Finanskrisen vil norske reguleringer bestå prøven?

Finanskrisen vil norske reguleringer bestå prøven? Kredittilsynsdirektør Bjørn Skogstad Aamo Fondsmeglerforbundets Generalforsamling Hotel Bristol 23. april 2009.

2 Hovedpunkter: TIDENES STØRSTE KREDITTBOBLE SKAL AVVIKLES. Krisens årsaker: Bad banking, bad policy and bad regulation. Institusjoner, rammer og reguleringer. Sårbarhet og tiltak for likviditet. Krisehåndtering - innskuddsdekning. Kapital, myndigheter og marked. Litt om livsforsikring. Verdipapiroppgjøret etter Lehman. Avsluttende vurderinger.

Bad banking, bad policy, bad regulation. Tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland omtalte årsakene til den norske bankkrisen 1990-93 som Bad banking, bad policy and bad luck. Den internasjonale krisen 2007-2010 skyldes ikke bad luck. Noen før og mange senere fant det måtte gå galt. Det var Bad banking når millioner amerikanere fikk subprimelån de ikke kunne betjene og disse ble videresolgt i verdipapirpakker til ukritiske investorer. Det var Bad policy når renten ble holdt svært lavt over mange år slik at vi fikk boligbobler i mange land. Det var Bad regulation når halvparten av det amerikanske kredittmarked ikke var underlagt kapitalkrav og banktilsyn og når datterselskap (SIV s mv) av banker i mange land ikke var inkludert i regnskap og kapitalkrav. 3

Investeringsbankene I USA er banktilsyn og kapitalkrav knyttet til banker som mottar innskudd fra allmennheten. Investeringsbankene ble finansiert ved innlån i markedet fra private investorer og institusjoner (pensjonskasser mv.) og var ikke underlagt kapitalkrav og banktilsyn, selv om virksomhetene var systemviktige. I årene fra 2003 til 2007 fordoblet de amerikanske investeringsbankene sin virksomhet og utvidet datterselskaper og filialer i svært mange land. Vanlige banker låner ut 10-15 ganger egenkapitalen, investeringsbanker ga lån over 30 ganger egenkapitalen. Kaupthing, Glitnir og Landsbanki hadde preg av investeringsbanker, med mye innlån fra markedet. Også Northern Rock hadde lav innskuddsdekning og mye lån. 4

Lehman Brothers fall USA reddet Bear Stearns, Fannie Mae, Freddie Mac og AIG (forsikring), men lot 15.09 Lehman Brothers falle. Uplanlagt avvikling, lite informasjon, store eksponeringer i Europa. CEBS: There is no one in charge over there! Bare en mindre del av kravene har fått dekning. Engelske, tyske, italienske banker og også BeNeLux, Sverige og Island eksponert. Lav norsk eksponering. Interbankmarkedet i dollar brøt sammen, med store virkninger for europeiske og også det norske interbankmarkedet. Vanskelig å få dollar. Fastsettelse av dollarkurs- og pengemarkedsrente uteble. Investeringsbankene avvikles: Merrill Lynch overtas av BoA, Goldman Sachs og Morgan Stanley får 22.09 banklisens og starter nedbygging av sine balanser. 5

Fra finanskrise til dyp realkrise. Banker i mange land, særlig USA og UK, har hatt store tap på sine engasjementer i verdipapirer inneholdende subprime og liknende lån. Dette har drastisk redusert deres utlånsevne. Etter langvarig kunstig kredittoppblåsing, må internasjonal finans gjennom en fase med betydelig kredittnedbygging. Dette gir nå parallell reduksjon i økonomisk aktivitet (BNP) og sysselsetting i alle større industriland. Finanskrisen forsterkes og forlenges av tap som følger realkrisen. Vi har en typisk ond sirkel som det skal sterke og usedvanlige virkemidler for å bryte ut av. Nye tiltak i mange land for å øke egenkapital og utlånsevne. 6

