Vurdering av kommunalsjefsmodell i helse og omsorg Innhold Vurdering av kommunalsjefsmodell i helse og omsorg... 1 KS-Ks forståelse av oppdraget... 1 Nye krav til kommunenes helse og omsorgstjenester... 1 Helse og omsorg i Gol kommune i dag... 2 Evaluering av koordinering i arbeidsmøtet 8. januar... 3 KS-Ks vurderinger... 4 Konklusjon... 5 Referanser... 6 Vedlegg... 6 KS-Ks forståelse av oppdraget KS-Konsulent er bedt om å bistå kommunen med å vurdere følgende problemstilling: I hvilken grad vil opprettelse av kommunalsjefsstilling på rådmannsnivå bidra til en mer helhetlig og strategisk drift og utvikling av helse og omsorg i Gol kommune? Det er avtalt at KS-K skal utarbeide et kort notat som oppsummerer drøftingene i arbeidsmøtet 8. januar 2015. I dette møtet deltok rådmannen, ledere og tillitsvalgte i helse og omsorg i fra Gol kommune og Hildegunn Andreassen og Åsbjørn Vetti fra KS-Konsulent sin side. Nye krav til kommunenes helse og omsorgstjenester Stortingsmeldingen «Morgendagens omsorg» peker på at kommunene skal innrette tjenestene sine slik at brukerne i større grad kan være en ressurs i eget liv. Videre at lokalsamfunnets innbyggere mobiliseres på nye måter og blir ressurser for hverandre, at velferdsteknologi blir en ressurs for brukere som dermed får bedre muligheter til å mestre hverdagen, og for at ressursene hos ideelle og frivillige organisasjoner videreutvikles og tas i bruk på nye måter. Omsorgstjenestene må organiseres slik at bruker så langt som mulig kan leve og bo selvstendig og ha en aktiv og meningsfull tilværelse i felleskap med andre. Tjenestene skal utformes i samråd med brukeren. For å oppfylle dette samfunnsoppdraget må de fleste kommuner samlet sett gjennomføre relativt store endringer både av struktur, kultur, kompetanse og organisering av tjenestetilbudet. Endringene krever også økt grad av koordinering mellom de ulike delene. Videre har samhandlingsreformen medført en raskere utskriving av pasienter fra sykehusene, og økte krav til kompetanse og kapasitet. Det samme gjelder psykiatrireformen. Nye krav, blant annet som følge av opprettelse av øyeblikkelig-hjelp helsetjenester, fører 1
også til økte behov for interkommunale løsninger. Det er helt naturlig at kommunene som følge av dette må vurdere om en har tilstrekkelig ledelseskapasitet på rådmannsnivået til å utøve overordnet ledelse. Helse og omsorg i Gol kommune i dag Konsulentselskapet Deloitte har i forbindelse med arbeidet med helse- og omsorgsplanen tatt en gjennomgang av tjenesteområdet for å beskrive nåsituasjonen og utfordringsbildet for Gol kommune. Rapporten peker blant annet på følgende: Helse- og omsorgstjenestene i Gol er nå delt i tre avdelinger med egne ledere som rapporterer til rådmannen. Det er lite samarbeid på tvers av avdelingene, og begrenset kunnskap blant ledere og medarbeidere om hvilke tilbud som finnes i andre avdelinger enn den man selv tilhører. Den interne organiseringen av avdelingene framstår som noe uryddig og mer kompleks enn det som er nødvendig ut fra kommunens størrelse. Hvilket ansvar og hvilken myndighet som ligger til lederstillingene i avdelingene er godt beskrevet på papiret, men synes å være dårlig kjent i avdelingene. Det er etablerte faste møtestrukturer mellom helse- og omsorgsavdelingene, men det synes likevel å være få administrative arenaer hvor den overordnede, tverrsektorielle ledelsen av Gol kommune er tema. Dette bidrar til å svekke styringen av helse- og omsorgstjenestene som helhet. Deltakerne i