Sammendrag... 3 Rådmannens kommentar... 8 Rapporten... 11 1 Innledning... 12 1.1 Formål og problemstillinger... 12 1.2 Revisjonskriterier og metode... 12 Faktabeskrivelse... 13 1.1 Innledning... 13 1.2 Ressursfordelingsmodell... 13 1.3 Lærertetthet... 18 1.4 Kartleggingsverktøy... 20 1.5 Ansvarsdeling - resultatoppfølging... 24 1.6 Hvilke tiltak settes inn?... 26 1.7 Effekter av tiltakene?... 34 1.8 Levekårsforskjeller og skoleresultater... 48 1.9 Forskjeller ved to utvalgte skoler... 50 1.10 Hva skjer dersom effektene uteblir?... 55 1.11 Elever med spesialundervisning... 56 Vedlegg... 64 Oppfølging av kartlegginger - 2 - Stavanger Kommune
Hovedbudskap: Skolene bruker en rekke kartleggingsverktøy. Disse gir god informasjon om elevenes ferdigheter (spesielt de svakeste), og brukes aktivt på skolene. Styrkingstiltakene ser ut til å ha begrenset effekt, andelen svake lesere er ikke redusert de siste årene. Det er store forskjeller mellom skolene. Stavanger har en lavere andel svake lesere enn fylkes- og landsgjennomsnittet. Bakgrunn: Hensikten med dette prosjektet har vært å vurdere hvordan kartlegginger av læringsutbytte blir brukt for å heve nivået hos de svakeste elevene. Sentrale spørsmål har vært: Hvordan brukes resultatene fra kartleggingene i den videre oppfølgingen, hvilke tiltak settes inn, hvilke effekter har tiltakene, og hva skjer hvis effektene uteblir. I prosjektet har vi i første rekke konsentrert oss om barnetrinnet, spesielt 1.- 4. trinn, for å vurdere oppfølgingen av de som ligger under kritisk grense på kartleggingsprøvene. I de tilfeller vi har tatt med resultater fra mellomtrinn (5.-7.) og ungdomsskoletrinn, er det for å vurdere den samlede effekten av styrkingstiltakene. Effekter av styrkingstiltak. Tallene vi har gjennomgått kan tyde på at tidligere års styrkingstiltak og tilpasningsopplegg ikke har bidratt til å redusere andelen svake lesere. Tvert i mot ser det ut til å ha vært en liten økning i andel elever på de svakeste lesenivåene. De to årskullene vi følger på småskoletrinnet viser en negativ utvikling over tid på lesekartleggingene. Andelen svake lesere på åttende trinn har økt litt de fem siste årene (nasjonale prøver). Det er dessuten stadig flere elever som mottar spesialundervisning. Når det gjelder andelen svake lesere på femte trinn, er det en økning fra 2007/2008 til 2010/2011, men en nedgang (dvs. positiv utvikling) det siste året. Samlet sett indikerer dette at tidligere års tilpasnings- og styrkingstiltak ikke har bidratt til å redusere andelen svake lesere. Gjennomgangen vår viser samtidig at Stavanger kommer bedre ut enn fylkessnittet og landssnittet, på både lesekartlegginger og nasjonale prøver i lesing. Store forskjeller mellom skolene. Vi finner også svært store forskjeller i resultater mellom skolene og mellom trinnene, både mht. til andelen svake lesere, og mht. til utviklingen i andel svake lesere over tid. Oppfølging av kartlegginger i skole - 3 - Stavanger kommune
Men det ser ikke ut til at det er noen sterk sammenheng mellom skolenes levekårsplassering (levekårsindeks) og andelen svake lesere. Det er stor spredning blant skolene. En rekke skoler som er plassert i områder med relativt store levekårsutfordringer har gjennomgående få svake lesere, mens en god del skoler i områder med mindre levekårsutfordringer har flere svake lesere. Det er vanskelig å si noe sikkert om hvorfor ikke sammenhengen er sterkere, og dette har sannsynligvis flere årsaker. Men det kan godt tenkes at levekårsressursen spiller inn her, og er med på å utjevne forskjellene mellom skolene. Kanskje er funnene en indikasjon på at Stavanger har lykkes i å utjevne levekårsforskjeller på skolefeltet? Men det kan også tenkes at levekårsforskjellene i byen er så små at de ikke gir særlige utslag mht. til skolenes resultater, og at det er andre variabler som har sterkere påvirkningskraft. Spesialundervisning. Dersom skolen har forsøkt ut tiltak, og forventede effekter har uteblitt, er det vanlig å henvise saken til PP-tjenesten for sakkyndig vurdering. Gjennomgangen viser at stadig flere blir meldt opp til PP-tjenesten, og en stadig høyere andel elever får spesialundervisning. Veksten i andel elever med spesialundervisning er også en nasjonal trend. Den sterkeste veksten i Stavanger kommer på mellomtrinnet (5-7). I gjennomgangen har vi fulgt et årskull fra de gikk i første klasse i 2006/2007, til de går i sjette i 2011/2012. Økningen i andel elever med spesialundervisning er formidabel. I første klasse har 2,8 prosent av elevene spesialundervisning, i sjette har 8,5 prosent av elevene spesialundervisning. Denne utviklingen fanger naturligvis opp i seg trenden om at det er blitt flere på mellomtrinnet som mottar spesialundervisning. Men veksten er likevel svært høy. Den sterke veksten i spesialundervisning har, etter alt å dømme, flere årsaker. Én av disse er at tilpasningsopplegg og eventuelle styrkingstiltak ikke har hatt den ønskede effekten. Styrkingstiltak. Gjennomgangen viser at skolene setter i verk en rekke tiltak for å følge opp de som scorer under kritisk grense. Intervjuene tyder på at det har vært en del positive effekter for enkeltelever, selv om tallene indikerer at det totalt sett er blitt litt flere svake lesere over tid. Det er utenfor vårt mandat å vurdere kvaliteten i det enkelte styrkingstiltak, men fra PP-tjenesten hevdes det at det er stor variasjon i hva skolene gjør med resultatene fra kartleggingsprøvene, og at tiltakene ikke alltid er godt nok gjennomtenkte. Hovedinnvendingen er at tiltakene noen ganger er for generelle, og ikke godt nok tilpasset elevens behov. Oppfølging av kartlegginger i skole - 4 - Stavanger kommune
