1 Nye krav til minstevannføring

Transkript

1 Notat Til: Medlemskommuner i LVK Fra: LVKs sekretariat Dato: 6. oktober 2014 ØKT MINSTEVANNFØRING OG VERTSKOMMUNENES INNTEKTER Det er fra enkelte vertskommuner og kraftselskap reist spørsmål om i hvilken grad økt minstevannføring påvirker vertskommunenes inntekter fra vannkraftproduksjon. Dette notatet gir svar på spørsmålet. 1 Nye krav til minstevannføring De aller fleste vannkraftanlegg vil i de nærmeste årene være gjenstand for vurderinger fra myndighetene av mulige miljøforbedringer. Det er to regelsett som ligger til grunn for slike prosesser: - reglene om revisjon (modernisering) av eldre vassdragskonsesjoner(etter vassdragsreguleringsloven av 1917) - vannforskriften fra 2007, som er en implementering av EUs vanndirektiv i norsk rett Hovedformålet med begge regelsettene er å gjennomføre forbedringer av naturmiljøet. Det skal skje der de samfunnsmessige miljøgevinster overstiger de samfunnsmessige kostnader i form av redusert eller endret kraftproduksjon. Fordi miljøkostnadene ble vurdert annerledes på tallet enn i dag, er det alminnelig enighet om at det i mange regulerte vassdrag er store muligheter for miljøforbedring med beskjedne konsekvenser for kraftproduksjonen. Krav til minstevannføring i helt eller delvis tørrlagte vassdrag er det mest typiske miljøtiltaket. Også nye restriksjoner i driften av reguleringsmagasinene vil kunne forbedre naturmiljøet, men samtidig virke inn på kraftanleggets drift. Dette notatet gjennomgår de økonomiske virkninger av slike miljøtiltak for kommuner som er vertskap for kraftproduksjonsanlegg. Behovet for miljøforbedringer varierer fra vassdrag til vassdrag. Hvorvidt det er behov for økt minstevannføring eller andre miljøtiltak avhenger av naturforholdene i det enkelte vassdrag og av driften av kraftanlegget. Typisk vil behovet og miljøgevinsten være stort i brede, tørrlagte elveløp i bebygde områder og tilsvarende mindre i smale, bratte og utilgjengelige elveløp. På samme måte vil avveiningen av miljøgevinst og omkostninger for kraftproduksjonen bli en annen der omfattende minstevannføring må til, enn der selv en beskjeden minstevannføring gir en betydelig miljøgevinst.

2 2 Nasjonal gjennomgang av reviderbare vannkraftkonsesjoner I NVEs og Miljødirektoratets rapport 49/2013: Vannkraftrevisjoner som kan revideres innen 2022 er det gjort anslag av miljøgevinst opp mot krafttap i over 400 konsesjoner som kan revideres før De 400 konsesjonene er fordelt på 187 vassdrag. Rapporten er en samlet avveining av de samfunnsmessige gevinstene av miljøtiltak sammenholdt med de samfunnsmessige kostnadene i form av tapt eller endret kraftproduksjon. Direktoratene anbefaler i fellesskap minstevannføring eller magasinrestriksjoner i 103 av de 187 vurderte vassdragene. Samlet krafttap hvis det innføres minstevannføring i alle de 103 prioriterte vassdragene er anslått i størrelsesorden 2,3-3,6 TWh. På side 11 i rapporten uttales om dette: «I mange av de prioriterte vassdragene(43 av 103) viser anslagene relativt små krafttap (mindre enn 5 GWh per vassdrag) som følge av tiltakene som er foreslått. For mer enn halvparten av vassdragene ligger anslått krafttap på mindre enn 20 GWh per år. ( ) I mange tilfeller vil det reelle krafttapet sannsynligvis også kunne reduseres, f eks med mer differensierte vannslipp enn Q 95 (den vannføring som overstiges 95 % av alle dager) for sommer og vinterperioden, som er lagt til grunn for beregningene.» 3 Tap av kraftinntekter ved økt minstevannføring Pålegg om minstevannføring vil redusere kraftproduksjonen. Vertskommunenes lovbestemte kraftinntekter, enten de er konsesjonsbaserte eller skatteinntekter, bygger i stor grad på omfanget av kraftproduksjonen, og redusert kraftproduksjon vil gi reduserte kraftinntekter. Den enkelte vertskommune må derfor foreta en avveining av gevinst og nytte av økt minstevannføring for sin del, både i revisjonssaker og som deltaker i vannforvaltningsplanarbeidet. En slik avveining kan være krevende, ikke minst fordi det forutsetter en sammenstilling av både målbare og ikke-målbare verdier, som forbedringer av naturmiljøet er. Avveiningen inneholder også en sammenstilling av ulike miljøverdier; på den ene siden det lokale naturmiljøet og på den andre siden det klimabidraget fornybar energi som vannkraft gir. I nedenstående eksempler (i punkt 5.1. og 5.2) på tap av naturressursskatt og eiendomsskatt til vertskommunen, er det lagt til grunn at krav til ny minstevannføring vil gi et krafttap på 5 GWh. Som det fremgår av direktoratrapporten nevnt under pkt. 3 ovenfor, vil behovet for minstevannføring i mange tilfeller gi et lavere produksjonstap enn 5 GWh, mens det i andre tilfeller vil være høyere. Nedenstående eksempler er ment å gi kommunen et grunnlag for å foreta grove beregninger av de økonomiske tap ved pålegg om økt minstevannføring i sine vassdrag.

