- Åpen Rapport EUs evaluering av implementeringen av vanndirektivet. Hva er 'godt nok'? Fokus på mulige konsekvenser for vannkraftsektoren i Norge Forfattere Helene Egeland Gerd B. Jacobsen SINTEF Energi AS Termisk energi 2013-04-03
Historikk DATO SBESKRIVELSE 2013-04-03 Endringer i versjon 4, kap. 3.2 2 av 49
Innholdsfortegnelse 1 Funn... 2 Bakgrunn... 7 2.1 Oppdraget... 7 2.2 Metode kilder... 7 2.3 Presentasjon av struktur for rapporten... 8 3 Om Vanndirektivet og status for implementering i Norge... 9 3.1 Om Vanndirektivet EU nivå... 9 3.2 Status for implementering av Vanndirektivet i Norge... 12 4 Blueprinten - evaluering av status for implementeringen av vanndirektivet... 14 4.1 Utgangspunkt... 14 4.2 Kommisjonens evaluering av implementering av vanndirektivet generelt... 1 4.3 Konkrete utfordringer og foreslåtte tiltak skissert av kommisjonen... 16 4.3.1 Arealbruk og økologisk status... 17 4.3.2 Kjemisk status og forurensning... 17 4.3.3 Vanneffektivitet... 18 4.3.4 Sårbarhet... 18 4.3. Styrke kunnskapsgrunnlaget og overvåkningssystem... 19 4.3.6 Vannforvaltning i en global kontekst... 19 4.3.7 Anbefalinger fra CIS... 19 Kommisjonens evaluering av landenes implementering av vanndirektivet... 21.1 Kriterier og metoder for å bestemme GØS (herunder også GØT og GØP )... 22.1.1 Generelt om klassifisering... 24.2 Fysisk modifiserte vannforekomster... 24.2.1 Generelt om fysisk modifiserte vannforekomster... 2.3 Miljømål og unntak... 26.3.1 Naturlige forhold, tekniske utfordringer og beregning av uforholdsmessige kostnader 27.3.2 Unntak i forhold til nye inngrep... 28.3.3 Generelt om bruk av unntak... 29.4 Vannprising og økosystemtjenester... 29.4.1 Generelt om økonomiske virkemidler... 32. Involvering... 32..1 Generelt om involvering... 33.6 Tiltaksprogram og overvåkingssystemer... 33 3 av 49
.6.1 Minstevannføring, miljøbasert vannføring og andre relevante miljøtiltak for vannkraftsektoren... 36.6.2 Generelt om tiltak og overvåkningssystem... 38.7 Internasjonale koordineringsutfordringer... 38.8 Implementeringsutfordringer knyttet til ansvarsfordeling... 39.8.1 Generelt om ansvarsfordeling... 40 6 Mulige konsekvenser for vannkraftproduksjonen. Hva er 'godt nok'?... 41 7 Liste over forkortelser... 46 8 Referanser... 47 BILAG/VEDLEGG 4 av 49
1 Funn 1. Store fleksibilitet i forhold til hva som ses som 'godt nok' så lenge stegene i implementeringsprosessen blir fulgt: Vanndirektivet er et prosessdirektiv og vurderingene av hva som er godt nok gjøres frem for alt i forhold til en vurdering av om planene følger de nødvendige stegene kommisjonen anbefaler for å nå målene i vanndirektivet. 2. Behov for metodeutvikling viktig at interessenter deltar: Når man skal utvikle metoder for å sette miljøtilstand, identifisere årsaker til negativ påvirkning på vannforekomsten, gjøre økonomiske analyser som tar hensyn til økologiske kriterier og skissere tiltak, ses det på som sentralt at disse metoder er transparente og godt forankret. Her er det viktig å følge retningslinjene som blir utarbeidet i CIS. De lokale kraftselskapenes kunnskap og erfaringsbase kan i denne sammenhengen være sentrale kilder til innspill i forhold til datagrunnlag. 3. Åpning for unntak hvis alle kriteriene knyttet til bruk av unntaket blir fulgt a. Vanndirektivet åpner opp for at unntak 4 (7) kan gis for nye fysiske modifiseringer av vannforekomster inkludert vannkraft så lenge de følger kriteriene for bruk av unntaket. Dette gjelder også for unntak 4 (4) og 4 () i forhold til hvordan "uforholdsmessige kostnader" og teknisk begrensing" begrunnes og vurderes. b. Kommisjonen skiller ikke nødvendigvis på utbygging av stor og liten vannkraft et skille som er svært tydelig i norsk vannkraftforvaltning. Det ses derimot som viktig at vurderingen av inngrepene knyttes til de økologiske konsekvensene. c. Opprustning og utvidelsesprosjekter (O/U prosjekter) ses på som en god utnyttelse av eksisterende infrastruktur da slike prosjekter anses å være i tråd med bærekraftprinsippet. d. Kommisjonen er videre opptatt av at man må finne vinn-vinn tiltak der for eksempel nye inngrep i områder hvor miljøkonsekvensene vurderes å være begrenset kan gi mer kraftproduksjon og samtidig avbøte skader i allerede berørte områder. 4. Viktig med strategiske vurderinger når man skal avveie miljø- og energipolitiske mål: a. Ved utbygging av vannkraft bidrar vannkraftsektoren med å oppnå fornybardirektivet, men samtidig kan slik utbygging hindre at miljømål i vanndirektivet blir oppnådd. Det er uklart når kommisjonen vurderer at andre samfunnshensyn kan veie opp for en eventuell forringelse av vannkvaliteten. b. Kommisjonen anbefaler å bruke Strategic Environmental Assessment (SEA) 1 for å kunne samordne målene i Vanndirektivet og fornybardirektivet.. Signaler fra andre sektorer med overføringsverdi til vannkraftsektoren: Kommisjonen vurderer at bruk av frivillige tiltak i jordbrukssektoren ofte ikke har ført til de nødvendige miljøforbedringer og anbefaler derfor i større utstrekning bruk av bindende tiltak. I land der andre sektorer enn jordbruk er en hovedutfordring for forbedring av vannforekomster, slik tilfellet er mange steder i Norge, kan man tenke seg at lignende krav vil komme dersom frivillige tiltak ikke anses å gi forbedringer av vannkvaliteten. Å være aktive i forhold til å identifisere tiltak som vil bidra til reelle forbedringer av vannkvaliteten vil derfor trolig kunne bidra til at frivillighet kan ses på som 'godt nok'. 1 http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-legalcontext.htm av 49
6. Vannprising på vannkraft? a. Hvilke konsekvenser vannprising vil få for Norges vannkraftsektor er usikkert inntil Europadomstolen har fattet en dom i behandlingen av kommisjonens klage på Tysklands definisjon av vanntjenester. Kommisjonen ønsker at vanntjenester skal dekke all bruk av vann herunder også vannkraft. b. De landsspesifikke evalueringene kan imidlertid tyde på at kommisjonen ønsker å kreve at vanntjenester defineres bredere enn det som gjøres av de fleste landene per i dag. 7. Miljøtiltak kan kombineres med økt vannkraftproduksjon a. Som forbedringstiltak i eksisterende og ny vannkraft trekkes fisketrapper og fiskepassasjer frem som positive tiltak enkelte land allerede har implementert i regulerte vannforekomster. Fisketrapper utgjør videre en engangsinvestering for vannkraftselskapene og ikke nødvendigvis store årlige produksjonstap. b. Økologisk vannføring eller minstevannføringen skal i følge kommisjonen baseres på økologiske kriterier. Nivået på vannføringen må altså være knyttet til hvilke økologiske konsekvenser man forventer at dette vil få for vannkvaliteten. 