Suksesskriterier. I faktadelen har vi satt opp suksesskriterier for lesekursene, som er et av de vanligste styrkingstiltakene for elever som sliter med lesingen. Suksesskriteriene er basert på tilbakemeldinger i intervjuer med skoler, PPT og lesesenteret. Intervjuene våre tyder på at lærerne i all hovedsak står for undervisningen alene, og at det kan være utfordrende å sette inn gode nok styrkingstiltak da. Det ser samtidig ut til at klassetanken fremdeles er sterkt fremtredende, og at lærerne sjelden organiserer undervisningen av trinnet i andre grupper. Her ser det ut til at skolene har et forbedringspotensial. Gjennomgangen vår tyder på at det kan være betydelige forskjeller mellom skolene mht. hvor mye ressurser som settes inn i forbindelse med styrkingstiltakene, og tidspunktet for når et tilstrekkelig styrkingstiltak settes inn. En av skolene som kommer godt ut i undersøkelsen kjennetegnes ved å ha et klart uttalt mål om tidlig innsats, det settes inn betydelig med ressurser på småskoletrinnet, skolen har flere spesialpedagogårsverk, spesialpedagogene er tett på med faglig støtte og veiledning, og resultatene gjennomgående er gode. Kartlegginger. Skolene bruker en rekke kartleggingsverktøy på ulike trinn for å vurdere elevenes læringsutbytte. De nasjonale kartleggingsprøvene er blant de mest sentrale, og resultatene herfra brukes aktivt av lærerne, i samråd med skoleledelse. Kartleggingene gir god informasjon om elevenes (spesielt de svakestes) ferdigheter, og synes å være gode verktøy for videre oppfølging av elevene. I en del tilfeller foretar skolene egne retestinger, enten for trinnet som helhet, eller for å evaluere effektene av et styrkingstiltak. Skolene har ansvar for å følge opp kartleggingsprøvene. Begrunnelsen for dette er at kartleggingsprøvene har et rent pedagogisk formål, og skal i hovedsak være et verktøy for lærer. Skolene får tettere oppfølging fra skolesjefen når resultatene på nasjonale prøvene foreligger (5., 8. og 9. trinn). Begrunnelsen for dette er at nasjonale prøver primært skal gi styringsinformasjon til skoler og skoleeier. I forrige forvaltningsrevisjon av skole i Stavanger (2009), ga skolene uttrykk for at det hadde blitt for mange undersøkelser, tester og rapporteringer. I denne forvaltningsrevisjonen gir skolene uttrykk for at de kunne tenke seg flere kartlegginger, for eksempel en ekstra lesekartlegging mellom femte og åttende (nasjonale prøver). Funnet her avviker altså fra hovedfunnet i den forrige rapporten. Hvis tilbakemeldingene fra våre utvalgte skoler er representative for resten av skolene, kan dette tyde på at holdningene til kartleggingsprøver er endret: Lærerne er blitt mer positive til bruken av kartleggingene. Årsaken til dette er at verktøyene er mer brukervennlige, lærerne har god kompetanse i bruk av verktøyene, og sist, men ikke minst, de ser nytten av dem og bruker dem i Oppfølging av kartlegginger i skole - 5 - Stavanger kommune
oppfølgingen. Men det kan også tenkes at skoler og lærere er (og har også tidligere vært) positive til bruk av kartleggingsprøver så lenge de gir en klar pedagogisk nytteverdi. Det er ikke sikkert de er mer positive til mengden av kartlegginger og undersøkelser i sin helhet. Hovedfunn kort oppsummert: Lærerne har bedre kartleggings- og analysekompetanse enn før, prøvene gir god styringsinformasjon, og resultatene drøftes (og brukes) på skolene. I tillegg har det vært et nasjonalt og lokalt fokus på tidlig innsats, og det har vært satset på kurs i lesing og skriving (for lærerne). Til tross for dette ser det ikke ut til at andelen elever med svake lesere har gått ned i Stavanger. Tvert i mot ser det ut til å ha vært en liten økning i andel elever på de svakeste lesenivåene. Hvorfor? Det er nok flere grunner til at det er slik, men én forklaring er at noen skoler ikke evner å sette inn tilstrekkelige styrkingstiltak på et tidlig nok tidspunkt. Gjennomgangen kan tyde på at det er en del forskjeller mellom skoler og trinn her. At enkelte skoler ikke evner å sette inn tilstrekkelige styrkingstiltak kan ha sin bakgrunn i flere forhold: Ledelsesutøvelse, kultur/holdning, kompetanse, ressurser og prioritering eller ressursdisponering. Vi ser også at lærertettheten i Stavanger har gått ned de siste årene, spesielt