SINTEF A7273 - Åpen RAPPORT Vegtransport oppfatninger av risiko de siste 50 årene Trine Marie Stene og Tonje Osmundsen SINTEF Teknologi og samfunn Transportsikkerhet og -informatikk September 2008
ii
iv
v INNHOLDSFORTEGNELSE Forord...iii 1 Bakgrunn...1 1.1 Risikooppfatninger i vegsektoren....1 2 Metode...1 2.1 Tilnærmingsmåte...1 2.2 Valg av dokumenter, tekster og eksempler...3 2.3 Forskningsspørsmål...3 3 Generelle trender innen vegtrafikk...4 3.1 Perioder og hovedtrekk i veghistorien...4 3.2 Historisk bakgrunn - Utvikling i gods- og persontransport...5 3.3 Ulykker...8 3.4 Hvilke krefter har formet vegpolitikken i Norge?...8 4 Årene 1945 1959. Tut og kjør!...11 4.1 Samfunnet...11 4.2 Ulykkene...12 4.3 Vegsektoren...14 4.4 Oppfatninger om risiko og sikkerhet uttrykt i sentrale dokumenter...15 4.4.1 Hvordan står det til med sikkerheten?...15 4.4.2 Hvem har ansvar og skyld for ulykkene?...17 4.4.3 Hvordan skapes sikkerhet?...18 5 Årene 1960 1979. Menneskelig svikt. Myke trafikanter må beskyttes!...19 5.1 Samfunnet...20 5.2 Ulykkene...21 5.3 Vegsektoren...21 5.4 Oppfatninger av risiko og sikkerhet uttrykt i sentrale dokumenter...22 5.4.1 Hvordan står det til med sikkerheten?...23 5.4.2 Hvem har ansvar og skyld for ulykkene?...24 5.4.3 Hvordan skapes sikkerhet?...25 6 Årene 1980 1999. Økonomi: Ulykker en indirekte utgift -framkommelighet et pluss...29 6.1 Samfunnet...29 6.2 Ulykkene...30 6.3 Vegsektoren...31 6.4 Oppfatninger av risiko og sikkerhet uttrykt i sentrale dokumenter...31 6.4.1 Hvordan står det til med sikkerheten?...32 6.4.2 Hvem har ansvar og skyld for ulykkene?...32 6.4.3 Hvordan skapes sikkerhet?...33 7 Fra år 2000 og framover. Nullvisjonen med vekt på alvorlige ulykker...38 7.1 Samfunnet...38 7.2 Ulykkene...38 7.3 Vegsektoren...39 7.4 Oppfatninger av risiko og sikkerhet uttrykt i sentrale dokumenter...40 7.4.1 Hvordan står det til med sikkerheten?...40 7.4.2 Hvem har ansvar og skyld for ulykkene?...41 7.4.3 Hvordan skapes sikkerhet?...41
vi 8 Risikooppfatninger innen vegsektoren...44 8.1 Særtrekk ved sektoren...44 8.2 Oppsummering - Utvikling mot komplekse sammenhenger og integrerte løsninger...45 Referanser...49 TABELLER OG FIGURER Tabell 1. Sentrale offentlige dokumenter innen vegsektoren som rapporten er basert på...2 Tabell 2. Den historiske utvikling i et vegpolitisk perspektiv og rådende risikooppfatninger...4 Tabell 3. Endringer i fordelingen av andelen godsarbeid innen ulike transportgrener 1945-2000....6 Tabell 4. Den relative fordelingen av innenlandsk persontransport 1950-2002 målt i millioner personkilometer (prosent)...7 Tabell 5. Store ulykker (5 eller flere omkomne) i vegsektoren i perioden 1970-1980....21 Tabell 6. Antall drepte i perioden...31 Tabell 7. Antall skadde og drepte i perioden....39 Figur 1. Motorkjøretøyer 1950 1992...7 Figur 2. Antall personer som ble alvorlige skadet i vegtrafikken i perioden 1939-2005...8 Figur 3. Antall drepte personer i vegtrafikken i perioden 1939 2005...8 Figur 4. Veitrafikkulykker i perioden 1930 1966...13 Figur 5. Utviklingen i antall motorkjøretøyer i perioden 1927 1966...14 Figur 6. Den ønskete utviklingen av antall drepte i tråd med nullvisjonen...40
1 1 Bakgrunn 1.1 Risikooppfatninger i vegsektoren. Med fokus på utviklingen i vegsektoren vil vi nedenfor presentere og diskutere hvilke ulike oppfatninger om risiko og sikkerhet som har vært rådende i vegsektoren i Norge fra 1945 og fram til i dag. En grunnleggende antagelse i vårt arbeid har vært at rådende oppfatninger om hva som utgjør risiko gir sterke føringer på hvordan man søker å skape sikkerhet, og følgelig også på de strategier og prioriteringer som politiske myndigheter velger. Som vi vil diskutere har det vært store endringer i forståelsen av hva risiko og sikkerhet er i løpet av denne perioden, og dette gjenspeiles i vårt kildemateriale. Samtidig er det ikke slik at man kan forvente at denne utviklingen har stoppet, det vil fortsatt være slik at aktørene i transportsektorene, i forskningen og de offentlige myndigheter vil endre syn på hvordan man skaper best mulig sikkerhet, og hvilken grad av risiko man bør og kan akseptere. En viktig endring de siste årene som muligens vil føre til at man får et mer omforent syn på