Årsrapport 2010 Skatteøkonomi/SKATT (2006-2016) Året 2010 Programmet var i 2010 inne i en overgangsfase. Programplanen for treårsperioden 2007-2009 og programstyrets funksjonsperiode ble forlenget til å gjelde ut 2010. Vekten ble lagt på å avslutte flere prosjekter igangsatt i 2007 og 2008, og på søknadsbehandling og oppstart av 6 nye prosjekter i programmet. Hovedtemaene for prosjektene er forskning om bedrifts- og kapitalbeskatning og evaluering av Skattereformen av 2006. Finansdepartementet besluttet i november 2010 å øke bevilgningene til programmet i 2011 for å opprette et Senter for offentlig økonomi. Skatteforum 2010 ble arrangert i juni med god deltakelse av forskere og brukere. Programmets overordnede mål/formål Skatteøkonomi er et viktig felt hvor det er av stor betydning at myndighetene har et bredt og velfundert kunnskapsgrunnlag og god rekruttering av forskere. Programmets mål er å bidra til at det er et sterkt faglig miljø for skatteøkonomisk forskning i Norge, både gjennom å stimulere til forskning på området og ved å stimulere til økt interesse for og rekruttering til skatteøkonomisk forskning. Programmet skal rettes inn mot at den skatteøkonomiske forskningen er relevant for myndigheter og andre brukere av slik forskning. Dette skal skje i nært samarbeid mellom lærestedene, forskningsinstitusjonene og brukermiljøene. Programmet skal også skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning, blant annet gjennom å gi støtte til og arrangere konferanser innenfor fagområdet. Økonomi og prosjektomfang Disponibelt budsjett i 2010: 7 474 000 kr Forbruk i 2010: 4 915 000 Programmets finansieringskilder i 2010: FIN Antall og type prosjekter i 2010: 14 Vurdering av måloppnåelse og faglige utfordringer Programmet var i 2010 inne i avslutningen av perioden 2007-2010. Viktige spesifikke mål for perioden 2007-2010 har vært å få fram forskning om bedrifts- og kapitalbeskatning, og evalueringer av skattereformen av 2006. Forskningsmiljøene trengte noe tid til å organisere prosjekter og forberede datainnsamling på disse feltene, slik at de fleste prosjektene først ble igangsatt i 2008. Samtlige prosjekter igangsatt i 2007 og 2008 var avsluttet ved utgangen av 2010. Programstyret har t.o.m.2010 valgt å konsentrere satsingen på fire forskningsmiljøer: Forskningsavdelingen i Statistisk sentralbyrå (SSB), SNF/Norges Handelshøyskole, Frischsenteret/Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo og Samfunnsøkonomisk institutt ved NTNU. Dette innebærer et bevisst valg når det gjelder institusjonsprofil, idet disse institusjonene representerer kjernemiljøene innenfor skatteøkonomisk forskning i Norge. Programmet vil imidlertid f.o.m. 2011 åpnes også for andre FoU-institusjoner Forskningen i
programmet går i dybden på et relativt smalt felt, og samtlige prosjekter har sin faglige basis i samfunnsøkonomi. Flere av prosjektene er knyttet opp mot internasjonale forskernettverk, og programmet yter viktige bidrag til kompetanseoppbygging innenfor temaområdet. Det er et mål at programmet både skal engasjere seniorforskere og bidra til å styrke rekrutteringen på feltet gjennom ansettelse av doktorgrads- og postdoktorstipendiater på prosjektene. I 2010 ble det avlagt en doktorgrad finansiert av programmet.det pågikk i tillegg ett doktorgradsprosjekt med delfinansiering fra programmet. Etter programstyrets vurdering holder forskningen i programmet et høyt faglig nivå og har klar relevans for brukere. Programstyret har vektlagt behovet for å oppnå økt publisering i vitenskapelige tidsskrifter med referee. Fagfeltet offentlig økonomi generelt, og