæring, og utgjør dermed også et av de mest sentrale arbeidsområdene for fylkeskommunen som sådan». Fylkesrådet viser til at en del av anbefalingene fra revisjonen allerede er iverksatt, som for eksempel: o de erfaringene som ble gjort i Ny Giv, KLL (klasseledelse, lærerautoritet og læringsutbytte) mv. deles både på ledernivå og utøvende nivå (fagfora). Det er satt i gang et stort kompetanseutviklingsprosjekt som er basert på erfaringer fra KLL-prosjektet, med egen fokus på de som ikke har deltatt i prosjektet til nå. o tilleggsundervisning som revisjonen anbefaler er til stede i dag gjennom «skoletrøkk», «eksamenstrøkk» og sommerskole. Disse tilbudene vil fortsette. o fraværsproblematikken er jevnlig oppe på rektormøter, ulike tiltak evalueres fortløpende. o HFK har søkt om et 11. skoleår, men fått avslag. Dersom noe skulle tilsi at nasjonale myndigheter endrer standpunkt, vil de se på dette på nytt. o HFK jobber med å øke andel med direkte overgang mellom trinnene. Dette jobbes det særlig med når det gjelder overgang til læreplass, ut fra samfunnskontrakten. o det jobbes med videreutvikling av arbeidet med «finn din vei», som skal hjelpe til med at de som slutter får et tilbud som er tilpasset de. o oppfølgingstjenesten er nylig omorganisert i HFK med en styrking av ressursene, noe som er i tråd med anbefalingene. Revisjonen presenterte rapporten for kontrollutvalget i HFK på møte den 19.6.14. Utvalget hadde en del spørsmål utover rapporten, spørsmål det var enighet om at burde bli belyst før vedtak ble fattet i saken. Disse spørsmålene var det ønskelig å stille til administrasjonen. Utvalget hadde også spørsmål til revisjonen, hvor de fleste ble besvart i møtet. To forhold krevde mer analysearbeid, noe revisjonen gjør rede for i vedlagte notat. Det ene forholdet gikk på fordeling av kjønn i spørreundersøkelsene som er gjennomført. Det andre forholdet gikk på at utvalget ønsket en mer spesifisering av hvilke tiltak revisjonen vurderte som de viktigste av de 15. I vedlagte notat skriver revisor: «Ut i fra et ønske fra kontrollutvalget om å spesifisere hvilke anbefalinger, som er de viktigste, vil vi oppsummere anbefalingene i fire punkter, som vi vurderer som vesentlige: 1. Fylkeskommunen bør ha fokus på å utvikle lærernes kompetanse for å ruste disse til å møte de utfordringer de møter i skolehverdagen, på en god måte. Klasseledelse og læringsmetoder er eksempel på områder hvor det fortsatt er behov for videreutvikling og erfaringsutveksling mellom skolene. Kompetanse kan også knyttes opp til holdningsskapende arbeid, fordeling av ansvar og planlegging av undervisningen. 2. Elever med svakt karaktergrunnlag bør følges opp spesielt, og fylkeskommunen må fortsette å finne/utvikle alternativer til de elevene som ikke finner seg til rette. Det er avgjørende at det iverksettes tiltak tidsnok slik at elevene ikke påvirker hverandre i negativ retning.
3. Det er viktig at skolene har fokus på fravær og følger opp elever som har mye fravær. Man bør fortsette å prøve ut ulike tiltak for å redusere fraværet. Tiltakene bør evalueres, og tiltak som fungerer bør gjøres kjent for alle skolene. 4. Dialogen med kommunene er viktig og bør styrkes. Dette iht. til punktene a-g i rapporten.» I revisjonens rapport omtales at elever som startet opplæring i 2007 i Hedmark fylkeskommune har en gjennomføringsgrad på 68,7 %. Etter at revisjonen skrev sin rapport har Statistisk sentralbyrå publisert nye tall for gjennomføring av videregående opplæring. Tall publisert av SSB den 19.6.14 viser at tilsvarende tall for elever som påbegynte sin opplæring i 2008 er relativt stabilt på 68 %. Nasjonalt nivå ligger på 70 % (http://ssb.no/utdanning/statistikker/vgogjen/aar/2014-06- 19?fane=tabell&sort=nummer&tabell=180022). Vurdering Sekretariatet mener revisjonen har foretatt en grundig gjennomgang av de definerte problemstillingene. Prosjektet har vært en nyttig gjennomgang av et særdeles vesentlig område for fylkeskommunen, da videregående opplæring er en av fylkeskommunens største lovpålagte oppgaver. Gjennomføring og frafall er et område det har vært stort fokus på nasjonalt de siste årene, med NyGiv som det store tiltaket fra nasjonale myndigheter. Revisjonens undersøkelse er spesiell ved at den har hatt et brukerrettet fokus mot elever i Hedmark. Revisjonen har foretatt brukerundersøkelser samt intervju av fokusgrupper som er midt oppe i disse utfordringene. Dette gir en annen dimensjon enn nasjonal forskning og gjør forhåpentligvis informasjonen nyttig og dagsaktuell for administrasjonen. Funn gjort av revisjonen stemmer overens med annen rapportering og forskning på området. Dette beskrives av fylkesrådet med at «generelt gir de funn som beskrives i revisjonsrapporten et bilde av situasjonen og de utfordringer som foreligger som fylkesrådet kjenner seg godt igjen i». Det blir i rapporten bekreftet en nå-tilstand i Hedmark, som man ser er i positiv utvikling. Fylkesrådet har i sin tilbakemelding