g <ä Fylkesmannen i Nord-Trøndelag Saksbehandler: Trine Wold Johnsen Deres ref.: Vår dato: 08.05.2014 Tlf. direkte: 74 16 80 38 E-post: fmnttjo@fylkesmannen.no Vàr ref.: 2013/6633 Arkivnr: 423.1 Merete Olsen.. MlVlUNE Nordswelen 28 INNHERREDSAMKO 7603LEVANGER Innherred samkommune, PBOM Postboks 130 7601 LEVANGER 1 5 MM Zgm Klage på Levanger kommunes vedtak om avslag på dispensasjon for deling av eiendommen Fagernes, gnr/bnr 1/4, i Levanger - kommunens vedtak omgjøres Saken gjelder klage på Levanger kommunes avslag på søknad om dispensasjon fra reguleringsplan for deling av eiendom. Etter en gjennomgang av saken konkluderer Fylkesmannen med at vilkårene for dispensasjon etter pbl. 19-2 er oppfylt, og at det ikke er grunnlag for å avslå søknaden. Kommunens vedtak omgjøres, og det gis dispensasjon for deling som omsøkt. Det vises til Innherred samkommunesoversending hit av 11.10.2013hvor ovennevnte klagesak ble oversendt Fylkesmannen til endelig klagebehandling. Fylkesmannensmyndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven (pbl.) 1-9 og delegering fra overordnet departement. Fylkesmannen beklager lang Saksbehandlingstid. Sakens bakgrunn: Innherred samkommune mottok den 01.11.2012 søknad fra Merete Olsen om deling av eiendommen Fagemes,gnr 1 bnr 4 i Levanger. I søknadenoppgis at den nye parsellen skal være en selvstendig bruksenhet, og skal benyttes til bolighus. Det ble samtidig søkt om dispensasjonfra reguleringsplan. Den 01.02.2013 mottok kommunen en endring av søknaden. Det er gitt en lang begrunnelse for dispensasjonssøknaden.fylkesmannen vil i korte trekk gjengi hovedargumentenefra denne. Eiendommen som ønskesdelt er i dag et sameie,noe som vanskeliggjør drifta av gården. Olsen ønsker å drive gården,men pga. økonomiske forhold (muligheter for lån i bank og tilskudd fra Innovasjon Norge), er hun avhengig av å eie eiendommen alene. Planen er at medeieri eiendommen løsesut av sameietmot at vedkommende beholder den fradelte tomta. På reguleringsplanen er det allerede avsatt ei tomt til boligformål. Denne vurderes å være ugunstig plassert, og «deler» gården i to. Den omsøkte tomta blir liggende i ytterkant av eiendommen, og grenser mot en annenboligtomt slik at bebyggelsenblir samlet. Tilknytning til vann og avløp, samt adkomst, opplyses å være i Postadresse: Besøksadresse: Telefon: 74168000 e-post: fmntpost@fylkesmannen.no Postboks 2600 Statens hus Telefax: 74168053 7734 Steinkjer Strandveien 38 Org.nr.: 974 772 108 Internett: www.fylkesmannen.no/nt
Side 2 av orden. Gården har driveplikt, og det er planlagt store endringer i drifta. Det forventes at bruket vil gi økte inntekter etter hvert som planene realiseres. «Byttet» av boligtomter som omsøkt vil være avgjørende for om de blir tvunget til å flytte eller utvikle drifla. Kommunen sendte saken på høring til berørte sektormyndigheter. Ingen av disse gikk i mot en dispensasjon som omsøkt, men Fylkesmannens landbruksavdeling frarådet at det åpnes for enebolig på området. De viser til at området allerede i 1984 ble regulert til fiiområde, men at området ikke er blitt ervervet av kommunen, slik at store deler fortsatt er dyrket jord. Dersom dette området, som i plan er avsatt til friområde, skal vurderes til andre formål, eventuelt bebygges, råder landbruksavdelingen til å gjøre dette gjennom en omregulering av arealet. Dersom deler av et så sentrumsnært og attraktivt område som dette skal bebygges, bør det etter landbruksavdelingens oppfatning legges til grunn en langt høyere grad av utnytting enn hva en enebolig innebærer. Plan- og utviklingskomiteen (PUK) i Levanger behandlet saken i møte den 15.05.2013, sak 33/13, hvor følgende vedtak ble fattet: «1 samsvar med de vurdering som er gjort i dette saksframlegg, innvilges ikke søknad om dispensasjonfra reguleringsplanen «Sjøbadet Fagernes» til fradeling av tomt i regulert _friområde. Søknad