SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Arne Fagerland Arkiv: F30 Arkivsaksnr.: 15/4507 Sign: Dato: Utvalg: Formannskapet BOSETTING AV FLYKTNINGER 2016 Rådmannens forslag til vedtak: Karmøy kommune vedtar følgende: 1. Karmøy kommune vil bosett 80 flyktninger i 2016. En vil opprettholde praksis fra tidligere år, og starte på bosettingskvoten for 2017 dersom det er kapasitet til bosette flere enn 80 flyktninger i 2016. 2. Karmøy kommune vil i den grad det er snakk om enslige mindreårige med enten familie eller nærerelasjoner i kommunen, forsøke å bosette inntil 3 enslige mindreårige i 2016 noe som er i henhold til anmodningen en mottok i august. 3. Rådmannen vil høsten 2016 legge frem en ny sak for bosetting av flyktninger i perioden 2017-2019 hvor fremtidig organisering av flyktningarbeidet vil inngå.
4. Det gjøres følgende endringer i budsjettet for 2016:
1.0 Bakgrunn for saken Karmøy kommune ble i brev av 19.08.15 forespurt av Integrerings- og mangfolds direktoratet (IMDi) om å bosette 80 flyktninger i 2016 og 2017, og videre 70 flyktninger i 2018 og 2019. Totalt ble Karmøy kommune anmodet om å bosette 300 flyktninger i perioden 2016 2019. Siden anmodningen fra august har flyktningkrisen eskalert ytterligere, og antallet asylsøkere som ankommer Norge har økt vesentlig fra tidligere prognoser. Særlig har det vært en stor økning i antall barn og unge under 18 år (enslige mindreårige) som får opphold og som skal bosettes i norske kommuner. Oppdaterte prognoser viser at det er behov for å bosettes minst 4 400 enslige mindreårige i 2016. Karmøy kommune har derfor i likhet andre norske kommuner mottatt en ny anmodning om bosetting for årene 2016 og 2017. I den nye anmodningen som er datert 23.11.15, bes Karmøy kommune om å bosette 115 flyktninger i 2016, hvorav 35 enslige barn og unge. For 2017 lyder den foreløpige anmodningen på minst 132 flyktninger, hvorav minst 55 enslige barn og unge. IMDi skriver videre i anmodningsbrevet at: «det er stor usikkerhet knyttet til ankomster av asylsøkere i 2016 og 2017. IMDi vil i løpet av 2016 oppdatere kommunen på bosettingsbehovet for 2017 i det årlige anmodningsbrevet, og så langt som mulig gi foreløpige plantall for 2018 og 2019.» Karmøy kommune har etablert et godt apparat for å kunne bosette og integrere flyktninger. Blant annet vitner gode resultater i introduksjonsordningen om dette, hvor mange begynner på utdanning eller finner seg jobb etter endt program. Videre blir mange av flyktningene engasjert i idrettslag, menigheter, Røde Kors og andre frivillige organisasjoner. Befolkningene på Karmøy har også stilt ledige boliger til disposisjon, så forutsetningene for å bosette flyktninger i kommunen har vært gode. Anmodningen som kommunen nå har mottatt ligger på et langt høyere antall enn hva en har håndtert tidligere. For å gi et godt beslutningsgrunnlag har det derfor blitt foretatt en analyse av hvordan det har gått med flyktninger som har blitt bosatt i tidligere år. Som nevnt ovenfor, så har Karmøy kommune gode resultater å vise til når det gjelder å få flyktninger over i jobb og utdanning etter fullført introduksjonsprogram. Kommunen har imidlertid tatt imot flyktninger lenge før introduksjonsprogrammet så dagen lys i 2004. Analysen innbefatter flyktningene som ble bosatt i 1990 og frem til i dag. Ved å gå helt tilbake til 1990 får en med s det store antallet flyktninger fra det tidligere Jugoslavia som kom til Norge utover 90-tallet. Dette var den forrige virkelig stor flyktningstrømmen, og således et godt utgangspunkt for en slik analyse. I analysen er det blitt sett på om flyktningene som ble bosatt ble boende i kommunen, og hvordan livssituasjonen deres er per i dag. Disse funnene blir presentert lenger nede i saken under overskriften «Integrering av flyktninger i Karmøy kommune» I tillegg til integrering, så vil også økonomi være en av de viktigste faktorene når det skal besluttes hvor mange flyktninger Karmøy kommune skal bosette. Vinteren 2015 deltok Karmøy kommune for første gang i IMDis kartlegging av kommunenes utgifter til bosetting av flyktninger, kalt beregningsutvalget. Tallene som ble gjennomgått gjaldt regnskapsåret 2014, og kostnader til de siste 5 årskullene med bosatte flyktninger. Det vil si flyktninger som ble bosatt i årene 2010 2014, og som Karmøy kommune da mottok integreringstilskudd for i 2014. Kartleggingen omfattet både utgiftene til opplæring i norsk og samfunnskunnskap (Voksenopplæringsundersøkelsen) og øvrige utgifter i tilknytning til bosetting og integrering (administrasjonsundersøkelsen). Undersøkelsen viste at Karmøy samlet sett hadde høyere ekstra kostnader til bosetting av flyktninger, enn det kommunen mottok i integreringstilskudd og per capitatilskudd til norsk og samfunnskunnskap. Dette er ikke noe Karmøy var alene om. Karmøy hadde lavere utgifter i den undersøkelsen som gjaldt integreringstilskuddet enn gjennomsnittet, men fortsatt høyere enn det integreringstilskuddet
gav dekning for. I undersøkelsen som gjaldt voksenopplæring, kom Karmøy ut med høyere kostnader enn gjennomsnittet. Med forbehold om at dette var første gang Karmøy deltok i undersøkelsen, og den usikkerhet det gir rundt metodebruk og lignende, viste undersøkelsen at Karmøy i 2014 brukte om lag 7-8 kroner mer til bosetting av flyktninger og til opplæring i norsk- og samfunnskunnskap enn det som dekkes av integreringstilskuddet og per capitatilskuddet. Karmøy hadde relativt lave utgifter til administrasjon, sosialhjelp, bolig og barnevern men hadde høye kostnader til ekstratiltak i grunnskolen (velkomstklasser) og høyere kostnader til introduksjonsstønad. Det siste skyldes antakelig at flere går et tredje år i ordningen i Karmøy. I tillegg hadde altså Karmøy høye utgifter til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Et viktig premiss for denne saken er derfor at bosetting av flere flyktninger må gjøres til en lavere kostnad per bosetting enn hva tilfellet er i dag. Dersom Karmøy ikke lykkes med det, vil økt bosetting av flyktninger kreve omprioritering av en betydelig mengde budsjettmidler. Foruten integrering og økonomi så vil Introduksjonsordningen ved Karmøy voksenopplæringssenter, NAV Karmøy flyktningteam, Helsesøster for flyktninger, Velkomstklassene, barnehagekapasiteten, tilgang på bolig, befolkningsvekst i Karmøy kommune, enslige mindreårige og fremtidig organisering av flyktningarbeidet være overskrifter som blir gjennomgått i saken. Saken er lagt opp slik at den