Hørselsskadelig støy i arbeidslivet Aksjonsdag 1999 Sluttrapport Oslo, Mars 2000
INNHOLD Sammendrag side 3 1. Introduksjon side 4 1.1 Arbeidstilsynets aksjonsdager side 4 1.2 Prosjektorganisering side 4 2. Bakgrunn for valg av tema og mål side 5 2.1 Bakgrunn for valg av tema side 5 2.2 Mål for aksjonen side 5 3. Utvalg av virksomheter og gjennomføring av aksjonen side 6 3.1 Utvalg av virksomheter side 6 3.2 Metode og gjennomføring side 6 4. Resultater side 7 4.1 Hva Arbeidstilsynet kontrollerte og fant side 7 4.2 Vurdering av resultatene side 8 4.3 Bransjevise forskjeller side 9 5. Mediedekning av aksjonen side 10 6. Distriktenes erfaringer med aksjonen side 11 VEDLEGG 1. Oppsummering på aksjonsdagen (tabell) 2. Bransjevis registrering fra virksomhetsregisteret (tabell) 3. Mal for varsel om tilsyn 4. Spørreskjema med veiledning 5. Mal for varsel om pålegg 6. Svarberedskap 7. Pressemeldinger OBS Vedleggene er ikke tilgjengelige i PDF-versjonen 2
Sammendrag Arbeidstilsynet gjennomførte den 19. oktober 1999 en kontrollaksjon i 622 virksomheter med målsettingen: Bevisstgjøre og skape oppmerksomhet om støy som årsak til alvorlig helseskade Avdekke om virksomhetene arbeider systematisk for å redusere støyeksponering Avdekke om virksomhetene bruker VHP til hørselskontroll og forebyggende tiltak Aksjonen fikk stor oppmerksomhet med ca 182 oppslag i aviser, radio og TV. Som vanlig var dekningen best i lokale medier. Det har vært oppslag i tidsskrifter om støy både før og etter aksjonen. Også i Arbeidstilsynet har aksjonen bidratt til å bedre kunnskapen og oppmerksomheten om støy som helseproblem. Et bredt utvalg av virksomheter med hørselsskadelig støy ble kontrollert. Ca 65 % av virksomhetene fikk varsel om pålegg. De fleste varslene dreide seg om måling og vurdering av støybelastning, planer for reduksjon av støybelastning, rutiner for hørselskontroll og merking av støysoner. Dette viser at mange ikke arbeider systematisk for å redusere støyeksponeringen. De fleste virksomhetene hadde knyttet til seg verne- og helsepersonale (VHP). Selv om det ble varslet mange pålegg om hørselskontroll så blir hørselskontroll gjennomført i ca 70 % av de kontrollerte virksomhetene. Noen færre sa at VHP ble benyttet i arbeid med kartlegging og planer. På disse områdene hadde ca 45 % av virksomhetene store mangler, og dette gir grunnlag for også å peke på utilstrekkelig bruk av kompetansen til VHP til kartlegging og forebyggende tiltak. Forholdene viste seg å være dårligst ved en rekke arbeidsplasser innenfor offentlige virksomheter samt utesteder. Innenfor industriell produksjon var det systematiske arbeidet best ivaretatt, mens bygge- og anleggsvirksomhet kom i en mellomstilling. Hørselsskader kan ikke helbredes, men bare forebygges. Den omfattende gjennomføringen av hørselskontroller bidrar til at en betydelig del av skadene blir påvist og meldt til Arbeidstilsynet. Men vi ser at det stadig oppstår nye arbeidsrelaterte skader også hos unge arbeidstakere. Det er nødvendig å sikre rett bruk av hørselsvern der bruk av personlig verneutstyr ikke kan unngås. Men kontrollen viser at det er helt nødvendig å arbeide mer systematisk med tiltak for å redusere støybelastningen ved å gjøre noe med støykilder, prosesser og lokaler. 3
