Temanotat 6/2013 Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? Et temanotat i en serie om styring og kvalitet www.utdanningsforbundet.no
Temanotat 6/2013 Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? Et særskilt blikk på barnehager, grunnskoler og videregående opplæring. Utgitt i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk, oktober 2013 Saksansvarlig: Harald Skulberg Omslag: Kart hentet fra Wikipedia Denne publikasjonen er utarbeidet i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk. Publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort. Utgiver: Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf. 24 14 20 00 post@utdanningsforbundet.no
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 3 Innholdsfortegnelse Forord... 4 1. Innledning... 5 1.1 Utgangspunkt... 5 1.2 Lisboa-strategien... 5 1.3 Norsk aktualitet... 6 1.4 Problemstilling... 7 2. Kjennetegn ved den åpne koordineringsmetoden generelt... 8 3. Kjennetegn ved den åpne koordineringsmetoden utdanningsområdet... 10 3.1 Enighet om hovedmål innenfor det utdanningspolitiske området... 10 3.2 Samling av utdanningsaktiviteter i EU... 11 3.3 En egen prosess innenfor fag- og yrkesopplæring... 12 3.4 Anbefalinger gjennom meldinger og rekommandasjoner... 13 3.5 Referansemål og indikatorer... 16 3.6 Arbeidsgrupper og studiebesøk... 19 3.7 Rapportering... 20 3.8 Avrunding... 21 4. Er norsk utdanningspolitikk omfattet av den åpne koordineringsmetoden?... 22 4.1 Generelt... 22 4.2 Enighet om utdanningspolitiske mål... 22 4.3 Arbeidsgrupper og studiebesøk... 23 4.4 Rapportering... 24 4.5 Nasjonal oppfølging... 25 4.6 Noen oppsummerende refleksjoner... 28 5. Betydning for Utdanningsforbundet... 30 Litteraturliste... 32
4 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? Forord I hvor stor grad foregår utforming av norsk utdanningspolitikk i realiteten på internasjonale arenaer? For å belyse dette spørsmålet ser vi nærmere på EU sine utdanningsaktiviteter og hvilken innvirkning dette har på politikken som blir ført i vårt land. Norsk utdanningssamarbeid med EU har i dag nådd et stort omfang og er betraktelig større enn da EØS-avtalen tok til å gjelde. Mange av dagens utdanningsaktiviteter i EU skjer i henhold til den åpne koordineringsmetoden, og temanotatet begrenser seg til disse aktivitetene. Selv om Norges utdanningssamarbeid med EU ikke har skapt store politiske debatter eller konflikter, er det mye som tyder på at dette samarbeidet blant mange ikke er godt kjent. Fordi oppmerksomheten rundt internasjonalt utdanningssamarbeid i stor grad har vært rettet mot høyere utdanning og forskning, vil dette temanotatet ta for seg andre nivåer innenfor utdanningsområdet.
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 5 1. Innledning 1.1 Utgangspunkt Historisk har utdanning vært nært forbundet med oppbygging og vedlikehold av nasjonal identitet. Barnehager og skoler er sosialiserende institusjoner som formidler nasjonale erfaringer og verdier, supplert med dannelse og nasjonale språknormer. Ikke overraskende er det derfor betydelige variasjoner i lands utdanningssystemer, så vel i struktur som innhold. Dette tradisjonelle bildet av utdanning som et nasjonalt anliggende har i betydelig grad blitt utfordret som følge av økt internasjonalisering. Ifølge den forskningsbaserte evalueringen av Kunnskapsløftet er norsk utdanningspolitikk i langt sterkere grad enn tidligere påvirket av det som skjer i EU og OECD (Karseth m.fl. 2013, Møller m.fl. 2013). 1.2 Lisboa-strategien I mars 2000 var stats- og regjeringssjefene i EU samlet til toppmøte i Lisboa. På dette møtet ble det vedtatt at Europa innen 2010 skulle bli «verdens mest konkurransekraftige, kunnskapsbaserte økonomi på bærekraftig og sosialt grunnlag». For å nå denne overordnede målsettingen ble det trukket opp en strategi, senere omtalt som Lisboa-strategien. Totalt 65 tiltak fordelt på ti områder ble satt opp på saksfelt som det indre marked, makroøkonomisk politikk, utdanning, forskning, sosial samhørighet, sysselsetting og miljø. Strategien omfattet blant annet tiltak på områder som tidligere ikke hadde inngått i politikkutvikling på europeisk nivå. Bakgrunnen for prosessen var dels knyttet til globalisering og den økte betydningen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), dels at EU-området på den tiden hadde en svakere vekst og høyere arbeidsledighet enn blant annet USA (Dølvik/Ødegård 2004). Noe av bakteppet var også at resultatene av den første PISA-undersøkelsen ble publisert samtidig som Lisboa-prosessen så vidt var påbegynt. PISA-resultatene vakte som kjent stor oppsikt hos utdanningsmyndigheter i flere land og hos disse var det en utbredt holdning at noe måtte gjøres. Utdanning ble på toppmøtet i Lisboa vurdert som en viktig bidragsyter i en felles strategi for økt vekst og sysselsetting, noe som førte til at feltet fikk mer oppmerksomhet. Samtidig ble utdanning del av en mye større agenda og politisk prosjekt, definert som en uunnværlig del av en økonomisk og sosial reformstrategi (Chou/Gornitzka 2011). Dette betydde en åpning av utdanningssektoren mot innflytelse fra andre sektorer.