på ungdomsskole- og småskoletrinnet. Dette kan også ha innvirkning på skolenes muligheter til å drive tilpasset opplæring. Men selv om lærertettheten i Stavanger har gått ned, er Stavanger på nivå med gjennomsnittet for de andre storbykommunene i 2011. I 2011 var dessuten lærertettheten i Stavanger ørlite høyere på mellomtrinnet enn på småskoletrinnet. Dette til tross for at opplæringsloven sier at det skal være en særlig høy lærertetthet på småskoletrinnet. Vi anbefaler kommunen å Vurdere hva man kan gjøre for å redusere andelen svake lesere. En bør rette fokuset mot den tilpassede opplæringen og styrkingstiltakene som skolene setter inn i kjølvannet av kartleggingene. I den forbindelse tror vi det kan være nyttig med erfaringsutveksling på tvers av skolene, som involverer PPT og skolesjefen. Vurdere om skolesjefen bør ha en tettere oppfølging av de skolene som har mange elever under kritisk grense på de nasjonale kartleggingene Skolene i Stavanger har linjeledelse. Dette innebærer at de har et utstrakt selvstyre innen økonomi, personal og pedagogikk. Samtidig er det slik at kartleggingsprøvene først og fremst er et pedagogisk verktøy for læreren. I tillegg følges rektor/skoleledelse opp fra skolesjefen gjennom ledersamtaler, kvalitetsikringssytemer (Responsen og Dialogen) og rektormøter, og da kan resultater på kartleggingsprøver være et av temaene. Likevel mener vi skolesjefen bør vurdere en noe tettere oppfølging av skolene i etter- Oppfølging av kartlegginger i skole - 6 - Stavanger kommune
kant av kartleggingsprøvene, gjerne på samme måte som man følger opp de nasjonale prøvene. Hensikten med dette er å sikre tidlig innsats. Vurdere hva man kan gjøre for å redusere veksten i andel elever med spesialundervisning Vurdere en sterkere prioritering av småskoletrinnet, slik at man skaper best mulig forutsetninger for tidlig innsats, i tråd med opplæringsloven. Vi ønsker samtidig å understreke at dette ikke nødvendigvis er helt lett. Det kan være spesielle utfordringer på enkelte trinn, eller med enkelte elever, som gjør at man må prioritere annerledes enn det som er intensjonen i lovteksten. Som nevnt har andelen elever med spesialundervisning økt kraftig på mellomtrinnet de siste årene. Dette kan både være en indikasjon på at utfordringene faktisk er størst på mellomtrinnet, men også på at innsatsen blir satt inn for sent. Oppfølging av kartlegginger i skole - 7 - Stavanger kommune
Rogaland Revisjon IKS har foretatt en omfattende gjennomgang av hvordan kartlegginger følges opp av Stavanger kommune. Rapporten er grundig og gir rådmannen viktig informasjon og problemstillinger Stavangerskolen kan bruke i det videre forbedringsarbeidet. Rådmannen savner i noen grad perspektivet på at det er mye Stavanger faktisk får til. Rapporten peker på vesentlige forskjeller i hvordan skoler organiserer opplæringstilbudet. På mange skoler er klassetanken framtredende og styrende for hvordan undervisningen legges opp. Det må vurderes hvilke muligheter som ligger i opplæringslovens 8-2 om organisering av elever i grupper eller basisgrupper. Rådmannen vurderer større grad av intensiv opplæring i form av eksempelvis kursvirksomhet i kortere perioder og veksling mellom grupper. Det vil også kunne gi større grad av fleksibilitet og bedre utnyttelse av ressursene kan oppnås ved å parallellegge undervisningen på barnetrinnet. Gjennomgangen av sammenhengen mellom levekårsplassering og andel på nivå 1 på nasjonale prøver i lesing viser bare en svak sammenheng mellom levekårsplassering og skolenes resultater. Dette er et interessant moment av to grunner: Har Stavanger kommune klart å utjevne levekårsforskjeller gjennom dagens ressurstildelingsmodell? Hvilken betydning skal dette funnet få for revidering av ressursmodellen som skal igangsettes? Det er videre et interessant funn at lærerne er mer positive til kartlegginger siden forrige forvaltningsrevisjon (2009), og at de kan tenke seg en ekstra lesekartlegging mellom femte og åttende trinn. Revisjonen stiller spørsmål ved om tilbakemeldingene fra lærerne på de utvalgte skolene er representativt for lærere på alle skolene. Rådmannen vil bekrefte revisjonens inntrykk angående kartlegginger. I dialogsamtaler har lærerne gitt uttrykk for at kartlegginger bidrar til profesjonalisering av yrket. I denne sammenhengen har flere skoler ønsket en utvidet versjon av Vokal.no, som gir lærere anledning til å følge enkeltelevers resultater over tid. I sammendraget konkluderes det med at tidligere års tilpasnings- og styrkingstiltak ikke har bidratt til å redusere andelen svake lesere, men at det er en negativ utvikling i andel elever på de svakeste lesenivåene jo høyere opp på trinnene en kommer. Rapporten viser til at flere elever faller inn under kritisk grense med økt alder, og resultatene framstilles som veldig dårlige. Rådmannen vil bemerke at andelen elever på 2. og 3. trinn i lesing ligger under den nasjonale bekymringsgrensen på 20 % målt i resultater på nasjonale prøver. Rapporten omtaler også at det er stadig flere elever som mottar spesialundervisning. Revisjonsrapporten setter også dette i sammenheng med at tidligere års tilpasnings- og Oppfølging av kartlegginger i skole - 8 - Stavanger kommune
