Frogn Kommune Frogn kommune Kostnadsgjennomgang Rådmannen RAPPORT 28. oktober 212
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Dataleverandør Agenda Kaupang Rapportens tittel Ansvarlig Kvalitetssikret av Kostnadsgjennomgang Øystein Granheim Agenda Kaupang Dato 28.1.12 2
Frogn kommune Innhold 1 SAMMENDRAG 9 1.1 DRIFTSRESULTATET 9 1.2 ADMINISTRASJON 9 1.3 UNDERVISNING 9 1.4 BARNEHAGER 1 1.5 HELSE 1 1.6 PLO 1.7 SOSIALE TJENESTER 1.8 BARNEVERN 12 1.9 KIRKE OG KULTUR 12 1.1 TEKNISKE TJENESTER, BOLIG OG NÆRING 12 1. EIENDOMSDRIFTEN 13 1.12 SÆREGNE FORHOLD FOR KOMMUNES ØKONOMI 13 1.12.1 Effekt tilpasning til de andre kommunenes kostnadsnivå 14 2 INNLEDNING 18 2.1 BAKGRUNN 18 2.2 METODE 18 2.3 LESEVEILEDNING 19 3 NØKKELTALL 21 3.1 KOMMUNENES UTGIFTSBEHOV 21 3.2 DRIFTSUTGIFTENE OG DRIFTSINNTEKTENE 22 3.3 DRIFTSRESULTAT 25 3.3.1 Et bedriftsøkonomisk resultat 26 3.4 LÅNEDEKNINGSGRAD 27 3.5 REEL ARBEIDSKAPITAL 27 3.6 BEHOV FOR FORBEDRINGER I DRIFTEN 28 3.6.1 Konklusjon 28 4 ADMINISTRASJON, STYRING OG FELLESUTGIFTER 29 4.1 DEFINISJON OG AVGRENSNINGER 29 4.2 NETTO ADMINISTRASJONSUTGIFTER PR. INNBYGGER 3 4.3 UTVIKLING OVER TID 32 4.4 BETYDNINGEN AV AKTIVITETSNIVÅ OG KOMMUNESTØRRELSE 33 4.4.1 Forskjeller i kommunens aktivitetsnivå 33 4.4.2 Forskjeller i størrelse 33 4.5 TELLING AV ADM. ÅRSVERK I 212 35 4.6 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON 36 5 GRUNNSKOLESEKTOREN 37 5.1 NETTO UTGIFTER PR. ELEV GRUNNSKOLE OG SFO 37 5.2 ANDEL ELEVER I PRIVATSKOLE OG FINANSIERING AV PRIVATSKOLENE 39 5.3 ENDRINGSPOTENSIALET INNEN GRUNNSKOLEUNDERVISNING I FROGN 4 5.4 NETTO UTGIFTER PR. INNBYGGER OPPLÆRING FOR VOKSNE 41 5.5 UNDERVISNING 42 5.5.1 Undervisningskvalitet 42 Nasjonale prøver 43 5.5.2 Elever pr. årsverk 45 5.5.3 Strukturelle forhold 46 5.5.4 Tall for alle skolene i Agressosamarbeidet 5 Frogn Kommune 3
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 5.5.5 Spesialundervisning mv 51 5.6 SKOLESKYSS 52 5.7 SFO 53 5.7.1 Andel elever som bruker SFO 54 5.7.2 Andel brukere med oppholdstid over 15 timer pr. uke 55 5.7.3 Kostnader pr. SFO bruker 56 5.7.4 Foreldrebetaling 57 5.7.5 Oppsummering SFO 58 5.8 UNDERVISNING SAMLET OPPSUMMERING 58 6 BARNEHAGER 6 6.1 NETTO DRIFTSUTGIFTER PR. INNBYGGER 1 5 ÅR TIL BARNEHAGEFORMÅL 6 6.2 BARNEHAGETILBUDET DEKNINGSGRADER OG OPPHOLDSTID 63 6.3 BRUTTO DRIFTSUTGIFTER 67 6.3.1 Produktivitet i driften av de kommunale barnehagene 69 6.3.2 Fordeling av utgiftene 71 6.3.3 Netto driftsutgifter til opphold og stimulering i forhold til barnehagestørrelse 72 6.4 OPPSUMMERING BARNEHAGER 73 7 HELSE 75 7.1 KOMMUNENES BEHOV FOR HELSETJENESTER 75 7.1.1 Forebygging skole og helsestasjonstjeneste 75 7.1.2 Forebyggende arbeid, helse og sosial 75 7.1.3 Diagnose, behandling og rehabilitering 75 7.2 PRIORITERING 75 7.3 ÅRSVERK KOMMUNEHELSETJENESTEN 76 7.4 DRIFTSUTGIFTENE FORDELT PÅ ULIKE TJENESTEOMRÅDER 77 7.5 OPPSUMMERING 78 8 PLEIE- OG OMSORG 79 8.1 TJENESTENE SOM INNGÅR I ANALYSEN 79 8.1.1 Aktivisering og servicetjenester overfor eldre og funksjonshemmede (234) 79 8.1.2 Pleie, omsorg, hjelp og habilitering i institusjon (253) 79 8.1.3 Institusjonslokaler (261) 79 8.1.4 Kjernetjenester knyttet til pleie, omsorg, hjelp i hjemmet (254) 79 8.2 KOSTNADSANALYSE AV PLEIE- OG OMSORGSTJENESTENE SAMLET SETT 8 8.3 BEHOV FOR PLEIE OG OMSORGSTJENESTER 8 8.4 PRIORITERING AV PLEIE OG OMSORGSTILBUDET 81 8.4.1 Nettoutgiftene fordelt på tjeneste 82 8.4.2 Produktivitet tjenesten samlet sett 83 8.5 DEKNINGSGRAD - TJENESTENE SAMLET SETT 84 8.6 INSTITUSJONSTJENESTER 86 8.6.1 Netto driftsutgifter pr. plass 87 8.7 KJØP AV TJENESTER 88 8.8 DE HJEMMEBASERTE TJENESTENE 89 8.8.1 Driftskostnader pr. bruker 89 8.8.2 Dekningsgrader hjemmebaserte tjenester 9 8.9 UTVIKLINGEN I NETTO UTGIFTSNIVÅ FRA 28-2 91 8.1 UTGIFTSDEKNING 92 8. OPPSUMMERING 93 4
Frogn kommune 9 SOSIALE TJENESTER 95 9.1 TJENESTETILBUDET 95 9.1.1 Kommunale sysselsettingstiltak (273) 95 9.1.2 Introduksjonsordningen (275) 95 9.1.3 Tilbud til personer med rusproblemer (243) 95 9.1.4 Økonomisk sosialhjelp (281) 95 9.1.5 Råd, veiledning og sosial forebyggende arbeid (242) 95 9.2 KOMMUNENES BEHOV FOR SOSIALE TJENESTER 95 9.3 NETTO UTGIFTER 96 9.3.1 Netto driftsutgifter pr. innbygger og pr. korrigerte innbygger 96 9.3.2 Netto driftsutgifter pr. område 97 9.4 PRODUKTIVITET 98 9.4.1 Årsverk i forhold til innbyggertall 98 9.4.2 Brutto driftsutgifter pr. bruker 99 9.5 ANDEL INNBYGGERE SOM MOTTAR SOSIALHJELP 1 9.6 UTBETALINGSNIVÅ OG STØNADSPERIODE 1 9.7 UTVIKLING OVER TID 12 9.8 OPPSUMMERING 13 1 BARNEVERN 15 1.1 TJENESTENS OMFANG 15 1.1.1 Barneverntjeneste (244) 15 1.1.2 Barneverntiltak i familien (251) 15 1.1.3 Barneverntiltak utenfor familien (252) 15 1.2 KOMMUNENES BEHOV FOR BARNEVERNTJENESTER 15 1.3 PRIORITERINGER NETTO DRIFTSUTGIFTER 16 1.3.1 Pr. innbygger og pr. justert innbygger 16 1.3.2 Pr. barnevernklient 18 1.4 PRODUKTIVITET 19 1.4.1 Brutto driftsutgifter pr. barn med undersøkelse eller tiltak 19 Antall årsverk 1.4.2 Saksbehandlingstid 1 1.5 DEKNINGSGRADER 4 1.5.1 Dekningsgrader for barn med tiltak 4 1.6 UTVIKLING OVER TID 4 1.7 OPPSUMMERING 5 KULTUR OG KIRKE 6.1 KULTUR 6.2 KIRKE 7.2.1 Oppsummering 9 12 TEKNISKE TJENESTER MV. 12 12.1 PLANLEGGING, KULTURMINNE, NATUR OG MILJØ 12 12.1.1 Definisjoner og avgrensning 12 Fysisk tilrettelegging og planlegging (funksjon 3) 12 Rekreasjon i tettsted (funksjon 335) 12 Naturforvaltning og friluftsliv 12 Kulturminnevern (funksjon 365) 12 12.1.2 Utgifter og gebyrer 12 12.2 VANN, AVLØP OG RENOVASJON 125 12.3 BRANN- OG ULYKKESVERN 127 Frogn Kommune 5
1 8 6 4 2 Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 12.4 SAMFERDSEL 129 12.4.1 Noen fakta og litt om prioriteringer 129 12.4.2 Produktivitet 131 12.4.3 Kostnader korrigert for bruken av veien 131 12.5 BOLIG 132 12.6 OPPSUMMERING TEKNISKE TJENESTER MV. 135 13 TILRETTELEGGING OG BISTAND TIL NÆRINGSLIVET 136 14 EIENDOMSDRIFTEN 137 14.1 INNLEDNING 137 14.2 AREAL 137 14.3 GJENNOMSNITTLIGE UTGIFTER TIL DRIFTSAKTIVITETER I EIENDOMSFORVALTNINGEN 138 14.4 EIENDOMSUTGIFTER ETTER FORMÅL 139 14.4.1 Driftsutgifter avhenger av type bygg 14 14.5 INVESTERINGSNIVÅ I 2 141 14.6 OPPSUMMERING OG POENGER 142 6
Frogn kommune Forord Denne rapporten er en av to rapporter laget i et samarbeid mellom Ås og Frogn. Spørsmålet er om Frogn kommune har en hensiktsmessig ressursbruk i forholdet mellom inntekter og behov. Denne analysen viser først og fremst kostnadsbildet knyttet til produktivitet og dekningsgrader for kommunen i forhold til kommunene i Follo. Arbeidet er utført av Øystein Granheim og kvalitetssikret av Agenda Kaupang. Frogn, 28. oktober 212 Frogn Kommune 7
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 8
Frogn kommune 1 Sammendrag 1.1 Driftsresultatet Formålet med rapporten har vært å gi kommunens administrasjon og folkevalgte en analyse av kommunens prioriteringer og evne til å gjennomføre forvaltning, tjenesteproduksjon og investeringer på en effektiv måte og i et hensiktsmessig omfang. Analysen bygger i all hovedsak på data som er tilgjengelig i KOSTRA. Nøkkeltall for år 2 er benyttet som grunnlag for de gjennomførte analysene og vurderingene. Kommunen er sammenlignet med kommunene i Follo som er Frogn, Vestby, Oppegård, Ski, Nesodden, Enebakk og gjennomsnittet for gruppe 8 i KOSTRA. Det er dessuten trukket inn andre kommuner der det synes relevant eller der tall fra Follokommunen har vært mangelfulle. I enkelte tilfeller har vi sammenlignet kommunen med alle landets kommuner. For de ulike tjenesteområdene har vi oppsummert sammenligningene som omtalt nedenfor. 1.2 Administrasjon Frogn har noen flere ansatte i kommuneadministrasjonen og sentrale støttefunksjoner enn de fleste kommunene i Follo. Forskjellen er imidlertid små mellom kommunene i Agresso samarbeidet, dvs. Frogn, Nesodden, Ås og Vestby, når vi teller stillingene mer grundig. 1.3 Undervisning Analysen har vist at Frogn har høye kostnader pr barn 5-16 år. Undervisningsområdet er det enkeltområdet som indikerer det største teoretiske innsparingspotensialet. De rimeligste løsningene i hver kommune angir et betydelig samlet teoretisk innsparingspotensial på hele 4 millioner. Dette lar seg ikke realisere, men mye kan gjøres annerledes. Frogn har gode resultater i skolen, men resultatene er ikke bedre enn for Oppegård som har den rimeligste skolen. Det er ingen god sammenheng mellom ressursbruken og resultatene for kommunen i Follo. Bare Enebakk har dårligere resultater enn Ås og Vestby som bruker mest på Skole. Frogn har lavere kostnader til undervisning enn gjennomsnittet i gruppe 8. Frogn har imidlertid ikke de samme inntektene pr innbygger, til at vi kan realisere denne ressursbruken. Analysen er basert på regnskapstall for 2. Effektivisering gjennomført i 212 er hensyntatt kun i vurderingene. De viktigste endringsmulighetene i Frogn er: Frogn har i sammenlikningen relativt store skoler, men kunne med fordel hatt en eller to færre. De faste kostnadene pr skole jf. grunnressursprinsippet ligger på ca. 2 millioner pr. skole. I tillegg kommer småskalaulemper. Frogn har en av de minste skolene i Follo, med de høyeste kostnadene pr elev. Frogn har gjennomsnittlige grupper på 1-4 og 5-7 trinn. Det er ingen entydig sammenheng med lavere kostnader og å organisere undervisningen i større grupper, likevel kan det vurderes. Frogn kunne involvert færre uten fagkompetanse i undervisningen, jf. Oppegård. Bare Enebakk som har svært dårlige resultater, bruker flere ansatte uten fagkompetanse i undervisningen. Frogn Kommune 9
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Frogn har minst 2 % unødvendig kvadratmeter til skolelokaler. Frogn har den nest dyreste voksenopplæringen. Ved en eventuell omlegging av skolestrukturen er det ikke opplagt at nedleggelse av den minste skolen gir størst økonomisk innsparing. Det er hensiktsmessig å vurdere skolestrukturen i et langsiktig perspektiv. De minste skolene kan også utvides, om det vil være formålstjenlig på sikt. En omrokering på ungdomsskoler og barneskoler kan også vurderes. Eksempelvis kan Dyrløkkeåsen drives som en ren barne- eller ren ungdomsskole. Drøbak skole kan legges under Seiersten. Enten som en ren ungdomsskole, barneskole eller kombinert barne- og ungdomsskole. En hensiktsmessig geografisk spredning på skolene i forhold til bosettingen, og prognoser for bosettingen frem i tid, bør vurderes. Analysen sier ikke noe om hvordan man ligger an på hver skole i forholdt til kapasitetsbegrensninger på trinnene samlet. Det er hensiktsmessig å regulere skolekretser på en måte som muliggjør optimalisering av antall klasser på hvert trinn i kommunen samlet sett. Jo flere skole man har, jo viktigere blir kommunens handlingsrom knyttet til skolegrensene. 1.4 Barnehager Netto driftsutgifter til barnehageformål pr. barn i alderen 1 5 år i Frogn kommune, er relativt høy i forhold til sammenligningskommunene, og noe over gjennomsnittet for kommunegruppe 8. Fra 2 er det brutto kostnaden i de kommunale barnehagene som er av størst betydning. Foreldrebetalingene er fortsatt av betydning, men brutto kostnadsnivå i de kommunale barnehagene er styrende for tilskuddet til de private og får dermed dobbel effekt. Frogn gir 1 % tilskudd og har dermed en merkostnad på ca 2 millioner kroner knyttet til tilskuddssatsen til de private barnehagene i forhold til flere av kommunen i utvalget. Barnehagenes størrelse er avgjørende for hvilket kostnadsnivå det er mulig å realisere. Frogn kunne med fordel hatt en større barnehage og dermed vesentlig større gjennomsnittlige kommunale barnehager. Flere av kommunene i utvalget har lavere kostnader justert for barnehagestørrelsene. Lønnskostnadene er noe lavere i Vestby som driver de rimeligste kommunale barnehagene, ettersom de både har lave kostnader og hvert årsverk produserer relativt mange oppholdstimer. Hvert årsverk produserer mange korrigerte oppholdstimer i Frogn. 1.5 Helse Frogn kommune har gjennomsnittlige netto driftsutgifter til kommunale helsetjenester korrigert for behov. Dekningsgradene eller tilgjengeligheten til helsetjeneste ut fra oppgitte årsverk er varierende. Frogn har gjennomgående en moderat til gjennomsnittlig dekningsgrad får ulike helsetjenester, med unntak av en påfallende høy dekningsgrad for fysioterapeuter. Frogn prioriterer forebyggende arbeid høyt. 1
Frogn kommune 1.6 PLO Frogn kommune har et behov for pleie- og omsorgstjenester som ligger på 86 % av landsgjennomsnittet. KOSTRA-dataene viser at utgiftene til pleie- og omsorgsformål er gjennomsnittlige når vi sammenligner med våre utvalgte kommuner, og gruppe 8. Imidlertid er det store forskjeller. Ås, Vestby, Nesodden og Enebakk har lavere ressursbruk pr innbygger justert for behov. Frogn kunne teoretisk ha spart 36 mill. kroner om de hadde kopiert Enebakk. Det er et betydelig hopp til innsparingspotensialet målt mot Nesodden som bruker nest minst. Dette er beregnet til 18,8 millioner. Analysen forteller at Frogn har: Frogn har en høy dekningsgrad i hjemmetjenesten for brukere over 67 år Frogn har en høy dekningsgrad for brukere over 8 år samlet sett og meget høy dekningsgrad for brukere over 8 år i hjemmebaserte tjenester. Frogn har lave brutto driftsutgifter pr plass i institusjon Frogn har gjennomsnittlige driftsutgifter pr bruker av hjemmetjenesten, men noe høye utgifter sett i sammenheng med dekningsgradene Frogn har meget lave satser for brukerbetaling Det er først og fremst gledelig at bruttokostnaden i institusjon pr plass fremstår som meget lav. Innsparingspotensialet ligger i hovedsak i en annen praksis på søknadskontoret, samt noe lavere netto kostnad pr bruker i hjemmetjenesten. Frogn har uvanlig lav brukerbetaling for praktisk hjelp for alle inntektsgrupper. 1.7 Sosiale tjenester Frogn kommune har et lavt behov for sosialtjenester blant sammenligningskommunene når det er kontrollert for befolkningssammensetning. Det er små forskjeller mellom behovet i kommunene, mens det er store forskjeller mellom kommunene i netto driftsutgifter. Enebakk indikerer overraskende for mange et marginalt innsparingspotensial med 2,7 millioner. Sosialtjenesten i Frogn kommune hadde følgende kjennetegn ut fra KOSTRA-dataene i 2: Utgiftene har økt normalt siden 27. Stønadsutbetalingene ligger i øvre halvdel. Stønadslengden er gjennomsnittlig. Bemanningen er påfallende høy. Lønnskostnadene pr sosialhjelpsmottaker er høye, men det kan se ut som høyere kompetanse lønner seg. Andel innbyggere som mottar sosial hjelp er 2,9 %. Det er ca. 25 % lavere enn for gjennomsnittet i gruppe 8. Den gjennomsnittlige varigheten i utbetalingene er 4,6 mnd. måneder. Det er ikke spesielt lenge. Andel mottakere av stønad over 6 måneder er lav. Vi mener ut fra de funnene som er gjort at det ligger til rette for at Frogn kan spare noen utgifter til sosial hjelp mv innen bemanningen av tjenesten. Frogn Kommune
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 1.8 Barnevern Frogn har et behov marginalt under landsgjennomsnittet. Kostnadene i Frogn er noe høyere justert for behovet. Nesodden har de laveste kostnadene gitt behovet for tjenestene. Nesodden indikerer et teoretisk innsparingspotensial på kroner 5,8 millioner. De viktigste punktene ved barnevernstjenesten i Frogn er: Behovet er som for landsgjennomsnittet Utgiftene er relativt høye Utgiftene til barn i opprinnelig familie er lave, også pr klient. Utgiftene til barn utenfor hjemmet er høye, også pr klient. Driftsutgifter til saksbehandling er relativt moderate. Bemanningen er gjennomsnittlig. Antall pr 1 barn -17 år med fagutdanning er høy. Andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder er moderat, utviklingen her er meget god i 212. Frogn har den høyeste andelen barn med plan. Kostnadsveksten har vært moderat i tjenesten siden 25. Frogn ser ut til å ha kontroll på de fleste kostnadene, unntaket ser ut til å være knyttet til barn utenfor opprinnelig familie. Det er både et spørsmål om hvor mange som får denne tjenesten og hvilken kostnadskontroll man har for hvert barn med denne tjenesten. Det er vanskelig å få et helhetlig inntrykk av kvaliteten basert kun på denne gjennomgangen, men andel brukere med plan og tall for fristoverskridelser ser bra ut. 1.9 Kirke og kultur Frogn kommune bruker mye på kultur og idrett, ettersom kommunen bruker langt mer enn alle andre på overføringer til idretten. Til øvrige kulturformål har kommunen også et betydelig forbruk. Frogn bruker 7,5 millioner mer til kultur og idrett enn Vestby. Frogn bruker lite på kirke, spesielt om man ser i forhold til medlemmer i statskirken. I forhold til deltakere i gudstjeneste er forbruket også lavt. Det er kun Nesodden og Ski som har lavere kostnader til Kirken pr innbygger. Med Nesoddens utgiftsnivå ville Frogn kunne brukt,8 millioner kroner mindre på kirken 1.1 Tekniske tjenester, bolig og næring Frogn har relativt høye brutto driftsutgifter til fysisk planlegging, kulturminne, natur og miljø Frogn har høye netto kostnader til plansaksbehandling Frogn har mer enn 1 prosent finansiell dekningsgrad på VAR området Frogn har driftsutgifter til samferdselsformål som samsvarer med meter vei pr innbygger 12
Frogn kommune Frogn har lave lønnskostnader knyttet til forvaltningen av boliger 1. Eiendomsdriften Det er utfordrende å trekke gode konklusjoner på eiendomsområdet ut fra KOSTRA tallene alene. Generelt er det bedre å eie enn å leie, da får man med seg prisstigningen som fungerer som en sikringsfunksjon, langt viktigere en nå sikre renten eller pris på strøm. Kommunen er imidlertid ofte en dårlig eier i den forstand at den bruker kvadratmeter ukritisk om tjenestene ikke må betale markedspris for arealene. Ikke minst sliter de fleste norske kommuner med å holde byggene ved like. Frogn benytter et gjennomsnittlig antall kvadratmeter eiendom pr innbygger. Det ser ut til at inntektene fra eiendomsdriften er på høyde med hva den totale eiendomsmassen skulle tilsi. Det ser ikke ut til at eiendommen blir vedlikeholdt tilfredsstillende. Selv om det er et gjennomgående problem for kommuner å avsette tilstrekkelig midler til et kostnadseffektivt nivå på vedlikeholdet svekker det kommunens troverdighet som organisasjon. 1.12 Særegne forhold for kommunes økonomi Frogn har et tilfredsstillende netto driftsresultat. Enkelte forhold er imidlertid skjerpende. Under har vi satt opp en oversikt over de viktigste forholdene som er av betydning for Frogn kommunes økonomi. Merverdikompensasjon ikke inn i driftsregnskapet Netto driftsresultat 2 Netto driftsresultat 2 uten amortiering av pensjon Prognose netto driftsresultat 212 prognose Eiendomsskatt, potensiell inntekt Balanse på selvkostområdene VAR Disposisjonsfondet Gjeldsnivå Investeringsnivå HP 212-215 Risiko for økte rentekostnader Reell arbeidskapital Avdragstid på lån Andre fond Frogn Kommune 13