presenterer to ulike scenarioer under hver overskrift. Det første tar utgangspunkt i at det bosettes 50 flyktninger per år. Det andre scenarioet tar for seg en bosetting på 80 flyktninger i året, som tilsvarer anmodningen til IMDi fra august. I avsnittet om fremtidig organisering av flyktningarbeidet forsøker vi å danne et bilde av hva som vil kreves om en skal bosette i forhold til den siste anmodningen fra IMDI, hvor kommunen bes om å bosette 115 flyktninger i 2016 og minst 132 flyktninger i 2017. I scenarioene er det skissert hva de ulike bosettingstallene vil gi av inntekter og utgifter, samt anslått behov for økte ressurser. Alle alternativene tar høyde for at det i tillegg til bosettingstallet også vil komme ekstra personer på familiegjenforening. Anslaget ligger på 23 prosent på familiegjenforening i tillegg til det antallet som kommunen vedtar å bosette. Anslaget bygger på erfaringstall for hvor mange som har kommet på familiegjenforening i perioden 2011 2015 i Karmøy. En bosetting på 50 flyktninger vil da bety at en i Karmøy må påregne og ta imot minst 62 flyktninger. Bosetting av 80 flyktninger må ta høyde for minst 92 flyktninger, mens bosetting av 115 og 132 flyktninger betyr at en må være forberedt på å ta i mot henholdsvis 141 og 162 flyktninger. 2.0 Introduksjonsordning ved Karmøy voksenopplæringssenter (KVOS) Karmøy Voksenopplæringssenter har i samarbeid med NAV flyktningeteam ansvar for iverksetting og tilrettelegging av kommunens introduksjonsprogram. Alle flyktninger som bosettes i kommunen i alderen 18 til 55 år med behov for kvalifisering, har rett og plikt til introduksjonsprogram. Programmet varer normalt i to år, med mulighet for utvidelse i ytterligere ett år. Introduksjonsordningen er ment å styrke muligheten for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv og sikre økonomisk selvstendighet. Introduksjonsprogrammet består av nivåbasert norskopplæring, språkog arbeidspraksis og ulike kurs rettet mot kvalifisering. Grunnskole- og videregående opplæring kan også være en del av programmet. Introduksjonsprogrammet er helårlig og på fulltid og skal være individuelt tilrettelagt for den enkelte deltaker. Alle programdeltakerne skal ha en individuell plan med fokus på måloppnåelse i programtiden. Denne utarbeides i samarbeid mellom deltaker, voksenopplæringen og NAV flyktningeteam. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap er hovedaktiviteten i introduksjonsprogrammet. Rett og plikt til norskopplæring betyr at personen har rett til gratis norskopplæring i kommunen
vedkommende er bosatt. Plikt betyr at den lovpålagte norskopplæringen (550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap) må være gjennomført innen tre år fra oppholdstillatelse ble gitt. Personer med rett og plikt til opplæring, kan i tillegg få tilbud om inntil 2400 timer behovsprøvd norsk. Kommunen har plikt til å tilby opplæring ut over 600 timer hvis deltakeren har behov for det. All norskopplæring skal avsluttes med en obligatorisk norskprøve. Norskkunnskaper og kjennskap til det norske samfunnet er viktige forutsetninger for at flyktninger og innvandrere skal kunne delta i yrkes- og samfunnslivet. Innføringen av obligatoriske prøver er også en understreking av samfunnets forventning om at innvandrere skal lære språket. Pr. i dag har KVOS i underkant av 80 deltakere i introduksjonsprogrammet. Økt bosetting vil medføre en betydelig utvidelse av aktiviteten ved voksenopplæringen og en økning av utgiftene til introduksjonsprogrammet. Usikkerhet i forhold til antall, hvem som bosettes (familier, enslige, alder), den enkeltes bakgrunn (tidligere skolegang, yrkeserfaring), opplæringsbehov, evt. rettigheter til andre opplæringstilbud, gjør det vanskelig å gi eksakte prognoser når det gjelder ressursbehov og kostnader. I forutsetningen fremover ligger en forutsetning om at kun 40 prosent av deltakerne vil få utvidet programmet med et tredje år. De senere årene har denne andelen ligget nærmere 100 prosent. For å nå målet om kun 40 prosent utvidelse vil en blant annet i større grad legge opp til alternative kvalifiseringsløp utenfor introduksjonsprogrammet. De senere årene har kommunen tatt i mot et større antall flyktninger med liten eller ingen skolegang fra hjemlandet. Dette stiller store krav til lærerkompetanse og tilrettelegging av opplæringstilbud. Mange kan ikke nyttiggjøre seg et teoretisk heldagstilbud på skolen, og samarbeidet som er etablert med ASKI har derfor vært svært positivt for denne deltakergruppen. Dette har gjort det mulig å tilby tilpassede opplæringsløp med en praktisk tilnærming til norskopplæringen. Norsk er inngangsporten til arbeidslivet eller til videre kvalifisering, og det er derfor viktig at progresjonen i opplæringen blir så god som lovens intensjoner legger opp til. Samarbeidet med ASKI har også bidratt til å redusere skolens utfordringer når det gjelder romkapasitet og lærerressurser. Kommunen mottar pr.capita tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer som omfattes av rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Tilskuddet utbetales i tre år fra og med det året personen fikk innvilget oppholdstillatelse i Norge. I 2015 utbetales det tilskudd for personer som har fa tt oppholdstillatelse etter 1.januar 2013. Tilskuddet utbetales til kommunen hvor personen er bosatt når oppholdstillatelse innvilges. Dersom en person blir boende på et asylmottak etter at oppholdstillatelse er innvilget, er det vertskommunen for asylmottaket som får utbetalt tilskuddet. Dersom Karmøy bosetter flyktninger med lang botid i asylmottak etter at oppholdstillatelse ble innvilget, betyr det avkortning i tilskuddet, eller i verste fall at tilskuddet er brukt opp før norskopplæringen starter på Karmøy voksenopplæringssenter. Kommunen er likevel forpliktet til å gi norskopplæring i inntil fem år fra bosettingstillatelse ble gitt og innenfor rammen av inntil 3000 timer. En gjennomgang av utviklingen på området viser at Karmøy kommune mottar mindre tilskudd til norskopplæring enn tidligere per deltaker. Dette som følge av at flere har lengre botid på mottak før de kommer til Karmøy. Inntektsanslaget er derfor justert ned sammenlignet med rådmannens forslag til budsjett. I teorien skal lengre botid før ankomst til Karmøy også sammenfalle med at de har fått mer undervisning, og at behovet for opplæring i Karmøy derfor skulle vært tilsvarende mindre. I praksis opplever man at denne sammenhengen ikke fullt ut er til stede.