styrkingstiltak ikke har hatt god nok effekt. Rådmannen mener at sammenhengen mellom årsak og virkning som trekkes er for bastant og for lite nyansert. I denne forbindelse vil rådmannen trekke fram IRIS 1 rapporten som påpeker 50 ulike «drivere» som årsaksfaktorer til økningen i spesialundervisningen. Dette tilsier at sammenhengene mellom årsak og virkning er langt mer sammensatt. Innføring av Kunnskapsløftet og økt vekt på internasjonale/nasjonale tester og kartlegginger er 2 av de 5 viktigste driverne som trekkes fram i IRIS rapporten. Dette er drivere som, til forskjell fra mange andre drivere i materialet, har virket på kort sikt. Rådmannen mener at det er grunn til å vektlegge disse driverne når en skal studere årsak og virkning, særlig når en ser en helt markant oppgang i andelen som får rett til spesialundervisning året etter at Kunnskapsløftet er innført. Rådmannen mener forvaltningsrapporten er utydelig på ansvarsområdene til de ulike nivåene. Skoleeier (nivå 1) skal støtte og utfordre skolene (nivå 2), men ikke gjøre jobben deres. Dette gjelder eksempelvis hvem som skal følge opp resultatene fra kartleggingsprøvene og hvordan skolens samlede ressurser skal fordeles. I forbindelse med at skolebudsjettet fordeles tildeles skolene mer ressurser for elever på 1. trinn, noe som er i tråd med opplæringslovens 1-3 Tilpassa opplæring og tidleg innsats. Stavanger kommunes driftsstyremodell innebærer at det er driftsstyret som gjør beslutningene om bruk av ressurser. Anbefalinger i forvaltningsrapporten: 1. Vurdere hva man kan gjøre for å redusere andelen svake lesere. 2. Vurdere om skolesjefen bør ha en tettere oppfølging av de skolene som har mange elever under kritisk grense på de nasjonale kartleggingene 3. Vurdere hva man kan gjøre for å redusere veksten i andel elever med spesialundervisning 4. Vurdere en sterkere prioritering av småskoletrinnet, slik at man skaper best mulig forutsetninger for tidlig innsats, i tråd med opplæringsloven. Redusere andelen svake lesere og elever på kritisk grense nasjonale prøver (punkt 1 og 2) Stavanger kommune bruker kartleggingsportalen Vokal og kan følge enkeltelever, klasser og skoler over tid. Vokal gir skolene god oversikt over elevenes læringsutbytte og endringer over tid. Det er lagt til rette for tett oppfølging av skolene med kurs i bruk av Vokal, hvordan man kan tolke og følge opp resultatene på nasjonale prøver og lese- og regnekartlegginger. En utvidet versjon av Vokal tas i bruk denne høsten. Skolene inviteres til workshops for hvordan de skal følge opp resultatene på nasjonale prøver. PPT vil også delta her. Oppfølging av nasjonale prøver skal fortsatt være jevnlig tema på rektormøter. Inneværende skoleår igangsettes ordningen med ressurslærere i lesing på hver skole. PPT har god spisskompetanse på tidlig innsats og rådmannen ser at det er viktig å involvere PPT ennå sterkere i arbeidet på den enkelte skole. 1 Rapport IRIS 2012/117: Spesialundervisning drivere og dilemma. Oppfølging av kartlegginger i skole - 9 - Stavanger kommune
Redusere veksten i andel elever med spesialundervisning (punkt 3) Antallet elever som har rett til spesialundervisning, har i Stavanger økt betydelig de siste årene. Dette er en nasjonal trend. Forklaringer på økningen er flere, noen av de som framtrer som viktige «drivere» er: økt fokus på individuelle rettigheter, tidlig innsats, læreplan for Kunnskapsløftet og økt bruk av internasjonale/nasjonale tester og kartlegginger. Fokus må rettes mot tidlig innsats og inkludering slik at færre elever får behov for spesialundervisning. Velkvalifiserte lærere bør utføre spesialundervisningen. Den tilpassa opplæringen må ha ulike typer differensieringstiltak slik at alle elever har tilfredstillende læringsutbytte. Når de fleste ressursene brukes inn i den tilpassede opplæringen vil dette komme alle elever til gode. Sterkere prioritering av barneskoletrinnet, tidlig innsats (punkt 4) Rådmannen har tillit til at driftsstyret ved skolene disponerer midlene på best mulig måte for elevenes beste. Skoleeier vil tydeliggjøre skolenes ansvar for tidlig innsats i opplæringsloven og vil appellere skolene til å ha en bevisst holdning til hvordan de bruker sine ressurser slik at innsatsen settes inn tidlig. Rapporten er godt belyst med forskjeller mellom to skolers ulike evne til å sette inn styrkingstiltak på et tidlig tidspunkt. Den ene skolen har en gjennomgående «vente og se» holdning til eleven som strever, mens den andre skolen er «på» helt fra første bekymring meldes. Sitat fra foreldre på skole A illustrerer at denne skolen også har vært tydelig og konkret overfor foreldrene hva de kan bidra med i læringsarbeidet. Rådmannen mener det er et stort potensiale i å bedre samarbeid mellom hjem og skole slik at effekten av læringsarbeidet blir større. Med hilsen Per Haarr direktør Eli Gundersen skolesjef Unni Lill Borg saksbehandler Oppfølging av kartlegginger i skole - 10 - Stavanger kommune