risiko er etableringen av en felles havarikommisjon på tvers av de ulike transportsektorene. Utgangspunktet for den utviklingen av vegsektoren som drøftes i denne rapporten er som Bjørnland beskriver: "Et vegnett opprinnelig tilpasset hestetransport, men utbedret for bilkjøring, måtte omformes til et vegnett som var egnet til å avvikle trafikken i et motorisert samfunn. En kjempeoppgave ventet på sin løsning." (Bjørnland, 1989, s. 164) 2 Metode 2.1 Tilnærmingsmåte Denne rapporten er konsentrert om vegsektoren og hvilke oppfatninger om risiko som har vært rådende i sektoren fra etterkrigstiden og fram til i dag. Innen vegsektoren finner man til ulike tider svært mange relevante aktører som har hatt sitt å si i forhold til hvordan risiko og sikkerhet defineres. Det har derfor vært nødvendig å begrense gjennomgangen og analysen til noen hovedaktører. I det følgende har vi valgt å konsentrere oss om politiske myndigheter og hvordan oppfatninger om risiko og sikkerhet blir uttrykt i Stortingsmeldinger og Norske Offentlige Utredninger. De offentlige dokumentene som er gjennomgått i forbindelse med denne rapporten er referert i tabell 1 nedenfor. Videre er det gjennomgått en del oversiktslitteratur som har en historisk tilnærming til vegtransporten for de periodene som vi studerer. Disse kildene er benyttet for å sette de offentlige dokumentene i perspektiv i forhold til trender og kjennetegn ved samfunnsutviklingen. Dette gjelder i første rekke tre kilder: Dag Bjørnland (1989) Vegen og samfunnet, Øyvind Thomassen (1995) Herlige tider og Sverre Knutsen og Knut Boge (2005) Norsk vegpolitikk etter 1960. De offentlige dokumentene vi har valgt, er gjort til gjenstand for tekstanalyse og tekstfortolkning. Vi har lett etter, plukket ut og fokusert på deler av teksten. Vi har ønsket å se på tekst og ordlyd knyttet til trafikksikkerhet og risiko. Spørsmål som er relevante er: Hvilke utfordringer og problemer legges det vekt på innen vegtrafikken? Hvordan angripes utfordringer knyttet til trafikk og sikkerhet? Hvilket bilde gir tekstene av virkemidler og forslag til hvordan dette skal angripes? Det å fokusere på politiske myndigheter gir oss en mulighet til å studere risiko og sikkerhet slik dette har blitt definert og diskutert på den offentlige arena. I tillegg er det rimelig å anta at
2 faglige eksperter, interesseorganisasjoner og andre har søkt å influere myndighetenes forståelse av risiko og at disse således kommer indirekte til uttrykk i offentlige dokumenter. Tabell 1. Sentrale offentlige dokumenter innen vegsektoren som rapporten er basert på. Offentlige utredninger. NOU 1972/14: Klortransport i Norge NOU 1974/19: Kollektivtrafikken i Oslo og Akershus NOU 1975/1: Ansvarsfordeling i vegsektoren NOU 1975/39: Personbil, miljø og samfunn NOU 1975/56: Om samferdselsstatistikken NOU 1977/30 A: Norsk Samferdselsplan NOU 1979/4: Transport av farlig gods på vei. NOU 1984/6: Personbiltrafikk. NOU 1993/23: Nytt overordnet styringssystem for Statens vegvesen. Stortingsmeldinger St. meld. Nr. 83. (1961-62) Om tiltak for å fremme trafikksikkerheten. St. meld. Nr. 27. (1970 71) Om trafikksikkerhetsarbeid m.v St. meld. Nr. 14. (1970 71) Om Norsk vegplan St. meld. Nr. 107. (1972-73) Om revidert Norsk vegplan St. meld. Nr. 71. (1972 73) vedlegg med trafikksikkerhet spesialanalyse nr. 7 St. meld. Nr. 76. (1975 76) Om organisering av trafikksikkerhetsarbeidet m.m St. meld. Nr. 37. Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998 2007. St. meld. Nr. 37. (1979-80) Om norsk samferdselsplan St. meld. Nr. 14. (1980-81) Om trafikksikkerhetsarbeidet m.m St. meld. Nr. 58. (1986 1989) Om norsk vegplan St. meld. nr. 18. (1986-1987) Om trafikksikkerhet og trafikkopplæring St. meld. nr. 32. (1995 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken St. meld. nr. 37. Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998 2007 St. meld. nr. 46. Nasjonal Transportplan 2002 2011. St. meld. nr. 24. Nasjonal Transportplan 2006 2015. Andre dokumenter Samferdselsloven av 1947 Statens vegvesen: Retningslinjer og normaler for veger (av 1947) Vegloven av 1963 Vegtrafikkloven av 1965 Statens Vegvesen 1 (1993): Vegtrafikklovgivnings historie Samferdselsdepartementet (2002): Strategiplan Trafikksikkerhet på veg 2002 2011 Statens Havarikommisjon for Transport (2006). Rapport om utforkjøringsulykke med vogntog. Oktober 2006 Utgangspunktet for gjennomgangen av dokumentene var diskursanalytisk. Diskurs kan i mange tilfeller erstattes med offentlig samtale eller offentlig meningsdanning (Thomassen, 2005). Av betydning er hvordan mening skapes i samfunnet, og hvordan endring eventuelt skjer eller kan skje. Det er ofte en rekke aktører som har vært involvert i utformingen av de offentlige dokumenter som vi har benyttet, i tillegg til at tekstene har vært gjenstand for høringer og endringer. Vårt 1 Johan Mellby I Vegdirektoratet har stått for utarbeidelse
3 kildemateriale er således dokumenter på et høyt aggregert nivå, det vil si dokumenter hvor det er omforente forslag og forståelser som kommer til utrykk. Ulike aktører og interesser har deltatt i de politiske prosessene som dokumentene er utrykk for, men det er ikke slik at man kan identifisere disse i den endelige teksten. Dokumentene må derfor forståes som et bilde av innholdet i den offentlige diskursen på dette området på et aktuelt tidspunkt, uten at man kan forvente å identifisere de ulike aktørene som deltar. 2.2 Valg av dokumenter, tekster og eksempler Kriteriene for valg av dokumenter har vært at de må være sentrale offentlige dokumenter som har betydning for politiske prioriteringer i utviklingen av vegsektoren. Videre har våre valg med hensyn til teksteksempler og utdrag fra dokumentene vært fokusert på hvordan risiko og sikkerhet omtales. Vi har valgt å ha en bred forståelse av hva risiko innebærer, det vil si at vi nedenfor også vil inkludere eksempler som henviser til samfunnsrisiko, som for eksempel fare for krig og miljøødeleggelser. Hovedvekten ligger allikevel på risiko og sikkerhet i forhold til fare for ulykker som tar eller skader menneskeliv. 2.3 Forskningsspørsmål Den foreliggende rapporten inngår som en del av forskningsprosjektet Oppfatninger av transportrisiko og sikkerhet i et dynamisk samfunnsperspektiv finansiert av Norges Forskningsråd innen RISIT-programmet. I tillegg til vegsektoren omfatter prosjektet også transport innen jernbane, luft og sjø. Prosjektgruppen har arbeidet tett sammen om utviklingen av våre felles forskningsspørsmål slik at rapportene fra de ulike sektorene er sammenlignbare på tvers til tross for ulik historisk, teknologisk og samfunnsmessig utvikling. I konkretiseringen av forskningsspørsmål arbeidet prosjektgruppen med en sammenligning av rapporter fra to ulike ulykkeskommisjoner. Vi valgte å sammenligne jernbaneulykken ved Åsta og ulykken med hurtigbåten Sleipner, hvor rapportene fra begge ulykkesgranskingene forelå i 2000. En sammenstilling av de to rapportene tar utgangspunkt i en diskursiv analyse av hvordan risiko og sikkerhet behandles. De to ulykkeskommisjonene arbeid, argumenter og konklusjoner angående sikkerhet og risiko ble behandlet ut fra følgende spørsmål: 1. Hvordan står det til med sikkerheten? 2. Årsaker til ulykker hvem/hva har ansvar og skyld? 3. Hvordan skapes sikkerhet? I rapporten tar vi utgangspunkt i de samme spørsmålene, og vil belyse utviklingen innen vegsektoren. Et slikt utgangspunkt gir oss mulighet til å sammenligne oppfatninger om risiko både på tvers av sektorene og over ulike tidsperioder. Spørsmålet Hvordan står det til med sikkerheten? vedrører blant annet normer for god ivaretakelse av sikkerhet. Dette gjelder blant annet sikkerhetsstyring, og hvilket grunnlag eller dokumentasjon myndighet, vegetat eller sentrale organisasjoner baserer sine beslutninger på. Ut fra sammenligningen av Åsta og Sleipner ulykkene kan det eksempelvis synes som sikkerhetsstyringen er basert på ulike prinsipper, og at det er forskjeller i hvorvidt sikkerhetsstyringen er hendelsesbasert eller risikobasert. Hendelsesbasert risikostyring innebærer at erfaringsdata fra allerede inntrufne, uønskede hendelser danner grunnlag for vurdering av sikkerhetsnivå og valg av eventuelle virkemidler. En risikobasert sikkerhetsstyring innebærer at en gjennomfører risikoanalyser i forkant av endringer som kan tenkes å påvirke risikobildet, eksempelvis før innføring av nye lover og regler eller endring av skilt og fysisk utforming.
4 Det andre spørsmålet Årsaker til ulykker hvem/hva har ansvar og skyld? berører oppfatninger om hvilke aktører eller forhold som ansees som relevante for mulige hendelser og ulykker. Man kan forvente at tekstene varierer i forhold til hvilke aktører som anses som aktive og passive, det vil si hvem som eventuelt kan lastes og hvem som er skadelidende. I beskrivelser av årsakssammenhenger kan også forhold som organisasjon, teknologi, samt vær- og føreforhold være relevante. Det tredje spørsmålet Hvordan skapes sikkerhet? referer til hvordan tiltak og håndtering av sikkerhet er beskrevet. Hvordan man ser for seg at sikkerheten skal håndteres vedrører hvilke tiltak og endringer som anbefales, det kan for eksempel være organisatoriske endringer av betydning eller behov for nye teknologiske løsninger. 3 Generelle trender innen vegtrafikk 3.1 Perioder og hovedtrekk i veghistorien I vår presentasjon har vi ønsket å dele den historiske utviklingen de siste 50 år inn i tidsepoker. I dette arbeidet har vi vært ute etter viktige endringer som markerer slutten på en epoke, og samtidig begynnelsen på en ny. I fastsettingen av viktige milepæler har vi tatt utgangspunkt i Knutsen & Boge (2005) sin sammenfatning av hovedtrekk i veghistorien gjennom det siste halve hundreåret. Selv om forfatterne Knutsen og Boge i stor grad benytter offentlige dokumenter som kildemateriale, har de likevel et annet fokus og andre problemstillinger som de søker å belyse. Hensikten deres er å belyse politiske beslutninger og prosesser. Vi har imidlertid til hensikt å studere oppfatningen av sikkerhet og risiko. Valg av sentrale dokumenter, begrep og teksteksempler vil derfor avvike fra deres framstilling. Vi har valgt å dele den historiske utviklingen i vegsektoren i fire tidsperioder (se Tabell 2). Knutsen og Boge deler vegpolitikken og vegsystemets historie i tre perioder. I denne rapporten velger vi å følge den samme tidsmessige inndelingen, men ser også at noen viktige endringer har skjedd på 2000-tallet i forhold til hvordan man definerer risiko og sikkerhet som gjør at vi vil skille disse årene ut som en egen periode. Tabell 2. Den historiske utvikling i et vegpolitisk perspektiv og rådende risikooppfatninger. Tidsperiode Vegpolitikk i perioden Oppfatning av risiko (og sikkerhet) innen vegsektoren 1945-1959 Gjenoppbygging av vegnettet Tut og kjør! Bil en trussel mot jernbanen 1960-1979 1980-1999 Ekspansjon og distriktsutbygging Omstilling og modernisering under det nyliberale skiftet 2000-2006 Dagens situasjon Menneskelig svikt. Myke trafikanter må beskyttes! Økonomi: Ulykker en indirekte utgift - framkommelighet et pluss. Sikkerhet skapes på grunnlag av kostnadsanalyser Nullvisjonen med fokus på alvorlige ulykker. Komplekse sammenhenger og integrerte løsninger
5 Perioden 1945 59 har vi gitt betegnelsen Tut og kjør! Da krigen var slutt i 1945, var hovedutfordringen å bygge opp igjen landet etter krigens ødeleggelser. Innen vegsektoren handlet dette både om å reparere ødelagte veger og bruer, i tillegg til å gjenopprette transporten mellom landsdelene. I så måte var det behov for fagekspertise knyttet til ingeniørkunnskap. Regulering framstår som et viktig trekk ved hvordan samfunnet i denne perioden søkte å håndtere trafikksikkerhet (Thomassen, 2007). Fagkunnskap innen ingeniørfeltet medførte at utover i perioden ble en del reguleringstekniske løsninger introdusert, eksempelvis lysregulerte kryss. Risiko og ulykker var imidlertid viet lite oppmerksomhet, og som sådan fantes det få reguleringer som fokuserte på sikkerhet på veg. Slike spørsmål ble overlatt til ekspertene, det vil si i stor grad økonomer. Transportøkonomisk utvalg (TØU) ble opprettet i 1957 for å håndtere slike problemstillinger. Politisk var man opptatt av fordelingen av transporten mellom jernbane og veg, og hvor bilen til dels ble sett på som en trussel mot jernbanen. Med bakgrunn i hvilke risikooppfatninger som er rådende i perioden 1960 1979 kan den betegnes som Menneskelig svikt. Året 1960 markerer en ny situasjon innen vegtransport som en følge av at restriksjonene på privatbil ble opphevet. Dette fikk store konsekvenser både for forhold som trafikktetthet, framkommelighet og miljø, og ikke minst for risikoen. Økt biltrafikk medførte en dramatisk økning i vegtrafikkulykker. Ettersom dette rammet mange fotgjengere, var det et uttrykt ønske om at de myke trafikantene måtte beskyttes mot den skadebringende bilen. Ulykker er indirekte kostnader betegner oppfatninger av risiko og sikkerhet i perioden 1980 1999. På 1980-tallet får trafikk- og miljøproblemer i storbyer og tettsteder langt større politisk fokus. Fra en nokså ensidig vekt på vegutbygging i distriktene vektlegges nå også stamvegnettet, i tillegg til trafikkproblemer i tett befolkede områder. Samtidig er det i denne perioden at bedriftsøkonomiske perspektiver virkelig får gjennomslag og nytte/kostnadsanalyser i forhold til trafikksikkerhetsarbeid blir sentralt i offentlige dokumenter. Nullvisjonen med fokus på alvorlige ulykker betegner perioden etter årtusenskiftet. Fra år 2000 får vi tverrsektorielle planer for transportsektorene, og nullvisjonen for vegsektoren introduseres med Stortingsmelding nr. 46 (1999-2000). Risiko og sikkerhet blir konkretisert i større grad gjennom handlingsplaner, og dokumentene tyder på en omdefinert forståelse av risikobegrepet. Også den nyopprettede Statens Havarikommisjon for Transport reflekterer denne endringen. 3.2 Historisk bakgrunn - Utvikling i gods- og persontransport Transport av gods og personer foregår både på veg, bane og sjø, i tillegg til i luft. I dette århundret har bilen og flyet kommet til og gradvis endret forutsetningene for fordeling av gamle transportoppgaver og dessuten vært med på å legge grunnlaget for en rekke nye oppgaver (Bjørnland, 1989). Ved inngangen til første verdenskrig hadde Norge et relativt effektivt (billig og raskt) transportsystem til lands og vanns (Bjørnland, 1989). Transportmidlene dekket i første rekke transportbehov mellom regionene. I lokaltrafikken var forholdene mindre gunstige. Industrialiseringen hadde gitt byene en dramatisk befolkningsvekst og byene fungerte stort sett som fotgjengerbyer. Ifølge Bjørnland var det i året 1900 registrert tre kjøretøyer i landet, og de første årene fram til verdenskrigen var det få biler i Norge. Dette kan ha flere årsaker enn at vegene var smale og lite egnet for motorkjøretøy. Mange så bilismen som en trussel mot samfunnet, og bilen ble innført under motstand:
6 "Mot slutten av 20-tallet ble de ideologiske elementer i samferdselspolitikken synlige for alvor ved den artikulerte motstand mot bilen. Denne motstand har siden gått som en rød tråd gjennom samferdselspolitikken, selv om den til tider med sterkere liberalistiske strømninger har vært dempet. (Bjørnland, 1989 s. 137) Da bilen tok til å gjøre seg gjeldende på 1920-tallet, oppdaget myndighetene at den truet eksisterende transportformer som jernbane, kyst-, lokal- og innsjøfart. Innføring av nye lover 2 var et av virkemidlene for å kontrollere utviklingen. Etter krigen var det fortsatt rimelig politisk enighet om å regulere konkurranseforholdet mellom de forskjellige kommunikasjonsmidlene. Fra slutten av 1950-tallet skjer et skifte hvor motstanden mot bilismen blir stadig mindre... Etter 1854, da den første norske jernbane åpnet, vokste jernbanen og jernbanesamfunnet frem. Men rundt 1950 kan vi si at denne epoken var slutt. Da hadde bilen og vegtransporten langt på veg utkonkurrert jernbanen på så vel korte som lange distanser, med hensyn til både persontransport og godstransport en utvikling som ble kraftig akselerert i løpet av 1950-årene. (Knutsen & Boge, 2005, s. 23) Det blir lagt restriksjoner på både privat bruk av bil og yrkestransport. Dette var begrunnet med hensynet til utenriksbalansen, men kan også forstås som et resultat av at man ønsket å beskytte jernbanen. I tillegg kan det hevdes at flertallet innen Det Norske Arbeiderpartiet så på bilen som et transportmiddel kun eliten ville ha tilgang til, og noe som var utenfor arbeiderklassens rekkevidde. Fra 1945 og fram til i dag har det vært betydelige endringer både i gods- og persontransport. Tabell 3 gir et bilde av utviklingen fra 1945 fram til i dag. Den mest dramatiske økningen ser vi innen vegsektoren som har økt sin andel av godstransport på bekostning av spesielt jernbane, men også sjøfart. Disse endringene har hatt betydelige konsekvenser for vegpolitikken og for de økonomiske satsingene innen vegsektoren. Tabell 3. Endringer i fordelingen av andelen godsarbeid innen ulike transportgrener 1945-2000. 1945 1960 2000 Sjø 57 67 48 Jernbane 28 12 6 Veg 8 17 46 Diverse (fløting) 7 4 0 Kilde: Dag Bjørnlands database basert på data fra SSB. Det er mange forhold som forklarer en slik utvikling. Ikke bare har transport på veg blitt betydelig billigere gjennom denne perioden, men dette henger også sammen med andre samfunnsmessige endringer som økt varehandel, en voksende tjenestesektor, industriutbygging samt andre demografiske endringer som økt fritid, urbanisering mv. 2 Eksempelvis Motorvognloven av 1926.
7 På samme måte som for godstrafikken har jernbanens andel av persontransporten minket sterkt (se Tabell 4). Den øvrige kollektivtransportens andel av persontransporten har også minsket dramatisk, til fordel for økt bruk av personbil. I den første tiden etter den andre verdenskrig dominerte skinnetransport ved persontransport. Bildet forandret seg imidlertid raskt. Voldsom vekst i veg og lufttransport, samt nedgang i sjø- og skinnetransport er hovedtrekkene i utviklingen. Tabell 4. Den relative fordelingen av innenlandsk persontransport 1950-2002 målt i millioner personkilometer (prosent) 1950 1960 1970 1980 1990 2002 Sjøtransport 8,1 4,8 2,4 1,6 1,3 1,3 Jernbane 25,7 15,1 5,8 5,5 3,7 3,9 Annen kollektivtransport 41,0 31,3 17,7 13,2 9,0 8,1 Personbil 22,7 40,9 68,9 74,8 79,8 78,6 MC 2,3 7,1 2,7 1,2 1,3 1,8 Luftfart 0,1 0,8 2,4 3,6 4,9 6,3 Kilde: Dag Bjørnlands database basert på data fra SSB. Figur 1 viser antall kjøretøy i Norge, og hvor andelen personbiler er markert spesielt. Figuren viser at andelen motoriserte kjøretøy har økt drastisk etter krigen. Det første tiåret var dette spesielt kjøretøy knyttet til yrkesmessig erverv. I 1960 ble bilrasjoneringen opphevet, og økningen i antall kjøretøy i denne perioden skyldtes primært personbiler. På slutten av 1980- tallet stagnerte antallet motorkjøretøyer for en periode, før den igjen økte jevnt fra 1995 og fram til i dag. I 2005 var det for første gang registrert over tre millioner kjøretøy i Norge. Fra 1996 til 2006 økte bilbestanden i Norge med 27 prosent. Totalt Personbil 2600000 2400000 2200000 2000000 1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1992 Kilde: SSB 2005, basert på data fra Vegdirektorat og NOS Samferdselsstatistikk. Figur 1. Motorkjøretøyer 1950 1992.
8 Bjørnland (1989) trekker fram tre årsaker til den voldsomme veksten i vegtrafikken. Egenskaper ved kjøretøyene med bedre kjøreegenskaper og komfort. Bilene fikk tak, lavtrykksdekk, bremser, karosseri, gir, horn og vinduspussere. Institusjonelle forfold og serviceapparat ble utvidet med bensinstasjoner, forhandlere og verksteder. Videre fikk vi bransjeorganisasjoner for bilimportører, forhandlere og verksteder. Samt at inntekts- og prisutvikling innebar økt sysselsettingen og at det ble billigere å kjøpe bil. 3.3 Ulykker Utviklingen i vegtransport fikk store følger for ulykkesstatistikken i samme periode. Fra 1939 foreligger statistikk for vegtrafikkulykker. Statistikken viser at i de første årene etter krigen økte ulykkene dramatisk (Figur 2). Det ser ut til at veksten i personbiler fra 1960, resulterte i en økning av de alvorligste ulykkene (se Figur 3). For både drepte og alvorlig skadde personer var denne tendensen økende fram til 1970-tallet. Myndigheter innså etter hvert problemene forbundet med økt biltrafikk og massebilismen og de alvorlige konsekvensene dette fikk i form av skader både på personer og miljø. Figur 2. Antall personer som ble alvorlige skadet i vegtrafikken i perioden 1939-2005 Figur 3. Antall drepte personer i vegtrafikken i perioden 1939 2005 Fra 1970-tallet innser man at ulykkene må tas på alvor, og det ble arbeidet med sikkerhet og forebygging av ulykker. Det verste året med antall drepte var i 1974, deretter viser tallene en nedadgående kurve. Samtidig viser figurene visse svingninger, med perioder hvor det er tendenser til økning i antall ulykker. Dette gjelder spesielt antallet drepte som hadde en uønsket utvikling både på begynnelsen av 1980-tallet og på midten av 1990-tallet. 3.4 Hvilke krefter har formet vegpolitikken i Norge? Knutsen & Boge (2005) presenterer en sammenfatning av hovedtrekkene i vegpolitikken og velger å trekke fram økonomi og demografi som forklaringsvariable. Vegpolitikken er forankret i Stortinget, Samferdselsdepartementet, Statens vegvesen og i fylkeskommunale og kommunale institusjoner, men er også påvirket av en rekke interesseorganisasjoner innenfor et bredt spekter fra nærings- til miljøinteresser. I Knutsen og Boge sin framstilling er det i hovedsak de institusjonelle aktørene som blir viet oppmerksomhet. Disse aktørene kan hevdes å representere tilbudssiden i norsk vegpolitikk. I mindre grad omtales aktører som søker å
9 påvirke denne politikken og som representerer næringslivsinteressene både i by og i distrikt. Til dels har etterspørselssiden vært organisert i for eksempel Norges Automobil Forbund. Økonomisk og fysisk planlegging Knutsen & Boge (2005) argumenterer for at den institusjonelle utformingen av statsstyret har gitt betydelig handlingsrom for en såkalt fordelingskoalisjon på Stortinget, som har hatt avgjørende innvirkning på utformingen av vegpolitikken. I et slikt perspektiv er økonomi en viktig forklaringsvariabel for utviklingen av vegsektoren. Knutsen og Boge (ibid.) karakteriserer derfor de ulike epokene i veghistorien ut i fra økonomiske hensyn. Økonomi ligger følgelig også til grunn for valg av eksempler og historisk viktige aktører og virkemidler. De trekker fram fordelingskoalisjon på Stortinget for å belyse spesielle interessegrupper som kjemper om fordeling og allokering av økonomiske ressurser til fordel for koalisjonens medlemmer. Fordelingskoalisjoner bestående av distriktspolitikere har hatt en betydelig rolle i utforming av norsk vegpolitikk. Et annet institusjonelt trekk som forfatterne mener har hatt stor betydning for norsk vegpolitikk, er Finansdepartementets rolle som overdepartement i Norge. Dette hevder de har gitt dette departementet svært sterk makt over budsjettpolitikken og at en rådende oppfatning i dette departementet har vært at investeringer i veg har vært sett på som lite lønnsomme. Knutsen og Boge legger i hovedsak vekt på hvem som sitter med den økonomiske makten i norsk offentlighet. De diskuterer i liten grad andre former for makt, noe som står i kontrast til denne rapporten hvor det i hovedsak legges vekt på hvordan makt til å sette dagsorden og å definere rådende oppfatninger står sentralt. Thomassen (1997) understreker at norsk historisk forskning om samfunnsplanlegging er sterkt påvirket av en samfunnsøkonomisk fortolkning av planlegging. Han hevder at i tillegg til den økonomiske planleggingen, har også fysisk planlegging vært dominerende. Fysisk planlegging blir brukt om former for planlegging som hovedsakelig er orientert mot organisering av det fysiske rommet, mens økonomisk planlegging er rettet mot funksjonelle inndelinger av samfunnet i sektorer. Gjenoppbygging av vegene etter krigen var knyttet til utforming av det fysiske rommet, og som sådan i like stor grad forbundet med fysisk planlegging som den økonomiske planleggingen. Distriktspolitikkens rolle Selv om den historiske utviklingen beskrives ut fra forskjellig ståsted hos Knutsen og Boge (økonomi) og Thomassen (fysiske planlegging), bemerker begge den betydning distriktsinteresser har hatt som argument. Den fysiske planleggingen etter krigen ble i stor grad styrt ut i fra region- og distriktspolitiske prioriteringer i de første ti årene. Thomassen mener det henger sammen med at regionpolitikken endret karakter fra å være industri-, sysselsetting og forsvarspolitikk til å bli en politikk for en mer helhetlig vekst- og velferdspolitikk. I denne sammenhengen skulle en ta hensyn til vanskeligstilte landsdeler og distrikter. Fra midten av 1950-tallet fikk framveksten av bilen som allemannseie en stadig større rolle og medførte endringer i både vegplanleggingen og politiske prioriteringer. Thomassen hevder utviklinga mot massebilismen skapte både politiske og faglige utfordringer. På slutten av tiåret ble bilen politisk fullt ut akseptert som et viktig transportmiddel for framtida. Og fra begynnelsen av 1960-årene innlemmes stadig flere faglige tilnærminger i problemfeltet bil og veg. Problemene og utfordringene blir stadig flere, og etter hvert overlates mange vanskelige vurderinger til eksperter. Distriktsutbyggingen kan slik sett sies å vitenskapeliggjøres. I byplanlegging skjer det et skifte fra fokus på bosted til å fokusere på bil.