avslås med hjemmel i Plan- og bygningslovens' 12-4 (Rettsvirkning av reguleringsplan). Vedtaket kan påklages, jfr. F orvaltningslovens 28. Det er 3 ukers klagefristfra underretning om vedtak er mottatt. Begrunnelse Komiteen har st()r_fi)i'ståelsef()i' alle de punkter som.søkerne lister opp i sin dispensasjonssøknad. Komiteen kan være enig i at omsøkte løsning kan være en bedre løsning enn den som ble regulert på 1980-tallet. Komiteen mener det hadde vært langt bedre å prøve saken gjennom etforslag til endring av reguleringsplanen, enn en dispensasjon. Ved en reguleringsendring vilforholdene på eiendommen bli merforutsigbare. En kanfå vurdert omregulering av det som i dag oppfattes som landbruksareal tilbake til landbruksformål. Eksisterende bebyggelse på Fagernes ligger i dag ifriområde. Ifølge tegnforklaringa inngår ikke bygningene i planen. Dette betyr at tiltak på eksisterende bebyggelse vil være i strid med planen, og være avhengig av dispensasjoner fra planen. Gebyrmessig vil kostnadene vedflere dispensasjoner etter hvert nærme seg kostnadene ved en omregulering. Komiteen mener at regulertefriområder, som hovedregel ikke skal bebygges med boliger gjennom dispensasjoner. Dette er en forinålsendringfoi' omfattende til det. Selv om det ikke er ønsketfra søkerne med ytterligere bebyggelse, så hadde dette kunne ha blitt vurdert likevel i en reguleringssak» I saksframlegget er det vurdert at det for kulturlandskapet vil være en bedre plassering av boligen på omsøkte tomt enn på tomta som er regulert. Den innregulerte tomta ligger på en haug, hvor en bolig vil bli mer dominerende enn på omsøkte tomt. Det anses som en fordel med fortetting i sentrumsnære strøk. At reguleringsplanen er gammel, og at den ikke er
Side 3 av 7 gjennomført ved at kommunen har ervervet grunnen, anses også å være en grunn som kan tale for at det kan gis dispensasjon. Kommunen har i saksframlegget vurdert flere grunner som taler for at det ikke kan dispenseres. Det vises til at fonnålsendringer ikke bør bli gjennomført som dispensasjonssak. Selv om det dispenseres, vil ytterligere tiltak på tomta også være betinget av dispensasjoner, og arealet på tomta som «flyttes» vil fortsatt være regulert som boligtomt. Videre vises det til at landbruksavdelingen har frarådet dispensasjon, og at kommunen ikke bør gi dispensasjon når en statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt til saken. Det påpekes også i saksframlegget at planen gjennom dispensasjoner vil bli undergravd som informasjons- og beslutningsverktøy, og at det kan skapes presedens som kan vanskeliggjøre eventuelle senere tilsvarende søknader om fradeling av areal i friområder. Avslutningsvis konkluderes det med at hensynet bak reguleringsplanen blir vesentlig tilsidesatt, samt at fordelene ikke er klart større enn ulempene. Det er dermed ikke grunnlag for å gi dispensasjon i saken. Etter å ha fått utsatt klagefiist, påklaget Merete Olsen vedtaket den 16.07.2013. Her understreker hun hvor spesiell situasjonen er, og saken vil derfor ikke skape presedens. Hun peker på at dispensasjonen sørger for at området vil være urørt når det gjelder bebyggelse, bortsett fra den fradelte tomta. Bebyggelsen blir samlet, og man bevarer helhetsinntrykket over Fagemes. En fradeling vil ikke forandre området i negativ forstand, men derimot bedre de allerede naturskjønne omgivelsene, samt at det vil utvikles en liten bedrift med leveranser av frukt og bær. Også her redegjør hun for vanskelige eierforhold som denne fradelingen vil være med å rydde opp i. En positiv avgjørelse i denne saken vil være avgjørende for brukets framtid - om det skal utvikles videre hvor kulturlandskapet blir ivaretatt, eller om det vil bli forlatt og stå til forfall. Etter hennes mening vil fordelene både for henne og kommunen bli større enn eventuelle ulemper. Planutvalget (PUK) i Levanger kommune behandlet klagen i møte den 02.10.2013, sak 57/13, hvor klagen ikke ble tatt til følge, men vedtaket fattet den 15.05.2013, sak 33/13, ble opprettholdt. Det ble imidlertid vedtatt følgende tillegg: «I. I henhold til.saksgfremleggeter det.startet en reguleringsendring av Sjøbadet og opp mot Staupshaugert (inklusive eiendommen Fagernes). Kontiteert legger til grunn at Merete Olsen (MO)får være delaktig i denne prosessen. 