Oppfølging av kartlegginger i skole - 11 - Stavanger kommune
Hensikten med prosjektet er å vurdere hvordan kartlegginger av læringsutbytte blir brukt for å heve nivået hos de svakeste elevene. Problemstillinger: Hva er de mest sentrale kartleggingsverktøyene som brukes for å vurdere elevenes læringsutbytte? Hvilke resultatanalyser gjøres på skolene? Hvem har ansvaret for å følge opp resultatene? Hvordan brukes resultatene i den videre oppfølgingen av elevene? Hvilke læringstiltak settes inn? Og når blir tiltakene satt inn? I hvilken grad samarbeider skolene og trinnene med andre i oppfølgingen av elevene? Hvilke effekter har tiltakene? Evalueres de? Og i hvilken grad endres tiltakene dersom effektene uteblir? Revisjonskriteriene er elementer som inneholder krav eller forventninger, og vil bli brukt til å vurdere funnene i de undersøkelser som gjennomføres. Revisjonskriterier, avgrensning og metode finnes i rapportens vedleggsdel. Oppfølging av kartlegginger i skole - 12 - Stavanger kommune
I prosjektet har vi konsentrert oss om småskoletrinnet (1.-4. trinn), for å vurdere oppfølgingen av de som ligger under kritisk grense på kartleggingsprøvene. Vi starter derfor denne faktadelen ved å se nærmere på skolenes forutsetninger for å drive undervisning, dvs. ressurssituasjonen i skolen. Først går vi nærmere inn på Stavanger kommunes ressursfordelingsmodell (1.2), og viser hvordan denne skiller seg fra Sandnes modell på noen sentrale punkter. Deretter ser vi nærmere på lærertettheten i Stavangerskolen (1.3), og hvordan lærertettheten på småskoletrinnet er sammenlignet med de øvrige trinnene. I del 1.4 og 1.5 går vi nærmere inn på hvilke kartleggingsverktøy som brukes, og hvem som har ansvaret for analyse og oppfølging. Deretter, i del 1.6, gir vi en beskrivelse av hvilke styrkingstiltak det er vanlig å sette inn. I del 1.7 forsøker vi å svare på den vanskeligste, men kanskje mest politisk interessante, problemstillingen: Hvilke effekter har tiltakene? Dette gjør vi dels ved å følge andel under kritisk grense for samme årskull over tid, på kartleggingsprøver i lesing. Og dels gjør vi det ved å vurdere utvikling i andel elever på laveste nivå (er) i lesing på nasjonale prøver på femte og åttende trinn. I del 1.8 ser vi nærmere på om det er en sammenheng mellom levekårsforskjeller og skoleresultater, dvs. om skoler fra områder med gode levekår har færre svake lesere enn skoler fra områder med mindre gode levekår. I del 1.9 dykker vi ned på to utvalgte skoler for å beskrive forskjeller mellom skolene mht. når innsatsen blir satt inn, og en rekke andre forskjeller. I 1.10 går vi nærmere inn på hva som skjer når effektene av styrkingstiltakene uteblir. I en del tilfeller er det da vanlig å henvise elevene til PPtjenesten for å få en sakkyndig vurdering. En god del av disse utredningene munner ut i en tilrådning om spesialundervisning. I del 1.11 ser vi på utviklingen i andel elever med spesialundervisning de siste årene. Her sammenligner vi Stavanger med andre kommuner, og følger utvikling for enkelte årskull over tid. I tabellen under viser vi ressursfordelingen i Stavangerskolen. Tabellen viser ressurs til ordinær undervisning i ordinær skole. Oppfølging av kartlegginger i skole - 13 - Stavanger kommune
Tabell 1 Ressursfordeling skoler Ordinær undervisning i ordinære skoler - illustrert med budsjettet for 2012 Ressurstype Ant. timer vår Antall timer høst Vektet gj.snitt Prosentvis fordeling I 1000 kroner Basisressurs 1 037 1 037 1 037 3,12 % 22 844 Ordinær elevressurs 26 920 27 077 26 992 81,13 % 594 608 Nynorsk elevressurs 15 15 15 0,05 % 330 Levekårsressurs 1 577 1 617 1 595 4,80 % 35 145 Kategoriserte elever ord.skole 3 337 3 099 3 228 9,70 % 71 099 Personalsaker 54 54 54 0,16 % 1 190 Småskoletillegg og div. tillegg 354 347 351 1,05 % 7 727 SUM 33 294 33 246 33 272 100,00 % 732 943 I tabellen under har vi inkludert alle tilleggene til ressursene som går til den ordinære undervisningen. Disse utgjorde i 2012 nesten 480 millioner kroner. For å gjøre tabellen under noenlunde pedagogisk og oversiktelig, har vi utelatt ressurstyper på under én prosent av totalen. Tabell 2 - Ressursfordeling skoler illustrert med hele budsjettet for 2012 2 Type ressurs Kroner Prosent Ordinær elevressurs 594 608 000 49,1 % Skolebygg 196 963 000 16,3 % Spesialavdelinger 87 172 000 7,2 % Kategoriserte elever ord.skole 71 099 000 5,9 % Sentrale midler m.m. 43 952 000 3,6 % Minoritetsspråklige, inkl. samisk 39 826 000 3,3 % Levekårsressurs 35 145 000 2,9 % Lenden 28 523 000 2,4 % Driftsbudsjett 26 822 000 2,2 % Basisressurs 22 844 000 1,9 % SFO 17 367 000 1,4 % Seniorer 15 263 000 1,3 % Ordinær elevressurs er basert på antall elever, og utgjør den største budsjettandelen. Sentrale midler forklares i fotnoten. 3 Vi har uthevet kategoriserte elever ved ordinær skole og levekårsressursen, for dette er ressurser som er ment å fange opp behovsforskjeller mellom skolene. I tillegg er det her Stavanger skiller seg mest fra Sandnes kommune. 2 Det vil si ordinær undervisning i ordinære skoler samt en rekke tillegg. 3 Sentrale midler er midler som skolene får som følge av uforutsette økninger i elevtall i løpet av året, endringer i antallet kategoriserte elever og deres behov, sykeundervisning osv. Vi får opplyst at hoveddelen av disse midlene går til endringer mht. kategoriserte elever. Oppfølging av kartlegginger i skole - 14 - Stavanger kommune