6 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? Lisboa-strategien var også en søken etter nye styringsinstrumenter (Chou/Gornitzka 2011). Det ble satt spørsmålstegn ved hvor hensiktsmessige og effektive de tradisjonelle styringsformene hadde vært. På flere politikkområder var medlemslandene i EU ikke villige til å overføre beslutningsmyndighet til det europeiske nivået. Samtidig var det, hos flere aktører, en forventning om felles europeisk handling. Lisboa-toppmøtet ble en anledning til bredt å ta i bruk en ny og annerledes styringsmetode som i prinsippet kunne gjøre det mulig å ha en felles tilnærming også innenfor områder som anses som nasjonalt følsomme og der EU ikke kan styre gjennom direktiver (Gornitzka 2006). Metoden gikk under navnet den åpne koordineringsmetoden («Open method of coordination»), heretter kalt OMC. Metoden ble første gang tatt i bruk som et virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken i EU på slutten av 1990-tallet. Det skulle vise seg at OMC fikk stor betydning for utdanningsaktivitetene i regi av EU. 1.3 Norsk aktualitet I januar 2012 forelå den omfattende offentlige utredningen om EØS-avtalen, NOU 2012:2 «Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU». Utvalget som stod bak utredningen tok for seg de fleste sektorer i vårt samfunn. Når det gjaldt utdanningssamarbeidet med EU, konsentrerte de seg i hovedsak om høyere utdanning og forskning. Utvalget framhevet at EØS-avtalen koblet Norge til et forsknings- og utdanningssamarbeid som siden har økt betraktelig i omfang og betydning. For norsk høyere utdanning synes likevel den mellomstatlige Bologna-prosessen å ha vært av større betydning. De øvrige delene av utdanningssystemet ble overraskende lite omtalt. I utredningen ble det pekt på at EU-tilpasningen ikke har skapt politiske konflikter i Norge, noe som skyldes bred politisk enighet om verdien av internasjonalisering av utdanning, og EU-samarbeidet har vært en viktig del av dette. Mangel på debatt kan imidlertid også ha andre årsaker. I den offentlige utredningen sies det at det er en utfordring at utdanningssamarbeidet med EU er et område med betydelig kompleksitet. Med OMC har Norges forbindelser blitt mange, og det er tidvis vanskelig for norske aktører å holde seg informert om utviklingen og den norske deltakelsen. Et par måneder etter lanseringen av den offentlige utredningen forelå det som ble kalt alternativrapporten (Nei til EU: mars 2012). Denne rapporten tok også for seg andre tilknytningsformer enn EØS-avtalen, og viste i stor grad uenighet med mange av konklusjonene i NOU 2012:2. Samtidig er utdanningsområdet relativt sett viet liten plass, noe som kan støtte oppunder synet at det er stor grad av konsensus om utdanningssamarbeidet med EU. Etter en høringsrunde forelå stortingsmelding nr. 5 «EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU» (2012 2013). Tilsvarende er omtalen av utdanning i den oppfølgende stortingsmeldingen beskjeden og
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 7 dreier seg i hovedsak om norsk deltakelse i EUs utdanningsprogrammer 1. Meldingen får ikke fram at utdanningssamarbeidet med EU er noe langt mer enn disse programmene. Ikke minst gjelder det tiltak som er forankret i OMC. Denne mangelen er svært overraskende, i og med at aktiv bruk av handlingsrom er en hovedtanke i stortingsmeldingen. 1.4 Problemstilling Det er påpekt at hva som skjer i Norges utdanningssamarbeid med EU ikke har vekket kunnskapspolitiske debatter verken i Stortinget eller i offentligheten (Chou/Gornitzka 2011). OMC er så godt som ikke omtalt i norske medier, noe som sannsynligvis har ført til at denne metoden er allment lite kjent i befolkningen. I dette temanotat vil vi derfor først se på hva som kjennetegner metoden, så vel generelt som konkret på utdanningsområdet. Fordi oppmerksomheten rundt norsk utdanningssamarbeid med EU i stor grad har vært rettet mot høyere utdanning og forskning, vil dette temanotatet drøfte om og eventuelt i hvilken grad norsk politikk for barnehager, grunnskoler og videregående opplæring er omfattet av aktiviteter som er forankret i OMC. Temanotatet runder av med noen tanker om hva dette betyr for Utdanningsforbundet. 1 De første av EUs utdanningsprogrammer ble opprettet på slutten av 1980-tallet. Før EØS-avtalen trådte i kraft, deltok Norge i programmene Erasmus og Comett. I 1995 ble det opprettet to utdanningsprogram, Sokrates og Leonardo da Vinci, i første omgang for fem år, senere forlenget ut 2006. Fra 2007 slås de to sammen i et stort program for livslang læring. Dette programmets levetid er ut 2013, da et nytt og større program, Erasmus+ vil tre i kraft. Erasmus+ gjelder for en periode av syv år.
8 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 2. Kjennetegn ved den åpne koordineringsmetoden generelt Mye av historien om EU og utdanning som politikkområde har blitt beskrevet som et forsvar av nasjonale grenser, egenart og suverenitet (Chou/Gornitzka 2011). Utdanningssektoren har ikke bare vært nasjonalt følsom, men ble også lenge ansett som et marginalt interessant område for europeisk integrasjon, illustrert ved betegnelsen «other matters». Som nevnt innledningsvis har dette endret seg drastisk de siste 10 12 årene. Som en metode basert på frivillighet er OMC beskrevet dels som et kompromiss om hva som er mulig innenfor nasjonalt sensitive områder, og dels som et alternativ til lange prosesser for etablering av felles bindende rettsregler (Chou/Gornitzka 2011). Noen land synes å ha akseptert metoden for å unngå en utvikling med mer likeartet utdanningssystem (konvergens), mens andre har ment at OMC vil utvide EUs rolle (Drachenberg 2011). Metoden ble definert i konklusjonene fra toppmøtet i Lisboa. I følge denne definisjonen består metoden av fire stadier (European Council 2000): Formålet med metoden er ideelt framstilt som «at tilrettelægge en læreproces på europæisk plan for at stimulere udveksling og efterligning af god praksis og hjælpe medlemsstaterne til at forbedre deres egne nationale politikker.» (Europaudvalget 2001 2002:2).