1 Introduksjon 1.1 Arbeidstilsynets aksjonsdager Arbeidstilsynet gjennomfører hvert år en eller flere endags eller kortvarige tematiske aksjoner. I 1999 har det vært tre aksjoner på områdene kjemisk helserisiko, personløftere og hørselsskadelig støy. I tillegg til å bedre forholdene innen det valgte området er hensikten å oppnå oppmerksomhet om temaet og Arbeidstilsynet blant annet gjennom mediaoppslag. 1.2 Prosjektorganisering Arbeidet med aksjonen ble organisert som et prosjekt med en prosjektgruppe og en referansegruppe samt kontaktpersoner i distriktene. Prosjektgruppen utarbeidet forslag til gjennomføring og materiell som ble drøftet med referansegruppen. Fagpersoner i referansegruppen ble dessuten trukket inn i arbeidet etter behov. Distriktene fikk uttale seg før behandling i lederforum. Deretter ble materiell og metoder testet i praksis av distriktene slik at de siste korrigeringene kunne gjennomføres. Distriktenes kontaktpersoner deltok på et samordningsmøte (opplæring) i Direktoratet og gjennomførte deretter opplæring i distriktene. Prosjektansvarlig: Nils-Petter Wedege Prosjektleder: Frode Vatne Seksjon for helse og organisatorisk arbeidsmiljø Prosjektsekretær: Christin Thea Wathne Tilsynsseksjonen Prosjektgruppemedl.: Jens Meyer Informasjonsavdelingen Brit Nese Wetteland Juridisk seksjon Referansegruppe: arbeidsmiljø Per Rasmussen distriktsjef 3. distrikt Stein Rune Johansen Vestfold distrikt Sverre Brusdal 9. distrikt Ingrid Sivesind Mehlum Seksjon for helse og org. Claes Gilljam IT seksjonen Distriktskontakter: 1. distrikt Cecilie Heian 7. distrikt Aslaug Johanne Pettersen 2. distrikt Inger P. Mowinkel 8. distrikt Vigleik Juvik 3. distrikt Ole A. Hagen 9. distrikt Sverre Brusdal 4. distrikt Jan Muggerud 10. distrikt Kari Rognes Vestfold Stein Rune Johansen 11. distrikt Tone Hegghammer 6. distrikt John Jacobsen 12. distrikt Laila Årdal Telemark Marit Bjerknes 4
2. Bakgrunn for valg av tema og mål 2.1 Bakgrunn for valg av tema Hørselsskade forårsaket av støy på arbeidsplassen topper Arbeidstilsynets statistikk over meldte arbeidsrelaterte sykdommer, i 1998 ble det meldt 1914 skader. Antall skader har økt jevnt de seneste årene uten at Arbeidstilsynet helt kjenner årsakssammenhengen. Det er imidlertid grunn til å tro at støy har vært for lite fremme i Arbeidstilsynets og arbeidsgiveres bevissthet som problem og skadeårsak. Men økt omfang av hørselskontroller og dermed avdekking og økt meldefrekvens også av gamle skader kan være noe av forklaringen. Begrunnelse for valg av støy som tema: Støy er den arbeidsrelaterte sykdommen Arbeidstilsynet registrerer mest av, og tallet er økende (1914 skader meldt i 1999). Støyskader har store konsekvenser Støyskader kan unngås Svekket hørsel har varige og alvorlige konsekvenser i form av: - yrkeshandikap - sosialt handikap - ofte plagsom tinnitus (ubehagelig og forstyrrende øresus) Tap av hørsel er en helt unødig skade fordi støy kan reduseres og hørselen beskyttes. Arbeidsgivers ansvar for å gjennomføre tiltak er fastsatt gjennom forskriften Støy på arbeidsplassen bestillingsnr. 398A. Forskriften setter også krav om regelmessig hørselskontroll, noe som i hovedsak vil være en oppgave for verne- og helsepersonalet (VHP). De fleste virksomhetene med hørselsskadelig støy har plikt til å knytte til seg VHP i henhold til forskriften (bestillingsnr. 501). 2.2 Mål for aksjonen Et overordnet og langsiktig mål er å redusere antall nye hørselsskader. Men målsetting for aksjonsdagen var: Bevisstgjøre og skape oppmerksomhet om støy som årsak til alvorlig helseskade. Avdekke om virksomhetene arbeider systematisk for å redusere støyeksponering. Avdekke om virksomhetene bruker VHP til hørselskontroll og forebyggende tiltak. Et kvantitativt mål var å besøke 800 virksomheter i støyutsatte bransjer. 5
