Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Eli Ruud Bjørgo Arkiv: 601 &37 17/10880-3 Dato: 14.08.2018 Saken behandles slik: UTVALG MØTEDATO UTVALGSSAKNR Formannskapet 21.08.2018 Kommunestyret 30.08.2018 INNKJØPSSTRATEGI LILLEHAMMER KOMMUNE Rådmannen legger fram saken med slikt forslag til vedtak: 1. Lillehammer kommunestyre vedtar vedlagt innkjøpsstrategi, datert 11.07.2018 2. Rådmannen bes komme tilbake med politisk sak om innkjøpsreglement og innkjøpsrutiner innen utgangen av 2018 Vedlegg: Innkjøpsstrategi for Lillehammer kommune Rådmannens styringsdokument o flytskjema - prosesskart for arbeidsfordeling i gjennomføring av anskaffelser Terskelverdier per 6. april 2018 Sammendrag: I denne saken legges kommunens innkjøpsstrategi fram for politisk behandling. Innkjøpsstrategien skal bidra til at kommunen gjennomfører formålseffektive og bærekraftige anskaffelser i tråd med gjeldende regelverk. Strategidokumentet skal legge føringer for strategiske og politiske valg på et overordnet nivå, men er ikke et innkjøpsreglement. Rådmannen foreslår at det på et seinere tidspunkt legges fram innkjøpsreglement og
innkjøpsrutiner til politisk behandling. Alle administrative rutiner, maler og styringsdokumenter er tilgjengelig for administrasjonen i felles kvalitetssikringssystem, TQM og inngår ikke i denne saksframstillingen. En illustrasjon som viser rådmannens prosesskart flytskjema, er vedlagt som informasjon. Denne saken inneholder også oppfølging av tidligere politiske vedtak med utgangspunkt i Status ved utløp 1.tertial / 30.4.2018. Bakgrunn: I en kommune er det mange som gjennomfører anskaffelser av varer og tjenester, bygg og anlegg. Lillehammer, Øyer og Gausdal har valgt å organisere anskaffelsesvirksomheten både desentralt og sentralt via felles innkjøpskontor organisert i Lillehammer kommune. Innkjøpskontoret har ansvar for avtaler som er sektor og/eller kommuneovergripende, mens den enkelte kommune i tillegg har ansvar for enkeltkjøp som ikke krever samordning. En felles innkjøpsstrategi er et viktig redskap og hjelpemiddel i kommunens arbeid med å ivareta sitt samfunnsansvar og bidra til å løse viktige samfunnsutfordringer. Anskaffelsesloven inneholder flere bestemmelser som pålegger offentlige innkjøpere å ta hensyn til miljø, arbeidsforhold og sosiale forhold ved gjennomføring av sine anskaffelser. Det forutsettes at den enkelte virksomhet utarbeider overordnede rutiner eller retningslinjer for hvordan miljø- og klimahensyn skal ivaretas i deres organisasjon. Videre pålegges offentlige oppdragsgivere å ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser dersom det er risiko for brudd på slike rettigheter. Også her må virksomheten kunne vise til at den har etablerte interne rutiner/ strategier. Samlet sett er det derfor hensiktsmessig at det vedtas en innkjøpsstrategi for Lillehammer kommune, som synliggjør dette og legger de prinsipielle føringene for innkjøpsreglement og rutiner. Saken har vært fremmet til politisk behandling tidligere, men ble utsatt. Det er gjort endringer, både i strategidokumentet og saksframstilling, for å reflektere de forhold som ble trukket fram. Fakta: Kommunene Lillehammer, Øyer og Gausdal har siden 2001 hatt et etablert innkjøpssamarbeid med Lillehammer som vertskommune. Samarbeidet har til hensikt å effektivisere innkjøpsvirksomheten til de 3 kommunene gjennom økt profesjonalisering, mer rasjonelle innkjøpsprosesser og bedre stordriftsfordeler. I praksis betyr dette at Lillehammer på vegne av alle 3 kommuner etablerer og vedlikeholder felles rammeavtaler for tjenester og varegrupper der en eller flere sektorer eller kommuner har sammenfallende behov, samt bistår med faglig råd og veiledning i de tilfeller som virksomhetene selv gjennomfører anskaffelser. Forankret i dette samarbeidet bør kommunene vedta identisk strategidokument.