Karmøy voksenopplæringssenter kan ved økt bosetting få kapasitetsutfordringer, både knyttet til personalressurser og undervisningslokaler. Dersom samarbeidet med ASKI opphører, vil dette medføre ytterligere ressursbehov for skolen, og introduksjonsdeltakere med liten eller ingen skolegang vil ikke lenger få tilbud om tilrettelagt språkpraksis. Pr. i dag tilbyr ASKI også språkpraksis til aktuelle deltakere i skolens ordinære ferieuker (høst, vinter og sommer), og på kursog planleggingsdager. Den økende arbeidsledigheten vil i tiden framover medføre økt trykk på ordinære praksisplasser. Arbeide opp mot gruppen som har liten eller ingen skolegang må evalueres og en må evt vurdere å endre organiseringen av arbeidet. Et vedtak om økt bosetting av flyktninger vil kunne medføre økte utgifter til norskopplæring og gjennomføring av introduksjonsprogram. Ved bosetting av 80 personer i 2016, vil behovet ved KVOS være: Utvidelse av programrådgiverressursen (1 stilling) Utvidelse av skolens areal (på sikt 2-3 klasserom, møterom og kontorer), avhengig av antall nye deltakere i introduksjonsprogrammet. Alternativ norsk -og samfunnskunnskaps undervisning utenfor KVOS. Dersom rammefaktorene nevnt over ikke endres, kan det medføre utfordringer med å innfri 3 måneders kravet knyttet til igangsetting av norskopplæring for personer med rett og plikt til norskopplæring. Det kan videre forventes at kvaliteten i introduksjonsprogrammet og resultatene knyttet til kvalifisering vil bli dårligere. Karmøy kommune har i dag høye kostnader til gjennomføring av introduksjonsprogram og norskopplæring, og vil se på organiseringen av dette tilbudet. Inntil videre må økte behov dekkes gjennom eksisterende bemanning. Det er lagt inn midler til alternativ norsk- og samfunnskunnskapsundervisning, ny stilling som programrådgiver og til lokaler mv. Rådmannen legger til grunn at det kan komme omdisponeringer innenfor denne rammen i forbindelse med gjennomgang av organisering av flyktningearbeidet. 3.0 NAV flyktning team Flyktning teamet har ansvar for å koordinere bosettingen, samt å gi nødvendig oppfølging av flyktningene de første 5 årene i kommunen. Flyktning teamet har i dag 5,7 kommunale årsverk. Det blir samtidig satt av ressurser på den statlige delen av NAV til formidling av flyktninger inn i arbeidslivet. I tillegg har en 2 prosjektstillinger på henholdsvis 1 årsverk og 0,8 årsverk, som i utgangspunktet løper frem t. o.m 31.12.15. De kommunale årsverkene er fordelt med 2,7 årsverk knyttet til bosetting og 2 årsverk til introduksjonsprogrammet. I tillegg utgjør teamkoordinator med ansvar for å koordinere teamet 1 årsverk. Siden 2013 har en også hatt en prosjektstilling med ansvar for å administrere de ulike aktivitetene som flyktning teamet har startet på UNIK senteret. Dette arbeidet har en styrket med en 0,8 stilling ut 2015. UNIK senteret finansieres ved at Karmøy kommune mottar prosjektmidler både fra Fylkesmannen i Rogaland for å forebygge barnefattigdom og BUFdir for å styrke integreringsarbeidet blant flyktninger. Hos Fylkesmannen er kommunen i 2015 inne i sitt tredje år med tilskudd. Fylkesmannen gir åpning for å kunne søke midler et fjerde år, men da må det foreligge en handlingsplan i kommunen for forebygging av barnefattigdom. Fra BUFdir mottar
Karmøy kommune midler til foreldrestøttende tiltak. Her er kommunen i 2015 inne i sitt andre av totalt fire år med tilskudd. I tabellen nedenfor er det skissert hva bosetting av 50 og 80 flyktninger i 2016 anslås å medføre i økt bemanningsbehov på flyktningeteamet: Antall bosatte Økning i bemanning Samlet bemanning 50 1 årsverk 6,7 80 2,3 årsverk 8 4.0 Helsesøster Per i dag er det en helsesøster i 0,75 % stilling som har ansvar for å følge opp alle flyktningene som blir bosatt. Den første tiden vil denne oppfølgingen blant annet bestå av at alle som blir bosatt får en grundig helsesjekk, hvor en er i kontakt med både lege og sykehus. Det blir også vurdert behov for eventuelle vaksiner. Hvilken oppfølging som blir gitt videre vil være basert på individuelle behov. Noen av de som blir bosatt har ikke behov for kontakt, mens andre igjen har faste avtaler med helsesøster. I tillegg til individuell oppfølging så deltar helsesøster også på temaundervisning for flyktningene, samt på forskjellige gruppeaktiviteter på UNIK senteret når helse er på agendaen. I tabellen nedenfor er det skissert hva bosetting av 50 kontra 80 flyktninger i 2016 vil medføre av økt bemanningsbehov på helsesøster tjenester: Antall bosatte Økning i bemanning 50 0,25 Årsverk ekstra 80 0,75 Årsverk ekstra Rådmannen vil vurdere behovet for helsesøster i sammenheng med foreslått styrking av helsestasjons- og skolehelsetjeneste, og vil komme tilbake til prioriteringen av disse midlene i budsjettbehandlingen i hovedutvalg helse- og omsorg. 5.0 Velkomstklassene Organisering og innhold Velkomstklassen er et helhetlig undervisningstilbud for nyankomne, minoritetsspråklige elever på 1. 7. trinn, samt 8. 10. trinn. På Karmøy er det to velkomstklasser på 1. 7. trinn. En ved Kopervik skole og en ved Sevland skole. For elever på ungdomstrinnet er velkomstklassen på Stangeland ungdomsskole. Velkomstklassene følger læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Det undervises i tillegg i flere fag, som for eksempel matematikk, geografi og naturfag. Hovedfokus er imidlertid opplæring i norsk. Målet for velkomstklassene er at elevene så raskt som mulig skal lære norsk slik at de kan ha utbytte av ordinær undervisning og bli godt integrert i samfunnet. De fleste elevene i velkomstklassene får i tillegg tilbud om morsmålsundervisning og /eller tospråklig fagopplæring. Dette er imidlertid avhengig av om man klarer å ansette kvalifisert personell. Morsmålsundervisning/ tospråklig fagopplæring organiseres av Karmøy Voksenopplæringssenter (KVOS).