8. Vannforvaltning i Norge trenger bedre sektorkoordinering a. Kommisjonen forventer at vanndirektivet vil bli integrert i eksisterende lovverk, men også at nødvendige endringer i vannforvaltningen blir gjennomført. b. I kommisjonens evaluering av Norges vannforvaltningsplaner løfter man spesielt fram betydningen av å integrere direktivet retningslinjer for vilkårsrevisjoner. c. Arbeidet DN og NVE i dag gjør med prioritering av vassdrag vil være førende for fremtidige vilkårsrevisjoner og integrering av miljøhensyn og kan tyde på en tettere sektorintegrering enn tidligere noe som også kan føre til en bedre integrering av energi- og miljøhensyn i energipolitikken. 9. Fokus på balansering av ulike hensyn a. Kommisjonen er opptatt av at vannkraft kan bidra til å oppnå fornybardirektivets målsettinger dersom dette balanseres mot miljømålene i vanndirektivet. b. Regulering av vann i form av magasiner kan videre vurderes som positivt dersom dette kan medvirke til å minske faren for flom i forhold til et framtidig klimasenario. 10. Viktig at industrien deltar aktivt i implementeringsprosessen av vanndirektivet: Det er viktig at vannkraftsektoren også engasjerer seg i de mulighetene for deltakelse som finnes i implementeringsprosessen. Det finnes deltakelsesmuligheter på: a. nasjonalt plan gjennom den nasjonale referansegruppen som er knyttet til Direktoratgruppen b. på regionalt plan gjennom vannregionutvalget og de regionale referansegruppene c. på lokalt plan gjennom medvirkning i vannområdeutvalg (VOU). d. På internasjonalt plan gjennom deltakelse i arbeidsgruppene arrangert av CIS. 6 av 49
2 Bakgrunn I 2010 ga European Environment Agency ut rapporten "State of the Environment Report" der hindringer for å realisere EUs vannpolitiske mål ble identifisert gjennom en såkalt 'compliance-check'. Dette var en analyse av medlemslandenes oppfyllelse av EUs rammedirektiv for vann (vanndirektivet). 2 Som en oppfølging av denne rapporten oversendte Europakommisjonen den 14. november 2012 et kommunikasjonsdokument "Blueprint to safeguard Europe's water resources" til Europaparlamentet hvor hovedformålet er å peke på hvordan man kan nå EUs vannkvalitetsmål slik disse er skissert i vanndirektivet. På grunnlag av en evaluering av de ulike medlemslandenes implementering av vanndirektivet og andre vannrelaterte policier, skisserer Blueprinten en rekke tiltak som kan eventuelt bør iverksettes for å bedre vannkvaliteten i Europa (European Commission 2012 a). 2.1 Oppdraget Rapporten adresserer usikkerheten knyttet til hvilke konsekvenser evalueringen vil ha å si for Norges videre implementering av vanndirektivet generelt, og spesielt hvilke konsekvenser dette vil ha for utnyttelse av vannressurser til kraftproduksjon. Formålet med dette prosjektet er å gi en systematisk gjennomgang av argumenter som brukes og vurderinger som blir gjort i "The Blueprint to safeguard Europe's water resources". Fokuset vil ligge på hvordan regulering av vannbruk vurderes generelt, med et spesielt fokus på vurderingen av hydromorfologisk påvirkning. I analysen vil vi legge vekt på obligatoriske krav som stilles av EU og det nasjonale spillerommet som gis i forhold til hvordan vannkvalitetsmålene kan nås. Resultatene av vår analyse vil gi vannkraftselskapene et bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere mulige konsekvenser Norges oppfølging av vanndirektivet vil ha for framtidig vannkraftproduksjon i forhold til hva som vurderes som 'godt nok'. 2.2 Metode kilder Rapporten er basert på en gjennomgang av Blueprinten og EU kommisjonens evaluering av de regionale vannforvaltningsplanene. I gjennomgangen fokuserer vi på kommisjonens vurdering av hva som er sentrale barrierer for å bedre vannkvaliteten (kjemisk og økologisk status), og videre se på hvilke tiltak kommisjonen mener må til for å nå målene som er skissert i vanndirektivet. For å kunne identifisere Norges mulighetsrom for videre implementering av EUs vannpolitikk, er det nødvendig å trekke frem hva som er gjort i andre land og hvordan EU-kommisjonen har respondert på dette. Som en del av datagrunnlaget har vi derfor gått igjennom den generelle evalueringen av vannregionplanene samt "Fitness Check" av ferskvannspolitikken i EU. Videre bygger analysen på en gjennomgang av et utvalg av landrapporter som ligger til grunn for kommisjonens generelle vurdering av hva som er 'godt nok', og hvor forbedringer bør skje. Anbefalinger fra 'Common Implementation Strategy's' (CIS) arbeid vil også bli trukket frem der dette er relevant. Kommisjonens evaluering av Norges implementering av vanndirektivet vil vies spesiell oppmerksomhet. 2 http://www.eea.europa.eu/soer 7 av 49
2.3 Presentasjon av struktur for rapporten Rapporten gir først en kort beskrivelse av vanndirektiv-prosessen på EU nivå og hvor langt Norge er kommet med implementeringen av dette (kapittel 3). I den neste delen tar vi for oss selve Blueprintdokumentet med vekt på å få frem de hovedutfordringer kommisjonen mener hindrer en god implementering av vanndirektivets mål, samt hvilke tiltak de foreslår som løsninger på disse utfordringene (kapittel 4). I kapittel går vi inn på enkelte tema som direkte eller indirekte vil kunne berøre framtidig utnyttelse av vannressursene til vannkraftproduksjon. Temaene vi har valgt å fokusere på er 1) Kriterier og metoder for å bestemme god økologisk status (GØS) som inkluderer både god økologisk tilstand (GØT) og godt økologisk potensial (GØP), 2) Fysisk modifiserte vannforekomster, 3) Miljømål og unntak (spesielt i forhold til forringelse av vannforekomster og åpninger for når unntak kan gis), 4) Vannprising og økosystemtjenester (herunder definisjon, metoder, kostnadsfordeling, tiltak), ) Deltakelse og transparens, 6) Tiltaksprogram og overvåkning, 7) Internasjonale koordineringsutfordringer, 8) Implementeringsutfordringer knyttet til ansvarsfordeling (mellom sektorer, mellom styringsnivåer etc.) I denne delen av analysen vil vi løfte frem eksempler fra medlemslandenes ulike måter å implementere direktivets krav og hvordan dette vurderes av kommisjonen. Rapporten avsluttes med et kapitel som løfter frem momenter fra analysen som har spesiell relevans for vannkraftsektoren i Norge. 8 av 49