3 Klimaendringer har ført til økt tilsig og vannføring i vassdragene. I direktoratrapporten er opplyst at «Det nyttbare tilsiget har i perioden økt med ca 3,3 % på landsbasis sammenlignet med tilsigsserien fra forrige 30-årsperiode. Variasjonene regionalt og på vassdragsnivå er imidlertid betydelige.» Ut fra en normal årsproduksjon i Norge på om lag 131 TWh utgjør det økte tilsiget en økning i produksjonen på mer enn 4 TWh. Av dette fremgår at krav til minstevannføring i mange vassdrag vil kunne nås bare ved bruk av det økte tilsiget, og derfor ikke innvirke på det inntektsgrunnlaget for kommunen som ble lagt til grunn på konsesjonstidspunktet. 4 Oversikt over vertskommuners inntektsgrunnlag. Helt fra de første konsesjonslover i vannkraftens barndom har det vært bred politisk enighet om at de kommuner som må tåle evigvarende naturinngrep og som avstår verdifulle naturressurser, har krav på en andel av verdiskapingen. Dette kom allerede i 1911 til uttrykk gjennom ordningene med konsesjonsavgifter og med konsesjonskraft. Størrelsen på kommunenes konsesjonsavgifter og retten til konsesjonskraft bygger på teoretiske beregninger av det såkalte kraftgrunnlaget. Dette er en teoretisk beregning av kraftinnvinningen i det enkelte anlegget. Det beregnede kraftgrunnlaget står regelmessig fast i hele konsesjonsperioden og påvirkes ikke direkte av endringer i minstevannføring eller i produksjonsøkninger grunnet økt tilsig, jf. vassdragsreguleringsloven 11 nr Konsekvenser for vertskommunenes kraftskatteordninger 5.1 Naturressursskatt Vertskommuner til kraftproduksjonsanlegg har etter skatteloven 18-2 krav på naturressursskatt. Naturressursskatten fastsettes på grunnlag av kraftverkets samlede produksjon, og utgjør 1,1 øre/kwh til kommunen. Krav til ny minstevannføring med et produksjonstap på 5 GWh vil utgjøre kroner årlig i redusert naturressursskatt til vertskommunen. Naturressursskatten utjevnes i det kommunale inntektsutjevningssystemet ved at de statlige overføringer blir redusert, og kommunenes nettogevinst av naturressursskatten tilsvarerom lag halvparten av naturressursskattebeløpet, noe avhengig av kommunens øvrige økonomi. 5.2 Eiendomsskatt Eiendomsskatteinntektene fra et kraftanlegg bygger på den takserte verdien multiplisert med den faktiske produksjonen det enkelte år, jf. skatteloven 18-5 og eiendomsskatteloven 8B-1. Lavere produksjon pga. økt minstevannføring vil redusere eiendomsskatten fra det enkelte kraftverk.

