Vannkraft i endring?

Transkript

1 Vannkraft i endring? Norsk forvaltningspraksis og integrering av miljøhensyn Audun Ruud Forskningsleder Politikk og Styring SINTEF Energi AS Forvaltningens vassdragsseminar Trondheim,

2 GOVREP GOVernance for Renewable Electricity Production - et forskningsprosjekt i CEDREN med fokus på politisk styring

3 Dobbel miljøutfordring: Ivareta vassdragsmiljøet og samtidig øke produksjon av klimavennlig vannkraft. Utfordringen aktualisert i en europeisk sammenheng gjennom oppfølgingen av EUs Vanndirektiv, samtidig med økt fokus på utbygging av fornybar energi på grunnlag av Fornybardirektivet. Den doble utfordringen konkretiseres i norske vannkraftprosjekter: Pålegg om miljøforbedringer, spesielt knyttet til minstevannføring, er ofte i konflikt med kraftinteressene. Hvordan kan man skape grunnlag for en helhetlig forvaltning hvor både biologisk mangfold og behov for klimavennlig kraftproduksjon ivaretas?

4 Vanndirektivet og Fornybardirektivet i norsk vannkraftforvaltning EUs Vanndirektiv av 2000 representerer et nytt grep som sektorovergripende styringsverktøy for å fremme miljøhensyn Norsk oppfølging har vært en sammensatt og lang prosess. Del av EØS-avtalen først fra Kanskje over 300 vilkårsrevisjoner fram til 2022 blir en test på Vanndirektivets funksjon og virking. Kgl. res. av viser dog at etablert arbeidsdeling mellom miljøvern- og energiforvaltning foreløpig ikke er endret i substans! EUs Fornybardirektiv (RES) skal bidra til at minst 20 % av all energi i EU i 2020 er fornybar Handlingsplaner publisert av medlemslandene. RES Direktivet er også vurdert som EØS relevant, men fortsatt uklart når Norges måltall vil være på plass. Både Fornybardirektivet og Vanndirektivet legger opp til en mer helhetlig forvaltning av naturressurser Hvordan kan dette utvikles i et svært så sektordelt forvaltningssystem?

5 Generelt om integrering av miljøhensyn i vannkraftreguleringer Avhengig av konsesjonsvilkårene kan integrering av miljøhensyn (særlig biologisk mangfold) pålegges fortløpende: Men eldre vannkraftkonsesjoner (gitt før 1973) inneholder sjelden krav om miljøtiltak utover fiskeutsetting. For nyere konsesjoner gir standardvilkår hjemmel for flere typer miljøtiltak. Miljøforbedring kan videre skje gjennom følgende prosesser: Oppgradering/Utvidelse (miljøforbedringer som en kompensasjon for økt effektivisering, og dermed økt kraftproduksjon). Vårt case: Iveland, Utvidelse Endring av manøvreringsreglement (hvis endring er begrunnet ut fra miljøhensyn kan det åpnes for forbedring av miljøtilstanden. Våre case: Laudal og Suldalslågen Vilkårsrevisjon (miljøforbedring er et eksplisitt mål). Vårt case: Aura

6 Iveland kraftverk Et utvidelsesprosjekt Opprinnelig konsesjon gitt i 1942/1948 uten krav om minstevannføring Søknad, Agder Energi (2007): Økning i effekt til 90 MW, økning slukeevne til 216 m³/s. Produksjonsøkning: 160 GWh (samlet: 500 GWh) Innstilling fra NVE (2009): Minstevannføring 2 m³/s. Hovedtrekk fra prosess: Kunnskapens rolle: Utredninger om sikkerhetsrisiko for rekreasjonsområder ved ulike vannslipp i fokus. Fiskebiologiske undersøkelser foretatt, men ikke av sentral betydning. Viktigste interesseavveining: Økonomiske interesser knyttet til kraftproduksjonsøkning, men ingen uttalte økonomiske interesser knyttet til bedret økologisk tilstand (ikke lakseførende strekning). Styringsutfordring: Planprosessen knyttet til implementeringen av vanndirektivet i Otravassdraget har ikke påvirket utvidelsesprosjektet