3 Om Vanndirektivet og status for implementering i Norge 3.1 Om Vanndirektivet EU nivå Vanndirektivet (the Water Framework Directive) ble vedtatt i år 2000 med det formål å beskytte og forbedre vannkvaliteten som et grunnlag for å sikre en langvarig bærekraftig bruk av vann for folk, næring og natur. 3 Direktivet er en fortsettelse og konsolidering av EUs vannpolicy som ble utformet allerede på 1970-tallet med implementeringen av to direktiv direktiv 7/440 som adresserer vannkvalitet i drikkevann og direktiv 76/464 som regulerer farlige substansutslipp i overflatevann 4 (Volkery et.al 2011). Hovedfokuset den gang lå først og fremst på å løse forurensningsproblematikken, og de virkemidlene som ble foreslått for å løse dette rettet seg i stor utstrekning mot enkeltsektorer. Dette førte til en fragmentert vannmiljøpolitikk som ikke tok høyde for at forbedring av vannforringelse må koordineres mellom en rekke ulike sektorer. For å løse denne utfordringen utformet man et direktiv som skulle være sektorovergripende en prosess som førte fram til vanndirektivet som ble vedtatt i år 2000. På tross av at direktivet er et miljødirektiv, skal altså vannkvalitetsmålene nås ved samtidig å ta hensyn til ulike bruksfunksjoner hvor vann spiller en sentral rolle, som for eksempel i forhold til energi, transport og irrigasjon (Directive 2000/60/EC). For å nå målet om 'god økologisk' og 'kjemisk status' skal videre økonomiske vurderinger og virkemidler tas i bruk på tvers av sektorer slik at vannforringelse ses i sammenheng med hva som identifiseres som årsakene til at en vannforekomst har status lavere enn 'god'. Vanndirektivet har derfor en sektorovergripende ambisjon hvor vannkvalitet er et miljømål som strekker seg utover en enkelt sektors ansvarsområde. Hva som påvirker forringelsen av vannressursene er sammensatt. Vannkraft er en av mange aktiviteter som kan påvirke vannkvaliteten i elver og innsjøer negativt, men i en europeisk sammenheng er forringelsen av vannkvaliteten gjerne forårsaket av annen økonomisk aktivitet som for eksempel landbruk og industri. Siden påvirkningsfaktorene og de samfunnsmessige utfordringene i medlemslandene er ulike, er kommisjonen derfor opptatt av at landspesifikke anbefalinger skal stå sentralt for å nå det overordnede målet om god kjemisk og økologisk status i EUs vannforekomster. Fokus på landsspesifikke evalueringer og fleksibilitet i nasjonal implementering gjør at direktivet generelt er lite konkret og standardisert. For å skape grunnlag for en felles tilnærming til implementering av vanndirektivet, ble det allerede fem måneder etter at direktivet trådde i kraft opprettet the Common Implementation Strategy (CIS) et forum som har som formål å produsere policy dokumenter og retningslinjer for lettere å implementere kravene i vanndirektivet. Som en del av CIS arbeidet har det blitt opprettet tematiske arbeidsgrupper. I 2007 ble det opprettet en arbeidsgruppe som skulle se spesielt på vannkraftens rolle (Eleftheria et.al 2011). Denne gruppens arbeid fokuserer spesielt på: Virkemidler for å fremme vannkraft og forbedre vanntilstand/potensial Tekniske tilnærminger for 'best practise' i vannkraftproduksjon Strategier og prioriteringer for forbedring av hydromorfologisk tilstand i vannforekomster som påvirkes av vannkraftproduksjon 3 Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy 4 For med informasjon om vannpoltikken på 1970-tallet, se http://www.europarl.europa.eu/factsheets/4_9_3_en.htm http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm 9 av 49
Et karakteristisk trekk ved implementeringen av vanndirektivet er skritt-for-skritt tilnærmingen hvor kommisjonen er opptatt av at alle steg må gjennomføres for at målene hvordan bedre den økologiske og kjemiske vannkvaliteten skal kunne nås. Dersom man ikke følger alle steg for eksempel at tiltaksplaner ikke tar utgangspunkt i transparente og sammenlignbare metoder som kan måle økologisk status - er kommisjonen av den oppfatning at målene i vanndirektivet ikke kan nås (European Commission 2012 a ). Under følger en oversikt over de ulike stegene i implementeringen av vanndirektivet som kommisjonens evaluering tar utgangspunkt i: 6 Year Issue Reference 2000 Directive entered into force Art. 2 2003 Transposition in national legislation Art. 23 Identification of River Basin Districts and Authorities 2004 Characterisation of river basin: pressures, impacts and economic analysis 2006 Establishment of monitoring network Art. 3 Art. Art. 8 Start public consultation (at the latest) Art. 14 2008 Present draft river basin management plan Art. 13 2009 Finalise river basin management plan including progamme of measures 2010 Introduce pricing policies Art. 9 Art. 13 & 11 2012 Make operational programmes of measures Art. 11 201 Meet environmental objectives First management cycle ends Second river basin management plan & first flood risk management plan. Art. 4 2021 Second management cycle ends Art. 4 & 13 2027 Third management cycle ends, final deadline for meeting objectives Art. 4 & 13 Figur 1. Oversikt over prosessen knyttet til implementering av vanndirektivet Et av de viktigste verktøyene for å gjennomføre målene i vanndirektivet er de regionale vannforvaltningsplanene (Regional Basin Management Plans - RBMP), med tilhørende tiltaksplaner (Programme of Measures - PoM). De første planene, med tilhørende forslag til tiltaksprogram, skulle vedtas i 2009. Tiltaksprogrammene skulle videre iverksettes fra 2012. Den første plansyklusen skal avsluttes i 201 det samme året som miljøkravene skal nås. I 201 begynner den neste plansyklusen som varer til 2021 6 Oversikten er hentet fra http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/info/timetable_en.htm, 06.02.2013. 10 av 49
og som også inkluderer et fokus på hvordan forhindre flom. Den siste plansyklusen går fra 2021 til 2027. Som vi ser av figur 1 og 2 er vanndirektivet på mange måter et direktiv som fokuserer på prosess snarere enn detaljerte krav og bestemte tiltak som skal til for å oppnå "god status". Dette er også tydelig i kommisjonens evaluering av de ulike medlemslandenes vannregionplaner. Kommisjonens rasjonale er altså at om ikke prosessene og datagrunnlaget er på plass så har heller ikke medlemslandene noen mulighet til å nå miljømålene (European Commission. 2012 a). Figur 2 under forklarer forholdet mellom prosess, datagrunnlag, metoder og deltakelse for å ivareta en vellykket implementering av vanndirektivet Figur 3: Oversikt over implementeringsprosessen (European Commission. 2012 c) I utgangspunktet skulle målet om 'god status' nås innen 201, men da flere land ikke anses å kunne møte denne tidsfristen har landene fått mulighet til å utsette måloppnåelse for enkelte vannområder til 2021 eller 2027 ved å følge kravene for bruk av unntak (artikkel 4 (4)) i direktivet (les mer kap..3). Kommisjonen mener imidlertid at gjennom å vurdere flere miljøtiltak kan flere land likevel kunne nå målet for 'god status' innen 201. 11 av 49