2. I reguleringsprosessen blir boligtomt vurdert som omsøkt, og eiendommen skal ikke reguleres til boligformål utover dette. Komiteen forutsetter at MO ikke skal bære kostnader ved en endring som omsøkt. 3. Komireen mener at ornrådet med dettefåt' denforutsigbar/teten som ønsket, samt en vurdering av det som oppfattes.som landbruksareal til landbruksformål» I saksframlegget vises det til at endringen fra friområde til boligtomt er en for stor formålsendring til at det kan gjennomføres ved en dispensasjon fra plan, og at dette heller må gjøres gjennom en endring av planen. Forståelsen for argumentene for «flytting» av tomt er stor, og det er enighet om at omsøkt løsning kan være bedre enn den regulerte. Det opplyses om at planarbeid vil bli satt i gang innen kort tid. Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen for endelig klagebehandling.
Side 4 av 7_ Fylkesmannen bemerker: Fylkesmannens myndighet som klageinstans fremgår av forvaltningsloven (fvl.) 34, og av andre ledd følger det at vi kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Med dette menes at vi kan prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av rette myndighet, og om det er blitt til på lovlig måte. I tillegg kan Fylkesmannen prøve førsteinstansens skjønnsutøvelse, om vedtaket bygger på riktig faktum og om det kommer i strid med ulovfestede regler for saksbehandlingen. Med dette menes om vedtaket innebærer såkalt "myndighetsmisbruk", dvs. om vedtaket er motivert ut fra utenforliggende eller usaklige hensyn, om avgjørelsen bærer preg av vilkårlighet eller om den innebærer usaklig forskjellsbehandling. I fvl. 34 andre ledd siste punktum, er det imidlertid bestemt at statlig organ som er klageinstans for kommunale vedtak, skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie skjønnet. Planstatus Den aktuelle eiendommen er omfattet av reguleringsplanen «Sjøbadet - Fagemeset» med bestemmelser, vedtatt av kommunestyret i Levanger den 23.08.1984. Området som søkes fradelt er i planen avsatt til friområde. Eiendommen er ellers delvis avsatt til byggeområde, boliger. Disgensasfon I samsvar med pbl. 12-4 fastsetter reguleringsplanen framtidig bruk for området, og er bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Den skal legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging, og tiltak etter pbl. 1-6 første ledd må ikke være i strid med planens arealformål eller bestemmelser. Formålet friområde dekker avgrensede områder med spesiell tilrettelegging og eventuell opparbeiding for allmennhetens uhindrede rekreasjon og opphold. Områdene skal erverves, opparbeides og vedlikeholdes av kommunen og kan være offentlig tilgjengelige parker og lekeplasser, turveier m.m. Det er søkt om å fradele ei tomt til boligformål. Dette er ikke i samsvar med formålet i planen, friområde, og delingen er således betinget av dispensasjon etter pbl. 19-2. Adgangen til å gi dispensasjon er begrenset. Dispensasjon kan i følge pbl. 19-2 bare gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det må foreligge en klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke, vil det normalt ikke være anledning til å gi dispensasjon. De ulike planene har vanligvis blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Kommunen må ikke bruke sin dispensasjonsmyndighet på en slik måte at den undergraver planene som infonnasjons- og beslutningsgmnnlag. Det er viktig at betydelige endringer i