7 Laudal kraftverk Endring av manøvreringsreglement Elvekraftverk i Mandalselva på lakseførende strekning Konsesjon 1977 med ett vilkår (1f) knyttet til laks. Frivillig avtale fra 1996: 3 m³/s (sommer), 1,5 m³/s (vinter). Søknad, AEP (2008): Vintervannføring: gjennomsnittlig 4 m³/s, sommervannføring: gjennomsnittlig 12 m³/s Innstilling fra NVE (2010): Vintervannføring: 6 m³/s, sommervannføring: m³/s. Hovedtrekk fra prosess: Kunnskapens rolle: Flere undersøkelser om laksens vilkår langs lakseførende strekning gjennomført. Kunnskap har vært viktig for å framstille særinteressenes argumenter (økonomi) som allmenne miljøinteresser (Nasjonalt elvevassdrag) i høringene. Viktigste interesseavveining: Ønske om å bedre forhold for laks vurdert som viktigere enn evt. produksjonstap. Styringsutfordring: Uenighet rundt tolkning av vilkår 1f (laksen oppgang/vandring samt gyteforhold) Kritikk mot utredningssystemet

8 Suldalslågen Endring av manøvreringsreglement Lakseførende elv berørt av to kraftutbygginger, Røldal-Suldal (Norsk Hydro 1965) og Ulla-Førre (Statkraftverkene 1974, senere Statkraft) Konsesjon 1974: høy minstevannføring for å ivareta storlaksen. I 1988 søkte Statkraft SF om tillatelse om å prøve ut ulike vannføringer og ulike prøvereglement har vært håndtert fra 1990 til Søknad, Statkraft SF (2004): øke den årlige middelproduksjonen i Ulla-Førre med 157 GWh Innstilling fra NVE (2007): Produksjonsøkning til mellom 85 GWh og 115 GWh jf nivå. Hovedtrekk fra prosess: Kunnskapens rolle: Langvarig prosess preget av uenighet mellom berørte aktører og mellom ulike forskningsmiljø. Konflikter også knyttet til prosjektledelse i en tidlig fase (ca 1990 til1998) Viktigste interesseavveining: Ønske om å ivareta en storvokst laksestamme har blitt vurdert som viktigere enn å maksimere kraftproduksjonen. Styringsutfordring: Kunnskapsgrunnlagets rolle forutsetter god prosjektledelse og åpne dialoger Lang behandlingstid i OED (innstilling gitt i 2007) hindrer implementering av manøvreringsreglementet som skal sikre laksestammen.

9 Aura Vilkårsrevisjon under behandling Aurareguleringen berører viktige miljø- og samfunnsinteresser, som laks og villrein Konsesjon gitt i 1953 uten krav om minstevannføring på lakseførende stekning Berører pilotområde for implementering av Vanndirektivet (Aura-Eira) Revisjonskrav fremmet av berørte kommuner (2004). NVE åpnet konsesjonen (2005) Revisjonsdokument, Statkraft (2006): ingen minstevannføring. Miljøforbedrende tiltak begrenses til tiltak som ikke medfører vannslipp. Sluttbefaring (2009) Resultat: NVEs innstilling er varslet neste år før sommeren Hovedtrekk fra prosess: Kunnskapens rolle: enighet om kunnskapsgrunnlaget, men uenighet om hvilke konsekvenser kunnskapsgrunnlaget bør få i forhold til tiltak (minstevannføring) Viktigste interesseavveining: minstevannføring versus kraftproduksjon. Styringsutfordring: Konflikten forsterkes av at forventninger koples mot implementering av Vanndirektivet og hvilken presedens utfallet av Aurarevisjonen vil få for de mange kommende vilkårsrevisjoner!