arbeidsmøtet kjente seg ikke helt igjen i alle punktene. Det ble blant annet påpekt at lederne har god kunnskap om tilbudet som finnes i andre avdelinger i helse og omsorg. Men hovedlinjene i rapporten ble oppfattet som riktig. Gol kommune omorganisering i 2004 til to nivå modell der avdelingsledere (resultatenhetsledere) rapporterer direkte til rådmannen. En modell rådmannen og avdelingslederne har opplevd som nyttig og funksjonell gjennom mange år. KS-Konsulent evaluerte kommunens organisering i 2006 og fant en organisasjon med en liten og effektiv administrasjon, og med «en krevende modell for sitt rådmannsnivå med en rådmann på toppen» (KS-Konsulent 2006 1, side 33) 1 KS-Konsulent: Ny organisasjon. Erfaringer og forbedringsmuligheter. En evaluering av Gol kommune. 2006. 2
Det har imidlertid de siste årene gradvis vokst fram en felles forståelse blant politikere, overordnet og operativ ledelse og tillitsvalgte om at denne modellen ikke gir tilstrekkelig kapasitet i overordnet ledelse til å møte dagens krav til koordinering, utvikling og samhandling. Kommunen ønsker å styrke handlekraften i organisasjonen uten at dette svekker fordelen med den flate strukturen i dagens struktur. Administrasjonen har krav på seg til å effektivisere og redusere kostnader innenfor sektoren. Dersom en velger å øke ledelseskapasiteten på rådmannsnivå, så må dette finansieres innenfor nåværende økonomiske rammer. Kommunens økonomiplan viser at det har manglet styringskraft i helse og omsorg for å få til nødvendige innsparinger: Et annet sted: «Avdelingane vart i budsjettrundskrivet og i interne møter bedt om å legge fram negative driftstiltak, men det er diverre komme få konkrete og eigne forslag. Heller ikkje gruppevis har dette fungert. Den flate strukturen gjer truleg tenking og løysingar på tvers meir vanskeleg. Det er rådmannen sin intensjon å legge fram forslag til annan organisering i løpet av 2015 der ein kan få framlegg på tvers av profesjonar og eigne driftsoppgåver og eigne brukarar.» «Budsjettprosessen for 2015 og økonomiplan 2015 2018 har synt at store endringar krev eit anna politisk og administrativt engasjement enn vi har vore vant til. Vi har ikkje lukkast i arbeidet fram til no. Økonomikonferansen må i enda større grad bli ei tankesmie der kommunestyret gir retning for korleis ein vil at Gol kommune skal utviklast.» Rådmannen er i gang med å kartlegge behovet for å styrke leder kapasiteten også i andre deler av organisasjonen. I arbeidsmøtet ble det nevnt at det jobbes med å tilsette en kommunalsjef for tekniske tjenester. Evaluering av koordinering i arbeidsmøtet 8. januar I arbeidsmøtet ble følgende modell brukt for å systematisere styrker og svakheter i dagens organisasjon og hva en opplever det er viktig å få på plass for å styrke koordineringen og samhandlingen i tjenesteområdene. Modellen består av åtte momenter som alle har betydning for om en organisasjon vil lykkes med god koordinering og samhandling. Modellen er en sammenstilling av flere arbeider innen organisasjon og ledelse som er foretatt av KS-Konsulent. Følgende momenter vil kunne fremme koordinering og samhandling: 1. Instruksjon - hierarkisk lederstruktur koordinering ved overordnet ledelse som har instruksjonsmyndighet. 2. Kompetanse fag, ledere og medarbeideres kjennskap til ulike fagområder. 3. Kompetanse bruker, ledere og medarbeideres kjennskap til brukerens behov. 4. Informasjonsflyt alle deler av organisasjonen har tilstrekkelig informasjon til å handle relevant. 3