10 I følge Knutsen og Boge (2005) har utformingen av vegpolitikken i særdeleshet blitt påvirket av to institusjonelle forhold. På den ene siden har et sterkt Finansdepartement ansett statlige bevilgninger til infrastruktur innen vegsektoren som utgifter og ikke som investeringer som skaper inntekt. På den annen side har distriktene i Norge hatt betydelig makt på Stortinget og deres representanter har dominert Stortingets samferdselskomite i størstedelen av etterkrigstiden. Dette har gitt grunnlag for en styring av vegbevilgningene til områder og prosjekter hvor kriterier som trafikkmengde og lønnsomhet i betydelig utstrekning har blitt tilsidesatt. Resultatet ble en manglende utbygging av stamvegnett og motorvegnett i tett befolkede områder. Distriktspolitikkens interesser er relevant når det gjelder perioden frå 1960 til 1980. Ut i fra et planøkonomisk perspektiv, trekker Knutsen & Boge fram noen viktige endringer som skjer etter 1980. Brukerfinansiering blir et sentralt element. Utbyggingen av fastlandsforbindelsene får økt fokus, og nå må utbygginger også i distriktene i høyere grad finansieres med brukerbetaling. Resultatet var kombinasjonen «storby- og fastlandspakker» hvor bompengeandelen var stor og økende. Det fantes imidlertid fortsatt prosjekter finansiert på fellesskapets regning basert på distriktspolitiske hensyn. En vending i vegpolitikken kom med full tyngde på 1990-tallet hvor en ser en større vekt på sentrale strøk og stamvegnettet. Trafikkproblemer i tett befolkede områder med høyt trafikkerte veger og hensynet til fremkommelighet, miljø og trafikksikkerhet kom for alvor på den politiske agenda. Når Knutsen og Boge diskuterer biltrafikkens negative konsekvenser i form av ulykker og miljøproblemer, tar de utgangspunkt i et polemisert syn på biltrafikk. De hevder at på den ene ytterkanten har man tilhengerne av biltrafikken som neglisjerer ulempene ved trafikken, og som argumenterer for at man bør ha bilbruk nærmest uten restriksjoner og få grenser for vegbygging også i store byer. På den andre ytterkanten presenterer de bilmotstanderne, som er mot all vegbygging og for sterke restriksjoner på bilbruk, og som har klokkertro på at biltrafikkens skyggesider kan fjernes med reguleringer og forbud. Her finner vi den oppfatningen at motorisert vegtrafikk utelukkende er negativt. Det reelle bildet er nok mer nyansert, samtidig som denne måten å forstå hvordan biltrafikken har blitt sett på i Norge også har mye for seg. Den sier blant annet en del om hvilke prioriteringer som har blitt gjort i forhold til å skape sikkerhet på norske veier, hvor kontroller og lovreguleringer har spilt en viktig rolle. Thomassen (2007) trekker fram to virkemidler - kunnskap og regulering - som helt siden 1960-tallet har vært sentrale i håndteringen av utfordringer innen trafikksikkerhet. Kunnskap er knyttet til hvem som er fageksperter og som sådan definerer status og utfordringer, mens regulering er mer knyttet til overordnet styring og prioritering. I tillegg til forklaringene over kan man følgelig også fokusere på hvilke fagfolk som har gehør, hvilke ekspertgrupper som får gjennomslag og hvilke virkemidler som velges inn i trafikksikkerhetsforskningen. Den tekniske ledelse av bygging og utbedringer av vegene lå hos ingeniører. De første ingeniørene kom fra tyske universiteter. De første hjemlig utdannede sivilingeniører begynte i 1910 på NTH 3. I vegplanlegging deles ofte vegtrafikkens ulemper inn i kategorier som ulykker, støy, forurensning, barriere og forslumming (Bjørnland, 1989). I 1959 utnevnte Forskningsrådenes fellesutvalg en komité som skulle skaffe oversikt over forskningsvirksomheten i Norge med relevans for trafikksikkerhetsproblemer. Det var også andre initiativ i denne perioden som opprettelsen av forskning og undervisning i trafikkøkonomi og trafikkteknikk ved blant annet NTH, men også ved Norges Handelshøyskole og Universitetet i Oslo. Det var allikevel lite 3 NTH (Norges Tekniske Høgskole) i Trondheim har på 1990-tallet gått inn som en del av NTNU (Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet)
11 som skjedde innen forskningen de nærmeste årene, Thomassen hevder at det i 1963 kun var 22 forskere som arbeidet med trafikksikkerhet i Norge og av disse var det kun to som arbeidet på heltid med trafikksikkerhetsforskning (2007, s. 18). Dette endret seg betraktelig utover 1960- og 70-tallet og man kan hevde at det i hovedsak er ingeniørene og økonomene som får oppgaven med å løse trafikksikkerhetsproblemene. 