10 Viktige funn fra casene, 1 Kunnskapens rolle: Betydning av kunnskapsgrunnlag er i stor grad avhengig av prosjektledelse, formidling og dialog underveis i prosessen. Diskusjon om styring av utredningsprogram, omfang og habilitet til forskningsmiljø er avgjørende. Erfaringsbasert kunnskap har en svak rolle. Dette påvirker det lokale engasjementet i negativ retning. Interesseavveininger: Miljøhensyn som vinner fram er ofte støttet av sterke økonomiske interesser og lokal næringsutvikling: Eks. laks og turisme i Suldal og Laudal. Samtidig vinner økonomiske interesser lettere fram når de klart knyttes til klimahensyn. Eks. Iveland

11 Viktige funn fra casene, 2 Styringsutfordringer: Sak-til-sak basert forvaltning og uklare politiske signaler om avveininger i vannkraftsaker Tolkningsrommet fører til usikkerhet både for NVE som skal avveie hensyn og hos interessenter til hva de kan forvente seg av utfallet i vannkraftprosesser Standardvilkår har gitt en noe mer forutsigelig prosess knyttet til miljøtiltak som IKKE går utover produksjon, men implementering av sterkere miljøtiltak er fortsatt uklart Et fragmentert lovverk og sektorisert forvaltning Koordineringsutfordring: Mange lover og planer som sjelden sees i sammenheng! En sektorisert forvaltning svekker helhetstenkningen som kan styrke en mer objektiv avveining mellom miljø og kraft Miljøforvaltningens kraftløshet? DN og Fylkesmenn: Har de noen reell energipolitisk? Lang behandlingstid hos OED

12 Hvordan kan EUs Vanndirektiv påvirke norsk vannkraftforvaltning? Kunnskapsutvikling: Rom for læring fra første pilot-fase inn i andre (hoved-) fase. Krav om dokumentasjon for forvaltningsplaner og tiltaksprogram kan styrke kunnskapsgrunnlaget i vannkraftsaker. Interesseavveininger: Vannregionutvalgene kan gi en bredere arena for interesseavveininger som også vil berøre vannkraftutvikling, og evt. sterkere prioritering av miljøtiltak. Likevel: Vannforskriften gir ikke hjemmel for bindende retningslinjer i vannkraftsaker. Politisk styring og samordning: Vanndirektivets mål om helhetlig vannforvaltning er i seg selv en styringsutfordring for et segmentert norsk styringssystem. Samtidig forsterker Vanndirektivet regionalt nivå i vannforvaltningen, noe som kan innebære nye utfordringer for utviklingen av en mer helhetlig vannforvaltningspraksis. Men Vannforvaltning kan nå prøves mot EU-retten; ESA og EU-domstolen blir derfor i økende grad en relevant referanse.

13 Oppsummering Vanndirektivet utgjør et sektorovergripende rammeverk, men oppfølging nasjonalt har foreløpig medført få konsekvenser for vannkraftforvaltningen. Fortsatt uklart hvordan man håndterer den Doble miljøutfordringen: om Vannkraftforvaltningens krav til både å ivareta vassdragsmiljøet (Vanndirektivet) og samtidig øke produksjon av klimavennlig vannkraft (Fornybardirektivet) Integrering av miljøhensyn i praksis slik våre studier illustrerer: Kunnskap er den viktigste grunnlag for beslutning, men må ha legitimitet Interesseavveining er preget av at økonomi er hoveddriver Styringsutfordring blir spesielt stor når man foretar en sak-til-sak behandling

14 Hvordan kan vi skape et bedre grunnlag for en helhetlig forvaltning hvor både biologisk mangfold og behov for klimavennlig kraftproduksjon ivaretas? Kanskje trenger vi en revitalisert Samlet Plan? Krever det enda større endringer? Trenger vi en mer Samlet Politikk (integrering av energi- og miljøpolitikken) og et Samlet Direktorat som både forvalter energiog miljømål Staten har mulighet til å aktivt bruke sitt eierskap for å fremme en bærekraftig vannressursforvaltning Burde den doble miljøutfordringen i vannressursforvaltningen bedre synliggjøres i statsbudsjettet?