~.., NSERING5UVETS HOVEDORGAtIISASJON CONFEDER#T?QN OF NORWEGI4NENTERPRISE Postadresse PostrilAddÆss Adrerne Address Orgnr. Orgno. Teletcn Telephone E-psst E-rna~l Postboks 5250 Majorstuen Essendrops gate 9 NO 955 600436 MI/A +4723088000 tirnapost8rnho.no N I lo NO-0303 Norway Oslo Oslo Norway Telefaks 1-47 23 088001 Thiefox lrsternett wwwnho.no internet Arbeidstilsynet Vår dato 12.10.2007 Statens Hus Deres dato 07.05.2007 7468 TRONDHEIM Vår referanse DM 95715 sm-ap-th Deres referanse 2006/1857/2007 HØRINGSUUALELSE ARBEIDSMILJØLOVEN UTKAST TIL NYE FORSKRIFTER TIL 1. Innledning Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) viser til høringsbrev fra Arbeidstilsynet datert 7. mai 2007. Regelverksforenkling har vært et prioritert arbeidsområde for NHO i mange år. På HMSområdet har prioriterrngen både vært begrunnet i virksomhetenes mulighet for etterlevelse og at nettopp dette regelverk skal bidra til å hindre unødig tap. Dette regelverk understøtter derfor virksomhetenes arbeid med verdiskaping dersom det etterleves. Siden næringslivet ved NHO utarbeidet NHO-modellen - et forslag til samling av ca 240 HMS-forskrifter redusert til 6 - har arbeid med regelforenkling- og formidling, vist en positiv trend i flere statlige tilsyn. I det videre forenklingsarbeidet er det svært viktig at næringslivets behov fortsatt må stå sentralt, og vi ser positivt på at Arbeidstilsynet fremhever dette. Særlig er utfordringene store for små- og mellomstore bedrifter, NHO har deltatt aktivt i Arbeidstilsynets prosess med regelforenkling. Vi vil understreke at denne prosessen - med deltakelse fra arbeidslivets parter - har vært en positiv erfaring. NT1O stutter hovedstrukturen i forslaget fra Arbeidstilsynet. De administrative normene er tatt inn i forskriftene, og det gir forutberegnelighet for brukerne. Forskriftsforslagene er et godt utgangspunkt for å utvikle et HMS-regelverk som kan bli brukervennligfor bedriftene, noe forslaget ennå ikke er. NilOs oppfatning er derfor at det foreliggende forslaget ikke bør iverksettes uten en rekke endringer. Nettopp den nye strukturen viser klare svakheter i dagens HMS-regelverk, for eksempel dårlig innbyrdes regelsammenheng. Mange av reglene er dessutenfra en tid med andre reguleringsbehov, og mange er heller ikke tilpasset en tildels modernisert hjemmelslov. Det synhiggjøres nå også både dobbeltreguleringer og overlapping av regler, noe som medfører at utkastet til dels er svært krevende å finne frem i. Dette gjelder ikke minst for de brukere som ikke vet om andre regler enn sine bransjeregler.
2 Det er NHOs klare oppfatning at forslaget derfor må bearbeides ytterligere før det presenteres norske virksomheter. Mulighetene i mandatet og tidspress har medvirket til at utkastet ikke har oppnådd tilstrekkelig brukervennlighet. Det videre arbeidet må som til nå, foregå i samarbeid med partene i arbeidslivet gjennom Arbeidstilsynets Regelverksforum. 2. Generelle oppfatninger om forslaget I det følgende vil vi påpeke enkelte mer generelle forhold tilknyttet forslaget. Når det gjelder NHOs synspunkter knyttet til den enkelte forskrift, viser vi til Vedlegg,..side 7. Vi gjør også oppmerksom på at det blir sendt separat høringsuttalelse for vedlegg 5 Strategi for utarbeidelse og fastsettelse av grenseverdier for forurensning i arbeidsatmosfæren, fra Norsk Industri på vegne av NHO. Departementet og Arbeidstilsynet har som målsetning å komme frem til et brukervennlig regelverk for arbeidslivet ved å redusere antall forskrifter til arbeidsmiljøloven, og gjøre regelverket lettere tilgjengelig for arbeidsgivere og arbeidstakere. Dette er positivt. 