3. Utvalg av virksomheter og gjennomføring av aksjonen 3.1 Utvalg av virksomheter Distriktene ble stilt helt fritt i valg av virksomheter. Men det skulle være virksomheter hvor man visste eller hadde grunnlag for å mene at det forelå hørselsskadelig støy. Støyen er hørselsskadelig i henhold til forskrift om støy på arbeidsplassen når normert ekvivalentnivå er over 85 db(a) og/eller det forekommer toppverdier av lydtrykknivå over 130 db(c) Peak. Grunnlaget for utvelgelse var hørselsskadestatistikk som viste bransjer med mange meldte skader, samt virksomhetsregisteret (meldte skader) og lokal kunnskap om virksomhetene. Svarberedskap, vedlegg 6, gir tall for meldte hørselsskader. Distriktene bommet i 8% av utvalget av virksomheter fordi det viste seg at virksomhetene ikke hadde hørselsskadelig støy. Det er viktig å understreke at virksomhetens plikt til å iverksette tiltak også gjelder støy som ikke er hørselsskadelig. Det er bare aksjonen som har lagt inn hørselsskadelig som begrensning. Det var bredde i utvalget av virksomheter - fra barnehager til steinindustri og diskotek. Hovedvekten ble lagt på forskjellig type industri (speiler industristruktur i distriktene), verksteder, bygg- og anlegg, men også offentlig virksomhet som post, sosiale tjenester og yrkesfaglig undervisning. Se vedlegg 2. 3.2 Metode og gjennomføring Aksjonen ble gjennomført ved tilsynsbesøk med varighet opp til 2 timer. Virksomhetene ble varslet skriftlig ca. en uke på forhånd med detaljert informasjon om hva Arbeidstilsynet ville kontrollere og hvilken dokumentasjon som var forventet fra virksomheten, se standardbrev for varsel om tilsyn, vedlegg 3. Forskrift om støy på arbeidsplassen ble lagt ved varslingsbrevet. Tilsynsbesøk ble i hovedsak gjennomført på aksjonsdagen 19. oktober. Men for diskotek og utesteder ble tilsyn gjennomført tidligere på tidspunkter med høy aktivitet. I den grad tiden tillot kunne inspektørene verifisere forholdene i virksomheten, men det var ikke forutsatt mye tidsbruk til verifisering. Arbeidstilsynet skulle ikke foreta målinger ut over det den enkelte fant hensiktsmessig for eksempel ut fra pedagogiske hensyn. En veiledning om praktisk arbeid med støy, Vekk med støyen, fra Norsk forening mot støy ble delt ut. Det var utarbeidet kontrollskjema for besøket der Arbeidstilsynet skulle notere funn, se vedlegg 4. Dette var grunnlaget for rapportering til Direktoratet og for varsling av pålegg. For å oppnå mest mulig lik behandling ble det også laget en veiledning for utfylling. Tema for kontrollene var: - målinger og kartlegging av støybelastning - rutiner for hørselskontroll (audiometri) - planer for reduksjon av støybelastning - merking av støysoner med varselskilt - rutiner for å sikre at arbeidstakerne sikrer seg mot støy (informasjon) - om hørselsvern benyttes ved behov - om VHP eller annen kompetanse er benyttet ved arbeid med planer og tiltak - om tiltak mot støyeksponering er gjennomført 6