Offentlige anskaffelser er et område som er strengt regelstyrt i form av lover, forskrifter og rettspraksis, men også et politikkområde med et visst handlingsrom. Størst handlingsrom ligger i forberedelsesfasen av en anskaffelse hvor rammene defineres. Hvordan prosessen faktisk gjennomføres derimot, er regelstyrt. Ny Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter ble gjort gjeldende fra 1. januar 2017. I det nye regelverket er det gjort endringer som både forenkler og gjør området mer fleksibelt, men som også i betydelig grad skjerper praksis, blant annet innen samfunnsperspektivet. Gjennom ny anskaffelsesforskrift pålegges også oppdragsgivere å utarbeide strategidokumenter som skal være førende for virksomhetens anskaffelsesvirksomhet. Innkjøpsstrategien som nå legges fram for politisk behandling er en følge av denne bestemmelsen. Innkjøpsstrategien må ikke forveksles med et innkjøpsreglement eller en innkjøpsrutine. Nasjonalt innkjøpsregelverk består i tillegg til Lov om offentlige anskaffelser også av mange forskrifter og veiledere til disse. Eksempelvis forskrift for offentlige anskaffelser, forskrift om innkjøp i forsyningssektorene, forskrift om konsesjonskontrakter, forskrift om bruk av lærlinger ved offentlige anskaffelser og forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Det er gjennom hele 2017 og til i dag kommet nye og utfyllende veiledere til mange av tema som forskriftene omhandler. Fra regjeringen er det i tillegg så seint som 13. juni 2018 publisert en ny utredning om virkningen av krav til samfunnshensyn i offentlige anskaffelser utført av Oslo Economics på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet. Bakgrunn for denne utredningen er at regjeringen vil legge fram en ny melding til stortinget om offentlige anskaffelser. Stortingsmeldingen skal omtale hvordan nye krav om samfunnshensyn best kan ivaretas innenfor rammen av en helhetlig offentlig anskaffelsespolitikk. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/virkninger-av-krav-til-samfunnshensyn-i-offentligeanskaffelser/id2604357/ Samfunnsansvar og samfunnshensyn er i langt større grad enn tidligere inntatt som pliktbestemmelser i nytt regelverk. Dette gjelder bestemmelser både mot arbeidslivskriminalitet og sosial dumping, samt bestemmelser om begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden og bruk av lærlinger etc. I bransjer der det er særlig behov for lærlinger pålegger Lov om offentlige anskaffelser og egen forskrift nå oppdragsgivere å stille krav om bruk av lærlinger i offentlige kontrakter. Plikten inntrer ved kontrakter med en anslått verdi på minst 2 millioner kroner og en varighet over 3 måneder. Begrepet «særlig behov» er definert som de fag hvor det utfra Utdanningsdirektoratets statistikk på nasjonalt nivå er en underdekning på 10 % av selve søkermassen. Det er også et krav at lærlingen skal delta i utførelsen av den konkrete kontrakten når det er stilt krav om bruk av lærlinger. Den nasjonale terskelverdien er gjennom nytt regelverk økt fra 500.000 kroner til 1,1 millioner fra 1.1 2017, og ble ytterligere økt til 1,3 millioner fra 6. april 2018. Dette