3.2 Status for implementering av Vanndirektivet i Norge Vanndirektivet ble inkludert som en del av EØS-avtalen ved EUS komiteens beslutning nr. 12/2007 som trådte i kraft 1. mai 2009. Fra 2007 til 2009 ble det gjennomført en frivillig implementering i enkelte vassdrag i Norge. De første pilotplanene ble vedtatt på fylkeskommunalt nivå i 2009 og godkjent ved kongelig resolusjon i 2010. 7 I Norge implementeres vanndirektivet gjennom vannforskriften, og er videre tatt inn i lovverket gjennom den eksisterende sektorlovgivning. Det er Miljøverndepartementet som har ansvaret for gjennomføringen av vanndirektivet, men den løpende oppfølgingen av vannregionene er delegert til Direktoratet for naturforvaltning (DN). Selv om ansvaret for gjennomføringen av vanndirektivet ligger hos miljømyndigheten i Norge, slik tilfellet også er i de fleste andre landene som er omfattet av direktivet, er det de enkelte sektormyndigheter som har ansvar for å behandle, og kompetanse til å vedta, mulige tiltak i egen sektor. Det er derfor opprettet en tverrdepartemental gruppe bestående av 8 departementer som skal sikre helhetlig vurdering av nødvendige tiltak innenfor alle sektorer som påvirker vannkvaliteten i overflate- og grunnvann, inkludert kystområder. Likeledes er det opprettet en direktoratgruppe bestående av 12 etater som også skal sørge for koordinering på tvers av sektorer. 8 Videre er det opprettet en nasjonal referansegruppe som er knyttet til Direktoratgruppen. Denne skal sikre informasjon og medvirkning for bransjeorganisasjoner, frivillige organisasjoner samt sivilsamfunnet. Den nasjonale referansegruppen åpner dermed opp for deltakelse fra vannkraftbransjen i diskusjonene av de overordnede spørsmål knyttet til Norges implementering av vanndirektivet. Norge er delt inn i 11 vannregioner, i tillegg til vannregioner som Norge deler med Sverige og Finland. En fylkeskommune blir utpekt som vannregionmyndighet (VRM) for en eller flere vannregioner. Vannregionmyndigheten skal samordne og lede planarbeidet. De regionale vannforvaltningsplanene og tiltaksprogram utarbeides av vannregionutvalget (VRU) i hver enkelt vannregion. Dette arbeidet ledes av VRM og involverer alle relevante myndigheter som kommuner, fylkeskommuner samt de statlige myndighetenes regionskontorer. I de vannregioner hvor flere fylker er involvert ledes arbeidet av en fylkeskommune. Medvirkning fra bransjeorganisasjoner, frivillige organisasjoner og det sivile samfunn i regionen skal sikres gjennom regionale referansegrupper. Vannkraftselskaper har dermed på lik linje med øvrige berørte en mulighet for å påvirke utformingen av vannforvaltningsplanene og tiltaksprogram på regionalt nivå. På det lokalet nivået har vannkraftbransjen også mulighet til å delta i diskusjonen rundt tiltak i vannområder gjennom medvirkning i vannområdeutvalg (VOU). Innspill fra denne gruppens arbeid danner grunnlaget for arbeidet med de regionale vannforvaltningsplanene med tilhørende tiltaksprogram. Det foregår i dag en prosess som omhandler en vurdering av hvilke miljøkrav som kan stilles i forbindelse med vilkårsrevisjon (OED 2012), og forslag til prioriteringer mellom vassdrag. Prioriteringen mellom 400 vassdragskonsesjoner som kan revideres fram mot 2022 skal gjøres av Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Direktoratet for naturforvaltning (DN). Formålet med denne prioritering er å gi en nasjonal oversikt ut fra hvor gevinstene ved miljøforbedring antas å kunne overstige ulempene ved 7 http://www.vannportalen.no/hovedenkel.aspx?m=31147, 08.03.2013 8 http://www.vannportalen.no/enkel.aspx?m=31148, 06.03.2013 12 av 49
redusert kraftproduksjon. På DNs nettside understekes det at selv om arbeidet med prioritering av vilkårsrevisjoner i forhold til miljømål ikke er en del av planprosessen etter vannforskriften så vil det «( ) være viktig for å sette miljømål for vannforekomster påvirket av vannkraft. Vannregionmyndighetene (VRM) er anmodet om å komme med faglige innspill til prioriteringen ut fra sin kunnskap om vassdragene, og med bakgrunn i kartleggingen som inngår i forvaltningsplanarbeidet.» 9 Den nasjonale implementeringen av vanndirektivet vil dermed ikke kunne ses løsrevet fra andre prosesser som handler om hvordan man kan forbedre vannkvaliteten i vannområdene. 9 http://www.dirnat.no/content/00046389/nasjonal-gjennomgang-av-vassdragskonsesjoner-, 07.02.2013 13 av 49
4 Blueprinten - evaluering av status for implementeringen av vanndirektivet 4.1 Utgangspunkt Formålet med dokumentet 'Blueprint to safeguard Europe's water resources' er å evaluere EUs eksisterende vannpolicy med formål om å løse utfordringene knyttet til beskyttelse av Europas vannressurser. Dokumentet er basert på en omfattende evaluering av eksisterende vannpolicy. Dette inkluderer evaluering av implementering av vanndirektivet og hvordan man kan oppnå god status (kjemisk og økologisk). EUs vannpolicy omfavner imidlertid langt mer enn kun implementeringen av vanndirektivet. EU har en rekke direktiver som berører vannkvaliteten som for eksempel habitatdirektivet 10, flomdirektivet 11 og EIA (Environmental Impact Assessment) direktivet 12. I tillegg påvirker strategien for klimatilpasning og strategien på vannmangel- og tørke utformingen av vannpolicyen. En vellykket implementering av EUs vannpolicy vil kunne føre til både oppnåelse av miljømålene i vanndirektivet, biodiversitetsstrategien og "vannmilepælen" i "EU Resource Efficiency Roadmap" 13 (European Commission 2012 a). Blueprint-dokumentet er et resultat av de konklusjoner kommisjonen har tatt etter å ha gjennomgått følgende dokumenter: en gjennomgang av regionale vannforvaltningsplaner (RBMP), Review of the Policy on Water Scarcity and Droughts, Climate Change vulnerability and adaption, en Fitness Check av virkemidler for å implementere vannpolitikken (se oversikten under). Blueprinten bygger i tillegg på konklusjonene fra EEA State of Water report, en konsekvensanalyse (European Commission 2012 b), samt diskusjoner som har vært ført i CIS. 14 Videre har rapportene vært gjenstand for en rekke høringer med berørte aktører (blant annet økonomiske aktører, miljøvernorganisasjoner, myndigheter, allmenheten). 1. Figur 3 Oversikt over dokumenter og studier som har lagt grunnlaget for Blueprinten 10 http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/habitatsdirective/index_en.htm 11 http://floods.jrc.ec.europa.eu/eu-floods-directive.html 12 http://ec.europa.eu/environment/eia/eia-legalcontext.htm 13 http://ec.europa.eu/resource-efficient-europe/ 14 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm 1 http://ec.europa.eu/environment/consultations/pdf/blueprint%20consultation%20results.pdf 14 av 49