Side 5 av 7 planene ikke skjer ved dispensasjon, men behandles etter reglene for kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Bakgrunnen for dette er hensynet til offentlighet, samråd, og medvirkning i planprosessen. Disse hensynene hindrer likevel ikke at det for eksempel dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget. Dette gjelder tilfeller der reguleringsbestemmelsene er til hinder for, eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene. Det bør ikke gis dispensasjon der statlig eller regional myndighet har gått i mot dispensasjon. Vurderingen av om lovens vilkår for dispensasjon er oppfylt, er ifølge forarbeidene et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. Dersom lovens vilkår er oppfylt, må kommunen foreta en vurdering av om det skal gis dispensasjon. Det forutsettes at det må foreligge saklig grunnlag for ikke å dispensere. Dette kan for eksempel være at kommunen vil se saken i større sammenheng. Et annet eksempel kan være at det har blitt gitt mange nok dispensasjoner i området, og at det eventuelt bør utarbeides ny plan før det gis tillatelse til flere tiltak. I den enkelte dispensasjonssak forhold i saken. må det foretas en konkret og reell vurdering av de faktiske Vurdering disgensasfon Som det framgår ovenfor må Fylkesmannen i denne saken for det første vurdere om hensynene bak arealbruken i planen og dens bestemmelser blir vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon. Dernest må det vurderes om dispensasjon vil medføre klart større fordeler enn ulemper. Den omsøkte eiendommen er på 19,9 dekar, hvorav 13,7 dekar er fulldyrka jord. Eiendommen er således pr. i dag drivepliktig. Det ble i 1984, som omtalt ovenfor, vedtatt ny reguleringsplan for området, hvor eiendommen i hovedsak ble avsatt til friområde. Denne reguleringen forutsatte at kommunen skulle overta området avsatt til dette formålet. Planen ble imidlertid aldri gjennomført. Etter det opplyste er det heller ikke gjort noen forsøk fra kommunen på å gjennomføre planen. For eierne og driverne av eiendommen, legger derfor planen i dag bånd på rådigheten. Eieme ønsker nå å omdisponere/fradele en parsell av eiendommen. Dette vil avhjelpe og avslutte vanskelige eierforhold på eiendommen, samt at det muliggjør en ordning av økonomiske forhold. Samtidig er det argumentert for at en fradeling av akkurat denne parsellen i stedet for en parsell som ligger ca. midt på eiendommen, vil være en fordel. Dette delvis på grunn av at ny bebyggelse blir liggende inntil annen bebyggelse, samt at «resteiendommen» ikke blir «delt i to». Både administrasjonen og planutvalget i kommunen har sagt seg enig i at dette er en løsning som er bedre enn det reguleringsplanen åpner for. Likevel vil ikke kommunen godkjenne en dispensasjon som omsøkt. Dette er i all hovedsak begrunnet ut fra at det er best å avvente en ny plan for området. Samtidig er det konkludert med at hensynene bak planen fortsatt gjør seg gjeldende og fordelene med en dispensasjon er ikke klart større enn ulempene, og at vilkårene for dispensasjon dermed ikke er oppfylt. Det er på det rene at gjeldende plan aldri har blitt gjennomført, og det er heller ikke sannsynlig at den noen gang vil bli det. Fylkesmannen kan derfor vanskelig følge kommunens argument om at hensynene bak bestemmelsene det søkes dispensasjon fra, altså