I Stavanger blir levekårsressursen utbetalt på bakgrunn av sosio-økonomiske kriterier. Kort fortalt får skoler som tilhører soner med store levekårsutfordringer, mer penger enn skoler som tilhører soner med små levekårsutfordringer. Tanken er at det er mer krevende å drive tilpasset opplæring i områder med store levekårsutfordringer.. Levekårsressursen er koblet opp mot levekårsindeksen, der man har knyttet skolene til levekårssoner i indeksen 4. Kristiansand har også en egen levekårsressurs på 35 millioner kroner, slik som Stavanger. 5 Denne modellen ligner på Stavangers modell, dvs. at ressursen blir utbetalt på bakgrunn av sosio-økonomiske kriterier. I Sandnes finnes det ingen levekårsundersøkelse, og heller ingen levekårsressurs. Kategoriserte elever ved ordinær skole er ressurser tildelt på bakgrunn av andelen elever med omfattende funksjonshemminger, store generelle lærevansker, med psykososiale vansker og med medisinske behov. Denne type elever utgjør gjerne hoveddelen av de som har spesialundervisning 6. Skolenes andel elever innenfor disse gruppene er en av faktorene som ligger til grunn for ressurstildelingen i Stavanger. I Sandnes er ikke ressurstildelingen følsom overfor denne typen forskjeller mellom skolene. Fra 2012 er det slik at skolene får tildelt den samme økonomiske rammen, uavhengig av andelen elever med omfattende behov. I Sandnes hadde man samme modell som Stavanger frem til 2010. Da begynte man å gå bort fra denne modellen, og fra høsten 2012 får skolene en fast sum pr. elev 7. Det har vært en gradvis endring fra den gamle modellen til den nye flate finansieringsmodellen, fra 2010 til 2012 8. Begrunnelsen for endringen er todelt: Man ønsker primært å løse elevenes utfordringer innenfor den tilpassede opplæringen, og ønsker derfor ikke å skape..incentiver for å melde opp elever. I tabellen under viser vi hvilke utslag disse to ressurstypene får for den enkelte skole i Stavanger. 4 De med høyest verdi på indeksen, har flest levekårsproblemer. Det er til sammen 69 levekårssoner, og 41 skoler (26 barneskoler). Det betyr at barna ved noen skoler tilhører flere enn én levekårssone. Da beregnes snittet av levekårssonene for beregningen av tilleggsressursen, og de som har høyest verdi på indeksen får også størst levekårspott. 5 Kilde: Debatt i Fedrelansvennen mai/juni 2012. 6 Dette gjelder kategoriserte elever innenfor den ordinære skolen, ikke utgifter til forsterkede avdelinger og atoavdelinger. 7 7320 per barneskoleelev og 9516,- pr ungdomsskoleelev. 8 I 2010 fikk skolene 2/3 av mellomlegget mellom det man ville fått med den gamle modellen og det man får med den nye. I 2011 var det 1/3 og fra høsten 2012 får den nye modellen full effekt. Oppfølging av kartlegginger i skole - 15 - Stavanger kommune
Tabell 3 Utslag levekårsressurs og kategoriserte elever ved ordinær skole, kronebeløp pr. elev (Kilde: Budsjett 2012) 9 Skole Levekårressurser pr elev Spesbehovsressurser pr. elev Sum Kvaleberg 2769 8649 11418 Storhaug 2981 7424 10405 Lunde 2634 6674 9309 Kampen 2857 5741 8598 Vassøy 1878 6659 8537 Nylund 2982 5491 8474 Kvernevik 3118 5150 8268 Godeset 2387 5625 8011 Tjensvoll 2454 5485 7938 Auglend 2754 5102 7856 Buøy 3116 4473 7589 Madlavoll 1871 5611 7482 Gautesete 2388 4914 7302 Hafrsfjord 1790 5451 7241 Skeie 3085 3997 7083 Våland 2623 3943 6566 Snitt barneskoler 2207 4134 6341 Roaldsøy 1885 4108 5993 Teinå 2011 3937 5947 Sunde 1398 4128 5526 Eiganes 2266 2790 5056 Tasta 2012 2969 4981 Hundvåg 2179 2621 4801 Jåtten 1760 2960 4720 Gausel 1876 2698 4574 Lassa 777 3523 4300 Vaulen 1576 2658 4235 Madlamark 1625 2072 3697 Byfjord 2230 1452 3681 Vardenes 2010 1562 3572 Tastarustå 2011 1492 3503 Differanse mest og minst 2341 7197 7915 Tabellen viser at det er betydelig differanse mellom skolene som får mest, og skolene som får minst. I den nederste raden ser vi på differansen mellom den skolen som får mest og den som får mest ressurser i de ulike kategoriene. Gjennomsnittlig elevtall pr. skole i Stavanger er 326. For en skole med dette elevtallet ville differansen mellom mest og minst ressurser vært på nesten 2,6 millioner kroner. 9 Åmøy skoler er ikke med i oppstillingen. Skolen har bare 30 elever og får ikke tildelt ekstraressurser i form av levekårsressurs og spesialbehovsressurs. Oppfølging av kartlegginger i skole - 16 - Stavanger kommune