5. Retningslinje, regelverk som stiller krav til hvordan koordinering skal skje mellom tjenestene. 6. Mandat og målstrukturer mandatet beskriver hva som er oppdraget til en gruppe og hvilke fullmakter, ansvar og oppgaver gruppen og lederen har. Mål og rapportering som flere avdelinger/enheter må jobbe sammen om virker koordinerende. 7. Organisasjonskultur og verdier tydelige normer for god praksis vektlegger at man skal se tjenesten fra brukeren og bidra til å fylle mellomrommene vise ekstrarolleatferd. 8. Møteplasser nettverk, arenaer for dialog. Hvilke møteplasser som skal ivareta hvilke koordineringer er beskrevet og formalisert. I tillegg et lederansvar å ta initiativ til å rigge nødvendige møter for ad-hoc koordinering ved behov. Hver enkelt deltaker i arbeidsmøtet ble bedt om først å reflektere noen minutter selv over de ulike punktene. Deretter ble den enkelte bedt om å gi en vurdering av hvordan den enkelte opplevde at styrkene og svakhetene var i egen organisasjon sett fra deres ståsted. Tillitsvalgte opplevde at avdelingslederne hadde det svært travelt og liten tid til å følge opp personalet (1) og at dette gikk ut over informasjonsflyten (4). De kjente lite til hvilken kompetanse og virkemidler ansatte i andre tjenesteområder hadde (2) og som kunne være relevant å dra veksler på i møte med sine brukere. De opplevde imidlertid organisasjonskulturen (7) og mangel på møteplasser (8) som hovedproblemet for å bedre samarbeidet i de krevende sakene. Den flate strukturen med egne resultatområder førte ofte til at løsningene kunne bli fragmenterte og lite helhetlige. Et eksempel som ble nevnt: For to år siden valgte oppvekst å legge ned SFO om sommeren for å spare penger. Dette medførte store utgifter i helse og omsorg som måtte få på plass avlastningstilbud til familier med funksjonshemmede barn. Avdelingslederne opplevde at den flate strukturen har bidratt til klarere ansvarsfordeling og gitt den enkelte tjenesten bedre handlekraft. Utfordringen er de sakene som må løses på tvers. Det oppleves som utfordrende å sikre tilstrekkelig helhetlig samordning av tjenestetilbudet. Dette er forsøkt kompensert med jevnlige samarbeidsmøter hvor de forsøkte å komme til enighet om hvordan de sydde sammen tjenestetilbudet. Dersom de ikke kom til enighet var det rådmannen som måtte ta avgjørelse i enkeltsaker med begrenset kjennskap til både brukerens behov og mulighetene som ligger i samordning av tjenestetilbudet. KS-Ks vurderinger Spørsmålet Gol stiller seg er altså om de har tilstrekkelig kapasitet på rådmannsnivå til å håndtere den administrative støtten, koordineringen, tjenesteutviklingen og politisk ledelsen som kreves i dag innenfor helse og omsorg? Rådmannen har hovedansvaret for planlegging og utvikling av tjenestene, resultatmåling, rapportering, lederoppfølging og samarbeidet med politikerne. Manglende kapasitet i toppledelsen kan medføre koordineringsproblemer og sen utvikling av tjenestene. I sluttrapporten fra KS-prosjektet Omstilt og innstilt - kommunale erfaringer med flat struktur (2010) finner de at det har betydning hvilken arbeidskapasitet det er i toppledelsen i den enkelte kommune. Delegasjon og målstyring ikke er nok for å sikre suksess i en kommune. Lederne må treffes for å legge planer, bli enige om resultater og håndtere avvik. Det er viktig å 4