4 Årene 1945 1959. Tut og kjør! I perioden etter krigen var fokuset på å bygge opp igjen landet. Mens risiko og sikkerhet var tema som var lite på dagsorden i forhold til bygging av veger og transporten på dem. 4.1 Samfunnet Samfunnet endret seg mye i årene etter krigen. Mange faktorer førte til at folk flest fikk større mulighet til å reise. Innflytting til byer og tettsteder var stor. Vi fikk en kraftig økning av tjenestesektoren og varehandelen. Blant folk ble inntektene jevnere fordelt. Arbeidstiden ble kortere og det ble innført ferie i arbeidslivet. Folks fritid økte til 3 ukers ferie i 1947 og 4 uker i 1964. Vegnettet etter krigen var i elendig forfatning. Spesielt i Finnmark og Troms var det mange sprengte broer og ødelagte veger, men også ellers i landet sto det dårlig til. Det skyldtes også at det meste av vegene var bygget før 1910 og var først og fremst beregnet på hest og vogn. Av vel 44 000 km veg hadde bare 4% fast dekke. Allikevel sto ikke oppbygging av vegnettet øverst på den politiske agendaen etter krigen, noe som kan forklares med den sentrale rollen Det Norske Arbeiderparti hadde i norsk politikk i etterkrigstiden. Allerede før krigen var det en utbredt motvilje mot bil som transportmiddel i partiet. Flertallet i Arbeiderpartiet så på bilen mest som en trussel mot jernbanen og som et leketøy for de rike 4. Samferdselspolitikken var allikevel sentral i gjenoppbyggingen. Økonomisk vekst, særlig gjennom industrialisering, var formularet for hvordan velferden skulle bygges, og til dette trengte man infrastruktur. Den politiske satsningen vektla jernbane og sjøsektor, og i mindre grad vegsektoren. I begynnelsen av 1946 gikk Arbeidsdepartementet over til å bli Samferdselsdepartementet. Stortinget vedtok i 1947 en samlet samferdselslov som gjaldt alle transportgrener. Formålet var å få til en planmessig gjenoppbygging av transportapparatet og best mulig samarbeid mellom transportmidlene (Bjørnland, 1989). Rutetransporten skulle styrkes, særlig i områder 4 Knutsen & Boge (2005) mener Arbeiderpartiet forsømte vegnettet gjennom hele 1940- og 50-årene. De trekker fram fire grunner til dette, og mener dette hang sammen med: (1) en utbredt uvilje i partiet mot privatbilen, (2) jernbaneinteressene som stod sterkt i partiet, (3) en forestilling om at offentlige midler til investering i veg og andre infrastruktursystemer kun var en utgift, i tillegg til (4) at Ap-regjeringen satset på å bygge opp næringsstrukturen og oppbygging av industri. En annen tankegang blir introdusert i 1957 gjennom at Høyre lanserte en 10 års plan for samferdselen foran stortingsvalget. Her argumenterte de for å bygge bedre veger, og utfordret Arbeiderpartiets ønske om å regulere konkurransen mellom bil og jernbane. Høyres vegplan brøt imidlertid på ingen måte med den dominerende, tverrpolitiske oppfatningen om å opprettholde spredt bosettingen i Norge (Knutsen & Boge, 2005). I argumentasjonen ble det lagt vekt på økonomi. Høyre så bevisst bort fra arbeiderpartiregjeringens finansielle og økonomiske hovedargumenter for ikke å bygge veger. Høyres Samferdselskomité argumenterte med at Norges betalingsproblemer overfor utlandet i tilknytning til «høye produksjonsomkostninger og lav produktivitet innenlands» kunne overvinnes gjennom «en utbygging av samferdselsnettet». Utbygging og modernisering av blant annet vegnettet ville føre til «lavere transportomkostninger og lettere statsfinanser».
12 med svakt trafikkgrunnlag. Ved å begrense adgangen til vegtransportnæringen ønsket myndighetene å hindre at vegtrafikken ekspanderte på bekostning av jernbanen. Knutsen og Boge (2005) hevder at den politiske striden mellom veg- og jernbaneinteresser reflekterte en strid mellom et fremvoksende bilsamfunn preget av massebilisme på den ene siden og et skrantende jernbanesamfunn på den andre. 4.2 Ulykkene Når det gjelder ulykker kan man finne statistikk over dødsfall helt tilbake til forrige århundre 5. Det har hele tiden vært politiet som har spilt en sentral rolle i forhold til registrering av ulykker. I forhold til vegsektoren eksisterer det fra 1939 offentlig statistikk for vegtrafikkulykker. Figur 4 viser den oversikten SSB i 1968 gav over veitrafikkulykker i perioden 1939 1966. 5 Statistikken omfatter ulykker på veg og hvor Ulykken måtte ha skjedd på privat eller offentlig gate eller plass som er åpen for alminnelig trafikk, og som regel må minst et kjøretøy ha vært innblandet.. Og for perioden fram til 1960 gjaldt dette skader både på person og materiell. Før 1964 var både ulykker med personskade og ulykker med materiell skade med i statistikken. Plikten til å melde ulykker bare med materiell skade var fram til 1953 begrenset til å gjelde ulykker med antatt skadebeløp på minst kr. 100,-, og mellom 1954 og 1956 var grensen kr 300,-. Etter 1957 ble plikten til å melde ulykker med bare materiell skade sterkt innskrenket, og fra 1964 er disse ulykker holdt utenfor statistikken. I statistikken er drept definert som død innen 30 dager etter ulykken. Alvorlige skader er brudd, knusninger, alvorlige sår og flenger, indre skader og alle skader som fører til sykehusbehandling. Alle andre skader er lettere skader. (Statistisk Sentralbyrå, 1968)