7 Reguleringer og forhold som har bidratt til å begrense framvekst og spredning av krisen.(1) Verdien av et bredt fundert lovverk og finanstilsyn: I Norge omfatter finansreguleringer, kapitalkrav og finanstilsynet alle deler av finansmarkedet. I USA var omtrent halvparten av finansmarkedet utenfor kapitalkrav og finanstilsyn med investeringsbankene som særlig ekspansive. USA har et sterkt oppsplittet tilsyn flere føderale banktilsyn, og delstatsansvar for forsikring og mindre banker. Treasury har ikke samordningsmyndighet. Verdipapirtilsynet (SEC) regnes som gode på atferd men er lite opptatt av soliditet og helt uavhengige av de andre. Med Kredittilsynet fikk Norge i 1986 det første vestlige integrerte tilsyn for hele finansmarkedet bank, forsikring og verdipapirmarked.

8 Reguleringer og forhold som har bidratt til å begrense framvekst og spredning av krisen.(2) Hvorfor ikke subprime-skandale i Norge? De som gir boliglån i Norge kjenner sine kunder og følger opp lånene bankene har god tilgang til data om inntekt, arbeidsforhold og eierrettigheter. Strenge krav til verdipapirisering. Bare lån med panteverdier opp til 75% kan verdipapiriseres som Obligasjoner Med Fortrinnsrett. Selv om lånene legges i egne foretak og OMF-ene selges i markedet, følger bankene kundenes betjening av lånet. Krav til konsolidering med administrativ oppfølging. Det er ikke lov for finansinstitusjonene å lage datterselskap uten at de tas inn i balansen og underlegges kapitalkrav. Det er meldeplikt og aktivt tilsyn.

Mer om finansieringsvirksomhetsloven Lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner av 10. juni 1988 førte til at alle typer finansvirksomhet i Norge ble underlagt regulering og kapitalkrav og presise krav til konsolidering av dattervirksomhet og større eierandeler i annen virksomhet. Loven avløste lov om finansieringsvirksomhet av 11.juni 1976 som også hadde en vid definisjon av finansvirksomhet men manglet de operative krav til regulering og egenkapital. Løining-utvalget med den da unge byråsjef Per Broch Mathisen som sekretær, gjorde et viktig forarbeid. Bankenes bruk av finansieringsselskap til å omgå andre reguleringer og bransjeglidning mellom bank og forsikring var viktige politiske drivere bak lovarbeidet. Loven har viktige bestemmelser om største engasjement overfor enkeltkunder som bidrar til å begrense risikoen. 9

SÅRBARHET OG TILTAK FOR LIKVIDITET(1) Norske banker dekker nær to tredeler av utlånene med innskudd. Av det som lånes i markedet tas over 60 % fra utlandet. Da det internasjonale interbank- og pengemarked brøt sammen, var norske banker svært sårbare det ble sterk øking i pengemarkedsrentene. Likviditetsreservene var rimelig gode, men det oppsto betydelig usikkerhet om framtidig tilgang på likviditet. Planlegging av tiltak i andre land skapte uro for konkurranseforhold og innskuddsflukt. 10

SÅRBARHET OG TILTAK FOR LIKVIDITET(2) Tiltakspakken av 12. oktober avgjørende for å sikre likviditet og et fungerende pengemarked. Norges Bank tilførte i 2008 42 mrd kroner gjennom OMFer byttet med statspapirer som kan videreselges til inn- og utland. Så langt i 2009 er det tilført ytterligere 58,5 mrd kroner. Fra oktober 2008 ble det tilført F-lån med lengre løpetid på totalt 37,2 mrd kroner. (12,6 mrd med 2 års løpetid, 2,8 mrd med 6 måneders løpetid og 21,8 mrd med 3 måneders løpetid fordelt over to auksjoner.) Så langt i 2009 er det tilført ytterligere 22,6 mrd F-lån (en auksjon med 3-års løpetid). 10 nye boligkredittforetak (5 fra før) kort og smidig saksbehandling i Kredittilsynet for: SpVest, Møre, Sør, Nordea, Sandnes, Sogn og Fjordane, Plus, Øst, Helgeland og Fana. 11