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 9 Metoden kalles åpen av flere grunner (Europaudvalget 2001 2002). For det første fordi det en blir enige om på europeisk nivå, kan tilpasses det nasjonale nivået. Medlemslandene kan således etterstrebe de felles målsetningene samtidig som de beholder et stort rom for nasjonale tilpasninger og frihet i valg av virkemidler. For det andre fordi metoden åpner for nettverk der både private og offentlige aktører er representert. Partene i arbeidslivet er blant aktørene. Et tredje argument er at metoden skal tilpasses det enkelte politikkområdets særlige kjennetegn. Det er derfor tale om noen felles overordnede prinsipper som kan opptre i flere varianter. Når metoden ikke innebærer at land kan bindes opp ved legale virkemidler, er det naturlig å spørre hvor virkningsfull metoden kan være. Gustav Karlsen (2002) mener styringsdynamikken i den åpne koordineringsmetoden har klare likhetstrekk med målstyring på nasjonalt nivå. Lavere instanser kan bestemme og gjøre ting på sin måte, hvis det bare er i samsvar med de overordnede mål som er sentralt bestemt. EU bestemmer målene og langt på vei innholdet, mens nasjonalstatene og de lokale nivåene skal stå for iverksetting og valg av virkemidler. «EUs overnasjonale organer skal initiere, samordne og kontrollere», mener Karlsen (2002:227). Dølvik/Ødegård (2004) beskriver dette som «mykere» reguleringsformer, i motsetning til absolutte lovkrav. Snarere enn et regime for harmonisert EUregulering er det tale om en indirekte form for styring. OMC virker gjennom normdannelse, læring og påvirkning av aktørenes adferd. På den måten kan det etableres en forståelse av riktig eller eksemplarisk oppførsel. Bergseng (2011) understreker at OMC må forstås som en prosess. Denne prosessen foregår både på europeisk og på nasjonalt nivå. Politikken er under stadig utvikling og revidering, slik at metoden ikke er konstant. Konsekvensene vil av den grunn kunne variere på kort og lang sikt. Blant de som har forsket på OMC er det delte meninger om hvordan metoden virker og om den virker. Det er også uenighet hvorvidt EUs tilnærming til OMC praktiseres konsistent eller ikke (Bergseng 2011). Selv om navnet gir inntrykk av noe annet, har flere satt spørsmålstegn med hvor åpen metoden egentlig er. Metoden er i stor grad basert på nettverk mellom offentlige byråkrater og eksperter, noe som fører til et sterkt teknokratisk preg (Lajh/Štremfel 2011). OMC er ikke særskilt åpen verken når det gjelder deltakelse eller transparens, konkluderer Becker (2009). Dette kan kanskje forklare fravær av offentlig debatt. Andre har reist spørsmål om OMC er et supplement til andre, mer formelle ordninger, eller om den er en undergraving? Eller er den uttrykk for politisk ønsketenkning? Er verdiene som fremmes av OMC uttrykk for nyliberalt tankegods i byggingen av det indre markedet i EU? Uansett hvilke svar som gis, vil det nok i noen grad variere mellom ulike sektorer. La oss derfor gå til utdanningsområdet.
10 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 3. Kjennetegn ved den åpne koordineringsmetoden utdanningsområdet Som kjent har EU ingen hjemmel til å komme med direktiver for å binde opp medlemslandenes utdanningspolitikk. De to utdanningsartiklene i traktaten slår fast at hovedansvaret for innhold og organisering av utdanning er lagt til medlemslandene. Artiklene gir ikke hjemmel for en formell harmonisering av utdanningspolitikken. EUs tiltak på utdanningsområdet skal, der det er nødvendig, støtte opp om, supplere og utfylle hva landene gjør, i henhold til subsidaritetsprinsippet 2. 3.1 Enighet om hovedmål innenfor det utdanningspolitiske området Ett av de ti områdene som Lisboa-toppmøtet vedtok i mars 2000 fikk overskriften utdanning og opplæring, og omfattet åtte tiltak: økte investeringer i menneskelige ressurser halvering av antall 18 24-åringer med grunnskole som høyeste fullførte utdanning utvikle skoler og opplæringsinstitusjoner til brede, lokale læringssentre identifisere ny basiskompetanse utvikle et europeisk vitnemål på basiskompetanse innenfor IKT mobilitet utarbeide en europeisk CV felles framtidige målsettinger for utdannings- og opplæringssystemene. Som en ser er tiltakene svært ulike når det gjelder omfang og konkretiseringsgrad. Helt nytt er ambisjonen om felles mål på europeisk nivå, og dette vakte naturlig nok størst oppmerksomhet. Ett år senere ble det enighet om tre hovedmål for utdannings- og opplæringssystemene fram til 2010. Å bedre kvaliteten utgjør det første hovedmålet. Bedre tilgang til utdanning og opplæring for alle er nummer to. Til sist er det et mål om å åpne utdannings- og opplæringssystemene for omverdenen, deriblant for lokalsamfunnet og andre sektorer. 2 På områder som ikke hører inn under EUs enekompetanse (retten til alene å avgjøre saker uten medlemslandenes medbestemmelse) skal EU treffe tiltak bare om og så langt målene for det foreslåtte tiltak ikke i tilstrekkelig grad kan oppnås av medlemsstatene, og derfor på grunn av omfanget eller virkningene av de foreslåtte tiltakene bedre kan oppnås av EU. Tanken ser ut til å være den at EU-systemet ikke skal fatte vedtak og befatte seg med saksområder der dette like godt kan skje på nasjonalt plan. I konkrete situasjoner kan det være gjenstand for en god del fortolkning (jf. Maastricht-traktaten).
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 11 Neste skritt kom i 2002, på et toppmøte i Barcelona, igjen med stats- og regjeringssjefene. Der ble det forelagt en rapport med utgangspunkt i de tre hovedmålene, etterfulgt av 13 strategiske mål, 42 hovedsaker, en rekke indikatorer med utgangspunkt i målsetningene, forslag til temaer som kan brukes til erfaringsutveksling og planer om konkret framdrift. Toppmøtet ga sin tilslutning til det detaljerte arbeidsprogrammet. De politiske ledernes ambisjoner var at EUs utdannings- og opplæringssystemer skulle bli en kvalitetsreferanse på verdensplan innen 2010. Når det gjelder det første hovedmålet, om å bedre kvaliteten i utdannings- og opplæringssystemene, var det utarbeidet fem strategiske mål. Målene omfattet å forbedre grunnutdanningen samt etter- og videreutdanningen for lærere og instruktører, utvikle kompetanse for kunnskapssamfunnet, sikre tilgang til IKT for alle, øke rekrutteringen til realfagstudier og å sikre effektiv bruk av ressurser. Til målet om å forbedre grunn-, etter- og videreutdanningen av lærere og instruktører, var det eksempelvis formulert fire hovedsaker. Å identifisere den kompetansen lærere og instruktører skal ha, legge forholdene til rette slik at lærere og instruktører gjøres i stand til å møte utfordringene fra kunnskapssamfunnet, sikre et tilfredsstillende nivå for opptak til læreryrket, og gjøre det mer attraktivt å rekruttere folk med annen yrkesbakgrunn som lærere og instruktører. Det blir så foreslått noen temaer som kan være gjenstand for sammenlikning og erfaringsutveksling, deriblant utvikling av karrieresystemer i læreryrket og arbeidsvilkår for lærere. Tilsvarende hovedsaker og temaer fulgte for hvert av de andre strategiske målene. 3.2 Samling av utdanningsaktiviteter i EU Fra 2004 samler EU sine utdanningsaktiviteter under betegnelsen Education and Training, i første omgang fram til 2010. På den måten framstår mange av utdanningsaktivitetene i regi av EU som én helhetlig pakke. Kommisjonen intensiverte arbeidet med Lisboa-strategien etter at midtveisevalueringen viste at målsettingene ikke ville bli oppnådd uten større innsats. Indikatorer ble definert og status ble evaluert annet hvert år i deltakende land. Medlemslandenes resultater ble i økende grad sammenlignet. Arbeidet med Lisboa-strategien utviklet seg og ble del av en trend der den økonomiske pilaren har vokst og tatt førersetet på bekostning av sosiale forhold og utdanningspolitikk. Målet ble å styrke og sikre økonomisk vekst, og sosiale forhold og utdanning fikk en tydeligere rolle i å bidra til dette. Fokuset ble i sterkere grad på utdanningens betydning for andre samfunnsforhold og arbeidslivet spesielt, mens betydningen av utdanningens mer helhetlige innhold og formål ble underkommunisert. Finanskrisen har ytterligere forsterket fokuset på økonomiske forhold, ikke minst økonomiske mekanismer som kan redusere den høye arbeidsledigheten.