4 I følge Sentralskattekontoret for storbedrifter vil om lag 8 av 10 kraftanlegg i 2014 ha eiendomsskattetakster over den såkalte maksimumsverdien på kr 2,74/KWh. Krav til ny minstevannføring som innebærer et produksjonstap på 5GWh, vil direkte gi følgende reduksjon i eiendomsskatten fra et kraftanlegg med en takst tilsvarende maksimumsverdien og med en eiendomsskattesats på 7 promille: KWh x 2,74 kr per KWh = millioner kroner 7 promille av millioner kroner er kroner Redusert kraftproduksjon vil også føre til redusert grunnrenteskatt til staten, skatteloven Da grunnrenteskatten kommer til fradrag i eiendomsskatten, vil redusertgrunnrenteskatt føre til økt eiendomsskatt, slik at redusert eiendomsskatt blir mindre enn i eksemplet ovenfor. Nedgangen vil skje gradvis over syv år fra det år minstevannføringen innføres og produksjonen reduseres, fordi det er den gjennomsnittlige samlede produksjon over de siste 7 år som ligger til grunn for beregningen, eiendomsskatteloven 8B-1(4). Økt tilsig pga. klimaendringer som er nevnt under pkt. 3 ovenfor vil føre til økt produksjon. Slik produksjonsøkning vil føre til økt eiendomsskatt. 6 Vertskommunens «samfunnsregnskap» Mange vertskommuner har gjennom revisjonsprosesser eller i arbeidet med vannforvaltningsplaner sammenholdt gevinstene ved miljøforbedring i vassdraget med de negative økonomiske virkninger ved krav om minstevannføring. Slike «lokalsamfunnsregnskap» kan være nyttige verktøy for kommunenes prioriteringer, og må baseres på vurderinger av de konkrete forhold i den enkelte kommune. I noen kommuner vurderes det slik at det økonomiske tapet knyttet til minstevannføring er marginalt sammenliknet med de natur- miljø- og landskapsverdier som gjenvinnes. Noen vertskommuner vurderer det også slik at tap i kraftproduksjon og inntekter ikke bare oppveies av miljøgevinstene, men også ved økte inntekter til annen økonomisk virksomhet i kommunen, med de muligheter som ligger i f. eks. reetablering av fiskestammer og bedre muligheter for lokal reiselivsnæring. Andre kommuner vil vektlegge tyngre de reduserte kraftinntektene. 7 Oppsummering Avveiningene mellom vannkraftproduksjon og hensyn til naturmiljøet er blitt mer krevende i vår tid enn tidligere, både nasjonalt og lokalt. Mens vannkraftutbyggingen historisk gjaldt elektrifisering av landet, er den i dag en del av den globale kampen mot klimaendringer. Vår tid stiller større krav til beskyttelse av naturmiljøet, og gjennom

5 revisjonsinstituttet, naturmangfoldloven og EUs vanndirektiv er det laget nye politiske og juridiske verktøy for å sikre viktige naturverdier, også i vannkraftsammenheng. Vertskommunene har som oppgave å sikre de berørte lokalsamfunns interesser. Det gjelder både ved at kommunen får beholde en rettmessig andel av de verdier som bruk av deres naturressurser skaper og ved å beskytte naturmiljøet mot inngrep. Hvor det riktige «balansepunktet» ligger mellom disse lokalsamfunnsverdier, vil variere med forholdene i den enkelte sak, og kan derfor bare finnes av den berørte kommunen. LVK vil sterkt oppfordre medlemskommunene til å investere nødvendige ressurser i de prosesser som pågår rundt vannkraftproduksjonen i kommunen, enten det gjelder nye utbygginger eller det gjelder moderniseringer av vilkårene for eldre vannkraftanlegg. Uten et slikt engasjement vil andre interesser bestemme hvilke avveininger som skal gjøres i spenningsfeltet mellom kraft og naturmiljø, og mellom kommunale kraftinntekter og lokale naturverdier.