De anbefalinger som gjøres i Blueprinten er ikke bindene i den forstand at de pålegger krav som de ulike landene må følge. Derimot vil de vurderinger som her gjøres ligge til grunn for EU parlamentets beslutninger i forhold til eventuelle endringer som skal foretas i 2019. Hvilken betydning dokumentet faktisk vil ha for den videre implementeringen av vanndirektivet er derfor ikke gitt da den videre prosessen også åpner opp for at ulike berørte aktører fra de ulike landene som berøres av direktivet, kan forventes å påvirke parlamentets behandling gjennom blant annet lobbyvirksomhet. 4.2 Kommisjonens evaluering av implementering av vanndirektivet generelt Et av hovedmomentene som tas opp som et problem i forhold til hvordan man kan nå målet om god status for vannforekomstene, er den manglende overholdelsen av de ulike stegene i prosessen samt overholdelse av tidsfrister for å gjennomføre de ulike stegene en av hovedutfordringene (se Figur 1 og 2). Som vi allerede har vært inne på er kommisjonen opptatt av at alle stegene i prosessen implementere vanndirektivet i lovverket, utpeke relevant myndighet, identifisere vannområder, få på plass kunnskapsgrunnlaget etc. er nødvendige for å være i stand til å identifisere de rette miljøtiltakene som skal sikre at forbedring i vannforekomstene kan skje. I evaluering av EUs vannpolicy skilles det mellom formell og faktisk implementering (Volkery et.al 2011). Den formelle implementeringen er knyttet til for eksempel hvordan vanndirektivet er tatt inn i de nasjonale rammeverket (forankring i myndigheter, lovverk etc.), mens evalueringen av den faktiske implementering handler om å vurdere hvor godt rammeverket fungerer i praksis, og hvilke effekter dette har hatt for å nå miljømålene i vanndirektivet. Siden det er vanskelig per dags dato å evaluere den faktiske effekten av tiltak da mange av dem først ble iverksatt i 2012, er fokuset i Blueprinten å evaluere den formelle implementeringen, ref. stegene beskrevet i Figur 1 og 2 (Volkery et.al:97) En annen utfordring med å evaluere den faktiske implementeringen er å skille tiltakene som er en direkte konsekvens av vanndirektivet og andre politiske tiltak som virker inn på endringer i vannforekomster. Årsakene til at man ikke har oppnådd god status i mange vannforekomster er videre sammensatte. Det er ofte vanskelig å skille mellom hva som påvirker vannkvaliteten mest i negativ retning slik som for eksempel energiproduksjon, industri, jordbruk, turisme, urbanisering eller demografisk utvikling. Med henvisning til en OECD rapport konkluderer man dermed med at "policies across the agriculture, water, energy and environment spheres are formulated without sufficient consideration of their interrelationship in any comprehensive manner or their unintended consequences" (Volkery et.al:11). I evalueringen er man videre opptatt av at det må ligge en fleksibilitet til grunn i hvordan landene implementerer vanndirektivet. Årsaken til dette er at kommisjonen er av den oppfatning at det er landene selv som må vurdere utfordringene knyttet til å nå målet om 'god status' og hvilke tiltak som vil være de mest kostnadseffektive for å nå miljømålene. Utfordringene er i stor grad landsspesifikke og områdespesifikke, og balansering mellom miljømål og andre samfunnsmål skiller seg mellom land. Kommisjonen understreker betydningen av den bærekraftige referansen for videre arbeid med forbedring av vannkvaliteten: «The EU needs to focus on green growth and become more resource efficient (including water) to achieve a sustainable recovery from the current economic and environmental crisis, adapt to climate change and build resilience to disasters. (European Commission. 2012 a:3). Selv om landene har en stor grad av autonomi i forhold til implementeringen av vanndirektivet, har den finansielle krisen i Europa gitt store utfordringer knyttet til administrativ kapasitet og ressurser som er tilgjengelige for å sikre en god miljøforvaltning fremfor alt når det gjelder ressurser som kan allokeres til 1 av 49
overvåkning av miljøtilstanden. Mange land i EU befinner seg i dag i en situasjon hvor de må redusere offentlige utgifter, og miljøforvaltningen er ofte den sektoren hvor kutt blir tatt. Overvåking og håndhevelse krever både prioritering politisk og nok ressurser til å utføre inspeksjoner (Volkery et.al 2011). I Fitness- Check-dokumentet viser man til at land preget av store sosiale ulikheter og en fragmentert forvaltning som for eksempel Italia har ført til at man har hatt problemer med å få på plass en helhetlig nasjonal vannpolitikk. Dokumentet legger videre vekt på at det ikke bare er opp til myndighetene tiltak i forhold til hvorvidt man lykkes med å nå målene i vanndirektivet. Private aktører fremheves som sentrale da det ofte er de som faktisk må gjennomføre tiltak i praksis (European Commission. 2012 d). På tross av at medlemslandene gis stor autonomi i forhold til hvordan de ønsker å nå målene i vanndirektivet, finnes det likevel noen felles krav som alle medlemslandene må følge som for eksempel Art 4.7 (unntak for å gjøre fysiske inngrep som forverrer oppnåelsen av GØT eller GØP), Art. 9 (definisjon av vanntjenester) og Art 14 (involvering av berørte aktører). Selv om arbeidet i CIS (Common Implementation Stategy) har ført til en mer omforent forståelse av når unntak kan gis, hvordan vanntjenester skal forstås og hvordan man best kan involvere aktører i prosessen, har medlemslandenes ulike måter å tolke kravene i vanndirektivet ført til en sen og/eller mangelfull implementering av direktivet. For å gjøre noe med dette foreslår kommisjonen å vurdere nye krav av teknisk og juridisk art i direktivet når det skal revideres i 2019 (European Commission, 2012 d). Implementeringen av vanndirektivet har vist seg svært utfordrende og mange land har ikke klart å følge de juridisk bindende implementeringskravene i vanndirektivet. Kommisjonen har i disse tilfellene åpnet sak mot medlemslandene som har brutt kravene som for eksempel Tyskland (mer i kap..4). De fleste sakene handler om manglende overholdelse av tidsfrister (utpeking av ansvarlig myndighet, definere vannområder, lage regionale vannforvaltningsplaner o.s.v.) noe som er juridisk bindende i direktivet. I den senere tid har det også kommet eksempler på en rekke saker knyttet til selve gjennomførelsen som for eksempel definisjoner av vanntjenester, manglende redegjørelse for bruk ved unntak (Art. 4.7), uklar eller feilaktig definisjon av vanntjenester (Art 9) og manglende involvering av berørte aktører (Art 14) (Volkery et.al 2011). 4.3 Konkrete utfordringer og foreslåtte tiltak skissert av kommisjonen Slik kommisjonen ser det skyldes den manglende implementeringen av vanndirektivet i første rekke fire forhold som, basert på konklusjonene i konsekvensanalysen (IA) (European Commission. 2012 b) og kan oppsummeres på følgende måte: 1. Utilstrekkelig bruk av økonomiske instrumenter for å adressere markedssvikt. Metoder for vannprising og målemetoder for vannbruk blir løftet frem som sentrale i denne sammenheng. 2. Manglende sektorovergripende integrering av målene i vanndirektivet. Selv om man her er spesielt opptatt av jordbrukspolitikk og infrastrukturplanlegging, fremheves også gjenbruk av vann som sentralt. 3. Utilstrekkelige styringsinstrumenter. Her er man opptatt av at å forbedre planverktøyet, samt finne frem til felles metoder for vannbalansering og miljøbasert vannføring. 16 16 Faren for tørke fremheves også som en utfordring, men den vil vi ikke gå nærmere inn på her da det er mindre aktuelt for Norges del. 16 av 49