12 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? Fire langsiktige og overordnede mål ble i 2009 satt opp for kommende tiårsperiode under overskriften «Education and Training 2020»: Det første målet er at livslang læring skal bli en realitet. Blant de konkrete tiltakene er iverksetting av nasjonale strategier for livslang læring med spesiell vekt på verdsetting av ikke-formell og uformell læring. Et annet tiltak er nasjonale kvalitetsrammeverk som skal knyttes opp til det europeiske, der en bruker læringsutbytte som en gjennomgående tilnærming. Neste hovedmål omfatter høyere kvalitet og effektivitet, på så vel tilbuds- som etterspørselssiden. En av ambisjonene er opplæring i morsmål pluss to fremmedspråk i grunnskolen, i fag- og yrkesopplæringen og i voksenopplæringen. Faglig utvikling hos lærere og instruktører, og utvidet omfang av og regelmessig kompetanseutvikling for lærere, blir også framhevet. Øvrige temaer som ble tatt opp var at læreryrket må bli en mer attraktiv karrierevei, man må ha en kvalitetssikring i fag- og yrkesopplæringen, fremme en evidensbasert politikk og praksis, bærekraftige offentlige og private investeringer, grunnleggende ferdigheter i lesing, matematikk og naturfag samt nye ferdigheter for nye jobber. Det tredje hovedmålet bærer overskriften å fremme likeverdighet og aktivt medborgerskap. Blant de konkrete temaene var tettere samarbeid mellom allmennfag og yrkesfag, og fjerne hindringene slik at de som har falt fra kan komme tilbake til skolen. Barnehagen blir også omtalt, både at alle skal ha lik tilgang og at tilbudet skal ha høy kvalitet. Utdanningstilbud til minoritetsspråklige og de med særskilte opplæringsbehov er også omtalt. Det siste målet dreier seg om økt innovasjon og kreativitet. Stikkordene er her bruk av IKT, partnerskap mellom utdanning og arbeidsliv, tverrfaglig kompetanse samt entreprenørskap. 3.3 En egen prosess innenfor fag- og yrkesopplæring Inspirert av Bologna-prosessen i høyere utdanning vedtok stats- og regjeringssjefene i EU på toppmøtet i Barcelona i mars 2002 å sette i gang en særskilt prosess for økt samarbeid innenfor fag- og yrkesopplæringen. I Bologna-prosessen harmoniseres høyere utdanning i Europa gjennom en lik tilnærming til oppbygging, poengberegning, karaktersetting og kvalitetssikring. Prosessen betydde at rammen ble satt for en tankegang om at samarbeid om utdanningspolitikk på EU-nivå er mulig, så vel føringer for hvordan samarbeidet kan foregå som for innholdet i politikken (Bergseng 2011). I slutten av november i 2002 ble det avholdt en stor ministerkonferanse om fag- og yrkesopplæring i København. På møtet skrev ministre fra 31 europeiske land under på en deklarasjon om styrket samarbeid. Siden den gang har dette europeiske samarbeidet innenfor fag- og yrkesopplæringen blitt kalt København-prosessen. Et av hovedmålene med arbeidet i København-prosessen er å fremme
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 13 mobilitet, så vel arbeids- som utdanningsmobilitet, slik at en kan bruke kvalifikasjoner og kompetanse som en «felles valuta» i Europa. På denne måten vil det bli lettere å få anerkjent sin fag- og yrkesopplæring når en europeisk borger søker jobb i et annet land. Et annet hovedmål er å bidra til økt status for fag- og yrkesopplæringen, slik at flere velger å ta slik opplæring. Etter møtet i København har europeiske ministre med ansvar for fagopplæring møttes fire ganger, i Maastricht i 2004, i Helsinki i 2006, i Bordeaux i 2008 og i desember i 2010 i Brugge. Ved hvert toppmøte har det blitt vedtatt et kommuniké. I Brugge ble det enighet om 11 strategiske mål. I løpet av de fire første årene, det vil si fram til og med 2014, er det formulert 22 kortsiktige mål som er tenkt å realiseres på nasjonalt nivå, supplert med støtte fra EU-systemet. Visjonen er at innen 2020 skal fag- og yrkesopplæringen i Europa bli mer attraktiv, relevant, karriereorientert og innovativ, tilgjengelig og fleksibel sammenlignet med 2010. Prosessen har resultert i konkret formalisert politikk i form av flere verktøy: et europeisk kvalifikasjonsrammeverk (EQF), et europeisk system med opplæringspoeng (ECVET), prinsipper for kvalitetssikring på europeisk nivå (EQAVET), ordninger for å dokumentere praksis- eller studieopphold i et annet europeisk land (Europass), standarder som beskriver vitnemålstillegg (Certificate Supplement) samt prinsipper for anerkjennelse av ikke-formell og uformell kompetanse. Fokuset nå er på nasjonal iverksetting av formalisert politikk på EU-nivå. Det er også tydelig at fagog yrkesopplæring i større grad enn annen utdanning blir sett i direkte relasjon til arbeidslivet. Fag- og yrkesopplæring blir i særlig stor grad løftet fram som et økonomisk virkemiddel for å oppnå makroøkonomiske målsettinger og særskilt å løse finanskrisens virkninger (Bergseng 2011). 3.4 Anbefalinger gjennom meldinger og rekommandasjoner Som tidligere nevnt har ikke EU myndighet til å binde opp landene gjennom lover og forordninger. Et virkemiddel som da blir hyppig brukt er meldinger og rekommandasjoner. Flere av disse inneholder mål og anbefalinger, på så vel nasjonalt som EU-nivå. Opp gjennom årenes løp har en rekke meldinger og rekommandasjoner tatt for seg mange sider av utdanningsområdet. For å få et innblikk gir vi her noen få eksempler på slike. EU-kommisjonen la 8. september 2006 fram en melding om effektivitet og likeverdighet i de europeiske utdannings- og opplæringssystemene. Kommisjonen tok utgangspunkt i at effektivitet og like muligheter ikke er uforenlige motsetninger, men at de supplerer og forsterker hverandre. EUkommisjonen anbefalte at medlemslandene utvikler en klar evalueringskultur. Landene bør utvikle politikk for hele det livslange læringsforløpet på en måte som tar behørig hensyn til en langsiktig kombinasjon av effektivitet og like muligheter for alle. Barnehagetilbud av høy kvalitet gir en langvarig gevinst med hensyn til barns skoleprestasjoner og sosiale tilpasning. Programmer for tidlig læring, spesielt rettet inn mot vanskeligstilte barn, kan gi betydelige sosioøkonomiske virkninger.