For å oppnå mest mulig enhetlig vurdering var det laget en mal for begrunnelse og varsling av pålegg, se vedlegg 5. Det ble laget en veiledning som grunnlag for utadrettet informasjon, svarberedskap, se vedlegg 6, for å sikre at relevant og riktig bakgrunnsmateriale var tilgjengelig og ble presentert på en hensiktsmessig måte for media. Kontaktpersonen i hvert distrikt samlet resultatene fra distriktet og overførte dette i regneark på data til Direktoratet. De samlede resultatene forelå tilnærmet komplette aksjonsdagen ca. kl. 18.30. Data for hver enkelt virksomhet skulle snarest mulig legges inn i det nye virksomhetsregisteret (VYR) og gi grunnlag for oppfølging og nærmere analyse. Det kan opplyses at VYR ikke var ferdig for bruk i alle distrikter på aksjonsdagen slik at innlegging av data måtte utføres senere. Dette har ført til en del problemer med forsinkelse og også en del mangler ved registreringene. Distriktene brukte ca 113 ukeverk på lokal planlegging og opplæring, gjennomføring og umiddelbar oppfølging av aksjonen. I tillegg ble det benyttet ca 16 ukeverk til sentral planleggingen, opplæring, gjennomføring og rapportering. Ut over å gi grunnlag for selve aksjonen førte dette også til en oppdatering av etaten på det støyfaglige området. Oppfølging av virksomhetene som får pålegg om tiltak vil kreve ytterlige ressurser som ikke kommer med i rapporten. 4. Resultater Målsettingen var å besøke 800 virksomheter - resultatet ble 622. Årsaken var at det for mange inspektører var umulig å rekke så mye som 4 virksomheter på grunn av nødvendig reisetid. Samleark for registrerte data i virksomhetsregisteret finnes som vedlegg 2. Her er resultatene splittet opp grovt på bransjer. Mangler ved registrering med prosjektverdier (svar på de spørsmål som ble stilt i aksjonen) i virksomhetsregisteret gjør at summen av svaralternativene ikke blir 100%. Dette slår spesielt ut for Hotell- og restaurantbransjen som ble besøk av 2 distrikter. Et av distriktene har ikke gjennomført registreringen. I oppsummeringen som ble foretatt på grunnlag av distriktenes innrapportering på aksjonsdagen, vedlegg 1, er imidlertid også denne bransjen og dette distriktet med. Grunnen til høyere antall virksomheter i vedlegg 2 er at noen registreringer av forskjellige årsaker ikke kom med i oppsummeringen på selve aksjonsdagen men ble lagt inn senere. Dessuten har noen oppfølgingsbesøk etter aksjonen kommet med i oversikten. Manglene ved registrering av prosjektverdier i virksomhetsregisteret har ingen betydning for videre oppfølging av virksomhetene, men kun for mulighetene til å vurdere resultatet bransjevis. 4.1 Hva Arbeidstilsynet kontrollerte og fant Arbeidstilsynet kontrollerte: Om det forelå måling og vurdering av arbeidstakernes støybelastning Om man hadde rutiner for gjennomføring av hørselskontroll Reaksjonen var: 44% fikk varsel om pålegg 28% fikk varsel om pålegg 7
Om det forelå skriftlige planer for reduksjon av støybelastning Om støysoner var tilfredsstillende merket med varselskilt Om virksomheten hadde rutiner for å ivareta at arbeidstakerne sikrer seg mot hørselsskadelig støy (informasjon, tiltak ved avvik) 45% fikk varsel om pålegg 37% fikk varsel om pålegg 23% fikk varsel om pålegg Om hørselsvern ble benyttet ved behov 9% fikk varsel om pålegg Var VHP eller annen kompetanse benyttet i arbeid med planer og tiltak Om støyreduserende tiltak er gjennomført siste 5 år 63% har benyttet VHP 11% annen kompetanse 9% manglet pliktig VHP 70% kan dokumentere eller underbygge ja-svar Samlet fikk 65% av virksomhetene varsel om pålegg, til