skatteøkonomi spesielt, er et konkurranseutsatt område innenfor samfunnsøkonomi. Samtidig er det viktig at fagfeltet hevder seg i konkurransen om ressursene med tanke på betydningen det har for brukerne og samfunnet. Programmet har medvirket til å oppnå flere doktorgrader innenfor skatteøkonomisk forskning i Norge, og bidraget til kompetanseoppbygging må fortsatt vektlegges. Nøkkeltall, 2010 Antall prosjekter: 14 forskerprosjekter, herav 6 nye i 2010 Dr.gradsstipendiater:2, herav 1 kvinne (delfinansiert) Postdoktorstipendiater: 0 Prosjektledere: 12, herav 1 kvinne Måltall kvinner 2010-2013 En doktorgradsstipendiat som er delfinansiert av programmet er kvinne. Også en av prosjektlederne er kvinne. Resultatindikatorer, 2010 Avlagte doktorgrader: 1 Vitenskapelige artikler med referee: 3 Andre vitenskapelige artikler, rapporter samt publiserte foredrag og presentasjoner fra vitenskapelige/faglige møter: 9 Brukerrettede formidlingstiltak: 40 Allmen rettede formidlingstiltak: 2 Viktigste aktiviteter i 2010 I perioden 2007-2010 prioriterer programmet prosjekter som oppfyller ett eller flere av følgende kriterier: 1. Teoretisk basert empirisk forskning, der man gjennom økonometriske studier eller simuleringsmodeller benytter norsk empiri til å belyse relevante skatteøkonomiske problemstillinger 2. Samarbeidsprosjekter - primært mellom norske og utenlandske miljøer, men også mellom ulike norske miljøer 3. Prosjekter som bidrar til å belyse/evaluere sentrale aspekter ved det norske skatte- og avgiftssystemet 2
Innenfor disse rammene prioriterer programmet i særlig grad forskning innenfor temaene: A. Bedrifts- og kapitalbeskatning i en liten åpen økonomi B. Evalueringer av skattereformen av 2006 C. Empirisk basert forskning om unndragelse og omgåelse av skatter og avgifter, med særlig vekt på internasjonal skattetilpasning Totalt var det 14 prosjekter i programmets portefølje i 2010. Åtte av disse ble igangsatt i 2007-2008, og seks nye ble startet i 2010. Fem av prosjektene omhandler bedrifts- og kapitalbeskatning, og sju analyserer evaluering av skattereformer. To prosjekter omhandler andre skatteøkonomiske temaer. Noen av prosjektene kombinerer prioriterte temaer i programplanen. Eksempelvis legger tre av de sju prosjektene om evaluering av skattereformer hovedvekten på bedrifts-og kapitalbeskatning. Videre tar to av prosjektene om bedrifts-og kapitalbeskatning opp internasjonal skattetilpasning. Programmets disponible budsjett i 2010 er for en stor del bundet opp, men av hensyn til omorganiseringen av programmet vil noe midler bli overført til 2011. Et sentralt mål for programmet er å skape møteplasser for forskere og brukere av skatteøkonomisk forskning. Gjennom seminarvirksomheten i Skatteforum søker programstyret å bidra til utviklingen av et nettverk mellom forskerne som deltar i programmet, og mellom norske og utenlandske forskningsmiljøer. I tillegg er sentrale brukermiljøer representert på samlingene. Skatteforum 2010 fant sted i Son 9-11. juni. Gjester fra utlandet var proferssor Henrik Kleven, London School of Economics, UK, professor Peter Lambert, University of Oregon, US og professor Jukka Pirttilä, University of Tampere/- Labour Institute for Economic Research, Finland. Henrik Kleven presenterte et paper om skatteunndragelser med tittelen Unwilling or unable to cheat? Evidence from a randomized tax audit experiement in Denmark. Peter Lambert la fram paperet Positional equity and equal sacrifice: design principles for an EU-wide income tax. Jukka Pirttilä holdt to innlegg et med tittelen The Impact of Dividend Taxation on Dividends and Investment: New Evidence Based on a Natural Experiment, og ett om Public Provision, Commodity Demand and Hours of Work: An Empirical Analysis. Det ble holdt 1 programstyremøte i 2010. 3