Når elevene har gått en periode i velkomstklassen og har oppnådd et visst nivå i norsk, opprettes det et samarbeid med nærskolen til den enkelte elev. Eleven begynner med en besøksdag i uka på nærskolen, for blant annet å bli kjent med jevnaldrende i nærmiljøet. Den første besøksdagen følges eleven av en av de voksne fra velkomstklassen. De fleste elevene følger undervisningen ved velkomstklassen i omtrent et år, men dette tilpasses den enkelte elev i forhold til bakgrunn og progresjon. Elever med flyktningebakgrunn og liten eller ingen skolegang fra før, trenger ofte noe lengre tid før de har tilstrekkelige norskkunnskaper til å ha utbytte av undervisning i ordinære klasser. Kapasitet og belegg Per 20.11.15 er det 16 elever ved velkomstklassen i Kopervik. Av disse er 11 barn av arbeidsinnvandrere, mens 5 av elevene er flyktninger. Velkomstklassen i Kopervik har kapasitet til å ta imot 20 elever. Det er knyttet 54 pedagogtimer (2,16 årsverk) og 62,4 % miljøarbeider til velkomstklassen ved Kopervik skole. Velkomstklassen på Sevland har 15 elever per 20.11.15. Av disse er 10 flyktninger, og 5 er barn av arbeidsinnvandrere. Denne klassen har kapasitet til å ta imot 15 elever. Det er knyttet 39 pedagogtimer (1,56 årsverk) og miljøarbeider i 50 % til velkomstklassen på Sevland. Skolen er positiv til å ta i bruk flere rom til velkomsttilbud dersom det skulle bli aktuelt. Skolen har ett klasserom som ledig for tiden. Velkomstklassen for ungdomstrinnet ligger ved Stangeland ungdomsskole. Per 20.11.15 er det 6 elever i denne klassen. 3 av disse er barn av arbeidsinnvandrere mens de andre 3 elevene er flyktninger. Det er knyttet 36 pedagogtimer (1,8 årsverk) til klassen. Stangeland har kapasitet til å ta imot flere elever. I retningslinjene for velkomstklassene er det laget en «trappetrinnsmodell» for hvor mye pedagogog miljøarbeiderressurser som tildeles skolene i forhold til elevtall i velkomstklassene. Denne modellen følges retningsgivende, og er et utgangspunkt for tildeling til skolene som har velkomstklasser. Stangeland ungdomsskole er i dag på øverste nivå når det gjelder ressurser selv om elevtallet tilsier at man skulle vært på nivået under. Denne modellen har to trappetrinn. Modellen for barneskolen har tre trappetrinn, og Sevland ligger i dag på det midterste trinnet når det gjelder pedagog- og miljøarbeiderressurs. Dette trinnet gjelder opp til og med 15 elever. Sevland har etter modellen fylt opp med elever etter dagens ressurser. Kopervik skole ligger på det øverste nivået i modellen og er med andre ord dimensjonert for mer enn 15 elever. Karmøy kommune var i 2014 med i et arbeid der man beregnet hvor mye kommunen brukte av ressurser til tjenester rettet mot flyktninger og innvandrere. Undersøkelsen viste blant annet at utgiftene for kommunen til velkomstklasser er relativt store sammenlignet med de andre kommunene som var med i beregningen. Ved en moderat økning av elevtallet i 2016 vil man derfor kunne håndtere større elevtall i velkomstklassene innenfor de rammene som foreligger i dag. Tabellen nedenfor viser elevtall i de ulike velkomstklassene de tre siste skoleårene samt fordeling mellom barna av innvandrere og flyktninger.