14 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? Disse virkningene omfatter bedre skoleresultater, mindre frafall, bedre muligheter for sysselsetting, personlig og sosial kompetanse, bedre inntektsmuligheter, bedre forebyggelse av kriminalitet og bedre helse. Kommisjonen anbefalte at medlemslandene investerer mer i barnehagen. I grunnopplæringen advarte EU-kommisjonen mot tidlig nivådeling. Tidlig nivådeling vil ytterligere forsterke sammenhengen mellom utdanning og sosioøkonomisk bakgrunn, og en slik innretning øker ikke effektiviteten på lang sikt. Innenfor fag- og yrkesopplæringen mente EU-kommisjonen at medlemslandene bør utvikle fleksible og tilgjengelige løp gjennom hele opplæringssystemet og fram til videre læring og jobb. Det innebærer blant annet adgang til høyere utdanning og en bredere deltakelse innenfor voksenopplæringen. Kvaliteten og relevansen på offentlige tilbud til arbeidsløse og de dårligst stilte kan dels bedres ved å stimulere til partnerskap mellom berørte parter, og dels ved å utforme undervisningen med utgangspunkt i arbeidsgivernes behov. Økt vekt legges dessuten på opplæring på arbeidsplassen. I 2006 vedtok EU et europeisk rammeverk for nøkkelkompetanse. Dette rammeverket besto av en rekke kompetanseområder: morsmål, fremmedspråk, matematikk, naturfag, digital kompetanse, evne til å lære, sosial kompetanse, evne til å ta initiativ og entreprenørskap samt kjennskap til kulturarv og kulturform. I august i 2007 la EU-kommisjonen fram en melding om forbedring av kvaliteten på lærerutdanningen. Innledningsvis pekes det blant annet på at lærerutdanningene ofte ikke gir lærere den utdanning de har behov for. Blant annet mangler sammenhengen mellom læreres grunnutdanning, tiltak for nytilsatte lærere, etterutdanning og faglig videreutdanning. Det påpekes blant annet at det kun investeres begrensede midler i læreres etterutdanning, og kun halvparten av medlemslandene tilbyr veiledningsordninger på en systematisk måte nyutdannede lærere i deres første undervisningsår. Meldingen avslutter med å angi visse brede retningslinjer for utvikling av politikk. Anbefalingene omfattet blant annet å sikre at alle lærere har faglige kunnskaper, holdninger og ferdigheter som setter dem i stand til å være effektive. Videre ble det anbefalt å sikre at midler til læreres utdanning og faglige utvikling blir koordinert, er koherent og blir tildelt tilstrekkelige ressurser. Å øke læreryrkets status og anerkjennelse ble også tatt med. Samme år sendte EU-kommisjonen ut et høringsdokument med tittelen «Schools for the 21st century». Kommisjonen oppfordret til å komme med forslag til tiltak som i eget land var nødvendig for å sikre en skole med høy kvalitet samt å peke ut områder der samarbeidet på EU-nivå kan støtte landenes modernisering av sine utdanningssystemer. Åtte hovedområder var satt opp i høringsdokumentet og blant dem var lærere som nøkkelpersoner for forandring, støtte til utvikling av skolene, og bidrag til bærekraftig økonomisk vekst.
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 15 I slutten av januar 2011 kom EU-kommisjonen med en egen melding om frafall. Meldingen beskriver situasjonen i Europa, analyserer årsaker til skolefrafall, ser på virkningene for den enkelte, for samfunnet og økonomien, og gir en oversikt over eksisterende og kommende tiltak. Kommisjonen viser til gode eksempler på tiltak og prosjekter som er i gang, men etterlyser mer tverrsektoriell politikk i landene. Den 17. februar i 2011 lanserte EU-kommisjonen en egen melding som i sin helhet var viet barnehager og tilsynsordninger. I innledningen begrunner man hvorfor arbeidet er viktig. Dernest blir spørsmålet om tilgang til barnehager og tilsynsordninger tatt opp, for så å bli etterfulgt av spørsmål om kvalitet. Hovedbudskapet til medlemslandene er at investeringer i barnehage lønner seg stort og på alle måter, at landene kan dra nytte av mer systematisk EU-samarbeid og erfaringsutveksling på området og at tidlig innsats for barn før de begynner på skolen vil bidra til at landene også når andre mål, for eksempel det viktige målet om å redusere skolefrafall. Med hensyn til bedre kvalitet tas det til orde for: Å finne den passende balansen mellom kognitive og ikke-kognitive elementer i planverket Å fremme profesjonaliseringen av personalet i barnehager. Hvilke kvalifikasjoner er nødvendige for de ulike funksjonene? Å utvikle en politikk som kan rekruttere, utdanne og holde på egnet og kvalifisert personale til barnehager Å gå i retning av et system med barnehager som integrerer tilsyn og læring samtidig som kvaliteten forbedres, at det er like muligheter og at man sikrer systemets effektivitet Å lette barnas overgang mellom familie, barnehage/tilsyn og mellom de ulike utdanningsnivåene Å utforme sammenhengende og koordinerte pedagogiske rammer som involverer de viktigste berørte partene I slutten av november 2012 kom det en melding fra Europakommisjonen som bar navnet «Rethinking education: Investing in skills for better socio-economic outcomes».