sammen ca 1050 påleggspunkter som blir fulgt opp. De virksomhetene (9 %) som manglet VHP ble fulgt opp med pålegg om å knytte til seg VHP. 4.2 Vurdering av resultatene Resultatene viser at mange virksomheter følger opp de personorienterte kravene hørselsvern og hørselskontroll. Undersøkelser viser imidlertid at den beskyttelsen som hørselsvern i realiteten gir er betydelig lavere enn de målte teoretiske verdiene fra produsenten. Dette skyldes feil bruk og tilpasning av vernet og manglende oppfølging der det sluntres med bruk. Risikoen er stor der hvor høye smell forekommer. På den bakgrunn er det ikke rart at mange skader oppstår og påvises ved hørselskontroll. Arbeidstilsynets reaksjoner i aksjonen baserte seg i hovedsak på uttalelse fra ledelse og verneombud, og særlig blant de 23 % som ikke gjennomfører hørselskontroll og de 44 % som ikke har gjennomført vurdering av støybelastning er det stor mulighet for feil bruk av hørselsvern til tross for at bare 9 % er klar over feil bruk. Aksjonen avdekket betydelige mangler når det gjelder tiltak mot hørselsskadelig støy. Selv om mange virksomheter har gjort noe for å redusere støy, så er hovedbildet at kartlegging som videreføres i tidfestede planer en mangelvare. Virksomhetene arbeider ikke systematisk med støy som problem. Selv et så enkelt tiltak som å merke soner hvor det er hørselsskadelig støy var mangelfullt gjennomført i mange virksomheter. Mange av virksomhetene har benyttet VHP, og noen har benyttet annen ekstern kompetanse, men aksjonen viser at det er behov for å trekke VHP sterkere inn i kartlegging og planlegging av tiltak, og sikkert også i arbeidet med å informere og sikre hensiktsmessig bruk av hørselsvern. De fleste virksomhetene med helseskadelig støy har knyttet til seg VHP. Dette kan langt på vei forklare at hørselsskader dominerer ved melding av yrkesrelatert sykdom. Hørselskontroll er enkelt å gjennomføre og grunnlaget for å stille diagnose er enkelt. Det er derfor grunn til å 8
anta at den økningen av meldte skader man har sett i større grad skyldes bedre kontroll enn en reell forverring i arbeidslivet. Likevel er det grunn til bekymring at stadig nye arbeidstakere påføres en skade det er såpass enkelt å forebygge. 6.3 Bransjevise forskjeller På grunn av en del manglende registrering av resultater i virksomhetsregisterets prosjektdel kan det reises spørsmål ved om tallmaterialet er representativt. Vi antar likevel at svarfordelingen blant de som er registrert gir grunnlag for en sammenligning av de mest besøkte næringene: Kartlegging Hørselkontroll Plan %OK * Varselskilt Rutine Hørsel vern Brukt VHP Tiltak %OK Pålegg pr tilsyn ** Nærings og 58 77 53 77 75 89 86 74 1,5 nytelse Trevarer 48 77 41 70 86 96 79 71 1,7 Metall og 57 85 55 68 84 90 73 73 1,5 metallvarer Bygge- og 50 71 50 68 71 88 63 75 1,8 anleggsvirks. Reparasjon av 43 47 42 57 84 98 64 71 1,8 kjøretøy Sum offentl./tjeneste 35 40 36 47 66 73 55 73 2,7 %-tallet er beregnet på grunnlag av svarfordeling på hvert enkelt spørsmål. * Beregnet ut fra antall virksomheter som har plan eller har fått pålegg om plan. De tilfellene hvor det ville være urimelig å kreve tidfestet plan er holdt utenom. ** Det er sett bort fra de virksomhetene man fant som ikke hadde hørselsskadelig støy Det vi ser er stor likhet mellom de tre første bransjene som representerer forskjellige typer industriell produksjon, men med trevarer noe