8,0 3-måneders pengemarkedsrenter 1. januar 2008 22. april 2009 7,0 Norge Prosent 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 Storbritannia Euroområdet USA 1,0 0,0 jan mar mai jul sep nov jan 08 mar 09 Kilde: EcoWin 12 Kilde: Reuters EcoWin

Islandske krisebanker i Norge NB Kredittilsynet kritisk, jf Kaupthing/Storebrand Glitnir Bank ASA (gamle BN + Kredittbanken) Pålagt ukentlig rapportering om innskudd og likviditet Oppfordringer om salg til nye eiere. 7.-8.oktober midlertidig likviditetsgaranti på vilkår om salg 20.10 salg til banker i Sparebank 1 gruppen. Kaupthing Bank hf NUF 9.10 akutt likviditetskrise politisk garanti for Islands del av innskuddsgarantien. 12. okt: filialen satt under administrasjon. November: alle innskudd inntil 2 mill kr overført/utbetalt, bare 5 innskudd over 2 mill. Administrasjonsstyret har gjort en god jobb og får full dekning for statens og fondets utlegg, og også for den delen av innskuddene som oversteg 2 mill kroner. Landsbanki Norway NUF Ingen innskudd, banken avviklet selv verdipapirvirksomheten på en ryddig måte. Ikke behov for administrasjon. 13

Kredittvekst foretak og husholdninger 25 20 Ikke-finansielle foretak 15 Prosent 10 5 0 Husholdninger -5-10 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 Source: EcoWin 14 Kilde: Reuters EcoWin

15 Bobletendensene i boligmarkedet Lave renter over lengre tid har i mange land, og også i Norge, bidratt til at husholdningsgjeld og boligpriser har vokst sterkt. Kredittilsynet advarte mot de lave rentene allerede i 2005. I ettertid er de fleste enige med oss. I Norge ble boligprisene 4-doblet fra 1992 til 2008. Fra 2002 til 2008 steg husholdningenes gjeld med 85 prosent og økte fra 148 prosent av inntekten til nær 200 prosent. For enkelte grupper var tallet vesentlig høyere. Renter på gjelden utgjorde i 2005, en periode med svært lavt rentenivå, 4,4 prosent av inntekten. For 2008 ble andelen anslått til 8,2 prosent. Det er stor spredning i renteog gjeldsbelastning i husholdningene. Det er godt håp om at de betydelige rentesenkinger fra Norges Bank kan bidra til å bremse ytterligere fall i boligprisene, slik at en dramatisk nedgang unngås. Vi får et vesentlig mindre gjeldsproblem enn fryktet.

Boligpriser 12-måneders vekst Realpriser og nominelle priser 25 30000 Prosent 20 15 10 5 0 NOK pr. m^2 25000 20000 15000 10000 5000-5 0-10 02 03 04 05 06 07 08 09 1985 1993 1991 1989 1987 Nominelle priser 2003 2001 1999 1997 1995 Realpriser (2008-priser) 2005 2007 2009 Kilder: NEF, EFF, ECON Pöyry og Finn.no 16

17 Bankenes kredittgiving og lavrentepolitikken 2005-2007 forsterker nedturen 2008-2009 Kredittilsynet har gjennom flere år advart banker og husholdninger mot å låne 100 prosent av boligverdien. Likevel har mer enn en tredel av de nye lånene oversteget denne grensen de siste årene. Høy gjeldsbelastning, høy belåningsgrad, flytende rente og ingen nedbetaling av gjelden skaper sårbarhet. Økende bruk av rammelån bidrar til at 1/3 av husholdningenes lån er avdragsfrie. Under 5 prosent har fastrente. Unge og nyetablerte er blant de mest sårbare. De som må selge p.g.a jobbskifte, arbeidsledighet eller samlivsbrudd, har risiko for restgjeld etter boligsalg. Det kan gi store vanskeligheter med å komme inn i boligmarkedet igjen på en god måte. Selv om rentesenkingene hjelper vesentlig, ble hundre-tusener husholdninger høsten 2008 pinlig klar over sin sårbarhet. Husholdsektoren gikk brått fra negativ sparing i 2007 til positiv sparing og nedbetaling av lån vinteren 2008/09. Dette merkes i tjenesteyting og varehandel, særlig for bil, møbler og byggevarer. Og selvsagt fører en boligboble som sprekker, til sterk nedkjøling av nybyggaktiviteten. Bankenes atferd og lavrentepolitikken i 2005-2007 bidro etter min mening helt klart til å forsterke det tilbakeslaget norsk økonomi i alle fall ville fått som følge av den internasjonale finanskrisen 2008-2010.