lære av hverandre. Ledermøter uten deltagelse fra rådmannsteamet mangler pr. definisjon beslutningsmyndighet. Det blir mest møter for å hjelpe hverandre i vanskelige enkeltsaker. KS-K anbefaler å styrke den administrative toppledelsen for å øke kvaliteten på det strategiske arbeidet. Dette er viktig både for å sikre at politikerne involveres i utviklingsarbeidet innenfor sektoren, men også for å kunne bistå rådmannen i arbeidet med å planlegge og å utvikle tjenestene, måle resultat, sikre tilstrekkelig rapportering og lederoppfølging. Utvikling av tjenestene krever koordinering, men mer enn det. Det er i prinsippet en læringsprosess med mange deltagere. Dette innbefatter gjennomføring av gode prosesser som fremmer ønsket kultur, kompetanse, informasjonsflyt, arenaer og nettverk i helse og omsorg. En viktig suksessfaktor for å lykkes med et topplederteam er at rådmann og kommunalsjef er på linje og i det store og det hele kommuniserer det samme. Det skaper trygghet og forutsigbarhet, og kommunen unngår at noen helst vil gå til rådmannen, som da gjerne oppleves som et nivå høyere. Gol kommune vurderer nå flere kommunalsjefer. En på teknisk, en på oppvekst og en på helse og omsorg. I denne oppbyggingsfasen vil kommunen i en periode ha en hybrid løsning, der noen rapporterer til kommunalsjef, og noen direkte til rådmannen. Slike løsninger kalles gjerne for hybridmodeller. KS-Ks erfaring er at det sjelden blir ro rundt slike hybrid modeller, fordi det ofte oppstår oppfatninger om at de ledene som rapporterer direkte til rådmannen har større mulighet til å påvirke beslutninger, for eksempel om økonomi. KS-K vil ikke anbefale hybridmodeller over lang tid men for en periode bør det gå meget bra. Konklusjon Gol kommune kan oppnå følgende gevinster ved å opprette en kommunalsjefsstilling innen helse og omsorg: 1. Styrke muligheten for helhetlig ressursutnyttelse, koordinering, utvikling og oppfølging av tjenestene innen helse og omsorg. 2. Øke muligheten til å følge opp politiske prosesser: Utredning av saker med flere alternativer, tilrettelegging av politiske møter, oppfølging av vedtak, rapportering tilbake til politisk nivå. 3. Øke muligheten for å følge opp prosesser som gjelder interkommunalt samarbeid innen helse og omsorg. For å oppnå disse gevinstene er det viktig at graden av delering til avdelingslederne opprettholdes når det gjelder fag/tjenester, personalansvar og økonomiansvar. Da unngår kommunen at driftsdetaljer løftes opp og tar den kapasiteten som bør brukes til overordnet ledelse. Kommunen bør vurdere om det også vil være hensiktsmessig å la NAV sosial rapportere til samme kommunalsjef. Dette fordi brukere med sammensatte behov har tjenester fra både helse, sosial og omsorg. Kommunalsjefen er garantist for at det kan tas nødvendige avgjørelser i alle saker fordi han eller hun har overordnet instruksjonsmyndighet. Men god koordinering av en kunnskapsorganisasjon kan ikke bare skje ved bruk av overordnet myndighet. God koordinering bygges gjennom prosesser som fremmer ønsket kultur, kompetanse, informasjonsflyt, arenaer og nettverk. Videre sikres god koordinering gjennom gode målstrukturer og formelle krav til koordinering gjennom regler/retningslinjer. 5
Referanser «Erfaringer med flat struktur», FOU rapport, KS, utført av Agenda Kaupang, 2010, http://www.ks.no/pagefiles/11313/094011_%20flat%20struktur_rapport.pdf «Meld. St. 29 (2012 2013), Morgendagens omsorg, https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/meld-st- 29-20122013/id723252/ Vedlegg Presentasjon av modell fra møtet. Oslo, 20. januar 2015 Hildegunn Andreassen Seniorrådgiver KS-Konsulent Åsbjørn Vetti Daglig leder KS-Konsulent 6