innebærer at anskaffelser under 1,3 MNOK ikke lengre er kunngjøringspliktige og skal heller ikke følge detaljerte prosedyrer. Slike anskaffelser skal allikevel følge grunnleggende krav til konkurranse og likebehandling, og det skal kunne dokumenteres hvordan konkurransen er gjennomført. Krav oppdragsgiver stiller skal stå i forhold til det som skal anskaffes. Forholdsmessighetsprinsippet er omtalt i strategidokumentet. Oppfølging av tidligere vedtak i kommunestyret Status for oppfølging av tidligere politiske vedtak ved utløp 1.tertial som ble behandlet 30.4.2018 viser tre vedtak som forventes behandlet i forbindelse med ny innkjøpsstrategi. 1. Fra møtedato 25.8.2016 i sak 66/16 - INTERPELLASJON ARBEIDSLIV OG LÆRLINGER ble det gjort følgende vedtak: Kommunestyret ber rådmannen, basert på de 11 punktene i seriøsitetskravene, komme tilbake til kommunestyret med egen sak som omhandler hvordan Lillehammer kommune vil implementere nytt regelverk knyttet til offentlige anskaffelser. Innarbeidelse av seriøsitetskravene er omtalt i innkjøpsstrategiens punkt 4.2. 2. Fra møtedato 31.8.17 i sak 77/17 INTERPELLASJON FRA TURID THOMASSEN(Rødt) OM TILTAK MOT ARBEIDSLIVSKRIMINALITET ble det gjort følgende vedtak: Kommunestyret ber rådmannen utrede og fremme forslag om samarbeid med skatteetaten for å motvirke arbeidslivskriminalitet i forbindelse med revisjon av Lillehammer, Gausdal og Øyers innkjøpsstrategi. Lillehammer, Øyer og Gausdal inngår i innkjøpssamarbeidet INNOFF. Oppland fylkeskommune ivaretar sekretariatsfunksjonen i INNOFF-samarbeidet. Sekretariatet har forespurt Skatt Øst om mulighet for å inngå tilsvarende samarbeidsavtale som ble omtalt i interpellasjonen og inngått med Oslo kommune. Skatteetaten har svart at de ikke har mulighet til å inngå avtaler med alle offentlige oppdragsgivere i Norge, og at muligheten er begrenset til de største aktørene i markedet. Det er også opplyst at de på sikt ønsker å få utviklet en selvbetjeningsløsning hvor den enkelte aktør selv kan hente ut opplysningene. Først når en slik løsning foreligger vil det være aktuelt for Skatteetaten å inngå avtale med andre kommuner. Uten et samarbeid med skatteetaten ser ikke rådmannen at det er mulig å gå videre med dette tiltaket, slik det er vedtatt i interpellasjonen. Fra 1. januar 2017 ble det obligatorisk å benytte det europeiske egenerklæringsskjemaet ESPD ved anskaffelser etter anskaffelsesforskriftens del III og forsyningsforskriftens del II. Det europeiske egenerklæringsskjemaet er en erklæring fra leverandørene om at de oppfyller angitte kvalifikasjonskrav og eventuelle utvelgelseskriterier, og at det ikke foreligger grunner for avvisning på grunn av forhold ved leverandøren. Egenerklæringen fungerer i utgangspunktet som foreløpig dokumentasjonsbevis. Oppdragsgiver behøver bare å kontrollere om opplysningene angitt i den valgte leverandørens egenerklæring er korrekte. Det europeiske egenerklæringsskjemaet omtales ofte som ESPD som er en forkortelse for
European Single Procurement Document. Det europeiske egenerklæringsskjemaet er likt for hele EØS-området. Skjema har en rekke obligatoriske avvisningsgrunner som for eksempel gjelder straffedommer, betaling av skatter, avgifter og trygdeavgifter, insolvens, interessekonflikter eller alvorlige feil i yrkesutøvelsen og lignende. Rådmannens vurdering er at ESPD langt på veg kan bøte opp for et manglende samarbeid med skatteetaten slik vedtaket fra 77/17 hadde til intensjon. 3. Fra Møtedato 16.6.15 i sak 57/15 - GRUNNLAG FOR OFFENTLIG ANSKAFFELSE ble det gjort følgende vedtak: Formannskapet ber rådmannen komme med en konsekvensutredning av følgende punkter: - For å vinne et offentlig anbud i Lillehammer kommune må bedriftene ha lærlingeordning om det eksisterer for fagfeltet. De må dessuten ha lærlinger på hvert enkelt prosjekt tilknyttet oppdraget. Dette gjelder for alle yrkesfag. I tilfeller hvor tilbydere oppfyller kravene som er gitt i anbudet og kommunen føler tilbyderen er skikket til å levere varene innenfor den kostnadsrammen som er akseptabel, skal responstid være avgjørende for tildeling av oppdraget. - Bedrifter som vinner anbud i Lillehammer kommune skal være tilsluttet ILO-konvensjon nr. 94. Krav om bruk av lærlinger er omtalt i innkjøpsstrategiens punkt 4.3. ILO-konvensjon 94 omhandler arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter. Gjennom Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er kommunen forpliktet til å stille krav i sine kontrakter om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med denne bestemmelse. Dette er omtalt i innkjøpsstrategiens punkt 4.2. Vurdering: Strategidokumentet skal legge føringer for strategiske og politiske valg på et overordnet nivå, men er ikke et innkjøpsreglement. Rådmannen vil på et senere tidspunkt legge fram innkjøpsreglement og innkjøpsrutiner til politisk behandling. Etter rådmannens vurdering er det viktig å skille mellom en overordnet strategi og et innkjøpsreglement. Den strategiske tilnærmingen til innkjøp forholder seg i langt større grad overordnet til dette. I innkjøpsreglementet vil presisjonsnivået på omtalen av selve innkjøpene øke. Det vil også i det reglementet i langt større grad kunne gis direkte og spesifikke politiske føringer. Tiden dette tar er i stor grad basert på å avvente nasjonale avklaringer og drøftinger. Rådmannen anbefaler derfor i denne saken å legge til grunn en overordnet føring gjennom politisk vedtak av strategien med en oppfølgende sak hvor et mer detaljert og konkret reglement behandles. Kommunens anskaffelsesvirksomhet er betydelig. Alt som ikke gjennomføres i egenregi blir kjøpt som varer, tjenester, bygg eller anlegg. Slike kjøp utgjør enten innsatsfaktorer til kommunens egen tjenesteproduksjon, eller som erstatning for egen produksjon. Kjøp av varer og tjenester er etter lønn til ansatte, kommunens største utgiftspost. Rundt regnet kan en
anslå at kjøp av varer og tjenester, bygg og anlegg utgjør om lag 30 % av en kommunes totale driftsbudsjett. I en kommune er det mange som gjennomfører anskaffelser av varer og tjenester, bygg og anlegg. Lillehammer, Øyer og Gausdal har valgt å organisere anskaffelsesvirksomheten både desentralt og sentralt via felles innkjøpskontor organisert i Lillehammer kommune. Innkjøpskontoret har ansvar for avtaler som er sektor og/eller kommuneovergripende, mens den enkelte kommune i tillegg har ansvar for enkeltkjøp som ikke krever samordning. En felles innkjøpsstrategi er et viktig redskap og hjelpemiddel i kommunens arbeid med å ivareta sitt samfunnsansvar og bidra til å løse viktige samfunnsutfordringer. Konklusjon: Innkjøpsstrategien skal bidra til at kommunen gjennomfører formålseffektive og bærekraftige anskaffelser i tråd med gjeldende regelverk. Strategidokumentet skal legge føringer for strategiske og politiske valg på et overordnet nivå, men er ikke et innkjøpsreglement. Rådmannen vil foreslå å på et seinere tidspunkt legge fram innkjøpsreglement og innkjøpsrutiner til politisk behandling. Lillehammer, 14.08.2018 Tord Buer Olsen Rådmann Eli Ruud Bjørgo Innkjøpsleder