lavere enn de øvrige for kartlegging og planer. Bygge- og anleggsvirksomhetene kommer dårligere ut enn produksjonsvirksomhetene spesielt i bruk av VHP til kartlegging og arbeid med planer og tiltak, og også på rutiner for å sikre at arbeidstakerne beskytter seg. Også bilverkstedene kommer noe svakere ut i det systematiske arbeidet med kartlegging og planer, men også med gjennomføring av hørselskontroll og bruk av VHP. Dette dreier seg i hovedsak om mindre virksomheter. Det er innefor ulike offentlige virksomheter vi ser den svakeste aktiviteten i systematisk forebyggende arbeid mot hørselsskader, og det er også her det er gitt flest pålegg pr. tilsyn. Dette kan kanskje forklares med at problemer med støy finnes i en avgrenset del av en større virksomhet og angår en mindre del av arbeidstakerne. 9
5. Mediedekning av aksjonen Resultatmålene for mediearbeidet under støyaksjonen: Det er et mål at aksjonen skal omtales i reportasjer på riksdekkende TV, helst i flere kanaler. Aksjonen skal omtales i minst en riksdekkende avis. Totalt skal aksjonen i Norge gi minst 110 oppslag i aviser, TV og radio. (70 av disse skal være i medier som blir registrert av DATs presseklippabonnement). På riksdekkende radio skal aksjonen dekkes i nyhetssendingene og i minst ett magasinprogram. Aksjonen skal dekkes av NRK og P4. Vi har registrert følgende resultater: Til sammen 182 oppslag/innslag (ca. 75 av disse var registrert i presseklippabonnementet til DAT). Fordeling:! Lokalavis 76! Riksavis 0! Fagblad 5! Riksradio 4! Lokalradio 68! Riksdekkende TV 2! Lokal-TV 27 Mediedekningen lokalt var som vanlig god og omfattende. Det er vanskeligere å få oppmerksomhet i riksmedia, selv om både NRK radio, P4 og NRK Kveldsnytt dekket saken. Innslagene på NRK fjernsyn bygde på reportasjer fra NRK Midtnytt. Til forskjell fra mange tidligere aksjoner, fikk vi dekning i et større magasinprogram i NRK radio Her og nå. Der ble Inger P. Mowinkel fra 2. distrikt intervjuet. Tallene baserer seg delvis på skjønn, det blir blant annet regnet med at NRK sine lokale radiosendinger omtaler aksjonene flere ganger i løpet av dagen i sine nyhetssendinger. Pressemeldinger fra Direktoratet finnes i vedlegg 7. 10
6. Distriktenes erfaringer med aksjonen Et flertall av distriktene mener aksjonen vil bidra til at det blir mer fokus på støy ved tilsyn. Det har også vært økning i henvendelser om støy etter aksjonsdagen. Mange, men slett ikke alle virksomhetene var godt forberedt og hadde skaffet til veie dokumentasjon. Det var få negative reaksjoner fra virksomhetene, og det virket som om mange forstod behovet for å ta fatt i støyproblemene. Materiellet til aksjonen fungerte bra og det forelå i god tid før aksjonsdagen. Noen etterlyste sterkere kopling til det systematiske HMS-arbeidet i virksomheten. Enkelte fant brevet om varsling av tilsyn for omfattende, men det kom også positiv tilbakemelding fra virksomheter fordi vi var tydelige. Det kom også en del positive reaksjoner fra VHP som ble kontaktet av virksomheter på bakgrunn av varslingen. Det viste seg vanskelig å få god dekning i riksdekkende media. Med litt bedre planlegging kunne vi fått ytterligere dekning i NRK. Det eneste som skapte en del problemer var registreringen i virksomhetsregisteret. Flere distrikter så behov for mer opplæring. Annet er vel ikke å vente siden det nye registeret var under innføring samtidig med aksjonen. 11