Høydepunkter og funn Oppsummering av aktivitetene i programmet Det pågikk 14 prosjekter i programmet. Totalt 12 av de 14 prosjektene omhandler hovedtemaene i programplanen, bedrifts- og kapitalbeskatning samt evaluering av skattereformer. Norsk skatteøkonomisk forskning på disse feltene blir med dette betydelig styrket. De fleste av disse prosjektene krever omfattende tilrettelegging og bearbeiding av data, og det har derfor tatt noe tid før det har blitt oppnådd resultater som kan publiseres. Publiseringsaktiviteten var noe lavere enn i 2008 og 2009. Dette kan skyldes tilfeldige svingninger. De seks nye prosjektene som ble startet i 2010, har kommet for kort til å resultere i publikasjoner. Likevel er et så vidt lavt tall som tre publiserte artikler i vitenskapelige tidsskrifter med referee et signal om at det fortsatt må legges vekt på tiltak for å stimulere til internasjonal publisering i programmet. Variasjonen mellom prosjektene er stor når det gjelder publiseringsaktiviteten. Prosjekteksempel: Analyse av optimale indirekte skatter for Norge En doktoravhandling ved Universitetet i Oslo og SSB har i fire essays analysert optimale indirekte skatter for Norge, belyst ved studier av grensehandel. Et av essayene tar for seg skattekonkurranse i Skandinavia. De tre skandinaviske landene antas å drive skattekonkurranse med hensyn til skatteraten på brennevin, og en empirisk basert simuleringsmodell blir etablert. Resultatene viser at store forskjeller i brennevinspris og avgift er konsistent med at landene tar hensyn til grensehandel og skattekonkurranse. Vi viser også at vi kan, ved å sammenligne de faktiske ratene med likevektsratene, tolke det dithen at Sverige i mindre grad enn Norge og Danmark har tatt hensyn til grensehandelens implikasjoner når skatteraten har blitt satt. Det finnes, så vidt forskeren vet, ingen andre studier som empirisk analyser vareskattekonkurranse mellom flere land slik som det her har blitt gjort. I et annet essay i avhandlingen er forskeren opptatt av å finne optimale indirekte skatterater for Norge når vi tar hensyn til at goder kan grensehandles. I modellen inngår også arbeidstilbudsvirkninger. Resultatene viser at den faktiske avgiften (i 2006) på alle grensehandelsutsatte goder er lavere enn de optimale ratene, bortsett fra for tobakk. Videre viser resultatene at grensehandelsvirkninger og arbeidstilbudsvirkninger har vesentlig betydning for nivået på de optimale vareskattene. Empiriske studier av optimale indirekte skatter er få og det er unikt å inkludere grensehandel. Prosjekteksempel: Skattetilpasninger i flernasjonale selskaper En forskergruppe ved SNF og NHH har undersøkt hvordan det går med lønnsomheten til norske selskaper som blir flernasjonale eller kjøpes opp av utenlandske selskaper. Resultatene viser at overskuddet i gjennomsnitt synker ved etablering utenfor Norge. Norske selskaper som blir kjøpt opp blir i gjennomsnitt 4,5 prosent mindre lønnsomme, mens lønnsomheten reduseres med 2,5 prosent når norske selskaper blir flernasjonale. Forskergruppen forklarer resultatene med at selskapene sannsynligvis utnytter mulighetene til å manipulere internpriser og overskudd ved å bli internasjonale. Mange selskaper gjemmer bort overskudd i lavskatteland, kombinert med at de utnytter gråsoner i regelverket, anser forskergruppen. Forskergruppen har beregnet at norske myndigheter går glipp av 7,5 milliarder skattekroner i året ved at flernasjonale selskaper har lavere lønnsomhet enn sammenligningsbare rene norske selskaper. 4