Skoleår Skole Flyktninger Innvandrere Sum i klasse Totalt antall 2013 2014 Sevland 1 8 9 (ved skolestart) Kopervik 7 14 21 45 Stangeland 9 6 15 2014 2015 Sevland 5 7 12 (hele skoleåret) Kopervik 11 7 18 41 Stangeland 5 6 11 2015 2016 Sevland 10 5 15 (pr. 17.11.15) Kopervik 5 11 16 37 Stangeland 3 3 6 SFO Flyktninger får tilbud om plass i SFO for barn på 1. 4. trinn. Hvis foreldrene er deltakere i introduksjonsprogrammet, får barn fra 1.-4. trinn tilbud om SFO i samarbeid med Nav Flyktning og skolene. Sevland skole har per 20.11.15 en plass ledig på SFO men vil fra januar 2016 ha fem nye elever som trenger plass. Alle disse fem er minoritetsspråklige elever. Tolketjenester, skyss og behov for tilpasset læremateriell For å kunne gi god nok informasjon til de foresatte til elevene i velkomstklassen, brukes det mye tolk. Flere av elevene har også behov for skyss siden velkomstklassen ikke er elevens nærskole. Elevene i velkomstklassen har behov for tilrettelagt undervisning, og kan bare i liten grad benytte seg av de lærebøkene som kjøpes inn til den ordinære undervisningen. Det er derfor nødvendig å kjøpe inn spesielle bøker og annet materiell til disse elevene. Fremtidig behov Når det gjelder å anslå hva som vil være behovet i 2016 for velkomstklassene ut i fra de to ulike bosettingsscenarioene, er det tatt utgangspunkt i de tallene en har for perioden 2013 2015. I disse årene har det som det blir vist i tabellen ovenfor, vært et snitt på 19 flyktninger totalt for alle 3 velkomstklassene. Her må det tillegges at det i disse årene har vært bosatt en rekke familier med barn i skolealder, mens signalene fra IMDi for de kommende årene går på at det stort sett er enslige som skal bosettes. En gjennomgang viser at 63 prosent av de bosatte i årene 2013-2015 var familier. Av disse 63 prosentene var det 21 prosent som var barn i grunnskolealder. Tall fra IMDi på de som er bosettingsklare sier at 70 prosent er enslige menn. Ut i fra disse premissene har vi lagd et anslag på behovet for plasser i velkomstklassene de kommende årene. Vi har i anslaget valgt å nedjustere behovet for økte plasser fra 21prosent av de som bosettes til 10 prosent av de som bosettes. Dette begrunnes med at vi minst kan forvente en halvering av antall familier blant flyktningene som skal bosettes. Ut i fra de forutsetningene får vi følgende tabell: Antall bosatte Antall bosatt inklusiv familiegjenforente Prosentandel av de bosatte som antas å være barn Årlig behov for nye plasser i velkomstklassene i Totalt antall plasser som det er behov i Her har vi beregnet 10 prosent av de bosatte etter å ha inkludert familiegjenforente.
i grunnskole alder for i 2016 ii 50 62 10 prosent 6 24 80 98 10 prosent 10 28 Vi ser at bosetting av både 50 og 80 flyktninger per år sannsynligvis vil kunne foregå innenfor dagens rammer på velkomstklassene. Dersom andelen barn som bosettes går ned, mens andelen voksne innvandrere går opp, vil det være aktuelt å inndra ressurser fra skolene for å kunne omprioritere dette til introduksjonsprogram og stønad for voksne innvandrere. Vedtak om bosetting av enslige mindreårige med grunnskolerett er en faktor som ikke er tatt med i dette anslaget, men som avhengig av antallet vil kunne medføre økt behov for plasser i velkomstklassen utover anslaget vi har gitt. 6.0 Barnehage Karmøy kommunestyre vedtok 15.04.2004, sak nr. 0062/04, at deltakere i introduksjonsprogrammet skal få tilbud om fri barnehageplass. Utgifter til skyss dekkes ikke. Foreldrene ønsker primært et tilbud i nærbarnehagen. Dette innebærer at barna går i både kommunale og private barnehager. I 2015 er tilskuddssatsen per barnehageplass i Karmøy kr.170.502 for små barn og kr.80.868 for store barn. Foreldrebetaling for en heldags barnehageplass er per 01.05.2015 kr.2580. Siden 2012, har det i snitt vært 24 barn per barnehageår, som har fått gratis barnehageplass etter denne ordningen. Utgiftene dekkes via kommunale budsjetter. Når det gjelder kapasitet i barnehagene på Karmøy, så er ikke dette noen statisk størrelse, men et tall som vil variere fra år til år og fra sone til sone. Men uavhengig av om en kommer til å bosette 50 eller 80 personer det neste åre, så er det sannsynlig at det vil være tilstrekkelig kapasitet med barnehageplasser, men det kan ikke garanteres at en får plass i en barnehage i nærområdet. I forhold til kostnader på barnehageområdet så har det i perioden 2011-2015 i snitt vært et årlig behov for 4,4 nye barnehageplasser til flyktninger som bosettes i kommunen. I tabell nedenfor er det gitt ett anslag på hva de ulike bosettingstallene vil medføre av behov for økning i antall barnehageplasser samt økning i kostnader. Beregningene er gjort ut i fra at behovet for barnehageplasser i perioden 2011 2015 har utgjort 9% av bosettingstallet. Antall bosatte Økning i antall Økning i kostnader barnehageplasser 50 6 Kr.179 760 80 9 Kr.265 326 7.0 Tilgang på boliger: I Karmøy kommune har en hatt god tilgang på boliger fra private utleiere som ønsker å leie ut til flyktninger. Rundt 90 % av flyktninger som ble bosatt de siste 5 år er blitt bosatt i private boliger. I forhold til kommunale boliger er det per i dag 15 boliger hvor det bor flyktninger. NAV flyktningteam som har ansvar for å fremskaffe og klargjøre boliger har særlig de senere år opplevd ii Tallene i denne kolonnen forutsetter at det ikke er noen av dagens elever som går ut av velkomstklassene i 2016. Får en noe avgang vil behovet for plasser kunne bli lavere enn det som er skissert i tabellen.