Side 6 av 7 reguleringsplanen, fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Første vilkår for at dispensasjon skal kunne innvilges, pbl. 19-2 andre ledd, er derrned oppfylt. Videre har kommunen sagt seg enig i at den omsøkte løsningen gir en bedre arrondering enn det som planen åpner for. Dette må vurderes som en klar fordel etter pbl. 19-2 andre ledd (2. vilkår). En mulighet for avklaring av private forhold som omhandler eget hjem og livsgrunnlag må også i et konkret tilfelle som dette vurderes som en fordel i lovens betydning, selv om dette er et moment som i seg selv ikke vil kunne ha avgjørende vekt i vurderingen. Som ulemper ved en dispensasjon har kommunen framhevet presedensfaren og at planen som informasjons- og beslutningsverktøy blir undergravd. Til det siste vil Fylkesmannen bemerke at planen, i hvert fall for denne eiendommen, allerede har mistet sin verdi som infonnasjonsog beslutningsverktøy, i og med at den aldri har blitt gjennomført og sannsynligvis aldri vil bli det. En regulering av et område til friområde forutsetter at kommunen skal overta eiendommen innen rimelig tid. Fylkesmannen har derfor også vanskelig for å se at denne saken skal kunne skape presedens og vanskeliggjøre eventuelle senere søknader om dispensasjon for fradeling av areal i friområder. Etter en samlet vurdering, anser Fylkesmannen at fordelene ved en dispensasjon i dette tilfellet er klart større enn ulempene (vilkår 2), og vilkårene for dispensasjon etter pbl. 19-2 er således oppfylt. Etter pbl. 19-2 «kan» det gis dispensasjon når vilkårene for dette er oppfylt. Dette betyr at en søknad om dispensasjon kan avslås selv om de materielle vilkårene i pbl. 19-2 2. ledd er oppfylt. Et avslag må imidlertid ligge innenfor rammer som er relevante, saklige og ikke sterkt urimelige. Det forutsettes altså at kommunen må ha en saklig grunn for ikke å dispensere. I foreliggende sak har kommunen uttrykt at de ønsker å utarbeide en ny plan før det gis tillatelse til fradeling som omsøkt, og det er opplyst at planarbeidet er i gang. Dette er i utgangspunktet en saklig grunn for å avslå søknad om dispensasjon selv om vilkårene for dispensasjon etter pbl. 19-2 2. ledd er oppfylt. Samtidig har kommunen i klagebehandlingen vedtatt noen føringer for planarbeidet for den omsøkte eiendommen. I følge det som er opplyst i saken samsvarer disse føringene med Olsens ønsker og planer for eiendommen. Spørsmålet blir da om det er saklig og rimelig at Olsen må avvente planarbeidet, eller om det nå må gis dispensasjon og at planen kommer i ettertid. Som et ledd i behandlingen av dette spørsmålet tok Fylkesmannen kontakt med saksbehandler ved enhet for plan i Innherred Samkommune, Per Anders Røstad, samt saksbehandler ved enhet for kommunalteknikk, tomteutvikling, i Levanger kommune, John Helge Holmen. Her fikk vi bekreftet at planarbeidet er i gang, og at føringene som ble vedtatt av planutvalget i klagebehandlingen av den foreliggende saken er hensyntatt i planleggingen. Formålet for den omsøkte eiendommen vil i forslaget til ny reguleringsplan som blir lagt fram for politisk behandling i planutvalget være avsatt til LNF, og den omsøkte boligtomta er inntegnet på plankartet som boligtomt. Altså har både planutvalget og administrasjonen i kommunen lagt til grunn at den omsøkte eiendommen for framtida skal disponeres som omsøkt i foreliggende sak om dispensasjon. Ut fra en konkret vurdering er det vanskelig for Fylkesmannen å konkludere med at det er saklig og rimelig at Olsen må avvente planbehandlingen før hun kan disponere eiendommen som planlagt og omsøkt. I vurderingene har vi særlig vektlagt planutvalgets føringer for ny plan, og opplysningene om administrasjonens oppfølging av disse føringene i planarbeidet.
Side 7 av 7 Olsens situasjon, slik denne er beskrevet i søknad og klage, er også vektlagt, men har ikke vært avgjørende. Fylkesmannen finner derfor grunn til å omgjøre kommunens avslag på søknad om dispensasjon. På grunnlag av det ovennevnte fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Levanger kommunes vedtak av 15.05.2013, sak 33/13, omgjøres. Søknad om dispensasjon deling av eiendom som omsøkt innvilges. for Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. fvl. 28. Med hilsen Sissel E. Slapgård (e.f.) Ass. kommunaldirektør Kommunalavdelingen Trine Wold Johnsen Seniorrådgiver Kommunalavdelingen Dette dokumentet er elektronzlvkgodkjent og har derfor ingen underskrift