16 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? Kommisjonen påpekte at det er flere områder innenfor utdanning der det kan gjøres en stor innsats for å få i gang vekst og for å øke konkurranseevnen. Endrede krav til arbeidsmarkedet presser utdanningsområdet og nytenkning er påkrevet, heter det i meldingen. Det tas blant annet til orde for: Bedre og mer relevante kvalifikasjoner i samsvar med arbeidsmarkedets behov Fokus på tverrgående kompetanse («transversal skills») som innbefatter kritisk tenkning samt evne til problemløsning, samarbeid og til å ta initiativ Viktigheten av entreprenørskap At flere utdanner seg i naturfag, teknologi, ingeniørfag og matematikk Betydningen av fremmedspråkkompetanse Nye måter å finansiere utdanning på Å etablere partnerskap mellom utdanning, næringsliv og forskning Å utarbeide lærerprofiler At fag- og yrkesopplæring skal være i verdensklasse Å styrke læring i arbeidslivet Som vi har sett er det i årene etter årtusenskiftet ved bruk av OMC blitt enighet i EU-systemet om flere mål for utdanningspolitikken. Mål er også framkommet gjennom en egen prosess for fag- og yrkesopplæringen samt gjennom flere meldinger og rekommandasjoner. Hele utdanningssystemet er omfattet. 3.5 Referansemål og indikatorer Referansemål spiller en sentral rolle i OMC ved at de er med å identifisere god praksis. I tillegg måler de framgang og de er tenkt å stimulere til diskusjon mellom land om grunner til ulik grad av måloppnåelse (Lange/Alexiadou 2007). Dette innebærer standardisering og evaluering av data i tillegg til en offentliggjøring av disse. Dette beskrives ofte som naming, shaming og faming, og gjør ulike lands framgang mot felles mål tydelige (Bugajski 2009). Framgangen vurderes ved hjelp av indikatorer innenfor ulike satsingsområder. Ifølge Bugajski (2009) skaper denne formen for kvantifisering et sterkt fokus på evidensbasert politikk. Dette utgjør referanserammer for politikkutvikling og diskusjoner. Indikatorer og referansemål kan være med på å påvirke nasjonale prioriteringer. Ikke minst ved å sette søkelyset på konkrete problemstillinger. Det er også verdt å minne om at indikatorer involverer politiske mål og ikke kan reduseres til tekniske spørsmål (Gornitzka 2006).
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 17 I mai 2003 vedtok Rådet for utdanningsministre fem referansemål, som utgjør målepunkter i årene fram til 2010. Felles referansemål var viktige fordi de er så konkrete, og de får dermed mye oppmerksomhet. Å oppnå enighet var ikke enkelt og det krevde seks toppmøter (The European Council) for å få dette til. De konkrete målene var: EU-kommisjonen etablerte deretter en fast arbeidsgruppe for indikatorer og referansemål. Gruppen utarbeidet 29 indikatorer for å måle i hvilken grad en er på vei mot de felles målene. Blant disse var lærertetthet og læreres alder.
18 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? I 2009 ble det vedtatt at bruk av referansemål skulle fortsette, med tidshorisont fram til 2020. Noen referansemål skulle videreføres, mens andre er nye: I 2011 ble det vedtatt ytterligere et nytt referansemål på læringsmobilitet, som omfattet høyere utdanning og fagopplæring. Mobilitet ble definert som fysisk mobilitet. Innen 2020 skal minst 20 prosent av de som har fullført høyere utdanning hatt et utdannings- eller opplæringsopphold utenlands som er av en varighet på minimum tre måneder (15 studiepoeng). Innen 2020 skal minst seks prosent i aldersgruppen 18 34 år og som har fullført fag- og yrkesopplæring hatt et opplæringsopphold utenlands av en varighet på minimum to uker. I 2012 ble det vedtatt et referansemål knyttet til «employability», navnet som EU bruker på koblingen mellom utdanning og arbeidsliv. Målet er å øke antallet nyutdannede som kommer ut i arbeid etter endt utdanning. I EU diskuteres det nå å utarbeide et eget referansemål for opplæring i fremmedspråk. Så vel første som andre fremmedspråk vil sannsynligvis bli omfattet. Det er også verdt å merke seg at det ikke foreligger noen enighet om et eget referansemål kun for fag- og yrkesopplæringen.
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 19 3.6 Arbeidsgrupper og studiebesøk Et annet element i OMC er gjensidig læring gjennom opprettelsen av ekspertgrupper. Studiebesøk representerer et forsøk på å institusjonalisere læringsprosesser. Tanken er at selv om land har ulike tradisjoner og system, kan de lære av hverandre. I hvilken grad har landene direkte lært av hverandre slik at de har endret egen politikk? Mye tyder på at landene har lært mer om eget utdanningssystem enn av hva andre land gjør (Gornitzka 2006). Myndigheter kan få bekreftet egne oppfatninger av hvordan tilstanden er, men det nasjonale selvbildet også kan bli utfordret. Direkte og gjensidig læring på kort sikt synes å være svakt utviklet og institusjonalisert konkluderte Gornitzka i 2006. For å følge opp arbeidet med framtidige mål for utdannings- og opplæringssystemene i Europa ble det de første årene på 2000-tallet satt ned ni tematiske arbeidsgrupper og en overordnet indikatorgruppe. De tematiske gruppene fikk i oppdrag å ta for seg ulike problemstillinger knyttet til de tre hovedmålene og de 13 delmålene. De ni gruppene omfattet temaer som lærer- og instruktørutdanning, grunnleggende ferdigheter, fremmedspråkopplæring, IKT, matematikk og naturfag, ressurser, mobilitet, åpent læringsmiljø, aktivt medborgerskap og integrasjon. Indikatorgruppen var en horisontal gruppe som dekket alle målene. I 2006 ble disse arbeidsgruppene erstattet av åtte såkalte klynger («clusters»). Temaene for disse var modernisering av høyere utdanning, lærere og instruktører, effektiv ressursutnyttelse, realfag, inkludering, nøkkelferdigheter, IKT og anerkjennelse av læringsutbytte. Klyngene ble så rundt 2010 avløst av nye tematiske arbeidsgrupper. I alt 12 slike grupper ble satt ned. Temaene de dekket var omfattende: modernisering av høyere utdanning, vurdering av nøkkelkompetanse, læreres kompetanseutvikling, realfag, fremmedspråk og sysselsetting, entreprenørskap i utdanning, IKT og utdanning, kompetanseutvikling hos instruktører, frafall fra grunnopplæringen, kvalitetssikring i voksenopplæringen, finansiering av voksenopplæringen samt barnehageområdet. Gruppene har stort sett en funksjonstid ut 2013. Våren 2013 