Prosjekteksempel: Eiendomsskatt og tjenestetilbudet påvirker boligprisene Lokal beskatning og tjenestetilbud påvirker boligprisene, viser et prosjekt ved NTNU. En analyse som bruker et omfattende datasett om boligpriser og norske kommuner viser at eiendomsskatt og tjenestetilbud påvirker boligprisene. Resultatet viser at boligmarkedet avspeiler kommunal finansiering og tjenesteproduksjon og benevnes i litteraturen som kapitalisering. Eksistensen av kapitalisering tilsier at mobilitet og flytting er av betydning for å forstå kommunenes handlinger og at boligmarkedet fanger opp alle vesentlige økonomiske forhold som har betydning for verdsettingen av boliger. Analysen indikerer at eiendomsskatten fullt ut kapitaliseres i boligprisene. Prosjekteksempel: Atferdsresponser knyttet til Skatteformen av 2006 De siste tiårene har det vært et betydelig fokus på å identifisere elastisiteten til skattbar inntekt med hensyn på marginalavkastningen (1 minus marginalskatt). Siden denne størrelsen sier noe om effektivitetstapet ved progresjonen i skattesystemet, er dette viktig informasjon for beslutningstakerne. Et prosjekt ved SSB har benyttet Skattereformen av 2006 for å analysere effekter på skattbar inntekt av endringer i marginalavkastningen. Effektene er målt ved å sammenlikne inntekter i 2004 med inntekter i 2007 for ca 1,4 millioner skatteytere De foreløpige resultatene viser at skattereformen av 2006 innebar en liten, men positiv effekt på endringen i skattbar inntekt. Videre finner forskerne en negativ inntektseffekt av skattereformen. Begge effektene er forventede og i tråd med økonomisk teori. Den rene atferdseffekten er liten og liten i forhold til hva en finner internasjonalt. Funnene støtter en hypotese om at relativt regulerte og egalitære økonomier har lavere responser enn andre. Prosjekteksempel: Boligbeskatning i markeder hvor eiere som selger kjøper på nytt I et nylig påbegynt prosjekt ved SSB/Handelshøyskolen BI er det gjort en studie om Consumer Behavior in Markets where Buyers Also Are Sellers: Can Realized Home Equity Create an upward-sloping Housing Demand Curve? I studien raffineres en teoretisk modell som beskriver hvordan realisert egenkapital i boligmarkedet kan bidra til å forsterke en boligprisvekst ved at det kan innebære at eiere som selger og kjøper på nytt, opplever etterspørsel som stiger med pris. En skatt på kapitalgevinst vil begrense feedbackmekanismen. Prosjekteksempel: Effekter av skattereformer på aksjeutbytter og finansieringsatferd I et samarbeidsprosjekt mellom forskere ved SSB og forskere i Finland dokumenteres det sterke effekter på aksjeutbytter og finansieringsatferd av skattereformene i Finland i 2005 og Norge ("Aksjonærmodellen") i 2006. Før reformene, som var annonsert på forhånd, økte aksjeutbyttene i begge land, og avtok sterkt etterpå - spesielt i Norge. Egenkapitalen i foretakene viste tilsvarende reduksjon før og økning etter innføring av skatt på aksjeutbytte. Til en viss grad er disse effektene forbigående, men særlig i finske data kan en spore mer permanente effekter. Effekten av utbytteskatt på realinvesteringene er usikker, idet disse kan ha blitt redusert før reformen på grunn av likviditetsproblemer som følge av høye utbytter, og etter reformen på grunn av økte kapitalkostnader. Det er derfor nødvendig med mer forskning på lengre tidsserier for perioden etter reformen, eventuelt å sammenlikne med andre land, for å kunne si noe mer sikkert om mulige effekter av Aksjonærmodellen på investeringsatferd i aksjeselskaper. 5