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Frogn benytter ikke åpningen i loven om å inntektsføre deler av merverdikompensasjonen knyttet til investeringer i driftsregnskapet. I 2 var investeringsnivået relativt lavt og effekten ville alternativt vært liten. Netto driftsresultat i Frogn var på 2,4 prosent i 2. Frogn fordeler årets pensjonskostnader over flere år. Denne løsningen betegnes som amortisering. Estimert netto driftsresultat uten amortisering av pensjonskostnadene ville vært på,1 prosent. Frogn styrket sitt netto driftsresultat med 19 millioner gjennom amortiseringen av pensjonskostnadene i 2. Prognosen for netto driftsresultat for 212 er i henhold til siste tertialrapport på 1,3 prosent Frogn har et betydelig potensiale for økte inntekter gjennom eiendomsskatt for boliger og fritidseiendommer. For næring, verker og bruk er potensialet minimalt. Frogn må redusere inntektene knyttet til selvkostområder som VAR ettersom inntekten er høyere enn kostnadene. Alternativt kan Frogn øke kostnadene. Disposisjonsfondet er lavt. Gjeldsnivået er gjennomsnittlig. Investeringsbudsjettet er betydelig. Kommunen har betydelig investeringsbehov knyttet til lovpålagte tjenester man ikke kan avstå fra å gjennomføre, uten å få en høyere alternativkostnad ved leie. Kommunen har en gunstig rentesikring med under 2 prosent bundet. Rentesikringsavtalene er gjort i 212 til meget lave rentenivåer. Frogn får dermed glede av lave flytende og faste renter. Om kommunen vedtar betydelige investeringer bør imidlertid ytterligere rentebinding vurderes. Reell arbeidskapital er negativ. Med reell menes her fond-premieavvik. Frogn har maksimal avdragstid på sine lån med gjennomsnittlige 31 år. Frogn har ingen langsiktige fondsmidler. 1.12.1 Effekt tilpasning til de andre kommunenes kostnadsnivå Vi skal til slutt se nærmere på hvordan kostnadsnivået i Frogn ville blitt om man hadde lagt seg på samme standard og produktivitetsnivå som i sammenligningskommunene. I beregningen har vi kopiert hver av de andre kommunenes prioritering anvendt på befolkningssammensetningen og det beregnede behovet som finnes i Frogn kommune. Resultatet er vist i figur 1.1. 14
Mill. kr Frogn kommune Endring i kostnader hvis kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger Behov for undervisning ut fra ulike kriterier pr. "delsektor" 6 4 2 Figur 1-1 Endringer i kommunens netto driftsutgifter ved kopiering av utgiftsnivået i referansegruppen. Alle tall over null linjen i figuren viser områder der Frogn driver rimeligere enn de andre kommunene i sammenlikningen. Tilsvarende viser tallene under null-linjen størrelsen på innsparingspotensialet i Frogn ved å løse oppgavene på tilsvarende måte som i kommunene i sammenlikningen. Vi er opptatt både av hvor store tallene under null-linjen er for enkeltkommuner og hvor mange kommuner som indikerer betydelige innsparingspotensialer. Vi leser følgende ut fra figuren: -2-4 -6-8 Nesodden Enebakk Oppegård Gruppe 8 Ås Vestby Ski Administrasjon og styring -14, -16,8,3-4,5-18,8-21,3-14,1 Tekniske formål ekskl. VAR 1,1 3,2-1,7-1,1 5, -1,3 5,3 Sosialtjeneste og barnevern -7,6-1,3-6,8-2, 1,5 6,1 8,3 Helse -1,2-2,8, 1, 1,4 4,9 1,7 Pleie og omsorg -5,9 -,4-18,8-35,9 23,6 13,8-2, Kirke og kultur -4,7-5,9-2,7-5,4 1,9-5,1, Undervisningsformål -5,7-2,2-5,9-19,5-25,5-22,7 6, Barnehage sektoren -9,6-12,9 4,6-4, -8,3-12, -3,1 Sammenligning av administrative utgifter er vanskelig pga. ulikheter i organisasjonsstruktur og KOSTRA rapportering. Tallene indikerer imidlertid at fem av seks kommuner, driver rimeligere administrasjon. For Vestby vet vi at ingen enhetsledere inngår i deres administrative kostnader. Tekniske formål har gjennomsnittlige kostnader i Frogn. Relativt sett, drives tekniske formål forholdsvis rimelig. Tre av seks kommuner driver marginalt rimeligere. Frogn bruker kr 5 mill kr mindre enn både Oppegård og gjennomsnittet i gruppe 8. Sosialhjelp og barnevern drives med middels kostnader i forhold til sammenligningskommunene, men kr 8,3 millioner rimeligere enn gjennomsnittet i gruppe 8. Tre av sammenligningskommunene bruker mer til helsetjenester og to bruker mindre. Utgiftene til helsetjenester ligger 1,7 mill. kr lavere enn gjennomsnittet for gruppe 8. Pleie og omsorg er en stor utgift for kommunene. Fire kommuner driver vesentlig rimeligere. Frogn kunne spart,4 mill. med utgiftsnivå som i Vestby, 18,8 mill. kr med utgiftsnivå som i Nesodden og hele 35,9 millioner med Enebakk som forbilde. Frogn driver likevel 2,9 mill. kr rimeligere enn gjennomsnittet i gruppe 8. Frogn bruker mye på kirke, kultur og idrett. Bare Oppegård bruker mer. Vestby bruker minst med 5,9 mill. mindre enn Frogn ved en omregning i forhold til innbyggertallet. Frogn bruker alt i alt akkurat like mye som gjennomsnittet i Frogn Kommune 15
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 gruppe 8 til dette området. Undervisning drives vesentlig rimeligere i Enebakk, Oppegård og Ski. Forskjellene er betydelige. Tallen inneholder også utgifter til undervisningsbygg som i mange kommuner ikke ligger i budsjett og regnskap under oppvekst- eller undervisningsområdet. Det er spesielt Ski som har rimelige bygg. Med kostnader til bygg menes her avskrivninger, energi, vask og vedlikehold. Indirekte høyere kostnader til undervisning, som følge av en kostnadskrevende struktur ligger under undervisning. Utgiftene i Nesodden, Oppegård og Enebakk ligger 19 til 36 mill. kr lavere enn i Frogn. Frogn driver likevel kr 6 mill. kr rimeligere enn gjennomsnittet i gruppe 8. Barnehagene drives ikke spesielt rimelig i Frogn. Fem kommuner og gjennomsnittet i gruppe 8 har noe lavere utgifter. Nesodden driver dyrere. Frogn ville ha spart kr 3,1 mill kr med utgifter som gjennomsnittet i gruppe 8. Vi har i neste figur gått enda et nivå ned i detaljene og sett nærmere på hvor mye kommunen hadde spart dersom man hadde kopiert den rimeligste kommunen for hver enkelt tjeneste. Tabell 1-1 Teoretisk beregning av innsparingspotensial driftsutgiftsnivå ved bruk billigste løsning fra en av de 7 kommunene og eller gjennomsnittet i gruppe 8 som forbilde Innsparingspotensial beregnet ut fra dem som bruker minst Barnehage sektoren Pleie og omsorg Helse Totalt Hovedformål Delformål sammenlikning mot den som bruker minst Undervisningsformål Kirke og kultur Sosial inkl intro. Barnevern Administrasjon og styring Tekniske formål Innsparings potensial pro rata Barnehageformål 12,4,9, Undervisning inkl spes undervisning 17,5 1,2 2,5 Gr skole for voksne 1) 9,6,7,5 SFO 1,,1, Lokaler 12,1,9,5 Kultur 7,5,5 2, Kirke,8,1, 35,9 2,5 4, Vi ser av tabellen at Frogn rent teoretisk kunne ha spart 141 mill. kroner dersom den kopierte den billigste av kommunene i sammenlikningen på hvert enkelt tjenesteområde. Det er selvsagt hverken mulig eller tilrådelig. Årsakene til at et så stort beløp kommer til utrykk i modellen er flere og behandles gjennom analysen. Erfaringen fra tilsvarende analyser er at man kan spare opptil 25 % av det beregnede potensialet i løpet av to år dersom det er stor politisk enighet om det. Man må regne med å bruke noe mer tid dersom det medfører strukturelle tiltak. Det må dessuten regnes med at det krever en del investeringer og reversering av noen løsninger som er 1, 1 mill. forslag ut fra analysen 2,7,2, 2,7,2, 5,8,4, 21,3 1,5,5 Vann, avløp og renovasjon,,, Brann- og ulykkesvern 2,4,2, Fysisk planlegging med mer 3,8,3, Samferdsel 3,8,3, Bolig,,, Tilrettelegging/bistand, næringsliv 2,1,2, 141,3 1, 1, 16
Frogn kommune politisk vedtatt. Fordelingen av innsparingene må tilpasses kommunes praktiske muligheter. For en del tjenester vil eventuelle tiltak bare innebære at man øker utgiftene langsommere enn veksten i befolkningen ellers skulle tilsi. Endringer kan også innebære at man flytter på ressurser innen en tjeneste. For Skole barnehage og pleie og omsorg kan tiltak innebære strukturelle endringer. Endelig kan det være aktuelt å endre på inntektene inkludert betalingssatser og rabattordninger. Det er erfaringsmessig lettere å spare en stor del av et stort potensiale enn en liten del av et lite potensial. Det er laget et forslag til fordeling av en innsparing på 1 millioner der hovedvekten lagt på kultur (idrett), skole og pleie og omsorg, der innsparingspotensialene er størst og der flest kommuner også indikerer betydelige innsparingspotensialer. Innenfor skole inkluderer potensialet kostnader til lokaler som ikke ligger under oppvekstenheten. Forslaget for skole betinger ikke nedleggelse av noen skoler, men man kunne med fordel sett på skolekretsene og evt. omrokkeringer av elever mellom skolene. Frogn Kommune 17
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 2 Innledning 2.1 Bakgrunn Frogn kommune har utarbeidet denne analysen som en del av arbeidet med Handlingsprogrammet for 213-216. Arbeidet er utført i et samarbeid med konsulentselskapet Agenda Kaupang. 2.2 Metode Vurderingen av statusen for den kommunale driften er basert på sammenligninger med andre kommuner for 2. Sammenligningstallene er i all hovedsak hentet fra KOSTRA-nøkkeltall. Tallene er justert ved at det også tas hensyn til at kommunene ikke har likt behov for kommunale tjenester. Dette er i mange tilfeller svært avgjørende for å kunne sammenlikne kommunene på likt grunnlag. Vi benytter den samme behovsberegning som den som ble lagt til grunn av Kommunal- og regionaldepartementet i beregning av utgiftsutjevningen i rammetilskuddet til kommunene i 2. Den baserer seg i hovedsak på Rattsø-utvalgets forslag til bruk av objektive kriterier. Etter den tid har Borge ledet et nytt utvalg og fra 29 ble det endringer i kriteriene og vektfordeling som redegjort for i Kommuneøkonomiproposisjonen. Man må derfor være oppmerksom på at kriteriene også har en politisk profil. Fra og med 2 er barnehage finansiert gjennom rammetilskuddet og behovsindeksene er endret en del. Dette representerer relativt store endringer for Frogn i sammenlikning med kommunene i Follo. Sammenligningskommunene er: Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Kommunegruppe 8 Vi har nedenfor laget en oversikt over kommunenes størrelse, innbyggertetthet og vekst de siste 1 årene. 18
Frogn kommune Tabell 2-1 Oversikt over kommunene med folketall og vekst samt areal pr innbygger 2-2 sortert etter vekst Kommune Befolkning 1.1 Vekst 2-212 Innbygger pr. km2 areal 21 212 215 Frogn 12972 15154 16,8 % 179 214 Ås 13568 17284 27,4 % 171 229 Enebakk 868 1487 2,8 % 54 2 Vestby 815 15143 28,2 % 3 216 Nesodden 15448 1789 15,3 % 293 213 Ski 25394 2897 14,1 % 179 217 Oppegård 22953 2552,2 % 744 Gruppe 8 31884 35534 9,9 % 19 Av tabellen ser vi at Frogn har en moderat vekst sammenlignet med utvalget. Kun Nesodden og Ski har like stor vekst. Oppegård har vesentlig mindre vekst, mens veksten i Ås, Enebakk og Vestby er vesentlig større. Gruppe 8 har hatt den laveste veksten. I Frogn er innbyggertallet pr. kvadratkilometer tett på gjennomsnittet for kommunene i utvalget. Oppegård har vesentlig flere innbyggere pr. kvadratkilometer, mens Enebakk og ikke minst gjennomsnittet i gruppe 8 har vesentlig færre innbyggere pr km 2. Dette kommer vi tilbake til når vi går løs på kostnader knyttet til veger, skoler, skoleskyss og skolestørrelse mv. 2.3 Leseveiledning Kommunenes prioriteringer uttrykkes vanligvis ved hjelp av netto driftsutgifter pr. innbygger eller pr. innbygger i målgruppen, eksempelvis netto driftsutgifter til undervisning pr. innbygger 6 15 år eller netto driftsutgifter til sosiale tjenester pr. innbygger 2-66 år. Netto driftsutgifter påvirkes av slike forhold som dekningsgrader, standard på tjenesten og omfanget av brukerbetaling. Produktiviteten måles gjennom brutto driftsutgifter pr. bruker, eksempelvis pr. SFO-bruker eller pr. barn i kommunal barnehage. Indikatorer slik som antall brukere pr. årsverk, eller antall undersøkelser pr. årsverk benyttes også som målestokk for produktiviteten. I rapporten har vi søkt å gjøre rede for hvilke av de ovennevnte forholdene som er årsakene til at kostnadsnivået i Frogn skiller seg fra de andre sammenligningskommunene. Dette er viktig informasjon å ha med seg når anbefalingene i rapporten skal settes ut i livet. Erfaringsmessig vil det være noen forskjeller i kommunenes innrapporteringspraksis, blant annet med hensyn til hvilke funksjoner utgiftene er rapportert inn under. For administrasjon er KOSTRA tallene supplert med opplysninger fra Agresso samarbeidet, Fylkesmannen har bistått budsjettgruppen i Agressosamarbeidet med vurderingen av stillinger som skal inngå under de administrative funksjonene. Denne analysen er i liten grad koblet opp mot tall for kvaliteten på de kommunale tjenestene. Studier av ressursbruk og kvalitet i tjenesteproduksjonen har dessuten ofte vist at det ikke er noen entydig sammenheng mellom disse Frogn Kommune 19
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 størrelsene. For noen tjenester er det et motsatt forhold. Dårlig kvalitet må kompenseres ved ekstra arbeid for å løse problemer som oppstår ved tjenesteutøvelsen. Dermed blir tjenestene dyrere. For enkelte tjenester har vi likevel angitt enkelte indikatorer på kvalitet. Her er det økende informasjon fra år til år i KOSTRA. Vi er fremdeles noe skeptiske til en del av denne informasjonen. Man må derfor lese rapporten først og fremst som en rapport om ressursbruken. Innføring av kompensasjonsordningen for merverdiavgift har ført til visse problemer med hensyn til sammenligning av driftsutgifter mellom kommunene. SSB har korrigert for dette forholdet i KOSTRA-databasen ved å oppgi konsernkostnader. 2
Relativt behov pr. innnyggeri forhold til landsgjennomsnittet (1 %) Frogn kommune 3 Nøkkeltall Hensikten med dette kapitlet er å gi en grov oversikt over nøkkeltall når det gjelder kommunens driftsutgifter og -inntekter, driftsresultat og finansielle stilling. 3.1 Kommunenes utgiftsbehov Gjennom kommunenes inntektssystem beregnes hver enkelt kommunes utgiftsbehov i forhold til landsgjennomsnittet. Utgiftsbehovet i den enkelte kommune er sterkt korrelert med alderssammensetning, levekårsindikatorer og andre kjennetegn ved befolkningen, slik som antall skilte og andel funksjonshemmede. Fra 21 til 2 ble behovsnøkkelen endret. I figuren nedenfor viser vi det samlede behovet for kommunene i sammenlikningen og behovet beregnet for 21 med da gjeldende behovsnøkkel. 12% Beregnet totalbehov for tjenester ut fra KRDs kostnadsnøkkel 2 21 1% 1 % 1 % 98% 98,4 % 96% 96, % 96,1 % 95,9 % 96,1 % 95 % 96 % 94% 94, % 93, % 93, % 92% 91, % 91 % 9% 9, % 88% 86% 84% Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 3-1 Kommunenes behov for tjenester Figuren forteller oss at Frogn kommunes behov for tjenester er beregnet å være 96 % av landsgjennomsnittet. De andre kommunene har et behov for tjenester som varierer fra 95 % av landsgjennomsnittet i Oppegård, til 98 % i Enebakk. Gjennomsnittet for gruppe 8 er 1 % av landsgjennomsnittet. Alle kommunene er tilkjent et større behov ut fra befolkningssammensetningen etter justeringen av kriterienøkkelen fra 21 til 2. Endringene er store for alle kommunene i utvalget med unntak av Frogn. Ski var ikke med i fjorårets analyse, 21 tall for Ski er derfor ikke med. Den nye behovsnøkkelen veier barn i barnehagealder inn med større vekt, det er grunn til å tro at den oppdaterte behovsnøkkelen er mer presis enn den forrige. Figuren nedenfor viser hvordan behovet i Frogn er sammensatt for ulike tjenester i 2. I totalberegningen er det ytterligere noen kriterier som inngår i beregningen. Frogn Kommune 21
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Fordelingen av behovet i kommunen 12 % 1 % 18 % 1 % 2 % % 99 % 12 % 96, % 88 % 8 % 76 % 6 % 54 % 4 % 2 % % Barn 1-2 år uten kontantstøtte 3-5 år 6-15 år 23-66 år 67-79 år 8-89 år over 9 år Dødlighet PU over 16 år Totalt Figur 3-2 Kommunenes behov for tjenester etter alder, dødelighet og andel PU>16 år sammenlignet med landsgjennomsnittet For Frogn er det andel unge innbyggere som holder behovet for kommunale tjenester oppe. Alle de andre kommunene har også et behov noe over landsgjennomsnittet knyttet til de unge aldersgruppene. Alle kommunene har også svært lavt behov knyttet til de eldre både gruppen 8-89 år og 9 år og eldre. Alle kommunene med unntak av Enebakk har moderate behov knyttet til andel PU over 16 år. Lav andel psykisk funksjonshemmede (PU 16 år og eldre) har tidligere vært en ulempe ved tildeling av ressurser fra rammefinansieringen i følge Borge-utvalget, ettersom det er en gruppe som har vært rimelig godt finansiert. Særlig Enebakk og dels gjennomsnittet i gruppe 8 har store grupper i denne kategorien. Det kan favorisere særlig Enebakk noe i kostnadssammenligningen. Vi kan ellers merke oss andel innbyggere i alderen 23-66 år, som er hovedtyngden av arbeidstakerne og særlig viktig for skatteinntektene, Frogn ligger på 99 % av landsgjennomsnittet for denne gruppen. Ås og Oppegård og gjennomsnittet i gruppe 8 ligger rundt landsgjennomsnittet, de øvrige kommunene i utvalget ligger noe og dels vesentlig under landsgjennomsnittet. Det er gjennomgående små avvik fra landsgjennomsnittet mht. behov i ulike grupper for gjennomsnittet i gruppe 8. For Frogn betyr befolkningssammensetningen at de samlede driftsutgiftene pr. innbygger (uten korreksjon for ulikt tjenestebehov), kan være noe lavere enn i gjennomsnittet for gruppe 8, dersom innbyggerne skal få et tjenestetilbud som er middels dyrt for kommunen. Dette gjelder alle kommunene i utvalget. 3.2 Driftsutgiftene og driftsinntektene Med utgangspunkt i regnskapstallene for år 2 kan vi stille opp følgende oversikt over brutto driftsinntekter og driftsutgifter pr. innbygger i Frogn og sammenlignings- 22
Kroner Frogn kommune kommunene. Driftsinntektene består av skatter, rammetilskudd, andre overføringer fra staten, salgs- og leieinntekter, og andre inntekter. Finansinntekter og -utgifter er holdt utenfor sammenligningen. Brutto driftsutgifter og driftsinntekter pr. innbygger 7 6 5 4 3 2 1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Gruppe Ski 8 Brutto driftsutgifter per innbygger 52 792 55 514 51 52 51 35 51 991 56 351 54 221 59 33 Brutto driftsinntekter per innbygger 54 543 56 922 54 278 54 798 52 53 59 218 57 24 6 192 Figur 3-3 Brutto driftsutgifter og driftsinntekter pr. innbygger Figuren viser at Frogn kommune ligger gjennomsnittlig til i utvalget med hensyn til brutto driftsutgifter og inntekter. Alle inkludert Frogn har lavere utgifter enn inntekter. Forskjellen er i Frogn er kr 1 751. Tre kommuner har lavere brutto driftsutgifter. Mens bare to kommuner har lavere driftsinntekter. Gruppe 8 skiller seg ut med høye driftsinntekter og driftsutgifter. For oversiktens skyld synes vi at det er interessant å se litt nærmere på hvordan kommunenes inntekter er sammensatt, blant annet for å vurdere om kommunen har noen uutnyttede inntektsmuligheter. Frogn Kommune 23