KAPITAL, MYNDIGHETER OG MARKED (1) Basel II kapitaldekningsregimet har svakheter bl.a. knyttet til prosyklikalitet som nå drøftes internasjonalt. Kredittilsynet var redd for at lavere kapitalkrav (35 % mot 50% før i Standard og 10-20 % i Modellversjonen) ville stimulere boliglånstilbud og boble-tendenser (og fikk rett) og foreslo særnorske krav i pilar 1 og pilar 2. Ingen støtte fra bankforeninger og Norges Bank pga frykt for konkurranse fra aggressive filialer. (Relevant argument!) Finansdepartementet unnlot særnorske krav. Norske banker oppfylte i 2008 minstekravene til kapital. Kredittilsynet ba som ledd i pilar 2 (ICAAP) prosessen en rekke banker vurdere høyere kapitalmål og økt faktisk kapital for å møte et alvorlig konjunktur-tilbakeslag. Vurderingene er til dels forbikjørt av økte krav i internasjonale markeder for banker som skal ta opp lån. 18

KAPITAL, MYNDIGHETER OG MARKED (2) 19 De fleste norske banker hadde overskudd for året 2008. Det var likevel vesentlig høyere tap i 4. kvartal. Bankene mener de har soliditet og likviditet til å møte egne kunders behov og øke utlånene med 4 7 prosent i 2009. Det er liten kapasitet for lån til nye kunder og større foretak som før fikk kreditt fra utenlandske banker eller fra obligasjonsmarkedet. Det er i første rekke næringsliv og samfunn som har behov for at bankene kan opprettholde sine utlån. Bankene selv er ikke i krise. Dette er bakgrunnen for Statens Obligasjonsfond, som allerede er operativt, og Statens Finansfond, der forskrifter og spilleregler blir klare i disse dager. Jeg regner med at mange større og mellomstore banker vil benytte mulighetene for tilførsel av preferansekapital og fondsobligasjoner. Dette vil opprettholde bankenes utlånsevne og til at vi kan unngå negativ spiral og krise.

Aksjemarkedene 1. januar 2007 22. april 2009 120 Indeks (1. januar 2007 = 100) 110 100 90 80 70 60 50 Verden Norge 40 07 08 09 20 Kilde: Reuters EcoWin Source: Reuters EcoWin

Livsforsikringsselskapenes aksjeinvesteringer 50 35 600 40 30 500 Prosent av FK 30 20 10 Askjer i prosent av FK 25 20 15 10 400 300 200 Oslo Børs 0 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Aksjer Oblig. og sertifikater Oblig. "hold til forfall" 5 0 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 Aksjeandel Oslo Børs 100 0 21

Akkumulert verdijustert kapitalavkastning i livsforsikringsselskaper og pensjonskasser Indeks (1999=100) Indeks (2002=100) 160 170 150 160 Indeks 1999=100 140 130 120 Indeks 2002=100 150 140 130 120 110 110 100 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 100 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Livsforsikringsselskaper Pensjonskasser Livsforsikringsselskaper Pensjonskasser 22