framhevet noen punkter fra rapporten som de ønsker å presisere noe mer rundt. Revisjonen har igjen gitt sin uttalelse til disse presiseringene. Med revisjonens betraktninger gir det et godt helhetlig bilde, og nyanser kommer fram. I rapporten nevnes blant annet «elever som føler seg forbigått fordi de var borte, da beskjed om inntaket kom, og derfor ikke fikk takket ja til plassen». Fylkesrådet mener dette er en feil framstilling, mens revisjonen opplevde å få denne tilbakemeldingen fra brukerne. Revisjonen påpeker for øvrig senere i rapporten at de ikke har tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om årsaken til at elever/søkere føler at de ikke fikk den hjelpen de skulle, og således kan dette tolkes som en opplevelse av systemet i et brukerperspektiv. To av anbefalingene (4 og 5) gitt av revisjonen i rapporten går på samhandling mellom kommune og fylkeskommune. Denne anbefalingen framheves også i tilleggsnotatet til revisjonen i anbefaling 4. Overgang fra grunnskole til videregående skole framheves som en sårbar overgang for en del elever. Revisjonen mener en må sikre informasjon om elever ved overgang fra et forvaltningsnivå til et annet. Sekretariatet mener og at det er viktig at denne overgangen sikres med gode overgangsrutiner, men har forståelse for at fylkeskommunen ikke kan overstyre eller pålegge kommunens rutiner noe fylkesrådet nevner i sin uttalelse. Uten at det er forankret i lov eller
forskrift vil det antageligvis være stor forskjell på hvordan dette gjøres i de ulike kommunene. HFK synes for øvrig å ha tatt fatt i dette ved at det nå årlig er dialogmøter med kommunene hvor blant annet fullføring står på agendaen. Det å komme inn på sitt første ønske antas i rapporten å minske sannsynligheten for at elever dropper ut av skolen. Hva som er det reelle førsteønsket kan muligens diskuteres, da det i rapporten sies at elevene svarer at det er litt tilfeldig hva de søker innen søknadsfristen. Her sies det og at rådgivere ikke gir god nok veiledning opp mot enkeltindivid og at noen dermed søker det venner søker eller det tilbudet som finnes på den nærmeste skolen. Revisjonen anbefaler å se på om flere kan komme inn på sitt første ønske, selv om det presiseres at det er en avveining mellom ønske og behov for lærlinger. Slike avgjørelser tas for øvrig politisk, noe som revisjonen også skriver i sin rapport. Oppsummert mener sekretariatet at revisjonen har svart på de problemstillingene som kontrollutvalget forela. Dette er et stort og komplekst område som det hele tiden må være fokus på, som revisjonen har som sin anbefaling nr.1 i rapporten. I det nye vedlegget, spisser revisjonen anbefalingene ned til 4 anbefalinger. Disse anbefalingene er overgripende tiltak som sekretariatet mener er viktige å sikre at blir fulgt opp videre. I punkt 1 trekker revisor fram lærernes kompetanse. Enkeltlæreres rolle framheves fra elevene intervjuet i rapporten, og det å sikre denne mener sekretariatet må være en viktig oppfølging av denne revisjonsrapporten. Anbefaling 2 omhandler søkere/elever med svakt karaktergrunnlag og oppfølging av disse. Alle har rett til tilpasset opplæring, men hvordan dette sikres i Hedmark fylkeskommune kan være en interessant oppfølging. Tilpasset opplæring kan fort kobles mot andre opprinnelige anbefalinger rundt sosialeog psykiske problemer, en utfordring man kanskje forventer at skal øke framover. For elever med svakt karaktergrunnlag kan det og være naturlig å etterspørre hvordan HFK jobber med grunnkompetanse, da man vet at mange av disse ikke har forutsetninger til å oppnå full kompetanse. Anbefaling 3 går på oppfølging av fravær, noe som naturlig er viktig når det er frafallsproblematikk som er tema. Alle disse tre anbefalingene kunne fungert som utgangspunkt for tre nye forvaltningsrevisjonsprosjekter. Anbefaling 4 er kommentert over, og sekretariatet mener at denne er det gjort rede for i høringssvaret. Sekretariatet mener at fylkesrådet i sin tilbakemelding svarer på en del av de 15 anbefalingene som revisjonen har gitt i rapporten, til en viss grad også på noen av punktene som nevnes i de nye 4 oppsummerte anbefalingene. Det vil uansett være interessant for kontrollutvalget å få vite mer konkret hva som gjøres for å følge opp anbefalingene som ikke er kommentert av fylkesrådet eller som fylkesrådet sier at det jobbes med. Ifølge 11 i forskrift om kontrollutvalg skal utvalget avgi rapport til fylkestinget om hvilke forvaltningsrevisjoner som er gjennomført og om resultatene av disse. I forbindelse med plan for forvaltningsrevisjon har dessuten fylkestinget vedtatt at «ferdigstilte forvaltningsrevisjonsrapporter oversendes fortløpende til fylkestinget for behandling der». Sekretariatet foreslår derfor at kontrollutvalget sender revisjonsrapporten «Gjennomføring og frafall i videregående skoler i Hedmark» til behandling i fylkestinget. I tillegg foreslås det å be om en orientering om oppfølging av anbefalingene i løpet av vinteren 2015.