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 7 Kommunens inntekter pr. innbygger 6 5 r e n ro K 4 3 2 1 Figur 3-4 De viktigste inntektene pr. innbygger Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Skatt på inntekt og formue utgjør 25 962 kroner i Frogn. Frogn og Oppegård har de nest høyeste skatteinntektene pr. innbygger. Frogn kommune får kr 14 29 pr. innbygger i form av rammetilskudd. De andre kommunene får fra kr 13 28 i Oppegård, til kr 19 489 i Enebakk. Gjennomsnittet i gruppe 8 får hele kr 2 164. Som man ser av figuren representerer dette en ganske sterk utjevning av de frie inntektene. Utover utjevningen som følge av inntekt og utgiftsbehov får Frogn og Nesodden trekk i rammetilskuddet ettersom vi har langt flere barn i privatskoler enn de øvrige kommunene i utvalget. Tre av kommunene har eiendomsskatt, men det er kun for gjennomsnittet i gruppe 8 at bidraget fra eiendomsskatten er betydelig. Ås, Vestby og Nesodden har kun eiendomsskatt på verker og bruk, dette gir marginale inntekter etter som det er få større næringsbygg i disse kommunene. For landet samlet, var det i 2, 316 av 43 kommuner som hadde eiendomsskatt. I gjennomsnitt betalte eiere av en bolig på 12 m 2 2 7 kroner. Totalt var inntektene fra eiendomsskatt på 7, 6 milliarder, 6 % opp fra 21. Kommuner med en høy andel fritidseiendommer og spesielt store næringsanlegg har de høyeste inntektene. Frogn får kr 1 527 i statlige tilskudd til driftsformål. Her ligger vertskommunetilskuddet og her ligger tilskuddet til tunge brukere. De andre kommunene får fra kr 1 125 i Oppegård til kr 2 26 i Enebakk. Når det gjelder salg og leieinntekter er forskjellene også store. Frogn henter inn kr 7 636 pr. innbygger. De andre har inntekter fra kr 5 568 i Enebakk til kr 9 6 pr. innbygger i Oppegård. Andre driftsinntekter utgjør kun 5 127 kroner i Frogn. Her har vi f.eks. sykelønnsrefusjoner. Dette er nest minst i utvalget. De andre kommunene får fra kr 4 938 i Enebakk til kr 7 639 i Oppegård. Gruppe 8 Andre driftsinntekter 5 127 9 18 6 513 7 453 4 938 7 639 7 155 8 487 Salgs- og leieinntekter 7 636 7 684 7 436 7 69 5 568 9 6 8 758 7 283 Andre statlige tilskudd til driftsformål 1 527 1 366 1 52 1 48 2 26 1 125 1 374 1 866 Konsesjonskraftinntekter - - - - - - - 6 Eiendomsskatt - 2 163 - - - 1 746 Statlig rammeoverføring 14 29 17 646 17 369 16 33 19 489 13 28 16 657 2 164 Skatt på inntekt og formue 25 962 21 175 21 277 22 358 2 329 28 425 23 297 2 646 24
Prosent Frogn kommune 3.3 Driftsresultat Brutto driftsresultat utrykker kommunens overskudd på driften, mens netto driftsresultat er resultatet etter at en har tatt hensyn til netto rente- og avdragsbelastning, og etter at en har trukket ut igjen verdien av avskrivingene. Tabellarisk kan sammenhengen mellom brutto og netto driftsresultat fremstilles på følgende måte: Tabell 3-1 Skissemessig fremstilling av forskjellen mellom brutto og netto driftsresultat Driftsinntekter Driftsutgifter inkl avskrivninger Brutto driftsresultat Eksterne finansinntekter Eksterne finansutgifter Resultat eksterne finansieringstransaksjoner Motpost avskrivninger Netto driftsresultat B C D = B C E F G = E F H I = D+G-H I beregning av brutto driftsresultat har man belastet regnskapet for ordinære avskrivninger (ikke kalkulatoriske). Ved beregning av netto driftsresultat trekkes altså avskrivningene ut og erstattes med netto avdrag på lån. Siden avskrivningene vanligvis vil være større enn avdragene fordi ikke alle investeringene er lånefinansiert, vil ikke netto driftsresultat gi et fullverdig bilde av kommunens evne til å kunne drive i økonomisk balanse. Netto driftsresultat er likevel den primære faktoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, selv om den ikke er perfekt for å vurdere om kommunen klarer å ivareta det såkalte formuesbevaringsprinsippet. Sammenligningene av kommunenes netto og brutto driftsresultat vises i figur 3.5 nedenfor. Vi har også vist resultatet etter korreksjon for MVA - kompensasjon knyttet til investeringene fordi denne kompensasjonen vil svinge med investeringene og bør holdes utenfor Brutto og netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene 7 6 5 4 3 2 1-1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter 3,2 2,5 5,9 6,3 5,2 4,8 5,3 1,9 Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter 2,4,9 5,5 6,1 4,6 5,6 4,3 1,6 Netto driftsresultat ekskl. mva refusjon 2,4 -,3 2,2 1,1 4 2,6 2,4,2 Netto driftsresultat justert for mva og premieavvik,1 -,3 2,9 1,2 3,3 2,5 2,7 -,4 Akkumulert regnskapsresultat i prosent av brutto driftsinntekter 1,,7 1,2,3 4,1 3,2 3,3,5 Figur 3-5 Brutto og netto driftsresultat i % av driftsinntektene I en sunn kommuneøkonomi er det antatt at netto driftsresultat bør utgjøre mellom 3 Frogn Kommune 25
Prosent Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 og 5 prosent av kommunens brutto driftsinntekter. Frogn fikk et netto driftsresultat på 2,4 prosent. Resultatet i Frogn påvirkes ikke av korrigering for mva. refusjon på investeringer, ettersom kommunen ikke benytter denne muligheten. Frogn benytter imidlertid amortisering av pensjonskostnadene. Denne effekten er betydelig i 2. Uten amortisering av premieavvik ville resultatet falt til,1 prosent. Ettersom det er store forskjeller i hvordan kommunen tilpasser seg mva. og pensjonsreglene er det de røde søylene som gir de mest sammenliknbare tallene. Det korrigerte resultatet på,1 prosent i Frogn er av de laveste. Ås gjennomsnitt i gruppe 8 er negative og de eneste som er svakere enn Frogn. Fire av kommunene i utvalget har korrigerte resultater som er mer enn to prosent sterkere enn Frogn sitt korrigerte resultat. Ettersom nettoresultatet kan være påvirket av nedbetalingen av lån, kan bruttoresultatet også være en god indikator. Frogn hadde et regnskapsmessig brutto driftsresultat på 3,2 %. Kun Ås og gruppe 8 har et svakere brutto resultat enn Frogn. 3.3.1 Et bedriftsøkonomisk resultat Dersom man hadde ført regnskapet etter regnskapsloven, ville resultatet bestått av brutto resultat etter korreksjon for moms knyttet til investeringer som er driftsfremmende, pluss finansutgifter som er en del av kostnadene knyttet til bruken av kapitalen. Resultat i prosent av driftsinntektene ekskl. MVA.-refusjon påløpt i investeringsregnskapet 5 4 3 2 1-1 -2 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Brutto driftsresultat 3,2 1,3 2,6 1,3 4,6 1,8 3,4,5 Netto driftsresultat ekskl. mva refusjon 2,4 -,3 2,2 1,1 4 2,6 2,4,2 Bedriftsøknomisk resultat 1,3-1,3,6 -,1 2,8,2 1,4 -,5 Figur 3-6 Bedriftsøkonomisk resultat i 2 Det bedriftsøkonomiske resultatet, det vil si; brutto driftsresultat eks mva. finansutgiftene, er positivt, med 1,3 %. Resultatet ville trolig i ikke gitt noe utbytte om kommunen hadde vært et aksjeselskap og man kunne vært alvorlig bekymret for balansen og fremtiden. Det som kan ha betydning for vurderingen av kommunens behov for driftsoverskudd er omfanget av gjeld, behovet for investeringer med tilhørende nedbetaling og renteutgifter knyttet til nye lån. Vi skal derfor se nærmere på gjeld og renteutgifter. 26
Frogn kommune 3.4 Lånedekningsgrad Lånedekningsgraden er den langsiktige netto lånegjelden sett i forhold til sum driftsinntekter utenom renter, regnet i prosent. Lånedekningsgraden gir uttrykk for hvor byrdefull den langsiktige gjelden er for kommunen. Låne situasjonen for de ulike kommunene er fremstilt i figur 3.7. I disse tallene er ikke fondsmidler trukket fra kommunenes lånegjeld. Netto lånegjeld og pensjonsforpliktelse som andel av driftsinntekter 12% 1% 8% 6% 4% 2% % Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Netto lånegjeld 8 % 98 % 98 % 77 % 69 % 59 % 86 % 68 % Pensjonsforpliktelse 84 % 9 % 89 % 88 % 89 % 13 % 18 % 99 % Figur 3-7 Lånedekningsgrad i 2 Oversikten viser at Frogn har en lånedekningsgrad på 8 % knyttet til netto lånegjeld utenom pensjon. Før pensjonsforpliktelsene ble ført opp i kommunens balanse var normen at den langsiktige gjelden ikke burde overstige 6 % av kommunens driftsinntekter. Blant sammenligningskommunene varierer lånegjelden fra 59 % i Oppegård til 98 % i Ås og Vestby. Gjennomsnittet i gruppe 8 er 68 %. For Frogn er låneandelen gjennomsnittlig sammenlignet med de andre kommunene og gjennomsnittet i gruppe 8. Den er vesentlig høyere enn det fylkesmennene har lagt seg på som norm. Det er avgjørende om man låner for å redusere eller øke driftskostnadene. Frogn bør være varsomme med låneopptak som ikke bidrar til en mer kostnadseffektiv drift av lovpålagte tjenester. Pensjonsforpliktelsene er moderate, faktisk lavest av sammenligningskommunene uten at forskjellene her er like betydelige. 3.5 Reel arbeidskapital Kommunen har et akkumulert premieavvik inklusive arbeidsgiveravgift på 86 millioner. Dette skal dekkes inn over ti år. Premieavviket svekker reelt sett arbeidskapitalen. NKRF har satt oppe en modell vi har brukt for å beregne reel arbeidskapital i Frogn. http://tidsskrift.nkrf.prosjektweb.net/1_2/artikkel2.html Mer om Premieavvik kan man finne under linken over Frogn Kommune 27
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Balanseregnskap Frogn kommune UB 31.12.2 a Anleggsmidler 1 768 f Egenkapital 438 b Omløpsmidler 26 g Fond 73 c Herav premieavvik 86 h Kapitalkonto 366 i Langsiktig gjeld 1 475 j Kortsiktig gjeld 5 d Sum eiendeler 2 28 k Sum gjeld og egenkapital 2 28 e Ubrukte lånemidler 72 Arbeidskapital 145 b-j Reel arbeidskapital -13 g-c Arbeidskapitalen til kommunen er lik bokført arbeidskapital 145 - Ubrukte lånemidler 72 = Sum fond 73. Men siden premieavviket representerer en periodiseringspost i balansen som ikke kan gjøres om til likvide midler, må vi korrigere for denne. Dette er faktisk betalte utgifter som ikke har blitt belastet bevilgningsregnskapet. Reglene om regnskapsføring av premieavvik representerer derfor et unntak fra de grunnleggende prinsippene i kommuneregnskapet. Reell arbeidskapital i Frogn blir 73-86 = -13. Kommunen har altså reelt sett negativ likviditet og kan måtte gå til det skritt å ta opp likviditetslån for å kunne dekke sine reelle forpliktelser. I prinsippet skal kommunestyret kunne disponere kommunens fondsmidler til forskjellige formål. Dersom kommunestyret skulle vedta å benytte fondsbeholdningen til å finansiere nye tiltak, vil kommunen raskt kunne komme i en enda vanskeligere økonomisk situasjon. Det anbefales at disposisjonsfondet i kommunen økes. 3.6 Behov for forbedringer i driften Frogn kommune hadde i 2 et korrigert netto driftsresultat på,1 %. Normen om minst 3 % vil kreve en forbedring på 2,9 %. Dette gir et betydelig innsparingsbehov. Her har vi imidlertid ikke tatt høyde for de investeringer som blir gjennomført i 212 eller 213-216 perioden. For hver 1 mill. kroner kommune låner, vil kravet til driftsoverskudd øke med ca. 7 mill. kroner fordelt med 3 mill. kroner til avskrivninger og 4 mill. kroner til lånerenter. Låneopptak på eksempelvis 4 mill. kroner vil dermed gi krav om ytterligere 28 mill. kroner mer i driftsoverskudd innen tre år. 3.6.1 Konklusjon Kommunens mål er å gå med overskudd i henhold til normen på 3 %. En sunn kommuneøkonomi, skal bl.a. gi kommunen mulighet til å bygge i takt med en voksende befolknings behov for tjenester og fornye anlegg i henhold til nye krav og forventninger. Uten 3 % netto driftsresultat blir dette utfordrende. Frogn amortiserer pensjonsforpliktelsene sine, dette har bidratt til å styrke netto driftsresultatet på papiret. Gjennomsnittlig avdragstid er strukket til ytterpunktet av hva fylkesmannen og distriktsrevisjonen aksepterer. Avdragsbelastingen hvert enkelt år kan dermed ikke reduseres gjennom å forlenge avdragstid. Sett i sammenheng med lånebehovet knyttet til lovpålagte tjenester er den finansielle situasjonen utfordrende. Dersom kommunen skal ha mulighet til å nå målsettingen om 3 % i korrigert netto driftsresultat gjennom den neste fireårsperioden, må kommunen balansere investeringer, inntekter og driftskostnader gjennom politiske prioriteringer. 28
Frogn kommune En mulighet er å redusere driftsutgiftsnivået. Noen tjenester kan effektiviseres, mens ikke lovpålagte tilbud kan reduseres, avvikles eller finansieres fullt ut gjennom brukerbetalinger. Det største potensialet ligger i å innføre eiendomsskatt på bolig og fritidseiendom. 4 Administrasjon, styring og fellesutgifter 4.1 Definisjon og avgrensninger I vår analyse har vi tatt utgangspunkt i definisjonen av administrasjon I KOSTRA som omfatter følgende funksjoner: Politisk styring og kontrollorganer (funksjon 1) Administrasjon (funksjon 12) Administrasjonslokaler (funksjon 13) Premieavvik (funksjon 17) Diverse fellesutgifter (funksjon 18) Tjenester utenfor ordinært kommunalt ansvarsområde (funksjon 285) Politisk styring og kontrollorganer Denne funksjonen omfatter godtgjørelse til folkevalgte organer og til revisjon, inklusiv utgifter som følger med møteavvikling, representasjonsutgifter og befaringer/høringer med mer arrangert av folkevalgte organer, partistøtte og utgifter til valgavvikling. Administrasjon Administrasjonen omfatter 3 deloppgaver: Administrativ ledelse: Administrative lederstillinger omfatter ledere som leder andre ledere og som har koordineringsoppgaver utover ren arbeidsledelse. Det betyr at laveste ledernivå (ledere av tjenestesteder) defineres som en del av de funksjonene som tjenestestedet ivaretar. Som administrative ledere defineres i denne sammenhengen stillinger med omfattende økonomiske og administrative fullmakter, men ikke arbeidsledere med koordinerings-, veilednings- og oppfølgingsoppgaver. Støtte- og stabsfunksjoner: Dette omfatter støttefunksjoner for styring og utvikling av hele kommunen slik som oppgaver knyttet til sekretariat for politisk ledelse, økonomiforvaltning, overordnede personalfunksjoner og organisasjonsutvikling. Planarbeid som er mer enn interne planer for den virksomhet det gjelder, inngår også her. Unntaket fra dette er arbeid med kommuneplan som henføres til funksjon 3: Fysisk tilrettelegging og planlegging. Faglige og merkantile støtte- og stabsfunksjoner som er knyttet til administrative ledere følger i utgangspunktet sin leder og plasseres på funksjon 12. Den andelen av arbeidstiden som er knyttet til støtte i forhold til bestemte tjenester og tjenestesteder, plasseres imidlertid på de respektive funksjonene som tjenestene/tjenestestedene ivaretar. Fellesfunksjoner og fellesutgifter: Fellesfunksjoner for ledere og medarbeidere som er knyttet til funksjonene 1 og 12. Resepsjon, sentralbord, bedriftshelsetjeneste, kantine og andre velferdstiltak. Felles regnskapsfunksjon. Hustrykkeri. Felles IKT-løsninger for hele kommunen. Frogn Kommune 29
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Kontingent til KS. I tillegg føres gjerne en del øvrige fellesutgifter på denne posten. Administrasjonslokaler Denne funksjonen omfatter utgifter til drift og vedlikehold av lokaler som benyttes til oppgaver under funksjonene politisk styring/kontrollorganer og administrasjon. Dette betyr at utgifter til fellesbygg i henhold til KOSTRA-definisjonen skal fordeles på de ulike kommunale funksjonene; styring/kontrollorganer, administrasjon, tjenesteyting, forvaltning med mer som finner sted på rådhuset. Premieavvik Her inntektsføres/utgiftsføres beregnet premieavvik for året, samt beregnet arbeidsgiveravgift for premieavviket. Resultat føring av premieavvik fra tidligere år, samt beregnet arbeidsgiveravgift knyttes også til funksjon 17. Premieavviket er ikke egentlig å oppfatte som administrasjon etter som det er kostnader knyttet til pensjonsforsikring av alle ansatte i kommunen. Beløpene svinger og kan være både positive og negative. Der det ikke er understreket vil de ikke inngå i summene. Diverse fellesutgifter Dette omfatter utgifter til f.eks. eldreråd, overformynderi, forliksråd, sivilforsvar, tilfluktsrom, politi og rettspleie og utgifter til AFP. Interne serviceenheter Funksjonen kan benyttes for samlet føring av utgifter og inntekter til forvaltnings-, drifts og vedlikeholdsavdelinger som betjener flere KOSTRA-funksjoner, samt materiallager og felles maskinpark. Det forutsettes at alle utgifter for serviceenheten blir fordelt på de funksjonene som betjenes av enheten. Dette betyr at funksjon 19 skal stå oppført med kr når regnskapsåret er avsluttet. Tjenester utenfor ordinært kommunalt ansvarsområde Dette kan bl.a. gjelde utgifter til drift av asylmottak, inklusiv bistand fra kommunens sosialkontor til asylmottaket. Funksjonen kan også omfatte tjenester som ikke inngår i det ordinære kommunale ansvarsområdet eksempelvis dersom kommunen driver fylkeskommunale tiltak (barnevern- eller rusbrukerinstitusjoner, psykiatrisk 2. linjetjeneste med mer) etter avtale med fylkeskommunen eller andre. Normalt sett vil netto utgiftene være lave eller lik null pga. refusjoner fra forvaltningsenheten. 4.2 Netto administrasjonsutgifter pr. innbygger Med netto administrasjonsutgifter pr. innbygger menes kommunens utgifter til alle de administrative funksjonene som er listet opp innledningsvis. Premieavviket har lite med administrasjon å gjøre og er trukket ut for å få et mer relevant sammenligningsgrunnlag. Vi har vist begge størrelsene i figuren. 3
Kr pr. innbygger Frogn kommune Netto og brutto driftsutgifter til administrasjon og styring. Uten premieavvik og fellesutgifter 5 4 5 4 3 5 3 2 5 2 1 5 1 5 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Brutto per innbygger 4 567 3 394 3 2 4 339 4 16 2 999 2 873 3 767 Netto per innbygger 4 7 3 185 2 887 3 987 3 863 2 888 2 65 3 399 Figur 4-1 Netto administrasjonsutgifter (eksklusive premieavvik) pr. innbygger I 2 bruker Frogn kr 4 7 pr. innbygger til administrasjon, som vi ser i figuren. De andre kommunene brukte fra kr 2 888 i Oppegård, til kr 3 987 på Nesodden. Gjennomsnittet for gruppe 8 var 3 399 kr. Man kan dermed slå fast at tallene angir at Frogn har i henhold til KOOSTRA høye netto driftsutgifter pr innbygger til administrasjon. Nå er det ikke så lett å sammenligne administrative utgifter ettersom tallene er svært følsomme for kommunenes regnskapsførsel. Vi skal derfor gå gjennom en del resonnementer for å sikre oss mot mulige feilslutninger. For å ha bedre grunnlag for å identifisere årsakene til kostnadsforskjellene mellom Frogn og de andre kommunene, har vi laget en oversikt over hvordan kommunenes brutto driftsutgifter til administrasjon er satt sammen, jfr. Figur 4-2 Utgifter pr. innbygger til administrative funksjoner Det viser seg at utgiftene er ømfintlige for premieavviket. I Frogn får justeringen størst betydning og kostnadene kommer ned på 3 55 etter justeringen. Kommuner kan i prinsippet føre premieavviket til inntekt og utgift samme året. Frogn Kommune 31
Kroner Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Brutto utgifter pr. innbygger til administrative funksjoner 5 4 3 2 1-1 -2 Frogn Ås Vestby Nesodden Figur 4-2 Utgifter pr. innbygger til administrative funksjoner Enebakk Oppegård Det er store variasjoner i hvor mye den enkelte kommune bruker til ulike funksjoner. Administrativ styring og ledelse er hovedfunksjonen med klart høyest utgifter i alle kommuner. For denne funksjonen hadde Frogn utgifter på kr 3 732. De andre kommunene i utvalget hadde utgifter som varierte fra kr 2 185 i Vestby til kr 3 652 kroner på Nesodden. Gjennomsnittet i gruppe 8 var kr 2 916 pr. innbygger. Politisk styring og kontroll, koster kr 379 pr. innbygger i Frogn. Dette er en av postene under administrasjon som er mest følsom for stordriftsfordelene i administrasjonskostnader. Ski som er den største kommunene i utvalget har da også her de laveste kostnadene pr innbygger. Frogn bruker kr 199 til administrasjonslokaler, som er relativt lavt i utvalget. De andre bruker fra kr 15 i Oppegård til kr 744 i Enebakk. Gjennomsnittet for gruppe 8 er på kr 298. Innenfor administrasjon er det noe usikkerhet knyttet til om kommunene fører utgiftene korrekt i KOSTRA. Diverse fellesutgifter varierer fra kr 14 pr. innbygger i Enebakk til kr 996 i Ås. Her er åpenbart praksis svært forskjellig. Det er usikkert om disse kostnadene kunne være ført på andre administrative funksjoner eller andre tjenesteområder. Ski Gruppe 8 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen 187 248 34 231 15 13 49 127 Kontroll og revisjon 69 62 54 68 74 67 62 66 Interne serviceenheter 15 16 Diverse fellesutgifter 17 996 159 51 14 174-219 29 Premieavvik -1244 384 39-355 -42 187 29 Administrasjonslokaler 199 493 397 142 744 15 175 298 Administrativ styring og ledelse 3732 2153 2185 3652 2627 2478 2392 2916 Politisk styring og kontroll 379 436 351 247 421 219 195 36 4.3 Utvikling over tid Det er kjent at kommunene har hatt en vekst i innbyggere og lovpålagte oppgaver og dermed en betydelig vekst i årsverk og ikke minst i ansatte totalt sett. Det kan derfor være interessant å se om det kan ha hatt betydning for de administrative utgiftene. Vi har tegnet ut kostnadene knyttet til administrativ styring, politisk styring og kontroll og administrasjonslokaler fra 28 i figuren under. 32
Kroner pr. innbygger Frogn kommune Netto driftsuttgifter til administrasjon (inkl lokaler) og styring over tid 4 5 4 3 5 3 2 5 2 1 5 1 5 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 28 3 391 3 389 3 321 3 634 3 653 2 785 2 623 3 315 29 3 496 3 618 3 16 3 65 3 592 2 67 2 525 3 549 21 3 488 3 31 3 1 3 714 4 88 2 79 2 5 3 18 2 4 7 3 185 2 887 3 987 3 863 2 888 2 65 3 399 Figur 4-3 Netto driftsutgifter til administrasjon, lokaler og politisk styring og kontroll. Det er store forskjeller i utviklingen i de administrative utgiftene mellom kommunene. Frogn hadde en betydelig økning fra 21 til 2. Oppegård og Ski, som har noe fordel av å være større kommuner, har lave kostnader over tid, mens har Ås og Vestby har redusert kostnadene betydelig de siste årene. 4.4 Betydningen av aktivitetsnivå og kommunestørrelse Når en skal sammenlikne hvor mye ressurser kommunene bruker til administrative gjøremål er det ikke tilstrekkelig bare å se dette i forhold til antall innbyggere i kommunen. En må i tillegg ta hensyn til kommunenes aktivitetsnivå. Først blir disse forholdene drøftet hver for seg før det avslutningsvis blir vist resultatet av beregninger som korrigerer for begge disse forholdene. 4.4.1 Forskjeller i kommunens aktivitetsnivå Aktiviteten i administrasjonen som andel av total aktivitet i kommunen er et anerkjent mål for sammenligning på tvers av kommuner. Dette er gjort ved en brøk med utgiftene til administrasjon i nevneren og brutto driftsinntekter i telleren. Grunnen til at vi har brukt driftsinntektene og ikke driftsutgiftene i nevneren, er at nivået på inntektene gir det beste uttrykket for hvilket nivå kommunen over tid kan ha for sin aktivitet. Nivået på utgiftene vil derimot være preget av svingninger som både kan ligge over og under det som på lang sikt er bærekraftig. 4.4.2 Forskjeller i størrelse Det er godt dokumentert at det er en viss sammenheng mellom kommunestørrelse og kommunens driftsutgifter til administrasjon. Økt folketall gir inntil et visst nivå fallende enhetsutgifter til administrasjon, dvs. at det finnes stordriftsfordeler innenfor administrasjonen. I neste figur er samtlige kommunestørrelser tegnet inn i diagrammet. Frogn Kommune 33
Kroner pr. innbygger Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Utgifter pr. innbygger til administrative funksjoner pr. kommunegruppe sortert etter størrelse 29 1 8 6 4 2-2 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen Figur 4-4 -4-3 3-5 5-1 1-15 Netto driftsutgifter til administrative funksjoner ekskl. premieavvik etter kommunestørrelse Frogn kommune passerte 15 innbyggere i 2, og inngår fra nå av dermed i den femte gruppen i figuren. Enebakk er den minste kommunen i utvalget og må forventes å ha noe høyere kostnader pr innbygger til administrasjon. Oppegård og Ski har fordeler av å være større kommuner, Vi ser konsekvensene av deres størrelser i tallene. Det er ellers små skalaforskjeller, sammenligningskommunene i mellom. Stordriftsfordelene i administrasjon er relativt betydelige fra kommunestørrelser på 5 innbyggere og oppover, slik alle kommunene i utvalget har. 15-25 25-5 5-3 13 99 5 1 133 134 172 4 Kontroll og revisjon 191 133 93 72 63 53 6 69 Interne serviceenheter 52 18 53 65 45 9 318 131 Diverse fellesutgifter 299 181 124 194 8 228 17 2188 Premieavvik -8-123 -159-366 -372-166 -47-297 Administrasjonslokaler 78 61 389 313 272 32 23 318 Administrativ styring og ledelse 6325 4323 3399 2816 2775 2446 234 355 Politisk styring og kontroll 177 62 45 348 277 224 249 181 Kommunestørrelse Oslo 34
Administrative stillinger Frogn kommune 4.5 Telling av adm. årsverk i 212 KOSTRA veilederen er endret for 212 mht. hvilke stillinger som skal rapporteres på administrative funksjoner. Så sent som 2. August i 212, hadde Follokommunene i Agressosamarbeidet en gjennomgang av praksisen og veilederen for føring av stillinger på de administrative funksjonene i KOSTRA. Etter denne gjennomgangen fant vi at det var store forskjeller i antall stillinger som skal videreføres på administrative funksjoner i de ulike kommunene. Oppstillingen under er justert for retningslinjene i den nye KOSTRA veilederen. Skattekontorfunksjonen på Nesodden er fordelt etter innbyggertall til hver kommune. Administrative stillinger KOSTRA funksjoner 12 og 121 justert i henhold til veileder 212 121 Ledelsesforvaltning og drift 12 adm og støtte prosent adm stillinger av innbyggerne 7 6 5 4 3 2 1,39 %,38 %,32 %,31 % Ås Frogn Nesodden Vestby,5 %,4 %,3 %,2 %,1 %, % Administrative stillinger i prosentandel av befolkningen Figur 4-5 Administrative årsverk, og andel i prosent etter folketall. Fra september 212 Basert på denne undersøkelsen kan vi si at Frogn har noen flere ansatte i kommuneadministrasjonen og sentrale støttefunksjoner enn Ås og Vestby. Nesodden har selv etter justeringen for skattekontorfunksjonen vesentlig flere administrativt ansatte enn de øvrige kommunene. Ås og Vestby har klart færrest ansatte i årsverk og i prosent av befolkningen. Frogn Kommune 35
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 18 Administrative stillinger fordelt på funksjoner Frogn Ås Nesodden Vestby 16 14 12 1 8 6 4 2 - Rådmansteam, etatsjefer og enhetsledere Arkiv Politisk sekretariat, HR og org. Utvikling, bedriftshelsetjeneste Økonomi IKT Servicetorget Kommunikasjon, jurist, bhg adm, tillitsvalgte og div Ledelsesforvaltning drift 121 Figur 4-6 Administrative årsverk pr funksjon. Fra september 212 Vi ser at Vestby selv etter at vi har lagt til enhetsledere, har en gjennomgående lav bemanning i administrasjon og støttefunksjoner. Frogn har flest årsverk på arkiv og marginalt over de øvrige på IKT. Nest sist i figuren har vi en samlegruppe der ulike stillinger for de ulike kommunene er lagt. Frogn hadde akkurat for september to administrative stillinger knyttet til barnehagene på dette tidspunktet i denne gruppen. I dag er det kun en stilling knyttet til denne funksjonen i Frogn kommune. 4.6 Oppsummering og konklusjon Frogn har noe flere ansatte i kommuneadministrasjonen og sentrale støttefunksjoner enn de fleste kommunene i Follo. Forskjellen er imidlertid mindre mellom kommunen i Agresso samarbeidet, dvs. Frogn, Nesodden, Ås og Vestby, når vi teller stillingene mer grundig. Særlig to av kommunene i utvalget Oppegård og Ski, har noe større stordriftsfordeler enn Frogn. Vestby hadde lave kostnader til administrasjon i henhold til KOSTRA. Etter en grundigere gjennomgang av stillingene i henhold til den nye KOSTRA veilederen for 212, avdekket vi at Vestby ikke fører enhetsledere under administrasjon. Figurene for Agresso samarbeidet er justert for dette. Her er forskjellene mindre. 36
Frogn kommune 5 Grunnskolesektoren I dette kapitlet behandles spørsmål knyttet til prioritering og produktivitet i grunnskoleundervisning for barn, inklusive skyss og bygningsdrift, SFO og voksenopplæring. Grunnskole 22 Undervisning i grunnskolen, det vil si undervisning, inklusive delingstimer, spesialundervisning, vikarer m.m. og konverteringsressurser, jf. GSI: årstimer. Funksjonen omfatter videre administrasjon på den enkelte virksomhet/skole, rådgiver på ungdomstrinnet, kontaktlærer, samlingsstyrer og etterutdanning for lærere og avtalefestede ytelser, redusert leseplikt, virkemiddelordninger m.v., pedagogiskpsykologisk tjeneste ekskl. PPTs innsats i barnehager og voksenopplæring, assistenter, morsmålundervisning, skolebibliotekar, kontorteknisk personale/kontordrift, skolemateriell, undervisningsmateriell og -utstyr m.m. Utgifter til ekskursjoner som ledd i undervisningen inngår. Spesialskoler 214 Samtlige utgifter knyttet til spesialundervisning etter enkeltvedtak i institusjoner utenfor den vanlige grunnskolen, ev. utgifter til elever i statlige kompetansesentre og til drift av institusjonsskoler som ikke (bare) driver spesialundervisning. Skyss til slik undervisning føres på funksjon 222. Det er viktig at kommunene bruker funksjon 214 bare for utgifter/inntekter til skoler/institusjoner som rapporteres som spesialskoler i GSI. Utgifter til elever som er registrert i spesialklasser i vanlige grunnskoler i GSI, føres på funksjon 22. Skolefritids tilbud Skolefritidsordninger, fritidshjem. Utgifter til lokaler føres på funksjon 222. Skolelokaler og skyss Forvaltning, drift og vedlikehold av skolelokaler (inkl. lokaler til skolefritidsordninger), bl.a. energi, rengjøring, vaktmestertjeneste. Utvendige arealer, skolegårder. Inventar og utstyr føres på funksjon 22, 214 og 215. Skoleskyss (inkl. skyss som er del av tilrettelegging av tilbudet for funksjonshemmede barn). Voksenopplæring Opplæring for innvandrere (inkl. norskopplæring for deltagerne i introduksjonsprogrammet). Grunnskoleopplæring for innvandrer 16 2 år. Grunnskoleopplæring for voksne. Spesialundervisning for voksne. Voksenopplæring etter opplæringsloven (ekskl. grunnskoleopplæring til personer over 15 år i spesialskoler). Inklusive. evt. styrkingstilbud til disse elevene (spesialundervisning, PPT mv.). Vi ser først på kommunenes prioriteringer uttrykt ved netto driftsutgifter pr. relevant innbygger, dvs. innbyggere 6 15 år. 5.1 Netto utgifter pr. elev grunnskole og SFO Frogn hadde netto driftsutgifter på 81 66 kroner til undervisning pr innbygger i alderen 6-15 år. Tallene inkluderer utgifter til grunnskoleundervisning, spesialskole, SFO, skolelokaler og skyss, samt musikk- og kulturskole. Utgifter til voksenopplæring er ikke inkludert i tallene. Dette er imidlertid tall pr innbygger uten justering for andelen privatskoleelever. Det er flere måter å justere for privatskoleelevene. Vi kan legge til trekket i rammetilskuddet eller se på totalkostnaden pr elev i stede for pr innbygger i skolealder. Under har vi trukket fra rammetilskuddet. Frogn Kommune 37
Kroner pr. innbyger i alderen 6-15 år Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Det er Frogn og Nesodden som har flest privatskoleelever. Korrigeringen gir størst kostnadsvekst i disse kommunene. Oppegård og Ski driver vesentlig rimeligere relativt sett, Vestby har fortsatt de klart høyeste kostnadene, mens Nesodden og Enebakk har kostnader på nivå med Frogn og Ås. Tabell 5-1 Netto driftsutgifter til undervisning mv i kroner pr. innbyggere 6-15 år. Kommunale utgifter pr innbygger 6-15 år Beregnede kostnader for privatskoleelever Utgifter korrigert for privatskoleelever Gruppe 8 9 231 1 855 92 86 Vestby 89 126 2 261 91 387 Frogn 81 66 5 966 87 626 Ås 84 41 2 432 86 473 Enebakk 85 78 1 25 86 283 Nesodden 77 134 8 77 85 2 Oppegård 76 444 1 271 77 715 Ski 74 936 1 6 76 52 Alle kommunene i utvalget ligger under gjennomsnittet i gruppe 8, også etter korreksjon for trekk i rammetilskuddet. I figuren nedenfor viser vi hvordan utgiftene i 2 kan brytes ned på ulike formål eller oppgaver. Her er tallene korrigert for privatskoleelever. Netto driftsutgifter pr. innbygger i aldersgruppen 6-15 år Tallene for undervisning inkl. spesialundervisning, lokaler og SFO er justert for privatskoleelever 1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 SFO 796 157 1567 1389 927 316 288 128 Skyss 21 966 194 179 28 378 63 1531 Lokaler 16614 1458 14916 14276 32 15547 17 15667 Undervisning inkl spesialskole 7 2 7 392 72 965 67 76 66 94 61 471 63 898 73 746 Figur 5-1 Netto driftsutgift pr. elev i grunnskolen Fra figuren ser vi at utgiftene til undervisning er den dominerende utgiftsposten. Vi ser at Enebakk og Ski har rimelige lokaler. Ski har kun 1 7 kroner i kostnad til lokaler pr innbygger i skolealder. Oppegård har de laveste kostnadene til undervisning med kun 61 471 kroner nesten 9 under Frogn. Ski har de nest laveste undervisningskostnadene drøyt 6 under Frogn. Netto kostnader til SFO og skyss er lave i alle kommunene. 38
Kroner pr. innbygger 6-15 år Frogn kommune 5.2 Andel elever i privatskole og finansiering av privatskolene Frogn og Nesodden skiller seg ut med høye andeler elever i privatskole. Nesodden har flest elever i privatskoler. Alle de øvrige kommunene i utvalget har vesentlig færre elever i privatskoler enn Nesodden og Frogn. Finansieringen av disse elevene går ikke gjennom kommunen, men rett fra staten. Denne kostnaden kommer til fratrekk i kommunens rammetilskudd og bidrar til lavere brutto inntekter for Frogn og Nesodden. Det betyr også at Frogn og Nesodden har høyere kostnader pr elev enn pr innbygger i aldersgruppen 6-15 år. Denne forskjellen er på 5-7 % målt mot kommunene i utvalget. Dette påvirker innsparingspotensialet vesentlig i oppsett der denne effekten ikke er tatt med. Det samlede innsparingspotensialet skissert innledningsvis tar hensyn til disse forskjellene for de enkelte kommunene i sammenlikningen. Som en konsekvens av andelene privatskoleelever trekkes kommunene i rammetilskuddet. Beløpene er skissert i figuren under. Netto privatskoletrekk/tilskudd til kommunen pr. innbygger i alderen 6-15 år Tilskuddet inngår i rammetilskuddet og er positivt dersom kommuen har færre elever ved private skoler enn landsgjennomsnittet 2 1-1 -432-261 795 729 884 145-2 -3-4 -3 966-5 -6-7 -6 77 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 5-2 Trekk i rammetilskuddet pr innbygger 6-15 år Kostnaden for kommuner med privatskoleelever er høyere enn trekket i rammen alene. Tallene er vist i figuren under. Frogn Kommune 39
Mill. kroner Kroner pr. innbygger 6-15 år Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 9 8 Beregnede kostnader for privatskoleelever pr. innbygger i alderen 6-15 år 8 77 7 6 5 966 5 4 3 2 2 432 2 261 1 855 1 1 25 1 271 1 6 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 5-3 Kostnad knyttet til privatskoleelever ink. trekk i rammen pr innbygger 6-15 år Konsekvensen av ulikheten i andel privatskoleelever krever en korrigering når vi angir kostnader pr innbygger 6-15 år. Trekket i rammen alene dekker ikke hele denne forskjellen. 5.3 Endringspotensialet innen grunnskoleundervisning i Frogn Fordelingen av endring i kostnader dersom Ås hadde samme kostnadsnivå som kommunene i sammenlikningen og gruppe 8 vises i figuren under Endring i netto kostnader totalt dersom kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger 15 1 5-5 -1-15 -2-25 -3 Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Lokaler -5,2-3,5-4,8-1,9-2,2-12,1-1,9 SFO,5 1,3 1,2,3 -,9-1, 1, Gr skole for voksne 1) -3,4-9,6-1, -6,5-5,2 1, -3,4 Skyss 1,6 3,6 3,3 3,8,4 2, 2,7 Undervisning inkl spes undervisning,8 6, -4,6-6,3-17,5-12,5 7,6 Figur 5-4 Sammenligningskommunens netto kostnader pr. elev i forhold til nivået i Ås 4
Frogn kommune Figuren viser altså endringer i Frogns regnskap (representert ved -linjen) ved kopiering av de andres kommuneregnskaper. Fra figuren kan vi trekke ut følgende; Nesodden, Enebakk, Oppegård og Ski bruker mindre til undervisning. Mens Vestby og gruppe 8 bruker mer. Ås bruker marginalt mer til undervisning inkl. spesialundervisning. Frogn kunne teoretisk spart 17,5 millioner på å kopiere Oppegård. Potensialet målt mot Ski er på 12,5 millioner. Det er dermed et betydelig innsparingspotensial innen undervisning. Alle har lavere kostnader knyttet til lokaler. Dette er kostnader som ikke nødvendigvis ligger på oppvekst området. Her er innsparingspotensialet langt fra like entydig som for undervisning. Dels fordi en endring mht. struktur kan kreve investeringer som gir høyere kostnader på denne funksjonen isolert sett de nærmeste ti årene. I Frogn har man flere kvadratmeter pr elev og denne delen av lokalkostnaden kan man spare. Bare Ski bruker mer enn Frogn til voksenopplæring. Vestby indikerer et innsparingspotensial på hele 9,6 millioner. Enebakk og Oppegård bekrefter mer enn halvparten av dette nivået. Oppegård og Ski er alene om å indikere et marginalt potensial for billigere SFO med kostnadsreduksjon for kommunen på ca. 1 million. Frogn og Oppegård har de laveste utgiftene til skyss. Frogn driver kostbart innen alle områder med unntak av skyss og SFO. Det er vesentlig at for det største og viktigste området, undervisning inkl. spesialundervisning, er det kun en kommune, Vestby, som driver med vesentlig høyere kostnader enn Frogn. Gjennomsnittet i gruppe 8 bruker også mer til undervisning inklusive spesialundervisning, men kommunene i gruppe 8 har samlet sett betydelig høyere inntekter og andre muligheter. Gjennomsnittlig innsparingspotensialet innen undervisning inkl. spesialundervisning målt mot de to kommunene som bruker minst, er 15 millioner kroner. 5.4 Netto utgifter pr. innbygger opplæring for voksne Voksenopplæring omfatter utgifter til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne, samt norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Ved beregning av netto driftsutgifter er statens øremerkede tilskudd til norskopplæring av flyktninger og innvandrere trukket ut. En sammenligning av kommunenes netto driftsutgifter til voksenopplæring fremgår av figuren nedenfor. Frogn Kommune 41
Kroner pr. innbygger Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 6 Netto driftsutgifter pr. innbygger, voksenopplæring 5 4 425 359 489 3 2 23 198 1-29 -4 8-1 -2-3 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 5-5 Netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring for voksne. Frogn brukte kr 425 til voksenopplæring pr innbygger. Det er relativt høyt. Det er store prosentvise forskjeller. Vestby har rapportert negative netto driftsutgifter til voksenopplæring, noe som kan ha med regnskapsførselen av inntekter å gjøre. Dette er et område der man kunne redusert netto kostnadene noe i Frogn. 5.5 Undervisning I dette avsnittet presenterer vi en nærmere analyse av utgiftene knyttet til undervisning og spesialskoler. Vi går nedenfor nærmer gjennom følgende fire punkt: Netto driftsutgifter pr. elev (kostnadsnivå) Elever pr. årsverk Strukturelle forhold Gruppestørrelse Skolestørrelser Spesielle forhold Før vi går nærmere inn på hvordan kommunene organiserer undervisningen og hvilke kostnadsmessige forhold man styrer etter, kan det være interessant å se om det finnes noe holdepunkt for å kunne hevde at kvaliteten på undervisningen er forskjellig i sammenligningskommunene. 5.5.1 Undervisningskvalitet Vi har ikke på bakgrunn av rapporteringen inn til KOSTRA, grunnlag for å evaluere undervisningen i noen utdypende grad, men det kan være et poeng å se om det finnes innledende kvalitetsmål som i alle fall indikerer i hvilken grad undervisningen ved skolene gir gode resultater. Her er det både spørsmål om hva som kan sies å være egnede mål, og hvor man vil finne egnede data. 42
Prosent Frogn kommune KOSTRA gir oversikt over resultatet av de skriftlige prøvene i 1 klasse og andelen av elevene som går videre til videregående skole. Begge deler har sine svakheter som indikator, men de kan være av interesse dersom det er store utslag. Andel av elevene som går over i videregående skole i % og gjennomsnittlig antall grunnskolepoeng 1 9 8 7 6 5 4 3 2 Figur 5-6 Gjennomsnittlig antall grunnskolepoeng 1 og videre skolegang Figuren viser at variasjonen mellom kommunene er liten. Oppegård har den høyeste direkte overgang til videregående skole, marginalt over Frogn og Ås. Gjennomsnittlige resultater med hensyn til grunnskolepoeng er høyest i Ås, Nesodden og Oppegård. Nasjonale prøver 1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Vi har også sett på resultatene fra de nasjonale prøver på 8. trinn i fra 28 til 2 Ski Gruppe 8 Andel elever med direkte overgang fra grunnskole til videregående opplæring 98,7 98,2 98 98,6 98,5 99,1 96,6 97,7 Gjennomsnittlige grunnskolepoeng 4,7 42 39,7 42,8 39,9 43,1 4,6 1 Grunnskolepoeng er summen av elevenes karakterer i obligatoriske fag, både standpunkt og avsluttende eksamen. Frogn Kommune 43
1 er laveste og 5 er høyeste karakter Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 5, Karaktergjennomsnitt nasjonale prøver 8. trinn Gjennomsnitt for de skolene det finnes data for pr. kommune 4,5 4, 3,5 3, 2,5 2, 1,5 1, Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Gj snitt 28-21 3,39 3,19 3,16 3,23 2,95 3,35 3,15, Figur 5-7 Resultat fra nasjonale prøver i 8.trinn for sammenligningskommunene Kommunene fordeler seg med gjennomsnittsresultater fra 28 til21 med fra 2,95 til 3,39 poeng. Vi ser at Frogn kommer på en førsteplass plass med 3,39 poeng. Tett etter følger Oppegård. Vestby som bruker mest ressurser pr elev ser ikke resultatene av denne disponeringen her, de har en gjennomsnittscore på 3,16. Det er få kommuner i utvalget, men resultatet sammenfaller med større analyser der man ikke finner en positiv statistisk sammenheng mellom gode resultater og utgifter pr elev. Kostnadsnivå Brutto kostnader pr. elev til undervisningsformål Brutto kostnader pr. elev til undervisningsformål gir oss viktige holdepunkter for en vurdering av hva ressursene anvendes til og hvordan de utnyttes. I figur 5-8 er kostnadene splittet ut fra tilgjengelig informasjon i KOSTRA om utgifter til spesialskoler, lønn- og andre driftsutgifter, undervisningsmateriell, samt inventar og utstyr. Sammenligningen er basert på brutto driftsutgifter pr. elev. 44
Kroner pr. elev Frogn kommune Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskoleundervisning pr. elev For spesialskole brukes netto driftsutgifter fordi kommunene ofte samarbeider, slik at brutto kostnader også kan inkl. kostnader for elever fra nabokommuene 8 7 6 5 4 3 2 1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Spesialskole - - - 2-3 138 2 94 199 Lønn, andre driftsutgifter vanlig grunnskole 67 723 69 661 72 774 67 834 62 997 59 3 58 26 72 185 Undervisningsmateriell, vanlig grunnskole 958 626 374 68 1 78 531 1 149 744 Inventar og utstyr, vanlig grunnskole 1 93 1 298 1 353 1 166 1 485 1 15 1 73 1 377 Figur 5-8 Brutto driftsutgifter til undervisningsformål pr. elev Oversikten viser at hovedtyngden av utgifter til undervisningsformål kan føres tilbake til lønn og andre driftsutgifter. Frogn har lønnsutgifter på kr 67 723 pr. elev. De andre kommunene har lønnsutgifter fra kr 58 26 pr. elev i Oppegård, til kr 72 774 pr. elev i Vestby. Gjennomsnittet i gruppe 8 ligger på kr 72 185 pr. elev. Frogn brukte kr 958 til undervisningsmateriell pr. elev. De andre bruker fra kr 374 i Vestby til kr 1 78 i Enebakk. Vestby er alene om et så lavt nivå. Frogn brukte kr 1 93 pr. elev til inventar og utstyr. De andre kommunene brukte fra kr 1 73 i Ski til kr 1 485 i Oppegård. Det er store prosentvise forskjeller i inventar og undervisningsmateriell, beløpene er ikke store i kroner, men det blir fort en million. Dette er imidlertid utgifter som lærere, elever og foreldre legger merke til. Vi legger også merke til at Oppegård og Ski er de eneste kommunene i utvalget som har rapportert vesentlige utgifter til spesialskoler. Gjennomsnittet i gruppe 8 er her på 199 kroner. Det er usikkert om det er slik at når tilbudet ikke finnes i en kommune, vil da tendensen til å gi elever tilpasset tilbud kunne være mindre. Man kan spørre om det har en positiv kostnadseffekt å ha et tilbud, ettersom Oppegård og Ski også har de laveste driftskostnadene alt i alt. Lave kostnader i Oppegård og Ski skyldes nok uansett også andre forhold. Kostnader i skolen er styrt av en del enhetsstørrelser i form av skoler, klasser og grupper. Et spesialskoletilbud kan passe strukturelt inn i enkelte kommuner og muliggjøre optimalisering av andre kostnadsdrivende enhetsstørrelser. 5.5.2 Elever pr. årsverk I figuren nedenfor gis det en oversikt over både undervisningsrelaterte årsverk pr. elev, og årsverk pr. elev samlet sett. Tall fra KOSTRA juni 29: Frogn Kommune 45
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 15 Elever pr. årsverk - skoleåret 9/1 14 13 12 1 9 8 7 Frogn 9 Ås 9 Vestby 9 Røyken 9 Oppegård 9 Nesodden 9 Enebakk 9 Gruppe 7 9 Pr alle årsverk,9,1 1,7 1,9 13,5,1,9,2 Per undervisningsrelaterte årsverk 14,4 12,2 12,1 12,9 14,3 12,8 14,5 12,9 Figur 5-9 Elever pr. årsverk, skoleåret 29/1 Denne figuren har tall fra 29, som er noen år siden. Figuren viser imidlertid at Frogn, Oppegård og Enebakk hadde flest elever pr. undervisningsrelaterte årsverk fra 14,5-14,3 elev. Pr. årsverk. ÅS og Vestby hadde færrest undervisningsrelaterte årsverk pr elev. Det er ganske betydelige forskjeller i antall elever pr. alle årsverk også. Ski er ikke med ettersom figuren er fra analysen gjort i fjor der Røyken var med i stede for Ski. Figuren over vises fordi den ofte brukes i den offentlige debatten. Den har imidlertid den styrke og svakhet at alle årsverk er definert som summen av assistenter og pedagoger som deltar i undervisningen, mens innsatsen i form av tid til pedagogisk og administrativ ledelse er holdt utenfor. Den lille forskjellen mellom tallene for Oppegård indikerer dermed at de i Oppegård involverer få uten fagkompetanse i undervisningen. Dette kan være noe å lære av Oppegård. 5.5.3 Strukturelle forhold Så langt har vi sett på kostnader og ressursbruk pr. elev. I dette avsnittet skal vi se på om det er ulikheter i behov eller struktur som kan forklare disse variasjonene. Gruppestørrelse En mulig forklaring på forskjellene i driftskostnader pr. elev kan være ulikheter i gruppestørrelse eller lærertetthet. I vår beregning av kostnader har vi benyttet oss av følgende definisjon av gruppestørrelse som egentlig gir et uttrykk for voksentettheten: Antall elever = Timer eleven går på skolen/antall timer lærerne er i timene. 46
Frogn kommune Gjennomsnittlig gruppestørrelse Uttrykk for voksentetthet 19 18 17 16 15 14 13 12 1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Totalt 15,3 13,8 12,6 14,8 16,6 15,3 15,5 13,8 1-4 trinn 15,5 12,9 12,5 14,7 15,6 15,3 17, 13,5 5-7 trinn 14,6,7,5 12,9 16,7 16,8 14,1 12,8 8-1 trinn 15,7 18,1 14,1 17,1 17,5 14,2 15,3 15,1 Figur 5-1 Gjennomsnittlig gruppestørrelse Det er store variasjoner i gruppestørrelser mellom kommunene og ulike trinn. Frogn skiller seg ikke ut i noen ende av skalaen. Er vi ekstra nøye kan vi imidlertid si at gruppene på barnetrinnet er relativt store. Enebakk har større grupper på 1-4 trinn mens Ski har større grupper på 5-7 trinn. Også Oppegård har like store grupper som Frogn på barnetrinnene. For 8-1 trinn er det imidlertid større grupper i tre kommuner og forskjellen her er større. Det er imidlertid ikke større grupper på 8-1 trinn i Oppegård og Ski som har den rimeligste undervisningsdriften. Gjennomsnittlig gruppestørrelser for kommunegruppe 8 er vesentlig lavere enn i Frogn for barneskolen. Foreløpige analyser viser dermed at Frogns utgifter pr. elev, i liten grad kan forklares ved gruppestørrelser. Gruppestørrelsens betydning for undervisningsutgiftene I det foregående avsnittet så vi på forskjeller i gruppestørrelser. I dette avsnittet skal vi se på sammenhengen mellom antall elever pr. gruppe og netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning pr. innbygger i alderen 6-15 år (dvs. ekskl. skyss og lokaler) for alle kommuner. I dette bildet skal vi plassere Frogn og de utvalgte sammenligningskommunene. Frogn Kommune 47
Kroner i tusen Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning (inkl. spesialskole) i forhold til gruppestørrelse, alle kommuner Gruppestørrelse er ett uttrykk for voksentetthet Alle kommuner 15 1 95 9 85 8 75 Frogn Enebakk Figur 5-7 65 6 55 5 Vestby Ås Nesodden Oppegård 12 13 14 15 16 17 18 y = -5947,3x + 156349 Gjennomsnittlig antall elever pr. gruppe R² =,7397 Kommunale kostnader til undervisning inkl. spesialskole pr. innbygger i alderen 6-15 år i 2 etter gruppestørrelse for alle landets kommuner der tall foreligger Fra figuren ser vi at det er relativt god statistisk sammenheng mellom kostnader og antall elever pr. gruppe. Det er litt tilfeldig at denne sammenhengen ikke er tydeligere i Follokommunene. Frogn ligger over gjennomsnittskostnaden pr elev når vi tar hensyn til gruppestruktur dvs. når vi korrigerer for elever pr. gruppe. Vi ser at strukturparameteren gruppestørrelser i liten grad forklarer Frogns utgifter til grunnskolen. Vestby har gitt sin gjennomsnittlige gruppestruktur en rimelig grunnskole. Det samme er i noe grad også tilfelle for Ås. Mens vi ser hvordan Oppegård og Ski har utnyttet store grupper til å realisere en rimelig grunnskole. Mens Frogn og Enebakk har høye kostnader på tross av relativt store grupper. Ski Skolestørrelse og betydning for kostnadsnivå Selv om en har gått bort fra klassebegrepet er det en kjensgjerning at en trenger mer ressurser til normal undervisning i små skoler enn i store. Eksempelvis kan skoler finansieres med en grunnressurs på ca. 2 millioner tilordnet de faste kostnaden ved hver skole. I tillegg kommer en avtakende variabel kostnad for hver ny elev. Når vi skal se på forskjeller i struktur er derfor gjennomsnittlig skolestørrelse en viktig indikator i tillegg til gruppestørrelse. Dette er vist i neste figur. 48
Tusen kroner Elever pr kommunal skole Frogn kommune Gjennomsnittlig størrelse skole 4 35 3 25 2 15 1 5 Nesodden Frogn Ås Vestby Enebakk Oppegård Gruppe 8 Ski Elever per kommunal skole 36 233 297 251 24 313 317 231 Figur 5-12 Gjennomsnittlig skolestørrelse skoleåret 29/2. Fra figuren ser vi følgende: Frogn har relativt store skoler i sammenlikningen. De andre kommunene har skoler med fra 233 til 317 elever pr. skole. Gjennomsnittsstørrelsen i gruppe 8 er 231 elever pr. skole. I neste figur har vi sett på kostnadsnivået i forhold til gjennomsnittsstørrelsen på skolene. 1 Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning (inkl. spesundervisning) i forhold til gjennomsnittlig størrelse på skolen, alle kommuner ekskl- kommuner med ekstra høye frie intekter ( mer er 13 % av landsgj) 95 9 85 8 Vestby Frogn 75 7 65 6 55 Ås Enebakk Nesodden Ski Oppegård 5 1 15 2 25 3 35 4 45 5 Gjennomsnittlig antall elever pr. skole y = 248 18x -,22 R² =,597 Figur 5-13 Gjennomsnittlig skolestørrelse skoleåret 21/2 i forhold til netto driftsutgifter til undervisning inklusive lokaler og skyss Frogn Kommune 49
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Vi har også her trukket inn den statistiske sammenhengen. Regresjonsberegningen (Y og R) er basert på et større utvalg enn det som er vist i figuren. Figuren viser gjennomsnittstall som vil bestå av ulike kombinasjoner av små og store skoler. Det er ikke en lineær kostnadssammenheng for skolestørrelser, derfor vil kombinasjoner av en stor og en liten skole gi et annet plott alt annet likt, enn kombinasjoner av to gjennomsnittlige skoler. Fra figuren ser vi at: Frogn og Vestby ligger på og marginalt over landsgjennomsnittet når vi ser på kostnader pr elev i forhold til referansebanen for utgifter pr. elev etter skolestørrelse. Alle de øvrige kommunene i sammenlikningen ligger vesentlig under referansebanen. Oppegård og Ski ligger like langt under referansebanen som Enebakk og Nesodden, men drar også fordel av gjennomsnittlig større skoler. Sammenligningen viser at Frogn ikke først og fremst har for mange, og for små skoler. Figuren viser imidlertid tydelig at det er vanskelig å drive små skoler med lave kostnader. For Frogn sin del ser det ut som man skal kunne drive vesentlig rimeligere også innen eksisterende skolestruktur. 5.5.4 Tall for alle skolene i Agressosamarbeidet Vi har hentet inn regnskapstall for hver skole i Ås, Vestby, Nesodden og Frogn. Vi har sammenstilt disse med elevtallene på hver skole i figuren under. Ungdomsskolene har forutsetninger som gir noe høyere kostnader. Denne forskjellen er litt avhengig av størrelsen ettersom det også er færre trinn på en ungdomsskole, men ligger på ca 2 prosent ved store trinn også på barneskolene. Skolene i Ås og Frogn er navngitt. Tall for rene barne- og ungdomsskoler i kommunene i Agresso samarbeidet Figuren viser at alle skolene i Frogn skiller seg ut med høye kostnader justert for skolenes størrelse. Skolene i Ås skiller seg ut med lave kostnader gitt skolestørrelsen. Regresjonen som indikerer sammenhengen mellom skolestørrelse og kostnader pr elev 5
Andel av alle elever Frogn kommune er litt forskjellig fra figuren med gjennomsnittstall for flere kommuner. Det er i hovedsak to årsaker til det. I figuren over er det et mindre utvalg og det er ingen gjennomsnittsskoler. Det kunne være spennende å se på forskjeller mellom barneskoler og ungdomsskoler, derfor ble den kombinerte barne- og ungdomsskolen Dyrløkkeåsen utelatt. Imidlertid er det for få ungdomsskoler i utvalget til å si noe sikkert om forskjellene mellom barne- og ungdomsskoler. Figuren indikerer at: Frogn ikke driver effektivt innen eksisterende struktur. Det store potensiale for innsparing ligger innen eksisterende skolestruktur. Dal er unntaket i Frogn, som ville hatt stor effekt pr elev, på å inngå i en større skole. Dal ligger ikke lenger over justert gjennomsnittskostnad enn de øvrige skolene i Frogn, men den lille skolestørrelsen har stor betydning. Ås har en vesentlig rimeligere ungdomsskole enn Frogn. Ungdomsskolene skal, alt annet likt, være noe dyrere enn barneskolene. Imidlertid vil antall elever pr trinn øke med færre trinn på like store skoler. Dermed blir alt annet likt forutsetningen vanskelig å realisere i praksis. 5.5.5 Spesialundervisning mv Andel elever som får særskilt norskundervisning og spesialundervisning er to indikatorer som medfører forskjeller i behov og dermed i kostnadsnivået. 12% Andel av elevene som får særskilt norskopplæring og elever som får spesialundervisning 1% 8% 6% 4% 2% % Andel elever i grunnskolen som får særskilt norskopplæring Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning Frogn 4,2 % 8,7 % Ås 5,3 % 5,7 % Vestby 5,9 % 7,5 % Nesodden 4,7 % 5,5 % Enebakk 1,6 % 9,9 % Oppegård 2,8 % 6,7 % Ski 6,7 % 1,2 % Gruppe 8 4,4 % 9, % Figur 5-14 Andel elever i grunnskolen som får særskilt norskundervisning og andel med spesialundervisning Fra figuren ser vi at Frogn ligger på gjennomsnittet når det gjelder andelen som får særskilt norskopplæring. Kommunen er vesentlig høyere plassert med hensyn til andel elever som får spesialundervisning. Rapporteringen av andel elever som får spesialundervisning, er basert på de elevene som har fått tilleggsressurser gjennom enkeltvedtak. Utdanningsdirektørene i flere fylker har oppfordret til å begrense enkeltvedtakene til bare å omfatte de mest Frogn Kommune 51
Prosent Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 ressurskrevende elevene, men her er det fortsatt svært ulik praksis i kommunene. Forskjellene her kan derfor si vel så mye om ulik praksis, som om det reelle behovet for spesialundervisning. Det kan f.eks. tenkes at en god del av elevene som får noen få timer spesialundervising (og som dermed slår ut på andelen), ikke får dette i andre kommuner fordi en her har bakt inn ressurser for elever med et relativt sett lite behov for spesialundervisning i de normale timene. I neste figur ser vi nærmere på omfanget av spesialundervisning fordi dette i større grad avspeiler forskjeller i behov (elever med omfattende behov utgjør samlet sett den største delen av spesialundervisningen). Andel av lærertimer som går til spesialundervisning 25 2 15 1 5 Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 14,9 16,2 22,1 14,6 17,3 19,5 22,8 18,9 Figur 5-15 Andel av lærertimer som går til spesialundervisning Fra figuren ser vi at 14,9 % av Frogn kommunes lærerressurser, går med til spesialundervisning. Andelen i de andre kommunene varierer fra 14,6 % på Nesodden til 22,8 % i Ski. Ressursinnsats til spesialundervisning i Frogn ligger dermed på et relativt lavt nivå i forhold til de øvrige kommunene og for kommunegruppe 8. Vi skal være oppmerksomme på at et høyt antall lærere totalt sett vil påvirke andelstallene. 5.6 Skoleskyss Fylkeskommunen har ansvaret for skoleskyss mens kommunene har ansvar for medfinansiering og praktisk gjennomføring. Takstene varierer fra fylke til fylke. Frogn kommune har relativt moderate utgifter til skoleskyss, jfr. Figur 5-16. 52
Kroner pr. innbyger i alderen 6-15 år Frogn kommune Netto driftsutgifter til skoleskyss pr. innbygger i aldersgruppen 6-15 år 2 5 2 194 179 28 1 5 1531 63 1 966 5 21 378 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 5-16 Netto driftsutgifter til skoleskyss pr. innbygger 6-15 år Frogn har meget lave kostnader til Skyss. Kostnadsforskjellene mellom kommunene er ganske store. Frogn og Oppegård utmerker seg med moderate utgifter til skyss. Befolkningstetthet og spredning av boligområder påvirker behovet for skyss. 5.7 SFO Under SFO (skolefritidsordningen) hører utgifter til opphold og aktivisering av barn på klassetrinnene 1-4. Forskriftene til Opplæringsloven inneholdt tidligere bestemmelser om at kommunen skulle dekke kostnadene til lokaler slik som husleie, lys, varme, renhold og vaktmester, utstyr, uteareal og del av administrasjon i forbindelse med skolefritidstilbudet. Den gjenstående del av selvkost som ikke var dekket av statstilskuddet, kunne kreves av foreldre. Regelen om at kommunen skal dekke kostnadene til lokaler med mer, er nå fjernet og innebærer at skolefritidsordningene ikke behøver belaste kommunebudsjettene. Ikke alle kommuner fordeler disse kostnadene til SFOformål. Det har imidlertid vært mye oppmerksomhet om størrelsen på foreldrebetaling i skolefritidsordningene. Det vil derfor være flere som er interessert i vite mer om sammensetning og finansiering av driftsutgiftene til skolefritidsordningene. Frogn Kommune 53
Kroner Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Netto driftsutgifter til skolefritidsordning pr. innbygger i alderen 6-9 år 4 3 5 3 2 5 2 1 5 1 5 Netto driftsutgifter til skolefritidsordning, per innbygger 6-9 år justert for privatskoleelever Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 23 2721 3782 3667 2474 786 725 3334 Figur 5-17 Netto driftsutgifter til skolefritidsordninger pr. innbygger 6-9 år Av figuren ser vi at det er store forskjeller mellom kommunene mht. hvor mye ressurser som blir benyttet til SFO i 2. Frogn kommune brukte kr 2 3 pr. innbygger i aldersgruppen 6-9 år til skolefritidsordninger. Det er et gjennomsnittlig nivå, men vesentlig under snittet i gruppe 8. Oppegård og Ski ligger her desidert lavest med kun 786 og 725 kroner. For å få innblikk i hva som styrer utgiftene i SFO, må vi se litt nærmere på dekningsgrader, oppholdstid, utgifter pr. bruker og brukerbetalingene. 5.7.1 Andel elever som bruker SFO Blant 1.- 4. klassingene i Frogn benytter vel 76,7 % seg av det kommunale SFOtilbudet, jfr. neste figur. 54
Prosent Frogn kommune Andel elever i alderen 6-9 år som deltar i skolefritidsordning 1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Privat 6,1 1,8 1,3 8 1,4 Kommunal 76,7 72,5 69,7 76,3 58,7 81,6 82,5 57,6 Figur 5-18 Dekningsgrader - SFO Kommunen har dermed en forholdsvis høy dekningsgrad eller oppslutning om SFO. Enebakk har kun 58,7 % i dekningsgrad. Gjennomsnittet for gruppe 8 er kun 57,6 %. 5.7.2 Andel brukere med oppholdstid over 15 timer pr. uke Når avtalt oppholdstid er mer enn 15 timer pr. uke regnes dette som heltidsplass. Andel heltidsplasser har betydning både for driften av SFO og for de samlede brukerbetalingene. Mange deltidsplasser kan gjøre det vanskeligere å optimalisere driften sammenliknet med SFO-tilbud der alle brukerne har heltidsplass. Små skoler får større problemer enn store med å fylle gruppene. I praksis sponser ofte plassene på de store skolene plassene på de små skolene. Frogn Kommune 55
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 1 9 Andel brukere med oppholdstid over 15 timer pr. uke i forhold til alle elever som benytter SFO 8 77 77,2 78,2 7 6 69,1 65,9 5 49,2 4 3 2 1 35,5 39,8 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 5-19 Andel elever i kommunal SFO med oppholdstid over 15 timer pr. uke I Frogn har 69,1 % av SFO-brukerne en avtalt oppholdstid på over 15 timer pr. uke. Dette er relativt høyt i forhold til de andre kommunene. Andelen brukere med heltids plass varierer fra 35,5 % i Vestby til 78,2 % i Ski. Frogn har dermed en kombinasjon av høy deltakelse, høy oppholdstid og gjennomsnittlige utgifter for kommunen. 5.7.3 Kostnader pr. SFO bruker Kostnadene pr. SFO bruker vil bl.a. ha sammenheng med hvor effektivt det er mulig å gjennomføre SFO-tilbudet i kommunen og hvilke bemanningsnormer kommunen har lagt seg på. En sammenligning av brutto driftsutgifter pr. SFO-bruker er presentert i neste figur. 56
Kroner pr. bruker Frogn kommune Korrigerte brutto driftsutgifter til SFO pr. bruker, kommunalt tilbud 26 25 5 25 25 359 25 228 24 845 24 5 24 24 165 24 385 24 56 23 91 23 5 23 22 5 22 57 22 21 5 21 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 5-2 Korrigert brutto kostnader pr. kommunal bruker av SFO Vi ser at brutto kostnadene pr. bruker av SFO i Frogn er relativt høye med kr 25 359 pr. bruker. Sammenligningskommunene varierer fra kr 22 57 i Vestby, til kr 25 228 i Ås. Med unntak av Vestby er det små forskjeller mellom kommunene. Vi skal også være klar over at det kan være litt vrient å fordele kostnadene mellom skole SFO og barnehager når man har integrert driften flere steder. 5.7.4 Foreldrebetaling I neste figur ser vi på forskjeller i satser for foreldrebetaling for budsjettåret 2. Modellen er basert på 21 tall. Frogn Kommune 57
Kroner pr. bruker Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 3 Foreldrebetaling SFO Gjennomsnitt av maksimalsatser pr. skole 2 5 2 1 5 1 5 Foreldrebetaling SFO: ukentlig oppholdstid 1 timer, i kroner per måned Foreldrebetaling SFO: ukentlig oppholdstid 2 timer, i kroner per måned Frogn 1 Ås 1 Vestby 1 Røyken 1 Oppegård 1 Nesodden 1 Enebakk 1 Gruppe 8 1 1362 1529 824 1456 156 1247 156 1267 225 2242 1663 2427 227 2337 21 269 Figur 5-21 Betalingssatser. Kr. pr. måned for skolefritidsordningene, 2. For 2 er det kun oppgitt foreldrebetaling for inntil 1 oppholdstimer i KOSTRA. For 21 hadde Frogn foreldrebetaling som utgjorde kr 2 25 for fulltidsplass og kr 1 362 for redusert tid. Prisene er relativt gjennomsnittlige blant sammenligningskommunene. Det ser dermed ut til at kommunen får dekket en stor andel av sine kostnader til SFO. Foreldrene betaler ikke mer enn vanlig. 5.7.5 Oppsummering SFO Analysen viser at Frogn kommune har gjennomsnittlige netto driftsutgifter til skolefritidsordninger pr. innbygger 6 9 år. Vi ser et totalbilde med en kombinasjon av gjennomsnittlige dekningsgrad og gjennomsnittlig andel med langtidsopphold samt gjennomsnittlige betalingssatser. Oppegård og Ski bruker likevel vesentlig mindre til formålet. 5.8 Undervisning samlet oppsummering Analysen har vist at Frogn har høye kostnader pr barn 5-16 år. Undervisningsområdet er det enkeltområdet som indikerer det største teoretiske innsparingspotensialet. Frogn har gode resultater i skolen, men resultatene er ikke bedre enn for Oppegård som har den rimeligste skolen. Det er ingen god sammenheng mellom ressursbruken og resultatene for kommunen i Follo. Bare Enebakk har dårligere resultater enn Ås og Vestby som bruker mest på Skole. De viktigste endringsmulighetene i Frogn er: Frogn har i sammenlikningen relativt store skoler, men kunne med fordel hatt en eller to mindre. De faste kostnadene pr skole jf. grunnressursprinsippet ligger på ca. 2 millioner pr. skole. I tillegg kommer småskalaulemper. Frogn har en av de minste skolene i Follo, med de høyeste kostnadene pr elev. Imidlertid kunne like gjerne denne skolen utvides, og andre skoler vurderes omorganisert eller avviklet. 58
Frogn kommune Frogn har gjennomsnittlige grupper på 1-4 og 5-7 trinn. Det er ingen entydig sammenheng med lavere kostnader å organisere undervisningen i større grupper. Frogn kunne involvert færre uten fagkompetanse i undervisningen, jf. Oppegård. Baren Enebakk som her svært dårlige resultater bruker flere ansatte uten fagkompetanse i undervisningen. Frogn har minst 2 % unødvendig kvadratmeter til skolelokaler. Frogn har den nest dyreste voksenopplæringen. Dersom man er villige til å omgjøre strukturen, er det ikke nødvendigvis den minste skolen som må legges ned. Det er hensiktsmessig å vurdere skolestrukturen i et langsiktig perspektiv. De minste skolene kan også utvides, om det vil være formålstjenlig på sikt. En omrokering på ungdomsskoler og barneskoler kan også vurderes. Eksempelvis kan Dyrløkkeåsen drives som en ren barne- eller ren ungdomsskole. Drøbak skole kan legges under Seiersten. Enten som en ren ungdomsskole, barneskole eller kombinert barne- og ungdomsskole. En hensiktsmessig geografisk spredning på skolene i forhold til bosettingen, og prognoser for bosettingen frem i tid, bør vurderes. Analysen sier ikke noe om hvordan man ligger an på hver skole i forholdt til kapasitetsbegrensninger på trinnene samlet. Det er hensiktsmessig å regulere skolekretser på en måte som muliggjør optimalisering av antall klasser på hvert trinn i kommunen samlet sett. Jo flere skole man har, jo viktigere blir kommunens handlingsrom knyttet til skolegrensene. Frogn Kommune 59
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 6 Barnehager Dette området omfatter kommunale og private barnehager. Definisjonen er som følger: Aktivitet i barnehager basert på grunnbemanning («basistilbud»), ordinære driftsutgifter (inkl. utgifter til turer, mat, leker osv.). Inventar og utstyr. Funksjon 21 omfatter ikke tiltak som er knyttet til integrering av barn med spesielle behov og tiltak for å tilrettelegge tilbudet til spesielle barnegrupper (jf. funksjon 2). Det ordinære statstilskuddet til kommunale barnehager inntektsføres på funksjon 21, art. 7. Det ordinære statlige driftstilskuddet til ikke-kommunale barnehager inntektsføres i kommuneregnskapet på funksjon 21, art. 81. Ved utbetaling til de ikke-kommunale barnehagene utgiftsføres det på funksjon 21, art. 47. Statlig skjønnsmiddeltilskudd til drift av barnehager føres i sin helhet på art. 81 under funksjon 21. Det kommunale driftstilskuddet til ikke-kommunale barnehager utgiftsføres på funksjon 21, art. 37, uavhengig av om tilskuddet er finansiert ved skjønnsmidler eller ved kommunens frie inntekter. Styrket tilbud til førskolebarn Tilbud til funksjonshemmede inkludert skyss der dette er en del av tilretteleggingen av tilbudet til barnet, spesialtilbud (inkl. PPT), tospråklig assistanse og materiell anskaffet til enkelte barn eller grupper. 6.1 Netto driftsutgifter pr. innbygger 1 5 år til barnehageformål Det var store forskjeller mellom kommunene med hensyn til hvor mye ressurser som ble satt inn til barnehageformål i 2. Frogn brukte nesten kr pr. innbygger 1 5 år til barnehager. De andre kommunene brukte fra kr 96 3 i Vestby til 6 kr på Nesodden pr. innbygger i aldersgruppen 1-5 år. Gjennomsnittet i gruppe 8 var kr 13 7 pr. relevant innbygger. Kommunene har også valgt ulike tilskuddsnivåer til de private barnehagene. Det er klart fordyrende med 1 % tilskudd til de private barnehagene, men Vestby har både 1 % tilskudd og de laveste netto driftsutgiftene. Variasjonene fremgår av figur 6-1. 6
Kroner pr. innbygger 1-5 år Frogn kommune Netto driftsutgifter pr. barn 1-5 år, barnehageformål 14 12 1 19 939 1% 1 8 1% 96 27 1% 5 991 95% 18 7 92% 12 426 92% 97 597 92% 13 768 8 6 4 2 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 6-1 Netto driftsutgifter til ulike barnehageformål pr. barn i aldersgruppen 1-5 år. Prosent i hvitt er tilskudd til private ordinære barnehager i prosent av kommunale kostnader Frogn synes alt i alt å ha et noe høyt kostnadsnivå målt etter netto driftsutgifter til barnehageformål. Bildet nyanserer seg betydelig om vi tar hensyn til tilskuddssatsene til de private barnehagene. Vi skal likevel se kort på dekningsgrader, produktivitet og andre forhold i dette kapitlet. Vi skal først gi et lite bilde som viser endringer over tid. Vi ser at når finansieringen ble innlemmet i rammetilskuddet gikk netto kostnaden betydelig opp. I kroner forble forskjellen kommunene i mellom imidlertid relativt lik. Ås og Vestby hadde de laveste netto driftsutgiftene også i 21. Nesodden lå høyt også i 21, Oppegård skiller seg ut med en meget positiv utvikling. Frogn Kommune 61
Kroner Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 14 Netto driftsutgifter pr. innbygger til barnehageformål pr. barn 1-5 år over tid 12 1 8 6 4 2 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 28 6524 5481 9644 19993 8485 2535 16723 12141 29 12527 556 1799 22415 4788 2481 14685 135 21 135 4541 7588 21879 9691 23294 12177 21 2 19939 18 9627 5991 16468 12426 97597 13668 Figur 6-2 Netto driftsutgifter for kommunene fra 28 til 2. Noen av variasjonene fram til 21 kan være knyttet til skjønnstilskuddene. Utgiftene i 2 reflekterer driften uten øremerking av tilskuddene. Her ser vi at Frogn buker forholdsvis mye til formålet. Det er bare Nesodden som bruker mer. For å få et inntrykk av hva utligning av driftsutgiftene til de andre kommunenes utgiftsnivå ville bety for Frogn kommune, har vi stilt opp en oversikt som vises i neste figur. Figuren viser hva Frogn hypotetisk sett kunne ha frigjort av ressurser ved å legge seg på samme kostnadsnivå som sammenligningskommunene. 62
Mill. kroner Frogn kommune Endring i kostnader dersom kommunen har samme kommunale kostnadsnivå som sammenlikningskommunene pr. relevant innbygger 8 6 4 2-14 Nesodden Gruppe 8 Ås Vestby Enebakk Oppegård Ski Barnehageformål -8,3-12,4 5,5-3,1-6,8 -,2-5,7 Figur 6-3 -2-4 -6-8 -1-12 Endring i Frognkommunes netto utgifter til barnehageformål dersom kommunen hadde hatt samme kostnadsnivå pr. barn i alderen 1 5 år som sammenligningskommunene Figur 6-3 viser at Frogn kommune netto ville ha brukt fra 5,5 mill. kroner mer ved å kopiere kostnadsnivået på Nesodden og opptil 12,4 millioner kroner mindre ved å kopiere en av de andre kommunene. Kun en av kommunene, (grønn søyle) indikerer at kostnadene er høyere. En tilpasning til kostnadsnivået i gruppe 8 ville gitt reduserte kostnader på 5,7 millioner. Vi skal nedenfor gjøre rede for en del faktorer som påvirker utgiftene innenfor barnehagesektoren. De viktigste faktorene er dekningsgrader, barnas oppholdstid og kostnadsnivå. Etter innføring av maksimale foreldrebetalingssatser vil variasjoner i egenbetaling ha liten betydning når ulikheter i kommunenes netto driftsutgifter skal forklares. 6.2 Barnehagetilbudet dekningsgrader og oppholdstid Dekningsgrad barnehager Frogn hadde i 2 en dekningsgrad på 77,8 % når vi ser aldersgruppen -5 år under ett. Barnehagetilbudet i alle kommunene gis i en kombinasjon av kommunalt og privat tilbud. Fordelingen av tilbudet mellom private og kommunale løsninger fremgår av figuren nedenfor. Frogn Kommune 63
Andel Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Andel av barna i alderen -5 år som får barnehagetilbud 9% 8% 7% 6% Figur 6-4 Fra figuren ser vi følgende: 5% 4% 3% 2% 1% % Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Gruppe Ski 8 Privat tilbud uten kommunalt driftstilskudd 32,5 % 4, % 36,9 % 38,6 % 48,7 % 8,7 % 2,9 % 45,3 % Privat tilbud med kommunalt driftstilskudd, %, %, %, %, %, %, %, % Kommunalt tilbud 45,3 % 4,4 % 42,9 % 39,9 % 26,6 % 68,4 % 56, % 32,2 % Barnehagetilbud kommunalt og privat Frogn har en gjennomsnittlig dekningsgrad samlet sett Frogn har vesentlig flere barn i kommunale enn private i barnehager. Oppegård og Ski skiller seg ut med en høyere andel kommunale barnehager Enebakk og gruppe 8 har relativt lave andeler i kommunale barnehager Ulikheter i kommunenes utgifter til barnehageformål kan ha sammenheng med hvordan barnehagetilbudet er fordelt mellom private og kommunale barnehager, men dette har fått mindre betydning med de nye retningslinjene for bidrag til private barnehager. Frogn har vedtatt at tilskuddene skal være 1 % av de kommunale barnehagenes kostnader. Etter denne omleggingen blir kostnadsnivået i de kommunale barnehagene svært viktig for kommunens totalkostnad. Vi skal derfor se på andre forhold som har betydning for det samlede kostnadsnivået fremover. Oppholdstiden i barnehagene er en viktig faktor. 64
Prosent Frogn kommune Oppholdstid Andel brukere med oppholdstid over 33 timer 1 99 98 97 1 1 99 97 98 98 98 97 1 1 99 99 98 98 99 99 98 98 98 99 96 95 95 94 93 92 91 9 93 91 91 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Alle Kommunale Private Figur 6-5 Oppholdstid. Andel barn med oppholdstid over 33 timer. Av figuren ser vi at det er små forskjeller i oppholdstid kommune i mellom. Tett på 1 % av barnehagebarna i Frogn har en oppholdstid på over 33 timer pr. uke. Det er ingen av kommunen i Follo som har en virkelig lav andel. Flere har en andel på nesten 1 %. Gjennomsnittet i gruppe 8 skiller seg mest ut, og ligger lavest, på 91 %. Aldersfordeling Aldersforskjeller mellom barna som har barnehagetilbud kan også være viktige forklaringer til eventuelle kostnadsforskjeller mellom kommunene. I neste figur vises aldersfordelingen for de barna som har barnehagetilbud i sammenligningskommunene. Her er det oversikt over hele tilbudet i den første kolonnen og dernest tilbudet for hver aldersgruppe. Frogn Kommune 65
Prosent Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 1 Andel av barna som får barnehagetilbud, ulike aldersgrupper 98 97 99 95 95 95 96 98 9 8 78 78 87 87 8 8 79 82 75 78 8 8 77 77 78 81 7 6 5 4 3 2 1 2 2 4 5 3 4 1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8-5 år år 1-2 år 3-5 år Figur 6-6 Aldersfordeling barn med barnehagetilbud Fra figuren ser vi at alle kommunene har tilnærmet lik full barnehagedekning, (dvs. med dekningsgrad over 9 %), for aldersgruppen 3-5 år. Det er størst forskjeller i dekningsgrad for de minste barna. Dersom barnehager i en kommune selger barnehagetjenester til barn også fra andre kommuner, kan kommunen fremstå med dekningsgrad over 1 %. Vi finner relativt stor forskjeller i dekningsgrader for de minste barna. Vestby som har lave kostnader har en høy dekningsgrad for de minste barna. Frogn ligger noe under gjennomsnittlig dekningsgrad for denne gruppen. Korrigerte oppholdstimer pr. barn i den aktuelle aldersgruppen Så langt i dette avsnittet har vi sett på tilbudet i form av andeler i ulike aldersgrupper, hvor omfattende tilbudet er og hvorvidt tilbudet er i privat eller i kommunal regi. Når en skal se på den totale ytelsen brukes gjerne begrepet oppholdstimer korrigert for alder og oppholdstid. Her er barn i ulike aldersgrupper vektet på følgende måte: Antall barn - 2 år vektes med 2 Antall barn 3 år vektes med 1, 5 4-6 åringer vektes med 1 Oppholdstid regnes ut fra følgende forutsetninger: - 8 timer vektes med 6 timer 9-16 vektes med 13 timer 17-24 timer vektes med 21 timer 25-32 timer vektes med 29 timer 33-4 timer vektes med 37 timer og 41 timer eller mer vektes med 45 timer Når vi legger disse forutsetningene til grunn, kan vi stille opp følgende oversikt over oppholdstimer pr. barn i alderen 1 5 år som bor i de aktuelle kommunene. 66
Frogn kommune 35 Korrigerte 1 oppholdstimer pr. alle barn i alderen 1-5 år som bor i kommunen 3 25 2 15 1 5 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Landet 1 Privat tibud,5 14,5 13,6 14,8 17,9 3,3 7,9 13,4 Kommunalt tilbud 16, 15, 15,3 14,2 9,8 24,6 2,5 14,2 Figur 6-7 Tilbudet, definert som korrigerte 1 oppholdstimer pr. barn i alderen 1 5 år (både de som får og ikke får tilbud) fordelt på kommunalt og privat tilbud 2, i 2. Tall for gruppe 8 gjengis ikke i figuren. Frogn har som vi ser ikke det mest omfattende tilbudet sammenlignet med de andre kommunene i utvalget selv om det produseres 2 75 timer pr innbygger 1-5 år. Et normalt årsverk er på 184 timer. Figuren er ikke korrigert for fordelingen av plasser i private og kommunale barnehager, men fra tidligere figur 6-4, så vi at barnehage plassene var noe skjevfordelt i Frogn med overvekt av kommunale plasser. Dette samsvarer med tilbudet av korrigerte oppholdstimer i figuren over. 6.3 Brutto driftsutgifter I neste oversikt viser vi brutto driftsutgifter pr. bruker i kommunale barnehager. Tallene omfatter utgifter til KOSTRA-funksjonene 21: Førskole, 27: Styrket tilbud til førskolebarn og 221: Førskolelokaler og skyss. Figuren viser at det er noen forskjeller mellom kommunene når det gjelder brutto driftsutgifter pr. bruker. Frogn Kommune 67
Kroner pr. barn Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Netto driftsutgifter til barnehageformål pr barn i alderen 1-5 år som bor i kommunen 14 12 1 8 6 4 2 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Styrket barnehagetilbud 8515 2669 4683 7485 764 7814 5923 Førskolelokaler og skyss' 6335 79 491 7812 376 9627 751 Opphold og stimulering 959 932 86686 1695 9568 84984 84624 Figur 6-8 Brutto driftsutgifter pr. kommunal bruker Av figuren ser vi at det er store forskjeller mellom kommunene. Frogn har relativt betydelige brutto utgifter pr. bruker i de kommunale barnehagene. Tre kommuner har lavere kostnader. Det er klart størst kostnader til opphold og stimulering, her er også forskjellene betydelige. Når det gjelder tilrettelagte tiltak bruker Frogn hele kr 8 515 pr barn. Her virker det sannsynlig at de tilrettelagte tiltakene i de private barnehagene inngår for noen av kommunene, det er også åpent om enkelte kommuner teller med barna i de private barnehagene for barn i alt. Det kunne være fint å avklare når kostnaden i Frogn er såpass mye høyere enn i Ås for eksempel. Lokaler er en moderat del av kostnadsbildet for alle barnehagene. Andeler av barn med spesielle behov I neste analyse har vi laget en oversikt som viser hvor stor andel av barnehageplassene som er forbeholdt barn med spesielle behov. 68
Prosent av antall som får tilbud Frogn kommune 2% Andel av plassene, barn med spesielle behov 18% 16% 14% 12% 1% 8% 6% 4% 2% % Andel minoritetsspråklige barn i barnehage i forhold til alle barn med barnehageplass Andel barn som får ekstra ressurser til styrket tilbud til førskolebarn, i forhold til alle barn i barnehage. Alle barnehager Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 6, % 13,7 % 7,8 % 4,9 % 6,7 % 7,3 % 9,7 % 7,1 % 9,8 % 17,2 %,4 % 8,2 % 9,4 % 13,4 % 13, % 13,2 % Figur 6-9 Andel av plassene fra språklige og kulturelle minoriteter Analysen viser at kun 6 % av plassene i Frogn går til barn fra språklige og kulturelle minoriteter. 9,8 % av plassene i de kommunale barnehagene var forbeholdt barn med funksjonshemming og særlige behov. 6.3.1 Produktivitet i driften av de kommunale barnehagene Sammenligningene presentert ovenfor viser at det er forholdsvis store forskjeller i kostnadene pr. barnehagebarn i sammenligningskommunene. En indikasjon på om dette har sammenheng med driften av barnehagene får vi ved å se på antall korrigerte oppholdstimer pr. årsverk. Dette er illustrert i neste figur. Frogn Kommune 69
Oppholdstimer per årsverk Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Korrigerte oppholdstimer pr. årsverk Kommunale barnehager 13 5 13 192 13 4 13 12 94 12 921 12 5 12 958 12 19 12 5 749 5 1 5 1 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 6-1 Korrigerte oppholdstimer pr. årsverk Sammenligningen viser at det er betydelige forskjeller mellom kommunene mht. hvor mange oppholdstimer som produseres pr. årsverk. I Frogn kommune får man hele 13 192 oppholdstimer pr. årsverk, mens de andre kommunene varierer fra 749 timer på Nesodden til 13 4 timer i Ski. Gjennomsnittet i gruppe 8 ligger på ca. 12 5 korrigerte oppholdstimer pr årsverk. Ettersom Vestby driver rimeligst av alle kommunene, er det viktig å merke seg hva årsaken til deres kostnadseffektive drift kan være. Når Vestby også produserer mange korrigerte oppholdstimer pr årsverk, kan det se ut som en vesentlig andel av de ansatte i Vestby har noe lavere lønn. Vi skal nedenfor se hvordan behovet for spesielle tiltak påvirker utgiftene. 7
1 kr Frogn kommune Brutto driftskostnader pr. korrigerte ukentlige oppholdstime, kommunale barnehager 6 5 4 3 2 1 Nesodden Frogn Ås Vestby Enebakk Oppegård Gruppe 8 Ski Tilrettelagte tiltak og lokaler 7 6 6 8 8 7 9 Opphold og stimulering 4 38 37 4 37 38 37 4 Figur 6- Utgifter pr. oppholdstime i kommunale barnehager Vi ser av figuren at de tilrettelagte tiltakene koster fra kr 6 pr oppholdstime i Ås og Vestby til kr pr. time på Nesodden. Ellers ser vi at det er utgiftene til opphold og stimulering som utgjør den største posten. Frogn bruker mer enn noen av de andre kommunene til opphold og stimulering unntatt Nesodden. Nesodden bruker mer til tilrettelagte tiltak. Gruppe 8 har like høye kostnader til opphold og stimulering som Frogn. Det kan være økonomisk fordelaktig om flere barnehager samarbeider om opplæring og vikarer. 6.3.2 Fordeling av utgiftene Det er fra 2 en omlegging i fordeling av kostnadene mellom stat og kommunen som følge av at statstilskuddet er innlemmet i rammetilskuddet. Etter omlegging er det kun kommunen og foreldrene som finansierer barnehagene. Det er makspris på barnehageplasser, men det er forskjeller kommunen i mellom på de reduserte prisene for foreldre med lav inntekt. Forskjellen mellom kommunene er illustrert under. Frogn Kommune 71
Kroner pr. barn Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Foreldrebetaling i barnehager, betalingssats for oppholdstid mer enn 33 timer pr. uke 2 5 2 1 5 1 5 Foreldrebetaling Barnehage: Månedssats med årsinntekt 15-199 999 kroner eksklusive kostpenger fulltidsopphold (1%) (gjelder rapporteringsår +1) Foreldrebetaling Barnehage: Månedssats med årsinntekt 25-299 999 kroner eksklusive kostpenger fulltidsopphold (1%) (gjelder rapporteringsår +1) Foreldrebetaling Barnehage: Månedssats med årsinntekt 35-399 999 kroner eksklusive kostpenger fulltidsopphold (1%) (gjelder rapporteringsår +1) Foreldrebetaling Barnehage: Månedssats med årsinntekt 5-549 999 kroner eksklusive kostpenger fulltidsopphold (1%) (gjelder rapporteringsår +1) Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski 134 15 175 1 9 147 233 134 233 175 233 18 2 233 23 233 233 233 233 233 233 23 233 233 233 233 233 233 Figur 6-12 Foreldrenes betalingssatser etter inntekt slik de er gitt for utvalgte inntektsgrupper i KOSTRA Vi ser av figuren at Ski skiller seg ut som eneste kommune uten noen reduserte satser for foreldrebetaling knyttet til inntektsnivå. Frogn har den laveste satsen for foreldregruppen med 25-3 tusen i årsinntekt. Alle de andre kommunene har høyere sats for denne gruppen, inkludert de tre kommunene, som har full pris for denne gruppen. Søskenmoderasjon kommer i tillegg. 6.3.3 Netto driftsutgifter til opphold og stimulering i forhold til barnehagestørrelse Skal vi se kostnaden i kommunale barnehager i forhold til gjennomsnittlig størrelse er det mest interessant bare å se på kostnaden til opphold og stimulering fordi andelen barn med spesielle behov er sterkt avhengig av andel kommunale barnehager. (De fleste barn med spesielle behov får tilbud i kommunale barnehager, slik at lav andel kommunal barnehager øker gjennomsnittlig behov pr. barn i de kommunale barnehagene). I figuren vises forholdet mellom gjennomsnittlig størrelse på de kommunale barnehagene og kostnadsnivået målt i kroner pr. korrigerte oppholdstime til opphold og stimulering. 72
Brutto driftsutgifter pr. korrigerte oppholdstime til opphold og stimulering Frogn kommune 7 65 Brutto driftsutgifter til opphold og stimulering i kommunale barnehager i forhold til gjennomsnittlig størrelse pr. barnehage Alle kommuner y = -7,783ln(x) + 8,28 R² =,3165 6 55 5 45 4 35 3 Oppegård Frogn Ski Ås 25 Nesodden Vestby Enebakk 2 5 1 15 2 25 3 Figur 6-13 Forholdet mellom brutto driftsutgifter pr. korrigerte oppholdstime til opphold og stimulering og gjennomsnittlig størrelse pr. kommunale barnehager 2 Figuren viser at det er en statistisk sammenheng mellom størrelse på barnehagene og brutto driftsutgifter pr. korrigerte oppholdstime, mønsteret fremstår mer tydelig enn forklaringsgraden antyder. Noen feilplott vi ikke har identifisert og fjernet også i området utenfor utsnittet, kan bidra til den svake korrelasjonskoeffisienten på kun 31,7 %. Fra figuren ser vi følgende: Gjennomsnittlig antall 1 korrigerte oppholdstimer pr. barnehage Det er stor spredning i gjennomsnittlig kostnadsnivå i de kommunale barnehagene. For sammenlikningskommunen er forskjellene ikke så store. Selv om den statistiske sammenhengen ikke er veldig god, er det en tydelig tendens til at kostnadsnivået faller med økende produksjon pr barnehage. Enebakk har relativt store barnehager, og dermed lave brutto utgifter pr. time som man kan forvente. Frogn ligger i likhet med Ås og Enebakk tett på landsgjennomsnittets kostnader justert for barnehagestørrelsene. Oppegård, Nesodden, Ski og Vestby driver noe under landsgjennomsnittet justert for størrelse. 6.4 Oppsummering barnehager Netto driftsutgifter til barnehageformål pr. barn i alderen 1 5 år i Frogn kommune, er relativt høy i forhold til sammenligningskommunene, og noe over gjennomsnittet for kommunegruppe 8. Fra 2 er det brutto kostnaden i de kommunale barnehagene som er av størst betydning. Foreldrebetalingene er fortsatt av betydning, men brutto kostnadsnivå i de kommunale barnehagene er styrende for tilskuddet til de private og får dermed dobbel effekt. Frogn gir 1 % tilskudd og har dermed en merkostnad knyttet til tilskuddssatsen til de private barnehagene i forhold til flere av kommunen i utvalget. Frogn Kommune 73
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Barnehagenes størrelse er avgjørende for hvilket kostnadsnivå det er mulig å realisere. Frogn kunne med fordel hatt en større barnehage og dermed vesentlig større gjennomsnittlige kommunale barnehager. Flere av kommunene i utvalget har lavere kostnader justert for barnehagestørrelsene. Det så ut som lønnskostnadene var noe lavere i Vestby som driver de rimeligste kommunale barnehagene, ettersom de både har lave kostnader og hvert årsverk produserer relativt mange oppholdstimer. Hvert årsverk produserer forholdsvis mange korrigerte oppholdstimer. 74
Relativt behov pr. innnyggeri forhold til landsgjennomsnittet (1 %) Frogn kommune 7 Helse 7.1 Kommunenes behov for helsetjenester I henhold til KOSTRA blir følgende utgifter normalt sett rapportert under området kommunehelse: 7.1.1 Forebygging skole og helsestasjonstjeneste Her inngår all helsestasjonstjeneste, også helsestasjon for eldre og helsestasjon for innvandrere, og all skolehelsetjeneste. Dette innbefatter foreldreveiledningsgrupper, annen grupperettet helsestasjonstjeneste, jordmortjeneste og svangerskapskontroll. 7.1.2 Forebyggende arbeid, helse og sosial Under denne funksjonen hører miljørettet helsevern, bedriftshelsetjeneste, smittevern og annet forebyggende arbeid etter kommunehelseloven, sosialt forebyggende arbeid som bevillingsfunksjon/ skjenkekontroll, forebyggende edruskapsarbeid, krisesentre og utekontakt. 7.1.3 Diagnose, behandling og rehabilitering Her føres utgifter til leger med og uten driftsavtale og kommunalt ansatte leger, sykepleiere og annet personell på helsesenter/legekontor, legevakt, fysioterapi, ergoterapi, inklusiv hjelpefunksjoner til fysioterapeuter og ergoterapeuter. Beregnet behov for tjenester ut fra KRDs delkostnadsnøkkel Helse 12 % 1 % 95,6 % 95,3 % 96,3 % 94,2 % 1,1 % 92,4 % 93,1 % 1,9 % 8 % 6 % 4 % 2 % % Frogn Ås Vestby Nesodden1 1 Enebakk Oppegård1 1 Over 22år (44,8%) 99 % 97 % 98 % 96 % 96 % 97 % 96 % 98 % -22 år (34,5%) 14 % 17 % 16 % 19 % 19 % 17 % % 14 % Basistillegg (5,7%) 77 % 69 % 78 % 65 % 1 % 45 % 4 % 12 % Dødlighet (5,5%) 12 % 85 % 13 % 93 % 16 % 85 % 94 % 98 % Sone (4,8%) 48 % 65 % 71 % 39 % 77 % 41 % 45 % 94 % Nabo (4,8%) 73 % 68 % 55 % 59 % 75 % 59 % 57 % 1 % Ski Gruppe 8 Helse 95,6 % 95,3 % 96,3 % 94,2 % 1,1 % 92,4 % 93,1 % 1,9 % Figur 7-1 Kommunenes behov for helsetjenester Det er noen variasjoner i aldersgruppene for sammenligningskommunene. Imidlertid ser det ut til å være betydelige likhetstrekk i behovssammensetningene. Gjennomsnittet i Gruppe 8 har et relativt gjennomsnittlig behov i alle drivere. Frogn kommunes behov for helsetjenester er 95,6 % av landsgjennomsnittet. 7.2 Prioritering Frogn Kommune 75
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Kommunenes prioritering av helsetjenester uttrykkes gjennom netto driftsutgifter pr. innbygger. Sammenligningskommunenes prioriteringer kan leses i etterfølgende figur. Figur 7-2 Netto driftsutgifter pr. innbygger og justert ut fra utgiftsbehov. Korrigert for behovet bruker Frogn 1 632 kroner pr innbygger. Kostnaden til helsetjenester ligger gjennomsnittlig i utvalget. Vestby har de laveste kostnadene til helsetjenester. 7.3 Årsverk kommunehelsetjenesten I figuren nedenfor gjengir vi noen aktuelle tall for årsverksinnsatsen i kommunehelsetjenesten i Frogn kommune sammenliknet med de andre kommunene. Tallene er ikke korrigert for behov. 76
Årsverk pr. aktuelle innbyggere Frogn kommune Antall årsverk leger, fysioterapeuter, ergoterapeuter helsesøstre og jordmødre i forhold til befolkningens størrelse, helsetjenesten samlet. 14 12 1 8 6 4 2 Legeårsverk pr 1 innbyggere, kommunehelsetjenesten Fysioterapiårsverk per 1 innbyggere, kommunehelsetjenesten Årsverk av ergoterapeuter pr. 1 innbyggere (khelse+plo) Helsesøsterårsverk pr. 1 innbyggere -5 år. (Forebyggende arbeid) Årsverk av jordmødre pr. 1 fødsler. (Forbeyggende arbeid) Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 6,8 1,4 6,6 9,3 6,7 9,4 8,6 8,6,8,7 8,8 8,3 8,2 1,5 9,3 7,8 2,4 5,,7 2,3 1,5 2,8 5,7 2,3 4,9 6,6 4,1 5, 6,6 6,2 5,9 5,6 3,1 6,6 12,1 2,7 3,6 4,9 3,9 5,7 Figur 7-3 Årsverk pr 1 innbyggere til ulike helsetjenester og jordmødre pr 1 fødsler i 25. Frogn synes å ha en moderat til gjennomsnittlig dekning for leger, ergoterapi, helsesøster og jordmødre. For fysioterapeuter er imidlertid dekningsgraden påfallende høy. Forskjellene mht. fysioterapeuter er vesentlig målt mot alle kommunene i utvalget. Tallene for leger og fysioterapeuter i Ås ser vi bort fra, ettersom disse virker påfallende lave. Ås har samtidig mange ergoterapeuter helsesøstre og jordmødre, disse tallen virker mer troverdige. Det er naturlig med betydelig variasjon mellom kommunene mht. jordmødre ettersom lokalisering av sykehus og alternativ kompetanse kan ha betydning for bemanning. Vi gjør oppmerksom på at årsverks i sammenligningen ikke favner alle deltjenestene som hører inn under den kommunale helsetjenesten, slik som arbeid med skjenkebevillinger, forebyggende edruskapsarbeid, krisesentre og utekontakter. Rent konkret viser oversikten at Frogn kommune har: 6,8 legeårsverk pr. 1 innbyggere.,8 fysioterapiårsverk pr. 1 innbyggere. 2,4 ergoterapeutårsverk pr 1 innbyggere 4,9 helsesøsterårsverk pr. 1 innbyggere 6 år. en bemanning av jordmortjenesten på 3,1 årsverk pr. 1 fødsler. Bemanningstallene for fysioterapeuter virket meget høy. Det er grunn til å være svært tilbakeholden med etablering av ytterligere stillinger som fysioterapeuter i kommunen, inkludert private med driftstilskudd fra kommunen. 7.4 Driftsutgiftene fordelt på ulike tjenesteområder En nærmere analyse av hvordan de samlede driftsutgiftene til helsetjenestene fordeler seg på de tre tjenesteområdene som er nevnt innledningsvis, kan være nyttig. Det gir nærmere kunnskap om hvordan ressursene er fordelt og om kommunen har opplagte innsparingsmuligheter eller behov for styrking av noen av områdene. En slik oversikt er Frogn Kommune 77
Kroner pr. innbygger Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 presentert i neste figur. Netto driftsutgifter pr. innbygger for helsetjenester pr. korrigerte 2 innbygger 1 8 1 6 1 4 Frogn Ås Vestby Nesodde Enebakk Oppegård Gruppe Ski n 8 Diagnose, behandling og rehabilitering 951 136 969 191 125 19 1426 68 Forebyggende arbeid, helse og sosial 13-34 25 41 21 17 43 1 Forebygging, skole- og helsestasjonstjeneste 578 537 437 485 458 486 47 461 Figur 7-4 1 2 1 8 6 4 2 Netto driftsutgifter pr. innbygger til ulike helsetjenester Oversikten viser at Frogn kommune har lagt seg på et gjennomsnittlig kostnadsnivå målt mot sammenlikningskommunene. Det skiller ellers mye mellom de ulike områdene innen helsetjenester. Frogn har høye kostnader knyttet til forebyggende arbeid, helse og sosial og forebygging i skole og helsestasjonstjenesten. De største tallene finner vi imidlertid innen diagnose, behandling og rehabilitering. Frogn bruker her minst. 7.5 Oppsummering Frogn kommune har gjennomsnittlige netto driftsutgifter til kommunale helsetjenester korrigert for behov. Dekningsgradene eller tilgjengeligheten til helsetjeneste ut fra oppgitte årsverk er varierende. Frogn har gjennomgående en moderat til gjennomsnittlig dekningsgrad får ulike helsetjenester, med unntak av en påfallende høy dekningsgrad for fysioterapeuter. Det er spesielt mange private fysioterapeuter med driftsavtale i kommunen. Frogn prioriterer forebyggende arbeid høyt. 78
Frogn kommune 8 Pleie- og omsorg 8.1 Tjenestene som inngår i analysen 8.1.1 Aktivisering og servicetjenester overfor eldre og funksjonshemmede (234) Tjenester over for eldre, funksjonshemmede, personer med psykiske lidelser, utviklingshemmede mv. Eldresentre og dagsentre for hjemmeboende, aktivitetssentre for utviklingshemmede m.m., transporttjenester, støttekontakt, matombringing, trygghetsalarm kjøp, installering, vedlikehold og drift av alarmene inngår, men ikke utgifter knyttet til utrykninger. De føres på funksjon 254. Andre utgifter som inngår er utgifter til vaktmester, vask av tøy for hjemmeboende utført av institusjon eller privat foretak, ferietilbud og andre velferdstiltak for eldre funksjonshemmede, frivillighetssentraler, kommunale utgifter til frisør og fotpleie til eldre og funksjonshemmede. 8.1.2 Pleie, omsorg, hjelp og habilitering i institusjon (253) Direkte brukerrettede oppgaver i forbindelse med pleie og omsorg i institusjoner og boformer (jf. 7-2 i forskrift til lov om sosiale tjenester) med heldøgns pleie og omsorg (inkl. dag- og nattopphold, samt korttidsopphold (f.eks. rehabilitering og avlastning) på slike institusjoner). Omfatter også servicefunksjoner som husøkonom, kjøkken, kantine, vaskeri og rengjøring, aktivitør. Medisinske forbruksvarer, tekniske hjelpemidler samt administrasjon/ledelse av institusjonen inventar og utstyr. Inntekter av oppholdsbetaling. Utgifter til hjelp i og betjening av avlastningsboliger. Avlastningsopphold i avlastningsbolig eller på institusjon registreres under funksjon. 8.1.3 Institusjonslokaler (261) Forvaltning, drift og vedlikehold av institusjoner og boformer med hel døgns pleie og omsorg (f.eks. vaktmester, energi, vedlikehold, kapitalkostnader). 8.1.4 Kjernetjenester knyttet til pleie, omsorg, hjelp i hjemmet (254) Kommunale pleie- og omsorgstjenester ytt til personer som bor i eget hjem (inkludert tjenester til beboere i boliger for eldre og funksjonshemmede med eller uten fast bemanning) som registreres i IPLOS med vedtak knyttet til antall timer pr. uke. Tjenestene er (jf. IPLOS registerkort og veileder): - Praktisk bistand, daglige gjøremål og opplæring i daglige gjøremål - Brukerstyrt personlig assistent - Avlastning utenfor institusjon - Omsorgslønn - Pleie og omsorg utenfor institusjon (hjemmesykepleie og vedtak/beslutning om bistand som ledd i kommunens psykiske helsearbeid) Inntekter av brukerbetaling for hjemmetjenester. Frogn Kommune 79
Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 8.2 Kostnadsanalyse av pleie- og omsorgstjenestene samlet sett Tjenester innenfor pleie- og omsorgssektoren gis i hovedsak til personer over 67 år og til funksjonshemmede. Våre drøftinger er knyttet til hva nøkkeltallene betyr for Frogn, herunder om forskjellene kan indikere at kommunen har noe å hente på å forbedre, endre og effektivisere sin ressursbruk. Vi gjør oppmerksom på at alle tall i denne analysen inkluderer funksjonshemmede brukere. Dette har sin årsak i at KOSTRA ikke skiller mellom ulike typer brukere av tjenester i hjemmet. Vi har i en egen analyse presentert i avsnitt 8. redegjort for tjenestene og kostnadene knyttet til psykisk funksjonshemmede. 8.3 Behov for pleie og omsorgstjenester I neste figur vises framskrivningen av aldersgruppen 8 år og eldre fra ssb. Veksten i denne gruppen er langt høyere enn i resten av befolkningen samtidig er pleietyngden betydelig i denne gruppen. Dermed er prognosen for denne gruppen spesielt viktig for behovet for pleie- og omsorgstjenester i Frogn kommune frem i tid. 1 8 8 år eller eldre 1 6 1 4 1 2 1 8 6 4 2 212 213 214 215 216 217 218 219 22 221 222 223 224 225 226 227 228 229 23 231 232 233 234 235 236 237 238 239 24 Figur 8-1 Befolkningsutviklingen eldre innbyggere i Frogn. Prognose med høy vekst. Med økende behov frem i tid, blir det desto viktigere at tjenesten tilpasses et bærekraftig kostnadsnivå. Basert på Kommunal- og regionaldepartementets kriteriesett 3 for rammetildeling til kommunene. Er behovet i Frogn pr i dag på 86 prosent av landsgjennomsnitt. Her inngår i alt åtte ulike kriterier, hvorav antall eldre (tre grupper, henholdsvis 67-79 år, 8-89 år og over 9 år) og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år er de fire kriteriene som er tillagt størst vekt. Det er små forskjeller mellom kommunen i utvalget mh.t samlet behov. Gruppe 8 har et gjennomsnittlig behov tett oppunder 1 prosent samlet sett. 8
Relativt behov pr. innnyggeri forhold til landsgjennomsnittet (1 %) Frogn kommune Beregnet behov for tjenester ut fra KRDs delkostnadsnøkkel PLO 2 14 % 12 % 1 % 8 % 86, % 8,2 % 74,3 % 78,4 % 79,3 % 81,4 % 77,3 % 99,7 % 6 % 4 % 2 % % Frogn Ås Vestby Nesodden1 1 Enebakk Oppegård Ski Under 67år (,5%) 1 % 12 % 13 % 13 % 15 % 1 % 12 % 1 % 67-79 år (,%) 2 % 95 % 9 % 87 % 76 % 13 % 96 % 12 % 8-89 år (19,7%) 76 % 77 % 57 % 73 % 51 % 89 % 8 % 99 % over 9 år (13,8%) 54 % 66 % 55 % 65 % 48 % 63 % 46 % 94 % Ikke-gifte 67 år og over (13,2%) 88 % 71 % 66 % 78 % 59 % 81 % 77 % 97 % PU over 16 år (14%) 88 % 77 % 63 % 66 % 123 % 6 % 61 % 17 % Dødlighet (13,2%) 12 % 85 % 13 % 93 % 16 % 85 % 94 % 98 % Basistillegg (1,2%) 77 % 69 % 78 % 65 % 1 % 45 % 4 % 12 % Sone (1,2%) 48 % 65 % 71 % 39 % 77 % 41 % 45 % 94 % Nabo (1,2%) 73 % 68 % 55 % 59 % 75 % 59 % 57 % 1 % PLO 86, % 8,2 % 74,3 % 78,4 % 79,3 % 81,4 % 77,3 % 99,7 % Gruppe 8 Figur 8-2 Behovsgrunnlaget for PLO tjenester Sammenligningskommunene har en befolkningssammensetning som medfører små ulikheter i behov. Frogn har et behov tett på landsgjennomsnittet knyttet til befolkningen under 67 år og noe over for gruppen 67-79 år. De fleste kommunene i utvalget har et betydelig behov knyttet til disse gruppene. Tilsvarende har alle kommunene i utvalget et lavere behov knyttet til eldre 8-89 år og over 9 år. Enebakk skiller seg ut med et høyt behov knyttet til PU over 16 år. Gjennomsnittet i gruppe 8 ligger tett på landsgjennomsnittet for alle kriteriene. 8.4 Prioritering av pleie og omsorgstilbudet Med grunnlag i det som ovenfor er beregnet å være befolkningens behov, kan vi forvente at Frogn har utgifter pr. innbygger til pleie- og omsorgstjenester som er lavere enn gruppe 8. Frogn kan ligge noe over de andre kommunene i utvalget. Imidlertid skal vi justere for behovet slik at man ikke må ha det i bakhodet videre i analysen. Vi skal gå nærmere inn på detaljene nedenfor. Frogn Kommune 81
Kroner pr. innbygger Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Netto driftsutgifter til pleie og omsorg pr. innbygger og pr. innbygger justert for behov ut fra KRDs kriterier for PLO Netto utgifter justert for effekten av vertskommunetilskuddet 16 14 12 1 8 6 4 2 Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, pleieog omsorgtjenesten Netto driftsutgifter pr. innbygger justert for behov Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 143 125 8974 93 89 122 183 1276 12954 125 1283 514 121 14768 1416 1283 Figur 8-3 Netto driftsutgifter pr. innbygger og pr. justert innbygger til pleie- og omsorgstjenester Figuren viser både netto driftsutgifter pr. innbygger (mørkeblå søyle) og netto driftsutgifter pr. innbygger korrigert for behov (lyseblå søyle). Utgifter pr. justert innbygger gir det beste utgangspunktet for sammenligning av driftsutgiftene fordi hver innbygger som telles i denne beregningen, antas å ha det samme omsorgsbehovet. Med små forskjeller i behov blir avvikene mellom søylene likeartede. Gruppe 8 skiller seg ut med et høyere behov og en mindre justering mellom tallene. Etter korrigering bruker Frogn kommune 12 954 kroner pr innbygger. Ås, Vestby og Nesodden bruker noe mindre enn Frogn, mens Enebakk bruker minst. Enebakk bruker kun kr 1 21 pr korrigerte innbygger. Oppegård og Ski bruker mest med over kr 14. Det er interessant å legge merke til hvor viktig det er å bygge analysene på utgifter pr. korrigert innbygger og ikke på utgifter pr. innbygger alene. Forskjellen er tydeligst i sammenlikning med gjennomsnittet i gruppe 8, etter korreksjonen for behov er forskjellen mellom Frogn og gruppe 8 nesten utlignet. 8.4.1 Nettoutgiftene fordelt på tjeneste Nedenfor har vi vist hvordan utgiftene fordeles på institusjonsdrift, hjemmetjeneste og aktivisering. Her må man opplyse at hjemmetjeneste også omfatter boliger med døgnbemanning. Overgangen mellom institusjon og hjemmetjeneste er dermed ikke helt entydig ut over det formelle regelverket. 82
Kroner Frogn kommune Netto driftsutgifter pr. korrigerte innbygger (etter behov ut fra inntektssystemets kriterier) for pleie- og omsorgstjenester Justert for effekten av vertskommunetilskuddet (trukket fra utgifter i hj. tj.) 16 14 12 1 8 6 4 2 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Pleie, omsorg, hjelp og botilbud i institusjon 5 352 7 691 5 183 5 771 4 518 7 567 6 597 5 621 Aktivisering av eldre og funksjonshemmede 96 76 747 527 32 1 296 1 214 84 Pleie, omsorg og hjelp i hjemmet 6 642 4 49 6 154 5 215 5 381 5 95 6 26 7 98 Figur 8-4 Strukturen i PLO tjenestene pr korrigert innbygger Det er store forskjeller i strategiene mellom kommunene. Frogn hører med til de kommunene som prioriterer pleie i hjemmet høyt, med noe mindre ressursinnsats gjennom institusjon. Det betyr at tjenestene i stor grad er individuelt tilpasset brukerne. Ås har motsatt strategi. Det kan gi økt etterspørsel etter institusjonsplasser etter som hjemmetjenesten har liten kapasitet. Det er relative forskjeller i aktivisering av eldre og funksjonshemmede. Her kan føringen på KOSTRA funksjon være utslagsgivende. Frogn har alt i alt utgifter tett på gruppe 8 gjennomsnittet. Det er naturlig at tilbudene til en viss grad vil kunne dekke de samme behovene. Derfor er det viktig å se tilbudet i sammenheng. Selv om totalen virker hensiktsmessig for Frogn, ser det ut til at Frogn kunne vært mer tilbakeholden med ressursbruken i hjemmebaserte tjenester. Kommunen kan imidlertid også gi tjenester til svært pleietrengende brukere i boliger med omsorg dersom de er bemannet for det. 8.4.2 Produktivitet tjenesten samlet sett Strukturen i tjenestetilbudet (som vi har analysert ovenfor) sier noe om hvordan tjenestene er prioritert i forhold til hverandre. I dette avsnittet vil vi se nærmere på tilgjengelige data vedrørende ressursutnyttelsen innenfor hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg samlet. Frogn Kommune 83
1 kroner Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Driftsutgifter pr. bruker i pleie- og omsorgssektoren totalt 4 37 35 3 25 298 328 27 36 254 38 327 2 15 1 5 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Figur 8-5 Kommunale driftsutgifter i kr 1 pr. bruker for hele pleie- og omsorgstjenesten Sammenligningen viser at hver bruker av pleie- og omsorgstjenestene i Frogn kostet 298 kroner. De andre bruker fra ca. kr 254 i Enebakk til kr 37 pr. bruker i Ski. Enebakk har imidlertid feil rapportert antall brukere på sykehjem isolert sett og om totalgrunnlaget her stemmer er ikke sikkert. Ås har høyere utgifter pr bruker enn alle kommunene i utvalget unntatt Ski. Det synes logisk med så stor vekt på institusjonsdrift. Gruppe 8 ligger imidlertid på samme utgiftsnivå pr bruker. Ulikheter i kostnadsnivået pr bruker kan skyldes flere forhold: Andelen med lavt behov som mottar tjenester kan være høy Forholdsvis få brukere kan ha kompliserte lidelser og dvs. få trenger mye omsorg Mange brukere og lavere standard (hver bruker mottar forholdsvis mindre bistand enn færre brukerne i de andre kommuner) Betalingen for tjenestene Fraværet påvirker kostnader for kommunen Kapasitet i kommunen styrende for tilbud. Kan gi både for mye eller for lite tilbud. At kommunen kjøper en større andel av tjenestene fra private leverandører. Alt dette skal vi gå nærmere inn på nedenfor. 8.5 Dekningsgrad - tjenestene samlet sett Som nevnt over kan ulikheter i kostnader pr bruker skyldes mer eller mindre berettigede ulikheter i dekningsgrader. Den samlede dekningsgraden for hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg i forhold til antallet eldre over 8 år, er vesentlig ettersom mange brukere er over 8 år og disse er relativt pleietrengende. Frogn har en samlet dekningsgrad på 48,3 for 8+ som er relativt høyt Fordelingen på tjenester fremgår av figuren under. 84
Andel 2 % % Frogn kommune Andel av innbyggerne over 8 år som mottar PLO-tjenester 5% 45% 4% 35% % Nesodden Frogn Ås Vestby Enebakk Oppegård Gruppe 8 Ski Hjemmetjenester ellers 33,5 % 31,8 % 24,3 % 33,4 % 35, % 25,2 % 24,2 % 29,8 % I bolig med heldøgns bemanning 4,3 %,2 %, %, %, % 2,4 % 2, % 5,6 % I institusjon 1,5 % 13,5 % 2,2 % 12,1 %,7 % 13,8 % 14,8 %,7 % Figur 8-6 Dekningsgrad for tjenestene samlet sett aldersgruppen over 8 år Det er antatt at institusjonstjenestene er dyrere for kommunen enn hjemmebaserte tjenester. Tilbud i bolig med heldøgns bemanning er svært avhengig av organiseringen av det enkelte tilbudet. Kostnaden i denne tjenesten kan ofte undervurderes. Blant sammenligningskommunene har spesielt Nesodden og Enebakk lav dekningsgrad for bolig med døgnbemanning og institusjon samlet sett. Vestby har en påfallende høy dekningsgrad i institusjon. 3% 25% 2% 15% 1% 5% Frogn har en lav dekningsgrad i institusjon isolert sett Frogn har en gjennomsnittlig dekningsgrad for institusjon og omsorgsbolig med døgnbemanning samlet sett. Frogn har en høy dekningsgrad samlet sett. Det ser ut til at det er for mange som får hjemmebaserte tjenester. Det er store forskjeller for dekningsgrad i bolig med døgnbemanning. Mange etablerer nye tilbud til denne gruppen. Ved nyetablering av dette tilbudet er vil brukere ofte komme både fra institusjon og eller ha fått et tilbud i form av hjemmebaserte tjenester. Frogn har den høyeste dekningsgraden samlet sett pr bruker over 8 år. Når den samlede dekningsgraden for pleie- og omsorgstjenestene over 8 år er relativ høy, fører ofte det til at driftsutgiftene pr. bruker er relativt lave. Frogn har ikke de laveste kostnadene pr bruker over 8 år. Både Vestby og Enebakk hadde vesentlig lavere enhetskostnader pr bruker. I kombinasjon med lavere dekningsgrad blir det store besparelser. Vi har foreløpig bare sett på brukere over 8 år. Selv om dette er den viktigste gruppen, og utgjør den alt vesentlige delen av brukergruppen, er det også mange brukere under 8 år. Vi har sammenlignet dekningsgraden for de yngre brukerne også. Frogn Kommune 85
Andel Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Andel innbyggere 67-79 år som mottar PLO-tjenester 1% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% % Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Hjemmetjenester ellers 6,8 % 7,1 %, %, %, % 6,1 % 5,6 % 7,1 % I bolig med heldøgns bemanning,2 %,2 %, %, %, %,2 %,2 %,2 % I institusjon 1,1 % 2, % 2,3 % 1,4 %, % 1,6 % 1,8 % 1,5 % Figur 8-7 Dekningsgrad for innbyggere 67-79 år Vi ser av figuren at tallgrunnlaget er mangelfullt. Vestby, Nesodden og Enebakk har ikke rapportert at de gir noe tilbud til gruppen 67-79 innen hjemmetjenester eller bolig med døgnbemanning. Dette er åpenbart ikke tilfelle. Mht. dekningsgrader i institusjon ser tallene som er oppgitt riktige ut, her blir forskjellene store i prosent når det er få brukere. Enkeltbrukere kan få tilbud i institusjon over mange år i denne aldersgruppen. Selv om ikke utslagene er store og det ikke er tall for alle kommunene i sammenlikningen, virker den totale dekningsgraden i Frogn moderat. For kommuner med vekst, vil mange av innbyggerne i aldersgruppen 67-79 år være yngre. Dette vil være tilfelle for flere av kommunene i utvalget inkludert. Frogn har en gjennomsnittlig befolkningsvekst sammenlignet med kommunene i utvalget. 8.6 Institusjonstjenester Brutto driftsutgifter pr. kommunal plass Institusjonstjenesten omfatter utgifter til pleie og omsorg i institusjoner, inklusive korttidsopphold. Sammenligningen inkluderer alle utgifter knyttet til drift av institusjonen, det vil si ressursinnsats til pleie og omsorg, renhold, kjøkken, vaktmestertjenester, drift av bygninger med mer. 86
Kroner pr. plass Frogn kommune Brutto driftsutgifter i institusjon pr. kommunal plass 1 2 1 8 6 4 2 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Drift 57 86 91 725 57 679 11 68 82 827 86 87 97 982 Pleie 673 91 916 244 79 546 839 8 691 254 81 413 8 931 Figur 8-8 Brutto driftsutgifter i institusjon pr. kommunal plass Figuren viser at det er stor forskjell mellom kommunene når det gjelder kostnadene til drift av plassene. Enebakk har ikke rapportert riktige tall for 2. Det er pleien som koster mest. Frogn bruker kun kr 673 91 til pleie pr plass, minst i utvalget. Frogn har en stor avdeling på Grande som er spesielt kostnadseffektiv pr bruker. Ås har en stor ny institusjon med moderne gruppeinndeling, noe som lett gir svært store kostnader på grunn av stort behov for bemanning også når beboerne sover. 8.6.1 Netto driftsutgifter pr. plass Hittil har vi bare sett på utgifter pr. kommunal plass. Det er imidlertid slik at kommunene både selger og kjøper plasser. Kommunen får også vederlagsinntekter fra brukerne. I neste figur ser vi derfor på netto driftsutgifter pr. plass for alle institusjonsplasser. Frogn Kommune 87
Kroner Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 1 2 Netto driftsutgifter pr. institusjonsplass 1 8 6 4 2 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Netto driftsutg. pr. institusjonsplass 634 381 687 851 72 433 76 462 751 72 873 327 765 238 739 512 Korrigerte brutto driftsutgifter, institusjon, pr. kommunal plass 731 716 1 7 969 848 225 941 48 774 81 887 5 898 913 Figur 8-9 Netto driftsutgifter pr. institusjonsplass Fra figuren ser vi at Frogn har moderate netto kostnader pr. institusjonsplass. Frogn har imidlertid små inntekter. Oppegård er eneste kommune som rapporterer om høyere netto driftsutgifter pr institusjonsplass enn korrigerte brutto kostnader. Det ser litt pussig ut, men skyldes kjøp av plasser. Oppegård har blant annet eget kommunalt IKS. Dette er beskrevet nærmere i nese avsnitt. 8.7 Kjøp av tjenester I neste figur ser vi at Frogn kjøper tjenester fra private aktører i et gjennomsnittlig omfang. 88
Prosent Frogn kommune Hvor stor andel av pleie- og omsorgstjenestene kjøper kommunen av andre? 25 2 15 1 5 Andel kjøp fra andre offentlige virksomheter, pleie og omsorg Andel kjøp fra egne foretak og IKS, pleie og omsorg Andel kjøp av tjenester fra private, pleie og omsorg Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 1,7,7 2,8,5 2,4,2 1,2,7 8,2 1,5 4,7 1,8 7 4,2 5,6,4 1,6 4 Figur 8-1 Andel av tjenester kjøpt fra andre enn kommunen Vi ser som antatt, at Oppegård kjøper klart flest tjenester. Dette har vi sett at er svært dyrt. Imidlertid ser vi at Oppegård også er alene om å kjøpe en stor andel, 8,2 %, fra egne foretak herunder IKS. Det kan innebære at kommunen kan få tilbake noe av kostnaden i form av et overskudd på denne driften. Frogn kjøper 4,7 % av tjenestene fra private og 1,7 % fra andre offentlige virksomheter. Vi skal nedenfor også gå inn på betaling for tjenestene, men først se på dekning og utgifter til hjemmebaserte tjenester. 8.8 De hjemmebaserte tjenestene De hjemmebaserte tjenestene fordeles til alle som har behov for pleie og omsorg utenfor institusjon. Noen trenger likevel særlig mye omsorg. Brukere under 67 år er for en stor del PU brukere. Dette er bare en av flere indikasjoner på at det er forholdsvis vanskelig å tolke data både vedrørende omfang og kostnader pr. bruker innenfor hjemmetjenester tjenester som spenner fra praktisk bistand en time tredje hver uke til de ressurskrevende brukerne. Fordelen er at de aller fleste kommunene i denne analysen med unntak av Enebakk, er ganske likeartet mht. brukergruppene. 8.8.1 Driftskostnader pr. bruker Produktiviteten i hjemmebaserte tjenester kan måles både etter kostnader pr. bruker og antall brukere pr. årsverk. Indikatorene er imidlertid ikke perfekte mål for produktiviteten, fordi kommunenes politikk og prioriteringer i høy grad virker inn på disse måltallene. Andel brukere vil påvirke gjennomsnittlig behov samtidig som produktivitet bør måles mot faktiske brukere og ikke mot antall i målgruppen for tjenestene. For å gi et best mulig bilde av situasjonen ser vi på begge deler. Frogn Kommune 89
Kroner pr. innbygger 2 1 Kostnadsgjennomgang KOSTRA tall for 2 Brutto driftsutgifter pr. hjemmetjenestebruker i kroner 25 2 15 1 5 Frogn Ås Vestby Nesodden Enebakk Oppegård Ski Gruppe 8 Pr bruker 175 79 12 123 153 367 163 249 179 168 165 31 28 32 27 855 Figur 8- Driftsutgifter pr. bruker av hjemmetjenester i egen regi. Frogn har brutto utgifter pr bruker på kr 175 79. Dette er relativt gjennomsnittlig. Ettersom dekningsgraden er høy for brukere over 8 år ville det vært rimelig å tro at vi skulle hatt noe lavere enhetskostnad. Imidlertid er også mange av brukerne under 8 år og her er dekningsgraden mer gjennomsnittlig i Frogn. Vi skal gi flere vurderinger av dette nedenfor. 8.8.2 Dekningsgrader hjemmebaserte tjenester Analysen har allerede sett på dekningsgrader samlet sett for institusjon og hjemmebaserte tjenester. Her går vi mer i detalj innen Dekningsgrader for de hjemmebaserte tjenestene. Analysen ser på: Andel innbyggere under 67 år som mottar hjemmebaserte tjenester Andel innbyggere 67-79 år som mottar hjemmebaserte tjenester Andel innbyggere 8 år som mottar hjemmebaserte tjenester Forskjeller i dekningsgrader kan dels indikere forskjeller i hvor mange som trenger hjelp og hva slags hjelp de trenger. I en så stor kommune som Frogn, vil forskjellene først og fremst avspeile ulike terskler for hvem man gir hjelp til og hvilken hjelp de i så fall får. I neste figur viser vi sammenligning av dekningsgrader for de hjemmebaserte tjenestene i prosent. 9
Frogn kommune Figur 8-12 Dekningsgrader hjemmebaserte tjenester Figuren viser følgende når det gjelder dekningsgrader for hjemmebaserte tjenester i Frogn: Andel innbyggere under 67 år som mottar hjemmebaserte tjenester er 1,4 %, et moderat nivå, marginalt over Nesodden som har det laveste nivået på 1,3 %. Dekningsgraden for innbyggere mellom 67 og 79 år i Frogn er på 7, prosent. De andre kommunene har en dekning som varierer fra 5, % i Vestby til 7,3 % i Ås. Dekningsgraden for denne gruppen er dermed noe høy. Dekningsgraden for innbyggere 8 år og over, er på 37,8 %. De andre kommunenes brukerdekning er på fra 24,3 % i Vestby til 35, % i Enebakk. Gjennomsnittet for gruppe 8 er 35,4 %. Dekningsgraden for denne gruppen er meget høy. Oppsummert kan vi dermed si at Frogn har høye dekningsgrader i forhold til de andre kommunene for alle innbyggere over 67 år, og spesielt gruppen over 8 år. Nivået er alarmerende, og følges allerede opp. 8.9 Utviklingen i netto utgiftsnivå fra 28-2 Vi har til nå bare konsentrert oss om 2. Det kan være av interesse å se på utgiftsutviklingen de siste årene. Figuren nedenfor viser utviklingen i utgiftsnivå i sammenligningskommunene fra 28-2. Tallene er ikke korrigert for behovet og det er derfor ikke meningen å sammenligne nivået mellom kommunene, bare utviklingen fra år til år. Frogn Kommune 91