4. Kunnskapsmangler: Spesielt i forhold til å utvikle metoder for å beregne kost-nytte. Videre er man her opptatt av at kunnskap om vannområdene må formidles og gjøres tilgjengelige for beslutningstakere slik at disse kan fatte avgjørelser på riktig grunnlag. I det følgende skal vi i korthet gå igjennom noen av de hovedutfordringene kommisjonen tar opp som hindringer i forhold til implementering av EUs vannpolicy, med fokus på implementeringen av vanndirektivet. Referanser til vannkraftsektoren vil bli utdypet der dette er relevant og/eller der kommisjonen selv refererer til vannkraftsektoren. I kapittel fem vil vi går nærmere inn på utfordringer kommisjonen identifiserer på grunnlag av evalueringen av landenes vannforvaltningsplaner og tilhørende tiltaksprogram. 4.3.1 Arealbruk og økologisk status Modifisering av vannforekomster ses som en av hovedutfordringene når det gjelder hvordan man kan oppnå god økologisk status i vannforekomstene enten modifiseringen er et resultat av vannkraft, jordbruk, demninger som bygges for å unngå oversvømmelse eller andre infrastrukturelle formål. Bygging av fisketrapper og fiskepassasjer gjøres i dag i nye modifiseringer av vannforekomster, men kommisjonen peker på at slike tiltak ikke har vært gjort i tilstrekkelig grad for eldre modifiseringer. For å minske miljøvirkningene av nye inngrep anbefales det å bruke Strategic Environmental Assessments (SEA) 17 i tillegg til de konsekvensanalyser som gjøres i enkeltsaker(eia). En slik SEA analyse skal ikke bare vurdere hvordan miljøkonsekvenser av nye tiltak kan minskes generelt. Den skal i tillegg inneholde en analyse av hvorvidt det foreslåtte tiltaket kan løses gjennom alternative tiltak (for eksempel at ny kraftproduksjon kan komme fra vindutbygging i stedet for fra vannkraftutbygging). For å minske miljøvirkningene av modifiseringer foreslås det i tillegg en sterkere sektorkoordinering av tiltak som gjennomføres. Denne koordineringen skal sikres gjennom å bruke de regionale vannforvaltningsplanene, samt retningslinjene CIS har utarbeidet for vannforbedringstiltak (ref. kap. 4.3.7). Utover modifisering av vannforekomster ses overforbruk og fordeling av vannressursene som en av hovedutfordringene knyttet til hvordan man kan oppnå god økologisk status. Dette forklares ut i fra at man per i dag ikke har godt nok datagrunnlag for å si hvor mye vann som er nok, og dermed ikke hvilke endringer som eventuelt må til for å bedre forholdene. Det finnes derfor ikke en felles forståelse av hva miljøbasert vannføring ('ecologic flow') er, hvordan denne skal beregnes og hvilke metoder som skal legges til grunn for å få komme frem til et felles utgangspunkt. I det videre arbeidet med implementeringen av vanndirektivet foreslås det derfor å bruke CIS til å lage nye retningslinjer for hvordan man bedre kan knytte sammen de kvalitative og kvantitative aspektene av 'god status' som er en forutsetning for å nå målene i vanndirektivet. 4.3.2 Kjemisk status og forurensning Dårlig datagrunnlag gjør at det er vanskelig å si noe om den kjemiske statusen i EUs vannforekomster på tross av at man har hatt et fokus på vannforringelse knyttet til forurensningsproblematikken siden 1970- tallet. For så mye som 40 % av vannforekomstene mangler man i dag data om den kjemiske statusen. Videre er overvåkningsmetodene for å måle forbedringer eller forverringer i vannforekomstene dårlige, 17 http://ec.europa.eu/environment/eia/sea-legalcontext.htm 17 av 49
blant annet som et resultat av at slike metoder ofte er forbundet med en kostnad som medlemslandene ikke har vært villig til å ta. Kommisjonen anbefaler likevel at medlemslandene bør prioritere å få på plass en bedre overvåkning da kostnadene ved å ta avgjørelser på feil eller mangelfullt kunnskapsgrunnlag vil være større. Vi vil ikke berøre dette punktet nærmere her da kjemisk status i første rekke berører utslippsproblematikk fra jordbruk og industri. 4.3.3 Vanneffektivitet Vanneffektivitetstiltak handler om hvordan man kan bruke vannet mer effektivt i en situasjon hvor blant annet klimaendringer og den demografiske utviklingen har ført til et større press på vannressursene. Som en oppfølging av artikkel 9 og anbefalinger i "Strategy for water scarcity and droughts", ønsker kommisjonen at vannprising i større grad skal tas i bruk som et virkemiddel som kan skape en større bevissthet om at vann er et knapphetsgode som skal brukes på en effektiv måte. En forutsetning for å kunne sette en pris på vann, er å få på plass måleinstrumenter som gjør det mulig å sette en pris på vanntjenester. Videre skal kostnaden for bruk av vann finansieres etter prinsippet om at 'forurenser betaler'. På tross av at dette er et sentralt aspekt av vanndirektivet, påpeker kommisjonen at vanneffektivitetstiltak på grunnlag av en slik kostnadsberegning bare i liten utstrekning har vært gjennomført innenfor de sektorer som ses som de viktigste når det gjelder vannforbruk: jordbruk, industri, distribusjonsnettverk, bygninger og energisektoren. Bare 49% av de regionale vannforvaltningsplanene (RBMP) har planer om å endre vannprisingssystemet for å få til en mer effektiv bruk av vann, og bare 40% inkluderer forslag til hvordan man skal forbedre måleinstrumentene. Kommisjonen viser videre til at snevre tolkninger av vanntjenester har vært til hinder for å få til en effektiv vannbrukspolitikk som går utover behovet for å effektivisere denne i forhold til drikkevann og vann til sanitet (European Commission 2012 a). Kommisjonen foreslår flere tiltak for å bedre vanneffektiviteten. For det første foreslår de at medlemslandene tar i bruk de vannkontoer som allerede er utviklet av kommisjonen i samarbeid med EEA for elver og underliggende nedbørsfelt. Vannkontoene skal brukes til å definere den miljøbaserte vannføringen, men det understrekes at slike kontoer ikke er nok i seg selv da de bare vil gi et kunnskapsgrunnlag som ikke i seg selv nødvendigvis vil føre til endringer i vannforvaltningen. For det andre foreslås det at det skal utvikles en felles metode for å sette vannmål basert på vannindikatorer som berører alle sektorer som bruker vann, inkludert energisektoren. Videre foreslås det tiltak rettet mot bestemte grupper som energieffektiviseringstiltak for husholdninger, tiltak som minsker behovet for irrigasjon i jordbrukssektoren, tiltak som minsker vannlekkasjen i distribusjonsnettverk, samt utvikle retningslinjer for handel med vann. 4.3.4 Sårbarhet Sårbarhet relateres først og fremst til behovet for å ha en beredskap knyttet til økende fare for tørke og flom som et resultat av klimaendringene. For å møte disse utfordringene ønsker kommisjonen at det skal utvikles en grønn infrastruktur som tar høyde for behovet for å spare og/eller demme opp for vann. Videre foreslås det tiltak som går på hvordan man kan legge til rette for økt gjenbruk av vann. 18 av 49