at stadig flere private utleiere tar kontakt fordi de ønsker leie ut bolig til flyktninger. Ser en på de siste 5 årene så har det blitt bosatt i gjennomsnitt 36 flyktninger i kommunen hvert år, da holdes de som kommer på familiegjenforening utenfor. For å bosette disse 36 personene har en i gjennomsnitt hatt behov for 18 boliger. Det vil si at det blir bosatt i snitt 2 personer i hver bolig som flyktningteam fremskaffer. Her har en fokus på om det er mulighet for å få flere personer bosatt per bolig. En må allikevel ta med i beregningen at noen av de som kommer alene til kommunen blir bosatt i egen bolig, fordi de har familie hvor det er startet en gjenforeningsprosess. Hvis denne prosessen er kommet så langt at det vurderes at familien vil kunne komme innenfor en periode på et halvt år, så blir vedkommende bosatt i egen bolig fremfor kollektiv, slik at en slipper å bruke ressurser på å finne en ny bolig når familien ankommer. Ut i fra dagens situasjon hvor en beregner at det i snitt bosettes 2 flyktninger per bolig får følgende behov for boliger med en bosetting på 50 og 80 personer: Antall bosatte flyktninger Behov for boliger 50 25 80 40 Med utgangspunkt i samme tilgang på boliger som en har per i dag, vurderer flyktningteam at kommunen vil greie å skaffe til veie det nødvendige antallet boliger i 2016, uavhengig av om den skal bosettes 50 eller 80. En tror også at fokus på å bosette flest mulig i kollektiv, gjør at snitt tallet for antall flyktninger per bolig vil bli høyere enn 2. 8.0 Økonomi: Som nevnt i innledningen har Karmøy kommune i 2015 deltatt i Integrerings- og mangfolds direktoratets (IMDi) kartlegging av kommunenes utgifter til bosetting av flyktninger, kalt beregningsutvalget. Resultatene viste at kommunen i 2014 hadde et underskudd på mellom 7-8 millioner for flyktninger bosatt de siste 5 år, når en ser bosetting og opplæring i norsk- og samfunnskunnskap under ett. En økning av antall flyktninger som skal bosettes vil ikke fjerne dette underskuddet, men klarer en å drifte mer effektivt bør det være en målsetning om å komme ut i balanse på sikt. Logikken her er at inntektene vokser proporsjonalt med antall flyktninger som bosettes, men ressursbruken trenger ikke økes tilsvarende om en får utnyttet stordriftsfordeler. Nedenfor er det skissert i tabellform hva en bosetting av 50 flyktninger per år og 80 flyktninger per år i 2016 og 2017 vil medføre av inntekter og utgifter Anslag 2016
Antall bosatte Inntekt fra IMDi Utgifter introstønad Utgifter sosial stønad og KVP 50 35,5 14 5,42 80 44,2 16,3 6,19 iv Lønn flyktningteam, programrådgivere og helsesøster 6,38 7,5 Utgifter barnehage 1,35 1,45 Utgifter velkomstklasse 5,5 5,5 Variable utgifter iii 9,8 11,35 Felles utgifter 1,78 2,1 Resultat -8,73-6,19 Som en ser av tabellen ovenfor vil en få et negativt resultat uavhengig av om en bosetter 50 eller 80 flyktninger. Om vi fremskriver inntekter og utgifter for 2017 og 2018 med bosettingstall på 50 og 80 flyktninger ser vi allikevel en positiv trend på resultatsiden. Forutsatt at det blir en stabil utvikling på kostnadssiden vil en med en bosetting på 80 personer kunne nærme seg å være i balanse i løpet av 2017 Disse tallene som er presentert her baserer seg på anslag og forutsetninger. Resultatet vil avhenge av mange faktorer, hvem som kommer, hvilken skolebakgrunn de har, hvordan de greier å tilpasse seg en ny geografi, ett nytt språk, ett nytt arbeidsmarked med videre. Anslagene er i stor grad gjort ut fra erfaringstall fra flyktninger som er bosatt de senere årene. Hvem som skal bosettes de neste årene, og hvor raskt de integrerer seg er usikre faktorer. 9.0 Enslige mindreårige flyktninger: IMDi ber i sin anmodning av 23.11.15 om at Karmøy kommune bosetter 35 enslige mindreårige i 2016 og 55 enslige mindreårige i 2017. Den tidligere anmodningen fra 19.08.15 var på 3 enslige mindreårige per år i perioden 2016-2019. Karmøy kommune foretok i 2010-2011 en kartlegging for å vurdere om en skulle bosette enslige mindreårige. Det ble da sett på det eksisterende tjenesteapparatet i kommunen, og om dette var tilstrekkelig til å kunne bosette enslige mindreårige. Konklusjonen den gang ble at Karmøy kommune ikke ønsket å bosette enslige mindreårige. Begrunnelsen her var at enslige mindreårige utgjorde en så liten andel av de som satt på mottak og ventet på bosetting. Situasjonen i 2015 er ganske annerledes. Det er en økende tilstrømming av enslige mindreårige som får opphold, og som dermed skal bosettes i norske kommuner. En har ikke noe eget apparat i kommunen for å kunne bosette enslige mindreårige. Det vil også kunne bli kostbart å bygge opp et slikt apparat, avhengig av hvordan kommunen velger å gjøre det. Nasjonalt beregningsutvalg for flyktninger viser også at det er en vesentlig lavere dekningsgrad for bosetting av enslige mindreårige enn hva tilfellet er for enslige voksne og familier. Tall fra 2014 viste at integreringstilskuddet kun dekket 63 % av kostnadene som kommunen hadde ved bosetting av enslige mindreårige, et gap på nær 400 000 kroner over femårsperioden hvor det utbetales integreringstilskudd.. For enslige voksne og familier var dekningsgraden til sammenligning 89 %. Her må det imidlertid tillegges at for 2016 blir det et ekstra tilskudd på kr.100 000 for hver enslige mindreårige som bosettes. Inntektene som kommunen kan forvente i 2016 og 2017 ved ulike antall enslige mindreårige kan ses i tabellen nedenfor: iii De variable kostnadene inkluderer tolkeutgifter, innkjøp av opplæring fra eksterne leverandører og utgifter ved KVOS som ikke dekkes av per-capita tilskuddet. iv IMDi gir et ekstra tilskudd på kr.50 000 per bosatt flyktning utover det som var anmodningen for 2015. Med bosetting av 80 flyktninger og anmodning på 60 flyktninger gir det 1 million i ekstra tilskudd