2.1. Små bedrifters behov Det er for komplisert for bedriftene å finne frem til og etterleve dagens regelverk. Særlig gjelder dette mindre bedrifter med lav administrativ kapasitet. Mange små virksomheter har forholdt seg til sin forskrift, enten denne regulerer egen bransje eller spesiflkk aktivitet, uten å være helt klar over den store mengden av generelle regler som også gjelder for dem. Disse bedriftene, som har forholdt seg til sin forskrift, ser at forslaget nå sprer reglene til tre nye forskrifter, noe som ikke oppleves positivt. Av NHOs medlemsbedrifter har 3 av 4 medlemmer færre en 20 ansatte. Det er megetviktig for NHO at ikke minst de små virksomhetene, vil få en positiv holdning til det nye regelverket for å få til en bedret HMS-standard. NHO mener at forslaget ennå ikke har de nødvendige kvaliteter for at det vil kunne skje, fordi mange nødvendige tilpasninger og endringer ennå ikke er kommet på plass. En iverksettelse av forskriftene i nåværende utforming vil kunne undergrave forenklingsarbeidet, redusere tilslutningen og risikoen for misnøye vil øke tilsvarende. Vårt arbeid så langt med utprovingen i enkelte bedrifter, viser dette. Ikke minst av denne grunn må nåværende forslag bearbeides ytterligere. NHO mener at spesielt bedrifter med lav administrativ kapasitet må legges til grunn når brukervennlighet skal vurderes. NHO mener derfor at myndighetene bør ta seg tid til å gjennomføre noen praktiske gj ennomganger av hvordan regelverksforslaget i sin nåværende form vil fremstå for små og mellomstore bedrifter, i noen utvalgte bransjer. 2.2. Overlappende regelverk må reduseres/fjernes Et resultatet av sammenslåingen er at flere dobbeltreguleringer, dobbelte tekster og relativt sammenfallende krav, synliggjores. Dette vil utlese både brukerforvirring, problemstillinger tilknyttet tilsyn og eventuelle rettslige oppfølginger av tilsynet. Det er også un~dvendigmed mange gj entagelser av arbeidsmilj ølovens bestemmelser i forskriftsteksten. Dessuten har noen materielle endringer et utilsiktet resultat. Det videre arbeid må ikke minst ivareta disse formål.
3 2.3. Navn, struktur - den enkelte forskrilts innholdsfortegnelse Den største suksessfaktoren for hele forslaget, er at bruker raskt finner alle relevante krav. Både navn på den enkelte forskrift og struktur/kvalitet i innholdsfortegnelse avgjør dette. I navnet på forskriften Organisasjon, ledelse og medvirkning bør det derfortilføyes i virksomheter. Arbeidsmilj øloven og tilhørende forskriftsverk bygger på den uttrykkelige forutsetning at det er arbeidsgiver som bærer hovedansvaret for kravenes gjennomføring, med nødvendig engasjement av øvrige parter i virksomheten. Byggherreforskriften regulerer derimot byggherrens ansvar med hensyn. til sikkerhet og arbeidsmiljo, og må ikke sammenblandes med arbeidsgiveransvaret. Det bør fremgå tydeligere hvem forskriften retter seg mot. Byggherreforskr~flenlegges inn i denne forskriften, men Byggherreforskriften regulerer byggherrens ansvar med hensyn til sikkerhet og arbeidsmiljø, og ikke ansvaret for arbeidsgivere (og andre relevante pliktsubjekt) relatert til arbeidsmiljøloven. Å plassere Byggherreforskriflen inn i et regelverk der målgruppen er helt andre pliktsubjekter, bidrar til brukerforvirring. Bygge- og anleggsbransj en selv uttrykker stor uro for at nettopp en slik plassering, vil kunne sette arbeidet med å fa byggherrene til å ta sitt ansvar, sterkt tilbake. Det er derfor NHOs klare oppfatning at Byggherreforskriften fortsatt bør være en selvstendig forskrift. Når det gjelder struktur i den enkelte forskrift er utfordringen å f~apresise innholdsfortegnelser, herunder inndelmgen i generelle og spesielle regler. Begrepsbruk som er ny for virksomheten og heller ikke har nødvendig kvalitet er utrykket gjennomgående krav, som viser seg også å være etuklart begrep for bedriftene. Uttrykket har etter vårt syn ingen klargjørende funksjon. Dagens begrep. generelle krav synes bedre egnet. Å utarbeide treffende, enkle overskrifter i innholdsfortegnelsen som letter brukerens gjenfinrnng av bestemmelsene, er en utfordring. Et av resultatene nå er feilplassering av nåværende regler, dvs, både i den enkelte forskrift og mellom forskriftene. For eksempel finnesbestemmelser om dataskjerm under kapittel Krav til helseovervåkning ogforstehjelp, noe som ikke uten videre er logisk for bruker. Innholdsfortegnelser bor være oversiktlige, presise og enkle å forstå for personer med liten forhåndskunnskap om forskrifter og regelverk. Virksomhetene skal kunne orientere seg raskt i forskriftene ved å lese innholdsfortegnelsen. Alle forskriftene bør derfor ha samme oppsett på innholdsfortegnelsen. Et annet resultat er de brukere som i dag har sine regler i temaform, opplever forslaget som en forverring fordi man må lete og da ofte flere steder for å finne de relevante regler. Det trengs derfor en ytterligere kritisk gj ennomgang av iimholdsfortegnelsene med sikte på å øke brukervennhigheten. I et slikt arbeid bør man også vurdere eventuelt nye kombinasjoner, for eksempel å anvende tematiskplasseringer i konseptet, helt eller delvis. Dette vil kunne øke gjenfinningseffekten ved at tilhørende regler samles og at brukerne slipper å lete overalt for å finne relevante regler. 2.4 Definisjoner og begreper Definisjoner er viktige, men forslaget har her klare svakheter ved at de opptar mye plass i Organisering, ledelse og medvirkning, mens det i forskrifl om Tiltaksverdier og grenseverdier er behov for å innarbeide definisjoner. I førstnevnte forskrift omhandler for eksempel sidene fem til elleve definisjoner. Mange av begrepene som defineres har et meningsinnhold som ligger langt innenfor det som følger av en naturlig forståelse av
I 4 ordlyden. Vi mener at det ikke er nødvendig å ha med definisjoner for hh) muntlig anvisning, ii)personalrom, kk)prosjektleder osv. Imidlertid savner vi definisjoner med hensyn til risiko og tilhørende risikobegreper, som anvendes både i lov- og forskriftsverk. Disse begreper må oppfattes likt av de ulike brukere for at de skal kunne gjennomføre den risikoreduksjon som forutsettes. Uklart begrepsapparat medfører mye arbeid med gjennomlesing av både gjennomgående og særskilte krav. Dette gjelder bl.a. begrepet relevante bestemmelser for eget arbeid. Eksempelvis kan det her vises til samme forskrift, kapittel 1 Innledende bestemmelser, 1-3, 2.ledd: Forskrifiens bestemmelser skal også, der de er relevante, gjennomføres av.... 2. 5 Forholdet mellom arbeidsmiljolov, UIMS-forskrift og forslaget, herunder mht. styring av risiko. Det er en manglende, brukervennlig kopling mellom forslaget, arbeidsmiljøloven og forskrift om systematisk HMS-arbeid (internkontrollforskriften). Vi mener det er en svakhet at styrende prinsipper, både for virksomheter og tilsyn, ikke kobles direkte til internkontrollforskriften. Slik sett er det en stor svakhet at Interkontrollforskriften ikke er knyttet til utkastet. I arbeidsmiljøloven 3-1 (2) bokstav c) er det bestemt at arbeidsgiver skal kart!eggefarer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risikoforholdene i virksomheten, utarbeide planer og iverksette nødvendige tiltak. Også internkontrollforskriften påleggerslik vurdering. I etjuridisk perspektiv fremtrer derfor ytterligere spesifikke risikokrav som unødvendige. Når krav om risikovurdering gjentas i svært mange materielle bestemmelser kan dette ha utilsiktede konsekvenser ved at forslaget får et stort volum. Et annen konsekvens er når disse kravene gjentas spesifikt, vil materielle krav uten samtidige risikokrav få brukerne til å overse risikoplikten for disse. En tredje konsekvens vil kunne bli utløst av at ordlyden varierer mht. risikohåndtering, uten at det er tilsiktet. Det oppleves forvirrende at samme forhold, for eksempel planlegging. som allerede er regulert i både Arbeidsmiljøloven og i Internkontrollforskriften nå også reguleres flere steder i de nye forskriftene både i gjennomgående og særskilte krav. NHO foreslår at alle forhold knyttet til håndtering av risiko samlet i én av forskriflene, eventuelt i en separat forskrift som må samordnes med annet regelverk vedrørende risikohåndtering. 2.6. Forslag til regelreduksjon NHO mener at en vesentlig regelreduksjon er mulig ved å flytte tekst/detaljer til veiledninger og faktaark. 3. Introduksjon og implementering av regelverket NHO er Norges største interesseorganisasjon. Utfordringen for NHO er at de fleste av de om lag 18 000 medlemsbedriftene med en overvekt av mindre bedrifter, skal gjøres kjent med det nye forskriftsverket. Kunnskapenom nytt regelverk må distribueres gjennom flere kanaler; tradisjonelle kurs, bedriftsinteme tilpassinger, e-læring, korte sekvenser når man søker informasjon, visualisering av sentrale gjennomgående krav, bransjeveiledninger, m.v.
4 5 Universell utforming må legges til grunn slik at det blir allmenn tilgang for alle med redusert funksjonsevne. Det må kunne søkes på samme måte som andre sok på internett! i databaser. Kompetanseaktivitetene må tilpasses ulike bransjer. Et opplegg for opplæring og implementering bør utarbeides i et trepartssamarbeid mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndighetene. I det videre arbeid må det dessuten vektlegges følgende forhold: Speil måpå plass Allerede i våre interne horinger med forslaget har vi konstatert behovet for et effektivt forskriftsspeil. Nettopp en slik mangel blir brukt som argument for at forslaget er uoversiktlig og dermed en forverring i forhold til dagens tilstand. Alle virksomheter har bruk for et verktøy som viser hvor alle dagens regler er plassert i nytt forslag. Dette både for å se nytten i forslaget og for å kunne revidere egne intemkontrollsystemer relatert til nytt forskriftsverk. Et slikt speil må derfor utarbeides i det videre arbeid. Digitalisering og Regelhjelp.no NHO erfarer at Regelhjelp.no har vært til stor hjelp for bedriftene. Her finnes også Arbeidstilsynets regler. Strukturen til Regelhjelp.no er effektiv i praksis, med bransjevis presentasjon av de viktigste reglene. Vi mener at myndighetene må ta ansvar for å utvikle forskriftsverket interaktivt, slik at implementering, brukervennlighet og søkbarhet henger nøye sammen. Målet må være å sikre at bedrifter og virksomhetene kan bruke forskriftene. Forskriftene må gjøres lett tilgjengelige på nettet, f.eks. ved å bygge ut regelhjelp.no. Dette gjør at forskrifter og veiledninger i større og større grad er lett tilgjengelige. Digitaliseringen Regelverket må kunne søkes på samme måte som andre søk på internett og i databaser. Det er vanlig å kunne søke på: ett ord, alle ord, unntatt ord, frase, kapittel, osv. Ytterligere forslag knyttet til digitalisering: o Inngangsportal til forskriften Det kan tenkes en avkryssingsliste der bedriften definerer seg selv; størrelse, bransje, yrker, produkter etc. For hver avkryssing forsvinner deler av forskriften. Til sist sitter man igjen med det som gjelder egen virksomhet; kjemen, dvs de forskriftene bedriften må kunne ordentlig for å gjøre en god jobb. o Ett sted for krav og løsning Detoptimale er ett sted der man kan finne alt man har behov for om regelverket, både krav og mulig løsning. Vi kantenke oss opplæring via søk, fra hva til hvordan. o Problemorienterte søk Virksomheten bør kunne skrive inn sine spørsmål eller at man kan ringe et 800 nummer; eksempelvis Arbeidstilsynets arbeidslivs-/opplysningstelefofl. Andre metoder for å lette implementering kan være ved alfabetisert liste, fargekoding, yrke / bransjeliste, bransjerisiko og ved illustrasjoner.
~1 6 Tilg,jengelighet uten teknologi Det må taes hensyn til at en stor del av av de minste bedriftene ennå ikke bruker teknolgi som hovedinformasjonskilde. Gode papir-utgaver må være tilgjengelige for disse. Veilethiinger NHO-fellesskaPet, gjennom landsforeninger og bransjer, vil i samarbeid med forbund og myndigheter kunne påta seg å utarbeide bransjeveiledninger. 4. Konklusjon NRO mener departementet og Arbeidstilsynet har satt i gang en meget viktig prosess med forenkling av HMS-regelverket. Det foreliggende forslag viser imidlertid klart svakhetene ved dagens régelverk, herunder at antall regler er for mange. NHOs hovedsyn er at forslaget ikke bør iverksettes uten en rekke endringer. Vi mener derfor at dette forslaget utgjør et første, viktig steg i forenklingsprosessen. Videre anbefaler vi at arbeidet med regelforenkling viderefores i et nytt mandat, som partene slutter seg til og som også vil innebærer materielle endringer og færre regler. Et nytt forslag til forskrifter med forbedret form og innhold bør deretter sendes på ny høring. Vennlig hilsen Næringslivets Hovedorganisasjon Område Arbeidslivspolitikk Sigrnn~igeng / Direktør