4.3. Styrke kunnskapsgrunnlaget og overvåkningssystem Manglende kunnskapsgrunnlag og bruk av sammenlignbare metoder for å måle miljøstatus ses som en av hovedutfordringene når det gjelder hvorfor målene i vanndirektivet ikke nås innenfor de tidsfrister som er satt. På tross av at man har arbeidet med å få til en felles metode for å bedømme økologisk status særlig i forhold til vannområder som er påvirket av hydromorfologisk press har ikke alle land klart å utvikle en tilfredsstillende metodologi. Kommisjonen er derfor opptatt av kunnskapsdatabasen WISE (Water Information System for Europe) må forbedres slik at myndigheter på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå vil ha det nødvendige datagrunnlaget for å fatte kunnskapsbaserte avgjørelser. Videre ønsker kommisjonen at det skal videreutvikles modeller for å beregne kost-nytte i forhold til ulike scenarier som et redskap som kan brukes på land og/eller nedbørsfeltnivå. Kommisjonen foreslår også frivillige tiltak for å bedre styringen av vannpolitikken. Det foreslås blant annet en frivillig peer-review ordning hvor den regionale vannmyndigheten sender utkast til de regionale vannforvaltningsplanene til andre vannområder i det samme landet eller også vannområdemyndigheter i andre land. Når det gjelder behovet for økt overvåkning arbeider kommisjonen med å integrere dette i alle EUs miljølover. For øvrig er kommisjonen opptatt av at dialog med de enkelte medlemsland fremdeles vil være et av de viktigste verktøyene for å ta opp landspesifikke anbefalinger for å nå målene i vanndirektivet. 4.3.6 Vannforvaltning i en global kontekst Som en oppfølging av forpliktelser i Agenda 21, Rio-konvensjonene, the Millenium Development Goals (MDGS) i forhold til vann, implementeringsplanen fra Johannesburg og Rio+20 konferansen adresserer også kommisjonen behovene for å integrere vannmiljømålene med andre hensyn som matvaresikkerhet og klimautfordringen. Vannmiljømålene skal derfor nås gjennom å ta hensyn til følgende aspekter: 1) Tilgang til rent drikkevann som basis for sanitære tjenester 2) Vann for økonomisk vekst og en bærekraftig utvikling herunder vann til bruk i økonomisk sammenheng, bærekraftig landbruk, samt se sammenhengen mellom vann-landbruk-energi-miljø. 4.3.7 Anbefalinger fra CIS Blueprinten understreker at CIS skal fortsette å spille en viktig rolle i å gi retningslinjer og verktøy for landenes implementering av vanndirektivet. Anbefalinger som CIS gir er derfor også viktig å merke seg, i tillegg til de mer generelle politiske signalene i Blueprinten. I 2007 ble det satt ned en arbeidsgruppe som skulle se på vannkraftsektorens rolle i implementering av vanndirektivet. Følgende anbefalinger ble fremhevet: Viktigheten av å se sammenhengen mellom vanndirektivet og annen miljølovgivning. Holistiske perspektiver for vannbruk gjennom å fokusere på nedbørsfelt og ikke bare prosjektspesifikt nivå. Politiske virkemidler bør være knyttet til økologiske kriterier med tydelig kost-nytteberegninger. Strategiske planer ses som viktige for å integrere energi- og miljømål. Videre ønsker man at bruken av slike dokumenter kan forenkle identifisering av hvilke områder som er best egnet for ny vannkraftprosjekt. Dette er også i tråd med den generelle anbefalingen i Blueprinten. 19 av 49
Nye vannkraftprosjekt er i tråd med vanndirektivet så lenge de oppfyller art 4.7. Økologiske kriterier må ligge til grunn for å prioritere tiltak i regioner som er påvirket av vannkraft. CIS arbeider videre med å klargjøre bruken av art. 4 (7). Videre anbefaler CIS at nye vannkraftprosjekter primært bør skje ved å modernisere og oppgradere eksisterende vannkraftverk da dette vil innebære en samfunnsøkonomisk god utnyttelse hvor miljømål balanseres mot behov for elektrisitet. Nye vannkraftverk bør videre iverksette miljøtiltak som fiskepassasjer og minstevannføring. Det er behov for forskning for å få mer kunnskap om konsekvenser av ulike miljøtiltak. Standardisering er ønskelig, men miljøtiltak vil i noen grad alltid være stedsspesifikke. Det er imidlertid viktig at miljøtiltak som fører til økonomisk tap faktisk fører til en miljøforbedring. Dette er også i tråd med vanndirektivets fokus på balansering mellom økonomiske og økologiske hensyn. CIS har videre arbeidet med å utarbeide metoder for å forbedre og/eller oppnå godt økologisk potensial (GØP) eller god økologisk tilstand (GØT). Anbefalinger og retningslinjer foreslått av CIS' arbeidsgruppe på vannkraft vil bli nevnt der det er relevant i den kommende gjennomgangen av evalueringen av de landsspesifikke vannregionplanene i neste kapittel. 20 av 49
Kommisjonens evaluering av landenes implementering av vanndirektivet Et av grunnlagene for Blueprinten er kommisjonens gjennomgang av de regionale vannforvaltningsplanene (River Basin Management Plan, RBMP) et planverktøy man har hatt i hvert enkelt medlemsland siden 2009, og som man har hatt i Norge siden 2010. De regionale vannforvaltningsplanene, med de tilhørende tiltaksprogrammene (Programme of Measures, PoM), representerer de viktigste instrumentene for å nå målet om 'god status' i alle vannområder innen 201. Utgangspunktet for evalueringen er således å vurdere de ulike landenes oppfølging i forhold til følgende mål: "The WFD objective of good status is necessary to ensure long term availability of sufficient water of good quality. Achieving good status for all water will allow aquatic ecosystems to recover and to deliver the ecosystem services that are necessary to support life and economic activity that depend on water." (European Commission. 