Dette beløpet er ikke fasttømret i løpet av året, men vil kunne endre seg på bakgrunn av endringer i elevmassen. I praksis er beløpene pr. elev en del høyere ettersom det holdes tilbake sentrale midler som deles ut på grunn av økning i elevtall, endring i antall kategoriserte elever 10. I motsetning til dette får elevene i Sandnes et flatt beløp pr. elev, 7320,- kroner på barnetrinnet, uavhengig av hvilken levekårssone skolen er i, og hvor stor andelen spesialundervisning er. Det flate beløpet i Sandes og gjennomsnittsbeløpet (6341,-) i Stavanger er ikke helt sammenlignbart, ettersom man i Stavanger holder tilbake sentrale midler. En beregning vi har gjort viser at de sentrale midlene utgjør om lag 2500 kroner pr barneskole, men sentrale midler er mer enn utjevning mht. kategoriserte elever 11. Stavanger kommune har valgt en ressursfordelingsmodell som fanger opp behovsforskjeller mellom skolene. Skoler fra områder med store levekårsutfordringer får mer ressurser enn skoler fra områder med små levekårsutfordringer. I tillegg får skolene i Stavanger tildelt ressurser på bakgrunn av antall elever med store behov. I Sandnes finnes det ingen levekårsundersøkelse, og heller ingen levekårsressurs i ressurstildelingen. Sandnes tildeler heller ingen ressurser på bakgrunn av skolenes antall elever med store behov. Man tenker seg at forskjeller mellom skolene jevner seg ut over tid, og at man ikke skal skape incentiver for å melde opp elever. Som vi skal se under har det vært en nedgang i antall elever med spesialundervisning i Sandnes kommune fra 2009 til 2011. Nedgangen har kommet parallelt med en gradvis nedtrapping av den gamle ressurstildelingsmodellen. Dette kan tyde på at det er en sammenheng mellom endringer i andel spesialundervisningselever og endringer i ressursfordelingsmodell. Fra 2012 får modellen full effekt, noe som vil kunne føre til en ytterligere nedgang i andel elever med spesialundervisning i Sandnes. I Stavanger har det vært en betydelig økning i andelen elever med spesialundervisning de siste årene. Men når det gjelder ressursbruken er bildet motsatt: I Sandnes økes bruken av spesialundervisningstimer fra 2009 til 2011, mens bruken reduseres i Stavanger. Dette betyr at spesialundervisningen i Sandnes når færre elever, men hver enkelt elev mottar flere timer 12. Stavanger når flere elever, men ressursene smøres tynnere utover, dvs. de som får spesialundervisning får færre timer enn det de gjør i Sandnes. 10 Et grovt estimat viser at skolene på barnetrinnet i snitt får 2562 pr. elev gjennom de sentrale midlene. Da har vi lagt den opprinnelige ressursfordelingen mellom barne- og ungdomstrinn mht. kategoriserte elever. Men sentrale midler inneholder også andre variabler enn kategoriserte elever, slik at beregningen er meget grov. 11 Vi har tatt utgangspunkt i den opprinnelige fordelingen mellom barne- og ungdomstrinn for levekårs- og spesialbehovsressurser, og gjort en tilsvarende prosentvis fordeling mht. de sentrale midlene. 12 I gjennomsnitt. Oppfølging av kartlegginger i skole - 17 - Stavanger kommune
Føring: Ifølge opplæringsloven skal det være en særlig høy lærertetthet fra 1-4 trinn, og denne skal særlig være rettet mot elever som er svake i lesing og regning. Behovet for tidlig innsats blir også understreket i Stavanger kommunes kvalitetsplan, God, bedre best. Man skal sikre hjelp på et så tidlig tidspunkt som mulig. I tabellen under ser vi på hvor mange elever det i gjennomsnitt er pr. lærer i Stavangerskolen. Figuren er et mål på lærertetthet, dvs. dess lavere antall elever, dess høyere er lærertettheten. Tabellen viser at lærertettheten er blitt noe redusert de siste årene. Spesielt gjelder dette småskole- og ungdomstrinnet. I 2011 er lærertettheten høyere på mellomtrinnet enn småskoletrinnet. Vi ser også at gjennomsnittlig gruppestørrelse på småskoletrinnet i 2011 er identisk med gruppestørrelsen på ungdomsskoletrinnet i 2009. Tabell 4 Gjennomsnittlig gruppestørrelse pr. småskole, mellom, og ungdomsskoletrinn (Stavanger, KOSTRA) 13 Trinn 2008 2009 2010 2011 1.-4.årstrinn 13,1 13,1 14,1 14,5 5.-7.årstrinn 14,1 14,1 14,6 14,4 8.-10.årstrinn 14,3 14,5 17,2 17,3 Gjennomsnitt 1-10 trinn 14 13,8 15,2 15,3 I figuren under sammenligner vi gjennomsnittlig gruppestørrelse på småskoletrinnet i Stavanger, sammen med de andre ASSS-kommunene. Figur 1 Gjennomsnittlig gruppestørrelse utvikling fra 1-4 trinn (KOSTRA) 16 15,5 Fredrikstad 15 14,5 14 13,5 13 13,1 13,1 14,1 14,5 Bærum Oslo Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger 12,5 Bergen 12 Trondheim 11,5 2008 2009 2010 2011 Tromsø 13 Teller=Elevtimer. Nevner = Lærertimer, dvs. det samlede antall timer lærerne underviser. Oppfølging av kartlegginger i skole - 18 - Stavanger kommune
Vi ser at Stavanger har en langt høyere lærertetthet enn de andre kommunene i 2008 og 2009, men bildet endrer seg de to siste årene, og i 2011 ligger kommunen nært opp til snittet for de andre ASSS-kommunene (14,7), og på nivå med Sandnes (14,5) 14. I følge opplæringsloven skal det være en særlig høy lærertetthet fra 1-4 trinn, men i 2011 er lærertettheten omtrent lik på mellomtrinnet og på småskoletrinnet. Gruppestørrelsen har økt de siste årene på småskoletrinnet, i 2009 var det 13,1 elever pr. lærer, i 2011 var det 14,5. Den kraftigste økningen har kommet på ungdomsskoletrinnet., mens gruppestørrelsen på mellomtrinnet har været nokså lik de siste årene. Fra skolesjefen pekes det på at en del skoler har kuttet i ekstraressursene som tidligere har vært satt inn på småskoletrinnet, som følge av mindre undervisningsressurser. Vi anbefaler kommunen å vurdere en sterkere prioritering av småskoletrinnet, slik at man skaper best mulig forutsetninger for tidlig innsats, i tråd med opplæringsloven. Vi ønsker samtidig å understreke at dette ikke nødvendigvis er helt lett, og ikke alltid ønskelig. Sett for eksempel at det er størst elevutfordringer på mellomtrinnet ved enkelte skoler. Hva skal du da gjøre som skoleleder? Sette inn ressursene der utfordringer og behov er størst, eller følge intensjonen i lovteksten? Som vi skal se i et senere kapittel har andelen elever med spesialundervisning økt kraftig på mellomtrinnet de siste årene. Dette kan både være en indikasjon på at utfordringene faktisk er størst på mellomtrinnet, men også på at innsatsen blir satt inn for sent. Et annet moment er at flere med spesialundervisning på mellomtrinnet, øker ressurstilfanget og lærertettheten på dette trinnet. Dette kan være en av årsakene til at lærertettheten på mellomtrinnet har vært nokså stabil, mens lærertettheten på de andre trinnene er redusert (se del om spesialundervisning, for mer om dette). Når det gjelder den andre delen av lovparagrafen, at lærerressursene skal særlig være rettet inn mot de svakeste elevene, tyder gjennomgangen vår på at det er den. Intervjuene tyder på at det er de svakeste elevene som får mest spesialundervisning, det er de som blir tilbudt lesekurs, og det er de som får mest fokus i den ordinære undervisningen (på stasjoner, under lesesiesta osv), og det er her det er tettest samarbeid mellom skole og hjem). 14 Utviklingen i den totale lærertettheten (1.-10 trinn) er noenlunde lik den i figuren over, men Stavanger har litt lavere lærertetthet enn snittet for ASSS-kommunene i 2011 (Gjennomsnittlig gruppestørrelse er 15,3 i Stavanger mot 15,1 i snitt for hele gruppen). Oppfølging av kartlegginger i skole - 19 - Stavanger kommune
Gjennomgangen viser at skolene bruker en rekke kartleggingsverktøy for å vurdere elevenes læringsutbytte. Det finnes nasjonale kartleggingsprøver i lesing på 1., 2. og 3. trinn. Disse prøvene er felles for alle landets skoler. Lesekartlegging på 3. trinn ble obligatorisk i 2011, mens lesekartleggingen på 7. trinn har utgått, og ble sist gang foretatt høsten 2010. Elever på 1. og 2. trinn kartlegges mot kompetansemålene etter 2. trinn i Kunnskapsløftet, mens det på 3. trinn kartlegges mot kompetansemålene etter 4. trinn I Stavanger er også Carlstens lesekartlegging på 4 trinn obligatorisk for alle skoler. Sandnes kommune har ingen tilsvarende obligatorisk kartlegging. I tallforståelse og regneferdighet er det obligatorisk kartleggingsprøve på 2. trinn og frivillige prøver for 1. og 3. trinn. Skolene kan gjennomføre en frivillig kartleggingsprøve i engelsk for 3. trinn, men det er ingen obligatoriske kartlegginger her før i femte klasse, og da gjennom nasjonal prøve i engelsk. I tillegg er det nasjonale prøver i lesing og regning på 5, 8 og 9 trinn, og nasjonale prøver i engelsk på 5. og 8. trinn. For mer om forskjell mellom kartleggingsprøver og nasjonale prøver, se vedlegg. Intervjuene i både Stavanger og Sandnes tyder på at skolene opplever kartleggingene som nyttige verktøy, og at disse brukes aktivt i oppfølgingen av elevene. Tilbakemelding fra ledelsen ved den ene skolen: Tidligere ble det sett på som ekstraarbeid, som spesialpedagog eller andre skulle foreta. Men dette har snudd. Vi ser at lærerne ser nytten. Også når det gjelder nasjonale prøver. Kartleggingene og prøvene gir et reelt bilde av hvordan de opplever elevene. Det er sjelden store overraskelser. En annen grunn til at skolene er fornøyde med direktoratets kartlegginger er at de favner bredt, og at det er en klar kobling til Kunnskapsløftet. Som regel er de en bekreftelse av det lærerne vet fra før, selv om resultatene kan inneholde enkelte overraskelser. Det ser ut til at lærernes kunnskaper om elevenes og klassens ferdigheter (spesielt de svake) systematiseres gjennom kartleggingsprøvene 15. Intervjuene tyder på at prøvene gir en god og nyansert informasjon om klassen, og om den enkelte elev, og er et godt grunnlag for videre oppfølging av de svake elevene. Dette illustreres i figuren under, som viser resultater på kartleggingsprøven i lesing på 2. trinn. 15 Jf. intervjuer. Oppfølging av kartlegginger i skole - 20 - Stavanger kommune