Bosatte EM 2016 Bosatte EM 2017 Inntekter 2016 Inntekter 2017 Samlede inntekter for 2016 og 2017 10 10 1,95 2,87 4,82 20 10 3,9 4,78 8,68 35 55 6,85 11,95 18,8 45 45 8,8 12,9 21,7 50 40 9,78 13,4 23,18 I tabellen har vi fremstilt hvilke inntektsvariasjoner kommunen kan få om en velger å fordele bosettingstallene annerledes enn det IMDi foreslår. Vi ser at kommunen eksempelvis kan hente ut over 4 millioner i ekstra inntekter om en velger å bosette 15 av de enslige mindreårige på 2017 kvoten i 2016. Dette kommer av ekstra tilskuddet på kr.100 000 som gis per enslige mindreårige kommunen bosetter i 2016. I motsetning til inntektene som er skissert ovenfor, så er det vanskeligere å forutse hvilke utgifter kommunen vil få ved ulike bosettingstall på enslige mindreårige. Det skyldes at det er ulike måter å organisere bosettingen av enslige mindreårige. Kommunen kan velge å bygge opp et eget apparat hvor en har boliger med heldøgns bemanning og hybler med tilsyn etter behov. Alternativt kan en basere seg på fosterhjem, eller kjøp av statlige institusjonsplasser. Hvilke tiltak en skal gå for vil avhenge av alderen på de enslige mindreårige som skal bosettes. Typisk vil de enslige mindreårige som er under 15 år bli plassert i fosterhjem. De som er over 15 år blir oftest bosatt i bofellesskap med fulltidsbemanning eller i bokollektiv/hybler hvor de får oppfølging etter behov. Av de enslige mindreårige som venter på bosetting, så opplyser IMDi i anmodningen at om lag 20 prosent av de enslige mindreårige er under 15 år. Når det gjelder den lave dekningsgraden som beregningsutvalget har kommet frem til for enslige mindreårige, så vises det spesielt til en økende grad av bosetting i døgnbemannet bolig. Dette gir vesentlig høyere utgifter enn bosetting i egen hybel med tilsyn. Samtidig har kommunenes refusjon av utgifter til barnevernstiltak blitt redusert fra 100 prosent til 80 prosent dekning. Desto viktigere blir det da at kommunen finner den rette balansen i tiltaksviften dersom bosetting av enslige mindreårige blir aktuelt. 10.0 Analyse av integrering blant flyktninger i Karmøy kommune Som nevnt i innledningen på saken er det foretatt en analyse på hvordan det har gått med flyktninger som har blitt bosatt i Karmøy kommune. I dette avsnittet vil de viktigste funnene fra denne analysen bli presentert. Utgangspunkt for analysen er flyktninger som ble bosatt i Karmøy kommune i perioden 1990 2014. I denne perioden har det blitt bosatt 1207 flyktninger i Karmøy kommune. Flyktningene som har blitt bosatt kommer opprinnelig fra 32 ulike nasjoner. De landene en har bosatt flest flyktninger fra er henholdsvis Kurdistan (125 personer), Irak (119 personer), Tsjetsjenia (117 personer), og Etiopia (114 personer):
Av de 1200 personene som har blitt bosatt, så har 562 personer fortsatt blitt boende i kommunen, 604 personer har flyttet til andre steder i Norge, mens 41 personer har utvandret til sitt opprinnelige hjemland. Altså bor 47 % av de bosatte flyktningene fortsatt i kommunen, 50 % har flyttet til andre kommuner, mens 3 % har utvandret til sitt opprinnelige hjemland eller et annet land. Når under halvparten av de som har blitt bosatt i Karmøy innenfor denne perioden fortsatt bor i kommunen, så kan en stille spørsmål ved hvor vellykket integreringen av flyktninger i Karmøy kommune har vært. Ved nærmere ettersyn kan en allikevel merke seg en positiv trend. En ser nemlig at andelen som har blitt boende i kommunen har vært økende de siste 10 årene sammenlignet med de 15 første årene. Av de som ble bosatt i kommunen i perioden 1990 2004 har kun 27,5 % blitt boende i kommunen, mens 68,5 % flyttet til en annen kommune. I perioden 2005-2014, så har det skjedd en vesentlig endring. Da bor 75,5 % av flyktningene fortsatt i kommunen, mens andelen som har valgt å flytte er sunket til 22,5 %.
Det kan være flere årsaker til denne endringen, men det er rimelig å anta at innføringen av introduksjonsprogrammet i 2004 har bidratt til at flere flyktninger velger å bli boende i kommunen. Et annet viktig poeng i analysen er hvordan det går med de flyktningene som blir boende i kommunen, greier de å komme seg over i jobb eller utdanning, eller blir de stønadsmottakere? Karmøy kommune har hatt gode resultater for deltakere i introduksjonsprogrammet i senere år, hvor en stor andel av flyktningene har kvalifisert seg for videre utdanning eller jobb etter endt introduksjonsprogram. Men hvordan blir bildet om vi ser hele perioden 1990 2014 under ett? I forhold til sysselsetting, så viser diagrammet nedenfor at 46 % av de flyktningene som fortsatt bor i kommunen er i lønnet arbeid. Ellers fordeler det seg på følgende måte:
En ser at antall mottakere av sosial stønad er forholdsvis høyt med 7 %, når en sammenligner med den øvrige befolkningen. Allikevel kan en øyne en positiv trend, hvor en ser at andelen som mottar sosial stønad er vesentlig lavere for de som har lengst botid i kommunen. Dette kan tolkes dithen at en blir mindre avhengig av det offentlige med økt botid. Ellers er det viktig å nevne at flesteparten av de som befinner seg i kategorien andre stønader fortsatt er deltakere i introduksjonsprogrammet. Holder vi disse utenfor statistikken så vil andelen som befinner seg i jobb stige til 58 %. Dette tallet er rundt 10 % under hva som er samlet sysselsettingsandel for hele landet, som i 2014 var 68,5 %. Men her bør en merke seg at landsgjennomsnittet for sysselsetting blant innvandrere fra Asia og Afrika ligger på henholdsvis 56 % og 42 %. Med tanke på at det er fra disse områdene nær sagt alle flyktningene en har bosatt i kommunen kommer fra, så er 58 % sysselsetting et tall som er i overkant av hva som er landsgjennomsnittet for gruppen. Et annet funn som er verdt å nevne i denne sammenheng er hvordan det har gått med de flyktningene som var barn/ungdommer under 18 år når de ble bosatt i kommunen. Denne gruppen består av 85 personer, noe som utgjør 21 % av de voksne flyktningene som fortsatt bor i kommunen. I denne gruppen antar vi at 29 personer fortsatt er i et utdanningsløp. Antagelsen bygger på det fakta at disse personene hverken mottar ytelser fra NAV eller er registrert som lønnsmottakere. Det er derfor rimelig å anta at de er under utdanning og mottar lån og stipend. Videre er 44 personer i lønnet arbeid, mens antall sosialhjelpsmottakere er 5 personer. Samlet er 86 % av flyktningene i denne gruppen enten i jobb eller fortsatt under utdanning. Andelen som mottar sosial stønad er også redusert med ett prosentpoeng til 6 %.