Livsforsikring med svekket avkastning Norske livsforsikringsselskaper har møtt betydelige utfordringer som følge av finanskrisen. Garantiene ble dekket med kursreserver og tilleggsavsetninger. Dynamisk risikostyring gjorde at det aldri var fare for at selskapene ikke kunne oppfylle sine forpliktelser. Risikoen ble redusert ved salg av aksjer på synkende kurser. En svært lav aksjeandel gir begrensede muligheter for høy avkastning og bygging av økt bufferkapital de nærmeste par årene. Behov for et åpent sinn i gjennomgang av norske livselskapers rammebetingelser for å kunne møte Solvens II og bedre mulighetene for høyere langsiktig avkastning. 23

Det sentrale verdipapiroppgjøret etter Lehman Lehman, et av medlemmene med størst markedsandel på børsen, hadde ca 20 000 handler som ikke var avregnet og gjort opp i verdipapiroppgjøret (VPO) på konkurstidspunktet. Oppgjørsagenten DnB NOR Bank ASA hevder at regelverket for VPO ikke pålegger banken (som oppgjørsagent) en leveringsplikt for verdipapirer. Verdipapirsentralen (VPS) som operatør av VPO er uenig i tolkningen. Kredittilsynet ble holdt løpende orientert om oppgjøret av Lehmans handler, og har bedt VPS sørge for at regleverket for deltakere i VPO gjennomgås for å klargjøre oppgjørsagentenes forpliktelser. VPS har nedsatt en arbeidsgruppe som skal vurdere fremtidig utforming av regelverket som omtaler oppgjørsagentenes forpliktelser. Kredittilsynet har bedt VPS sørge for en rask avklaring og et omforent resultat som bidrar til å øke forutsigbarheten i VPO. 24

Avsluttende merknader (1) Det er behov for kraftig revisjon og styrking av internasjonalt regelverk for finansvirksomheten. Også norske banker og Norge er nå sterkt rammet av den internasjonale finanskrisen, men norske finansinstitusjoner og norsk økonomi er så langt mindre rammet enn det vi ser i andre land. Norsk regelverk og tilsyn omfatter alle deler av finansmarkedene. Det er både i regelverk og tilsyn lagt vekt på en konsolidert tilnærming der institusjoner ikke kan ha eksponeringer utenom balansen. Vi har ikke subprime-boliglån og verdipapirisering er strengt regulert. Norske banker synes å ha styrt unna eksotiske kredittprodukter og er i svært liten grad rammet av problemene i Lehman, Madoff etc.. Bankene har en høy innskuddsandel, 65 prosent av lån dekkes med egne innskudd. De var likevel svært sårbare for den del av finansieringen som skjer i utenlandske markeder. Myndighetenes tiltak betyr at utenlandslånene i en periode erstattes med offentlig likviditet mot bytte av gode eiendeler. Rentene har nå kommet ned og det korte pengemarkedet fungerer rimelig bra. 25

Avsluttende merknader (2) Den norske sikringsordningen er god. Bankinnskudd opp til 2 mill. kroner per innskyter per bank er sikret gjennom Bankenes Sikringsfond, som er bedre fondert enn i andre land. Effektiv håndtering av Glitnir og Kaupthing i Norge. Verken innskytere eller andre kunder taper på Glitnir ASA. Innskudd under 2 mill. raskt utbetalt for Kaupthing. Administrasjonsstyret sørget for inndekning for statens og fondets utlegg og også innskudd over 2 mill kroner. Norge har solid økonomi og handlefrihet både i pengepolitikken gjennom lavere renter og i finanspolitikken. Fordi en har fulgt handlingsregelen i gode tider kan det nå iverksettes omfattende tiltak for å sikre aktivitet og sysselsetting. Både ordninger for likviditet og tilførsel av egenkapital er nå på plass. Jeg tror Norge kan unngå en ny bankkrise. Den dype realkrisen vil likevel gi banker og myndighet store utfordringer. Vi får konkurser i deler av næringslivet og betydelige tap. Noen banker kan få behov for å finne en vennlig partner som ledd i strukturelle løsninger. Vi trenger tett samspill mellom banker og myndigheter. 26