2012 c: ) Videre bygger evalueringen av landenes implementering av vanndirektivet på en konsekvensanalyse (European Commission 2012 b) som tar for seg ulike utfordringer og policy muligheter knyttet til implementeringen av vanndirektivet. Selve planleggingsprosessen fra administrativ forankring, karakterisering av vannområder og status, til målspesifisering og tiltak beskrives som sentralt i forhold til å oppnå en god implementering av vanndirektivet da det er denne prosessen som legger grunnlaget for å få til konkrete handlinger/tiltak. Kartleggingen som ligger til grunn for de tiltak de enkelte land velger skal videre, i følge kommisjonen, inkludere både en konsekvensanalyse av miljøtilstand i tillegg til en konsekvensanalyse av økonomiske aspekter. Kommisjonen gjør videre oppmerksom på at rapportene fra de ulike landene varierer sterkt i kvalitet, og at landrapporter videre inneholder både mangler og motsigelser. I alt har det har blitt sent inn 121 av totalt 174 mulige rapporter som i sum skal dekke de 128 vannområdene i EU, hvorav 49 av disse områdene krysser nasjonale grenser. Rapporter har blitt sendt fra 2 medlemsland, i tillegg til Norge. Data fra evalueringen av de 11 pilotområdene i Norge (tidsfrist for implementering er satt til 2018) har ikke blitt tatt med i hovedstatistikken for den generelle evalueringen av alle medlemslandenes vannregioner. Forskjellene i grad av rapportering er store mellom de ulike landene; i Portugal og Hellas finnes det ingen forvaltningsplaner for vannområdene, og fra andre land, som blant annet Spania og Belgia, finnes det kun rapporter fra enkelte vannområder. Videre er det store forskjeller på hvilken form det er rapportert i. Noen land har sendt planer som dekker hele landet (Slovakia og Slovenia), mens andre land har sendt rapporter fra ulike vannområder (Danmark), eller ulike deler av vannområder (blant annet har Tyskland rapportert på delstatsnivå). Siden 2003 har kommisjonen sendt inn klager til Europadomstolen i forhold til enkeltlands manglende overholdelse av frister for å implementere de ulike stegene i henhold til vanndirektivets krav (gjennomføring, kartlegging av vannområder, tiltaksprogram, lage forvaltningsplaner for vannområder). Dette har imidlertid kun skjedd i de tilfeller hvor dialog mellom kommisjonen og det enkelte medlemsland ikke har gitt resultater. Per oktober 2012 er det 10 saker som ikke er lukket. En av de sakene som blir løftet frem som mest sentral, er Europadomstolens behandling av Tysklands tolkning av vanntjenester (se kap.4). Kommisjonen understreker at utfallet av de saker av prinsipiell karakter vil være sentrale i forhold til den videre implementeringen av vanndirektivet. Når det gjelder implementering av regionale vannforvaltningsplanene har kommisjonen sendt klager til Europadomstolen på Belgia, Hellas, Portugal og Spania. En klage ble også sendt i forhold til Danmarks 21 av 49
manglende implementering, men denne ble senere trukket som et resultat av at Danmark oversendte RBMP for flere vannområder..1 Kriterier og metoder for å bestemme GØS (herunder også GØT og GØP 18 ) Tiltak skal bestemmes i forhold hvordan man kan nå god økologisk og kjemiskstatus (GØS) med mindre det er gitt unntak i forhold til å nå dette målet. GØS ses som et uttrykk for vannkvalitet, og er et nytt begrep som ble introdusert med vanndirektivet. Kommisjonen er opptatt av at man bør ha felles metoder mellom land og mellom vannområder for å definere og måle god økologisk tilstand. Selv om flere land viser til metoder for hvordan de har målt den økologiske statusen, understekes det at ikke alle økologiske elementer nødvendigvis er lagt til grunn for vurderingene. Det fremheves også at metodene for å vurdere økologiske kriterier ofte ikke er tilfredsstillende og at grunnlaget for vurderingen som gjøres videre ofte ikke er transparente. Et prinsipp kalt "one-out-all-out" anbefales brukt ved klassifiseringen av vannforekomstene. 19 Flere land har brukt dette prinsippet, som Østerrike og Frankrike. I kommisjonens evaluering av Tysklands vannforvaltningsplaner løftes mangelfullhet i forhold til hvilke metoder som har vært brukt for å bestemme økologisk status frem som et hinder for å oppnå målene i vanndirektivet fullt ut. Manglende bruk av økologisk standardiserte kriterier for å klassifisere vannforekomster og måle vannkvaliteten løftes også frem som et problem for flere land. Spesielt gjelder dette hydromorfologiske kriterier, noe som blant annet er en mangel i Frankrikes implementering av vanndirektivet. Mangelen på vurdering av økologiske kriterier i den første plansyklusen har vist seg å representere et hinder for de videre stegene i planleggingsprosessen når man skal fastsette miljømål for vannforekomster og velge relevante tiltak. For andre land som Storbritannia har derimot alle økologiske elementer blitt vurdert, likevel fremhever kommisjonen at det er en mangel at disse elementene ikke alltid er inkludert i overvåkingssystemene som brukes. Østerrike har fulgt vanndirektiv-kravene i forhold til bruk og vurdering av økologiske kriterier også i forhold til hydromorfologiske påvirkninger, men kommisjonen uttrykker likevel bekymring for at man på tross av dette ikke forventer store forbedringer i vannstatusen frem til 201. I Finland er det flere mangler knyttet til bruken av økologiske kriteriene da disse ikke tar utgangspunkt i standardiserte metoder som følger kravene i "the Environmental Quality Standards Directive". 20 På tross av dette er kommisjonen av den oppfatning at vurderinger av statusen i modifiserte vannforekomster i den sørlige delen av landet er pålitelig. Manglende kunnskapsgrunnlag og standardiserte metoder for økologiske kriterier som grunnlag for klassifisering har ført til at Finland har brukt ekspertvurderinger for å vurdere påvirkninger i vannforekomstene. Også i Østerrike har ekspertvurderinger vært brukt, men dette er kun i spesielle elver som ikke passer inn i klassifiseringssystemet. Også her blir de mest sensitive økologiske kriteriene brukt for å vurdere økologisk status for vannforekomstene inkludert i tiltaksovervåkingsprogrammene. Generelt sett er kommisjonen negativ til bruk av ekspertvurderinger som grunnlag for å vurdere økologisk tilstand. Problemene med ekspertvurderingen er i følge kommisjonen at disse ikke anses pålitelige da de ikke er transparente, gjøres fra sak-til-sak i stedet for å bruke standardiserte metoder (Fra kommisjonens vurdering av Finlands vannregionplan). 18 God økologisk tilstand (GØT) i "vanlige" vannforekomster og God økologisk potensiale (GØP) i Sterkt modifiserte vannforekomster (SMVF) 19 Definisjonen iht Vedlegg V i vanndirektivet er at For kategorier av overflatevann representeres den økologiske tilstandsklassifiseringen ved den laveste av verdiene for biologiske og fysiskkjemiske overvåkingsresultater for de relevante kvalitetselementene. Dette betyr at kvalitetselementet med dårligst tilstand bestemmer tilstanden for vannforekomsten (vannportalen.no) 20 http://rod.eionet.europa.eu/instruments/634 22 av 49