er det fremmet forslag om at fra neste år skal arbeidet restruktureres igjen, denne gangen til en halvering av antall grupper. Temaene for gruppene er: skole inkludert barnehage, høyere utdanning, fag- og yrkesopplæring, voksenopplæring, tverrfaglig kompetanse og digital læring. Omleggingen innebærer også at de nye gruppene blir tettere koblet til den økonomiske samordningen i EU. Denne samordningen av de nasjonale budsjettprosessene er kalt «European Semester» (på norsk kan det kalles plantermin) og startet opp i 2011. Dette er en årlig seksmåneders samordningsprosess av medlemsstatenes budsjettpolitikk. Prosessen starter opp i januar og avsluttes i juli. Landenes forslag til nasjonale budsjetter blir gjennomgått og vurdert. Kommisjonen kommer med forslag om landspesifikke rekommandasjoner. I stedet for bare å vurdere politikken i etterhånd har EU gjennom ordningen European Semester nå mulighet til å bedømme landenes politikk innen vedtak blir fattet
20 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? nasjonalt, og har således større mulighet til å påvirke deres utforming. Verdt å merke seg er at i denne samordningsprosessen kommer EU-kommisjonen med en rekke anbefalinger når det gjelder enkeltlands forslag til statsbudsjett, også på utdanningsområdet. I 2012 var det eksempelvis seks landspesifikke anbefalinger når det gjaldt frafall, ni på modernisering av høyere utdanning, mens 16 var knyttet til fag- og yrkesopplæring, sterkere innslag av arbeidsbasert utdanning og lærlingeordninger. I mars 2013 kom the European Council (stats- og regjeringssjefene) med følgende uttalelse: «Education and training systems need to perform better, ensuring that young people are equipped with the right skill and linking the worlds of work and education more effectively» (European Commission 2013:2). Anbefalingene til enkeltland er uttrykk for et ønske om endret atferd. EU-kommisjonen varsler at anbefalingene vil bli et sterkere virkemiddel i framtiden, da de blir koblet til finansiering i ulike fondsordninger som struktur- og sosialfond. 3.7 Rapportering Utdanningssamarbeidet i EU er samlet, nå under overskriften Education and Training 2020. Utviklingen overvåkes og rapporter følger årlig (Education Monitor). At iverksettingen blir fulgt kan synliggjøre behov for reformkorrigeringer og at nye initiativ kommer opp på den politiske dagsorden. Krav til årlig rapportering kan påvirke oppmerksomheten i nasjonal politikkutforming. Gjennom konkrete krav til innhold, ofte gjennom en formalisert mal, og ved å sette stramme tidsfrister, styrer EU de deltakende lands oppmerksomhet (Gornitzka 2006). Gjennom rapporteringen kan EUkommisjonen overvåke framgangen i implementeringen av politikken. Aktiv rangering er et virkemiddel, men ikke i form av tabeller eller resultattavler. Tydeliggjøringen av prestasjoner og progresjon kan virke som en pådriver for videre progresjon. Ingen av landene liker å bli framstilt som nølende eller sene, ingen ønsker å bli framstilt i et dårlig lys. Tvang er således ikke en del av OMC, men indirekte kan et uformelt press ha stor betydning på de deltakende landenes involvering og implementering av politikk. Ved å innføre bestemte prosedyrer som skal gjentas regelmessig innen visse tidsfrister, opprettholdes et nasjonalt fokus på gitte problemstillinger. De deltakende landene forholder seg til de samme problemstillingene samtidig. Tidsskjemaene skaper tidspress som kan ha innflytelse på nasjonale prioriteringer (Bugajski 2009).
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 21 Rangering vil også dreie seg om å identifisere «beste praksis», og dermed legge til rette for læring mellom land. I rapportene går det klart fram hvilke land som gjør det best på hvert av referansemålene og hvilke land som har hatt størst framgang de siste årene. Ved å gå inn for konkrete verktøy, er EU-samarbeidet med på å definere hva som er problematisk i nasjonale utdanningssystemer. Felles målsettinger og verktøy kan bidra til standardisering av måter å tenke på og bidra til en likere virkelighetsforståelse. 3.8 Avrunding Som vi ser omfatter EUs tiltak ikke bare høyere utdanning, men hele utdanningsområdet og med stor aktivitet. Mange av tiltakene er forankret i den åpne koordineringsmetoden. Er norsk utdanning nærmere bestemt barnehager, grunnskole og videregående opplæring omfattet av disse aktivitetene, og i så fall i hvilken grad?
22 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 4. Er norsk utdanningspolitikk omfattet av den åpne koordineringsmetoden? 4.1 Generelt Før Norges deltakelse i fasene i den åpne koordineringsmetoden drøftes, er det nødvendig å si noe generelt. Gjennom EØS-avtalen ble Norge koblet til utdanningssamarbeid i regi av EU. Samarbeidet om utdanning var i første omgang særlig knyttet til høyere utdanning og ble i realiteten i stor grad begrenset til å stimulere til mer mobilitet. Lisboa-strategien innebar et skille, ved at det åpnet opp utdanningspolitiske arenaer gjennom bruken av OMC. Der EU før årtusenskiftet nesten utelukkende holdt seg til programsamarbeid, var det utdanningspolitiske samarbeidet i tiden etter år 2000 i stor grad organisert rundt den åpne koordineringsmetoden. I følge Europautredningen NOU 2012:2 er det slik at EØS-avtalen verken forplikter Norge til å delta eller at EU åpner opp for deltakelse i samarbeidsprosesser som har den formen som Lisboa-strategien først hadde og som nå Education and Training 2020 har. Norske myndigheter var imidlertid klare, de ønsket innpass og fikk det. De brukte det faktum at Norge gjennom EØS-avtalen bidro til finansieringen av utdanningsprogrammene, som igjen finansierte den praktiske tilretteleggingen av OMC-prosesser (Chou/Gornitzka 2011). 4.2 Enighet om utdanningspolitiske mål EØS-avtalen ga ingen formell representasjon i EUs organer. Norge har dermed ikke hatt tilgang til de politiske beslutningsorganene i EU som vedtar de utdanningspolitiske målene og tidsrammene for å nå målene, altså det som er første fase i OMC. Hvorfor ønsket norske myndigheter likevel å være med på de nye tiltakene innenfor utdanningsområdet? Europautredningen kan bidra med å gi svar. Utredningen oppsummerte endringene med at EU har ambisjoner om å spille en mer koordinerende og strukturerende rolle, i tillegg til å fordele programmidler. «Gjennom den frivillige koordineringen har EU trådt inn på nye utdanningspolitiske områder, og EU har markert seg som en standardsetter.» (NOU 2012: 612) Utvalget mente at EØSavtalen har vært en viktig ordning for å sikre norsk deltakelse i nye initiativ og prosesser på utdanningsområdet. Det tyder på at Norge deltar og følger arbeidet tett. Det offisielle utgangspunktet er at EUs målsettinger i stor grad samsvarer med norske politiske målsettinger og prioriteringer (Utdannings- og forskningsdepartementet 2004). Så kan en jo spørre hvem som har initiert dette, men det kan jo ofte være vanskelig å fastslå. I en egen EU-strategi og
Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? 23 handlingsplan for 2011 2013 legger Kunnskapsdepartementet til grunn at de brede norske satsingsområdene i stor grad sammenfaller med satsingsområder i EU. Innenfor noen av områdene er Norge i forkant av utviklingen i Europa mener departementet, mens innenfor andre områder kan vårt land dra nytte av kunnskaper og utviklingsarbeid som gjøres i regi av EU. Konkret har departementet som mål å dra nytte av samarbeid som den åpne koordineringsmetoden legger opp til, som erfaringsutveksling, gode eksempler, presentasjon av forskning og analyse samt utvikle indikatorer og innhenting av statistikk. Å styrke norsk deltakelse i ekspertgrupper og arbeidsgrupper for strategisk å påvirke utviklingen av EUs utdanningspolitikk er et uttrykt mål. Å bidra til EUs arbeid med eksempler på god praksis og å synliggjøre Norge og norsk politikk ved rapportering i gruppene er andre ambisjoner. 4.3 Arbeidsgrupper og studiebesøk Som nevnte utvikler EU-kommisjonen indikatorer ved utstrakt bruk av ekspertgrupper, og medlemsstatene bes å rapportere med utgangspunkt i de opptrukne indikatorene og referansene. Ekspertgruppene tar i utstrakt grad i bruk studiebesøk (på engelsk kalt «peer learning activities», forkortet PLA). Norge har hatt mulighet til å delta i disse aktivitetene. Vi var representert i alle de første ni tematiske arbeidsgruppene som ble opprettet og i den tverrgående indikatorgruppen. Norge deltok i fem av åtte mulige klynger («cluster») i 2006. Dette er grupper som tar for seg et enkelt tema og der det arrangeres studiebesøk. Norge deltok i grupper for høyere utdanning, IKT, lærere og instruktører, matematikk, naturfag og teknologi og nøkkelkompetanse. Av de tematiske arbeidsgruppene som ble opprettet rundt 2010 er Norge deltaker i gruppene på barnehageområdet, læreres kompetanseutvikling, frafall, realfag, IKT og utdanning, entreprenørskap i utdanningen, instruktører i fag- og yrkesopplæringen, modernisering av høyere utdanning, kvalitet i voksenopplæringen og finansiering av voksenopplæringen. Det er kun i arbeidsgruppen for fremmedspråk Norge ikke deltar. Hvilke spørsmål tas opp i disse arbeidsgruppene? Noen eksempler kan gi et innblikk i aktiviteten. Arbeidsgruppen for læreres kompetanseutvikling arrangerte et studiebesøk (PLA) i Irland i oktober 2011. Temaet var profesjonsstandarder eller hvordan lærerkompetanse kan defineres eller beskrives. Sentrale spørsmål i dette er hvorfor en tydeliggjøring av lærerkompetanse kan være hensiktsmessig og hvilket formål dette har (Munthe/Norgård 2011). På det etterfølgende PLA i Warszawa ble det fokusert på politikk for læreres tilegnelse og utvikling av kompetanse. I 2012 ble det arrangert et studiebesøk i Brussel der temaet var lærerutdannere. På et møte i arbeidsgruppen om IKT og utdanning i januar 2012 i Brussel, ble kreative klasserom satt på dagsordenen. I november 2011 ble det arrangert et studiebesøk i Warszawa. Her ble det utvekslet synspunkter på hvilken rolle nasjonale
24 Temanotat 6/2013: Den åpne koordineringsmetoden i EU er norsk utdanning omfattet? kvalifikasjonsrammeverk kan ha i arbeidet med å fremme verdsetting av ikke-formell og uformell læring i nasjonale kvalifikasjonsrammeverk (Sund 2011). Som vi ser arbeider gruppene med et bredt spekter av utdanningspolitiske områder, også områder som tidligere hadde vært definert som utelukkende nasjonale domener. Det kan tyde på at motviljen mot å samarbeide på europeisk nivå om oppgaver som er nært knyttet til nasjonalstatens indre anliggende har blitt mindre. Det innebærer også at diskusjon og samarbeid på europeisk nivå i større grad er ansett som hensiktsmessig eller legitimt. 4.4 Rapportering Hvert år rapporteres det på EU-nivå hvordan det enkelte land plasserer seg på indikatorer og i forhold til referansemålene. Norske eksperter har ofte kjempet for å synliggjøre norske resultater i kommisjonens framdriftsrapporter. Når det gjelder referansemålene, som det er gjort rede for i kapittel 3.5, var frafallet i Norge på 16,6 prosent, mot 13,5 prosent i gjennomsnitt for de daværende 27 medlemslandene (2011) i EU. Tilsvarende prosenttall for Sverige er 6,7, Danmark har 9,6 og Finland 9,8. Med hensyn til andelen blant 30 34 åringer som har høyere utdanning var det 48,8 prosent i Norge, mot et gjennomsnitt i EU på 34,6 prosent. Tilsvarende prosenttall er 47,5 i Sverige, 46 i Finland og 41,2 i Danmark. Når det gjelder referansemålet på barnehageområdet er det for Norges del 97,1 prosent, gjennomsnittet i EU 92,3 prosent, i Sverige 95,1 prosent, i Danmark 91,1 prosent og i Finland 73,1 prosent. For voksnes deltakelse var EU-gjennomsnittet 9,3 prosent, mot Norges 18,1 prosent (2009-tall). Som en ser ligger de norske tallene over referansemålene når det gjelder høyere utdanning, barnehager og voksnes opplæring. Derimot er frafallet i vårt land klart over det oppsatte referansemålet. Som det går fram av tallene over er Norge en del av rapporteringen når det gjelder referansemål. I noen tilfelle er norske tall ikke oppgitt, som for eksempel referansemålet om sysselsetting. Dette til tross for at norske myndigheter har ytret ønske om å inkludere norske tall på alle referansemålene. Selv om Norge i stor grad inngår i denne rapporteringen til EU, er dette ikke slått opp i norske medier og er således ikke gjenstand for debatt eller refleksjon. Hvorfor de norske tallene ikke brukes i mediene er påfallende dersom en sammenligner med den oppmerksomheten som OECDs publikasjon «Education at a Glance» får. Samtidig er mangel på omtale kanskje ikke så overraskende når en vet hvor lite det står om utdanning og EU generelt i norske medier.