Det en får frem med å trekke ut denne gruppen er å synliggjøre at sannsynligheten for å være i arbeid og aktivitet øker dersom en ble bosatt i kommunen mens en fortsatt var i skolepliktig alder. 11.0 Befolkningsvekst i kommunen Karmøy kommune har de senere år hatt en jevn befolkningsvekst. Fra rett i underkant av 37 000 innbyggere ved inngangen til tusenårsskiftet, så passerte en ved inngangen til 2015 ett innbyggertall på 42 000. Om en ser bort fra 2001 så har en hatt en befolkningsvekst i kommunen samtlige år fra tusenårsskiftet og frem til 2015. Store deler av befolkningsveksten kommer av at en i Karmøy har hatt en stabil andel med innvandring til kommunen. Fra år 2000 og frem til dags dato har innvandring stått for rundt 81 % av befolkningsveksten i Karmøy kommune. I dette bildet er også bosetting av flyktninger med å bidrar til at Karmøy er en kommune i vekst. Ser en for eksempel på årene 2011 2014 har bosetting av flyktninger stått for 11 % av befolkningsveksten i Karmøy.
Med økt bosetting vil flyktninger i årene fremover kunne spille en større rolle i å opprettholde befolkningsveksten i kommunen. Det som da blir viktig er at flyktningene faktisk blir boende i kommunen, og at de greier å bli selvforsørget. Analysen av integrering blant flyktninger i Karmøy kommune viste jo i så måte til en positiv trend. 12.0 Rådmannens konklusjon Utgifter til sosial stønad, introduksjonsstønad, barnehage med mer vil øke med økt bosetting av flyktninger i kommunen. Overføringene som kommunen mottar fra IMDi forventes imidlertid å dekke denne økningen i utgifter. Det blir allikevel viktig å ha fokus kostnadssiden for å se om en i større grad kan hente ut noen stordriftsfordeler på de mest sentrale tjenesteområdene. Sett bort i fra økonomien vil den klart største utfordringen bli å integrere 80 personer per år like bra som en har integrert 35 personer per år. Resultatene fra introduksjonsprogrammet hvor man frem til nå har hatt stor overgang til jobb og videre utdanning vil stå i fare for å kunne gå ned, da flere personer i programmet vil medføre at det vil være mindre rom for oppfølging av den enkelte deltaker. Dette er imidlertid ingen absolutt sammenheng, og kanskje vil større utfordringer gi inspirasjon til å tenke nytt for å hjelpe flyktninger over i jobb eller utdanning. Fremskaffelse av tilstrekkelig antall boliger vil kunne bli en utfordrende, men også her kan nye løsninger veie opp for dette. Andre utfordringer er romkapasiteten ved KVOS, og kostnadsnivået per elevtime. Innen helse er det sannsynlig at en må styrke kompetansen i forhold til traumer med tanke på hvilke grusomheter mange av de som skal bli bosatt har blitt utsatt for. En ser at det er flere risikomomenter med å øke bosettingen. Risikoen er imidlertid innenfor et akseptabelt nivå og den har i tillegg en oppside. Med økt bosetning og med god integrering vil kommunens inntektsside øke etter hvert som bosatte flyktninger deltar i arbeidslivet. Som analysen fra de sist 25 årene med bosetting har vist, så har flyktninger greid å integrere seg også før en fikk det apparatet en har i dag med eget introduksjonsprogram. Derfor bør en i denne flyktningkrisen akseptere at det blir store utfordringer, men også se at på sikt vil de som bosettes kunne være en ressurs som skal bidra til å videreutvikle Karmøy kommune i årene som kommer. For å sikre en bærekraftig bosetting og integrering bør en imidlertid ikke ta noen snarveier i dette arbeidet. En mener derfor at det vil være fornuftig å legge seg på en bosetting av 80 personer i 2016. Så vil en bruke 2016 til å se på organiseringen av flyktningarbeidet kommunen. Da vil en forhåpentligvis kunne komme ut med en modell som gjør kommunen rustet til å øke bosettingen ytterligere i årene 2017-2019, uten at dette skal svekke integreringen for den enkelte flyktning. For øvrig vil en opprettholde gjeldende praksis om at en starter på bosettingskvoten for 2017 hvis kapasiteten er tilstede. Når det gjelder enslige mindreårige vil en, i den grad det er snakk om enslige mindreårige med enten familie eller nærerelasjoner i kommunen, forsøke å bosette inntil 3 enslige mindreårige i 2016, noe som er i henhold til anmodningen en mottok i august. Det vil bli gjort en ny vurdering for 2017 som vil bli lagt fram for kommunestyret i løpet av 2016. Rådmannen i Karmøy, 07.12.2015 Sigurd Eikje sign.
Oversikt over vedlegg:
SAKSPROTOKOLL - BOSETTING AV FLYKTNINGER 2016 Formannskapet behandlet saken den 15.12.2015, saksnr. 166/15 Behandling: Borg (FrP) fremmet følgende forslag til vedtak: Karmøy kommune tar imot 50 flyktninger + 3 mindreårige. Formannskapet og kommunestyret holdes orientert om den lovpålagte, løpende beredskapsplanen. Gaard (H) fremmet følgende endringsforslag til pkt 1, første setning: Karmøy kommune vil bosette 55 flyktninger i 2016. Innstillingens pkt 2-4 enstemmig vedtatt. Borg (FrP) sitt forslag til pkt 1 fikk 2 stemmer (FrP) Gaard (H) sitt forslag til pkt 1 fikk 2 stemmer (H) Innstillingens pkt 1 fikk 7 stemmer (Ap 3, KrF 2, Sp 1, V 1) Innstillingens pkt 1 ble dermed vedtatt. Vedtak: Karmøy kommune vedtar følgende: 1. Karmøy kommune vil bosett 80 flyktninger i 2016. En vil opprettholde praksis fra tidligere år, og starte på bosettingskvoten for 2017 dersom det er kapasitet til bosette flere enn 80 flyktninger i 2016. 2. Karmøy kommune vil i den grad det er snakk om enslige mindreårige med enten familie eller nærerelasjoner i kommunen, forsøke å bosette inntil 3 enslige mindreårige i 2016 noe som er i henhold til anmodningen en mottok i august. 3. Rådmannen vil høsten 2016 legge frem en ny sak for bosetting av flyktninger i perioden 2017-2019 hvor fremtidig organisering av flyktningarbeidet vil inngå.
4. Det gjøres følgende endringer i budsjettet for 2016: