Tilsynsrapport Rapport Rapporttittel Tilsyn med ConocoPhillips og Subsea 7 vedrørende dykkere som potensiell risikoutsatt gruppe Aktivitetsnummer 009018002 Gradering Offentlig o Unntatt offentlighet o Begrenset o Fortrolig o Strengt fortrolig Involverte Hovedgruppe Deltakere i revisjonslaget John Arne Ask, Irene Dahle, Bjarne Sandvik, Gunnar Dybvig og Olav Hauso. Oppgaveleder John Arne Ask Dato 1 Innledning Petroleumstilsynet (Ptil) gjennomførte tilsyn den 17.6 2009 med ConocoPhillips Skandinavia AS(ConocoPhillips) og dykkeentreprenøren Subsea 7 knyttet til oppfølging av dykkere som risikoutsatt gruppe. Tilsynet ble gjennomført i form av et møte med ovennevnte selskaper og gjennomgang av forespurt dokumentasjon. Dette tilsynet er et ledd i en større tverrgående tilsynsaktivitet. 2 Bakgrunn På bakgrunn av erfaringer med oppfølging av arbeidsmiljø og risiko for personskade i petroleumsvirksomheten, synes det klart for Ptil at arbeidstakergrupper i virksomheten har ulikt risikonivå med hensyn til arbeidsrelatert skade og sykdom. Tidligere tilsynsvirksomhet har vist at ulike rammebetingelser har betydning for håndtering av risikoforhold, og at dette påvirker faktisk risiko for ulike grupper. Risikoutsatte grupper (RUG) har vært en av Ptils hovedprioriteringer i 2007, 2008 og 2009. Tilsyn med dykkere som risikoutsatt gruppe inngår i denne hovedprioriteringen for 2009. Målet for Ptils satsning i 2009 er: Ptil skal bidra til reduksjon av risiko for skade og sykdom for særlig risikoutsatte grupper ved å: Følge opp at selskapene videreutvikler et helhetlig bilde av risiko for sykdom og skade for grupper av arbeidstakere, og at ny kunnskap brukes aktivt i en risikobasert tilnærming der innsats rettes mot grupper hvor behov og effekt er størst Bidra til å klargjøre sammenhenger mellom rammebetingelser og risiko Følge opp at aktørene i fellesskap videreutvikler rammebetingelser som bidrar
2 til å sikre et høyt HMS-nivå for alle grupper I 2007 2008 gjennomførte Ptil en tverrgående tilsynsaktivitet rettet mot 7 operatører og 8 entreprenører i kontrakt. Tilsynet var rettet mot selskapenes systematiske arbeid med å utvikle et helhetlig bilde av risiko for grupper, samt utvikling av tiltak og samarbeid mellom operatør og entreprenør. Videre var vi også opptatt av at selskapene skulle vurdere hvilken betydning rammebetingelser som arbeidsorganisering, kontrakter og teknologi har for risiko. En hovedkonklusjon fra Ptils tilsynsaktiviteter på dette området er at entreprenøransatte grupper har en betydelig svakere posisjon, i forhold til flere av elementene innenfor HMSstyring, enn operatøransatte grupper. Det har kommet fram at rammebetingelser, som f.eks kontraktsforhold, økonomiske forhold og arbeidsorganisering, kan bidra til at entreprenørgrupper kommer dårligere ut. I 2008 engasjerte Ptil Sintef (Teknologi og samfunn) for å klargjøre begrepet rammebetingelser, og å øke forståelsen for sammenhengen mellom ulike rammebetingelser og risiko. Rapport fra dette prosjektet er vedlagt (Rosness, Blakstad og Forseth, 2009). I tilsynsaktiviteten i 2007-2008 var ikke dykkerentreprenører inkludert. Dykkere arbeider under utfordrende arbeidsmiljøforhold. Ptil ønsket derfor at denne gruppen skulle inkluderes i arbeidet med risikoutsatte grupper i 2009. Kravgrunnlaget for tilsynsaktiviteten er i hovedsak: Arbeidsmiljøloven 4-1 om fullt forsvarlig arbeidsmiljø ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet Arbeidsmiljøloven 3.1 om krav til systematisk helse, miljø og sikkerhetsarbeid Arbeidsmiljøloven 5-1 om registrering av skader og sykdommer Arbeidsmiljøloven 4.6 om tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne Relevante forskrifter under arbeidsmiljøloven f eks kjemikalieforskriften 6 om risikovurdering Rammeforskriften 9 om prinsipper for risikoreduksjon, 10 om organisasjon og kompetanse, 11 om HMS-kultur og 14 om kvalifisering og oppfølging av andre deltakere Styringsforskriften 1 om risikoreduksjon, 11 om bemanning og kompetanse, 17 om analyse av arbeidsmiljøet, 21 om oppfølging og 22 om forbedring Aktivitetsforskriften 4 kontroll med arbeidstakers helse, 31-40 om tilrettelegging av arbeid og spesifikt om faktorer i arbeidsmiljøet og 41 om informasjon om risiko ved utføring av arbeid Med bakgrunn i ovennevnte regelverkskrav ble det ført tilsyn med ConocoPhillips og dykkeentreprenøren Subsea 7 sitt systematiske arbeid med å følge opp dykkere som en potensielt risikoutsatt gruppe. Selskapene ble bedt om å dokumentere at det er etablert et fungerende styringssystem som medfører at risikoforhold for dykkerne er identifisert, kartlagt og fulgt opp slik at arbeidsmiljø- og personellsikkerhetsforhold er fullt ut forsvarlige. Vi
3 ønsket også at selskapene skulle demonstrere at det er gjort vurderinger av hvilken betydning ulike rammebetingelser har for risiko for gruppen dykkere. På møtet 17.06.2009 ba vi ConocoPhillips og Subsea7 om å gi en presentasjon som vektla følgende forhold: a) Hvilke kartlegginger og vurderinger av arbeidsmiljøfaktorer enkeltvis og samlet (jf aml 4-1 om fullt forsvarlig arbeidsmiljø ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet) er gjennomført for gruppen dykkere? Både risiko for personskade og sykdom skal inngå i denne vurderingen. b) Oversikt over forekomst og vurdering av arbeidsbetinget sykdom og skade hos dykkere. c) Redegjørelse for hvilke rammebetingelser gruppen arbeider under, og en vurdering av hvordan disse kan påvirke risiko og håndtering av risiko. Viktige rammebetingelser for denne gruppen vil være ansettelsesforhold og kontraktsforhold. d) Oversikt over hva som gjøres for å håndtere risiko identifisert i forhold til dykkere, herunder: Prioritering og implementering av tiltak ut fra arbeidsmiljøvurderinger og kartlegginger Verifikasjon fra selskapets side for å se til at tiltak er gjennomført og virker etter hensikten Arbeidstakermedvirkning Opplæring og kompetanse Ansvar og rollefordeling mellom operatør og entreprenør e) En oversikt over de viktigste elementene i kontrakten mellom ConocoPhillips og Subsea 7 som har direkte eller indirekte effekt på sikkerheten for personell, både i storulykkes- og individperspektiv. I tillegg ba vi om en kort beskrivelse av forhold som bidrar til å skape en felles HMS-forståelse mellom partene utover det som er beskrevet i kontrakten. 3 Mål Ptil ønsket gjennom dette tilsynet å få belyst hvordan ConocoPhillips og Subsea 7 vurderer og følger opp risiko for arbeidsbetinget sykdom og skade for dykkere, og hvordan de knytter rammebetingelser til risiko. Ptil ønsker videre at tilsynet skal bidra til å øke kunnskapsnivået om risikoutsatte grupper for å styre risikoreduserende tiltak der behovet og effekten er størst.
4 4 Resultat Følgende forbedringspunkt ble identifisert: ConocoPhillips og Subsea 7 kunne ikke vise til en samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet fra arbeidsmiljøkartlegginger ombord i DSV Seven Pelican. Det var ikke gjennomført vurderinger av mulige sammenhenger mellom ulike eksponeringer til arbeidsmiljøfaktorer eller til en helhetlig vurdering av risikoforhold for sykdom og personskade for gruppen dykkere. Det er ikke gjennomført støyeksponeringsmålinger for dykkearbeid i sjø Informasjon fra de utvidete helseundersøkelsene (3 årlig helseoppfølging) var i liten grad brukt i forbindelse med forebygging av arbeidsbetinget sykdom og skade. Det er ikke etablert et system eller rutiner for å tilrettelegge for dykkere som har fått redusert arbeidsevne/arbeidsbetinget sykdom slik at de kan fortsette som dykkere. Det var heller ikke etablert rutiner for sykefraværsoppfølging av dykkere Subsea 7 og ConocoPhillips har ikke gjort systematiske vurderinger av konsekvenser av ansettelsesforhold for oppfølging av sykemeldte, tilrettelegging for personer med redusert arbeidsevne og for tilgang til informasjon om helseskade. Det er heller ikke vurdert om det kan settes i verk tiltak for å kompensere for eventuelle negative konsekvenser av ansettelsesforhold. Andre observasjoner: Erfaringer fra tidligere tilsyn med risikoutsatte grupper der ConocoPhillips deltok var ikke kjent og således var ikke erfaringer brukt. Representanter fra Subsea 7 påpekte at incentivene i kontrakten med ConocoPhillips er mer forebyggende enn hva som er tilfellet hos enkelte andre operatører (f eks hva gjelder status på vedlikehold, kvalitet på utstyr etc.). Dette oppleves av selskapene å ha en positiv effekt på helse, miljø og sikkerhet for dykkerne. De gir også uttrykk for at det er positivt at Subsea 7 deltar i utarbeidelse av incentivene i kontrakten. 5 Observasjoner Ptils observasjoner deles generelt i to kategorier: Avvik: Knyttes til de observasjonene hvor vi mener å påvise brudd på regelverket. Forbedringspunkt: Knyttes til observasjoner hvor vi ser mangler, men ikke har nok opplysninger til å kunne påvise brudd på regelverket. Observasjoner i dette tilsynet ble kategorisert som forbedringspunkter:
5 5.1 Forbedringspunkt 5.1.1 Kartlegginger og vurderinger enkeltvis og samlet Forbedringspunkt: ConocoPhillips og Subsea 7 kunne ikke vise til en samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet for gruppen dykkere. Under tilsynet fremkom det at det var gjennomført mange enkeltvise kartlegginger og vurderinger av arbeidsmiljøfaktorer for gruppen dykkere som var involvert i bemannede undervannsoperasjoner om bord på dykkefartøyet Seven Pelican hos Subsea 7. I denne sammenheng var det også involvert faglig kompetanse innenfor dykkemedisin og arbeidsmiljø. ConocoPhillips og Subsea 7 kunne imidlertid ikke vise til en samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet fra arbeidsmiljøkartlegginger ombord i DSV Seven Pelican. Det var ikke gjennomført vurderinger av mulige sammenhenger mellom ulike eksponeringer til arbeidsmiljøfaktorer eller til en helhetlig vurdering av risikoforhold for sykdom og personskade for gruppen dykkere. Forbedringspunkt: Manglende støyeksponeringsmålinger for dykkearbeid i sjø Selskapene opplyste at det har vært vanskelig å måle støyforholdene for dykkere i vannet. De har derfor ikke blitt gjennomført støyeksponeringsmålinger som inkluderer dykkearbeidet i sjøen for dykkere fra DSV Seven Pelican (se for øvrig 5.2.4 Risikohåndtering). Krav: Arbeidsmiljøloven 4-1 om fullt forsvarlig arbeidsmiljø ut fra en enkeltvis og samlet vurdering av faktorer i arbeidsmiljøet Styringsforskriften 17 om analyse av arbeidsmiljøet Aktivitetsforskriften 41 om informasjon om risiko ved utføring av arbeid 5.1.2 Helseovervåkning Forbedringspunkt: Informasjon fra de utvidete helseundersøkelsene (3 årlig helseoppfølging) var i liten grad brukt i forbindelse med forebygging av arbeidsbetinget sykdom og skade. Dykkere som gjennomfører dykking på den norske kontinentalsokkelen må gjennomgå en årlig helseundersøkelse hos sertifiserte dykkerleger for å opprettholde dykkersertifikatet. I tillegg har Subsea7 siden 1994 etablert en utvidet 3 årlig helseoppfølging for å identifisere potensielle langtids helseeffekter på selskapets dykkere som gjennomfører bemannede undervannsoperasjoner på norsk sektor i Nordsjøen. Selskapet har videre i 2009 implementert et internasjonalt system for helseovervåking av offshoredykkere. Subsea 7 informerte om at informasjon fra den utvidete 3 årlige helseundersøkelsen i liten grad var brukt i forbindelse med forebygging av arbeidsbetinget sykdom og skade. Arbeidsmiljøloven 5-1 om registrering av skader og sykdommer Arbeidsmiljøloven 3-1 om krav til systematisk helse, miljø og sikkerhetsarbeid
6 5.1.3 Oppfølging av personer med redusert arbeidsevne/sykefraværsoppfølging Forbedringspunkt: Det var ikke etablert rutiner for tilrettelegging og oppfølging av dykkere med redusert arbeidsevne. Det fremkom at det ikke er etablert et system eller rutiner for å tilrettelegge for dykkere som har fått redusert arbeidsevne/abs slik at de kan fortsette som dykkere. I denne sammenheng var det heller ikke etablert rutiner for sykefraværsoppfølging av dykkere. Krav: Arbeidsmiljøloven 3-1 og 4-6 om oppfølging av sykemeldte og tilrettelegging for personer med redusert arbeidsevne Aktivitetsforskriften 31 om tilrettelegging av arbeid 5.1.4 Rammebetingelser Forbedringspunkt: Det er ikke gjort systematiske vurderinger av viktigheten av ansettelsesforhold i HMS-arbeid Ifølge AML 3-1 og 4-6 har arbeidsgiver plikt til å følge opp sykemeldte og tilrettelegge for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Gjennom sykefraværsoppfølgingen og tilretteleggingsarbeidet får arbeidsgiver kunnskap om arbeidstakerens funksjonsevne og om hvilke faktorer i arbeidsmiljøet som kan ha bidratt til redusert arbeidsevne. Denne informasjon kan igjen brukes inn i det forebyggende HMS arbeidet og i generell tilrettelegging overfor grupper av arbeidstakere. Organiseringen av dykkearbeidet og den alminnelige oppfatning i bransjen tilsier at Subsea 7 er å regne som arbeidsgiver for dykkerne. Ptil har fått tilgang til skriftlig arbeidsavtale mellom dykkekontraktøren (Subsea 7 Singapore Pte Limited) og dykkerne ( Singaporekontrakt ). Denne avtalen er uforpliktende for begge parter. Dykkerne er ikke forpliktet til å påta seg jobber som tilbys av Subsea 7 og Subsea 7 er ikke forpliktet til å tilby jobber. Det fremgår også fra kontrakten at Subsea 7 ikke har noen forpliktelser overfor dykkerne i perioder når de ikke utfører oppdrag for dem. Ettersom dykkerne ikke har en langsiktig arbeidsgiver, men går ut og inn av arbeidsforholdet i tråd med aktuelle oppdrag, følges ikke dykkerne i Subsea 7 systematisk opp når de blir syke eller trenger tilrettelegging, på samme måte som andre arbeidstakergrupper. Subsea 7 får som en konsekvens av dette i mindre grad informasjon om hvilke faktorer i arbeidsmiljøet som kan bidra til helseskade hos dykkerne. Kontraktsforholdet til dykkerne vanskeliggjør også helsetjenestens mulighet til oppfølging av den enkelte dykkers helse over tid. Det fremkom videre i tilsynet at ansettelsesforhold kan påvirke den enkelte dykkers åpenhet om sykdom og årsaker til sykdom på arbeidsplassen. Det fremkom videre at disse ansettelsesforholdene har betydning for Subsea 7 sin ivaretakelse av arbeidsgiveransvaret mht oppfølging av sykemeldte og tilrettelegging for arbeidstakere med redusert arbeidsevne. Det fremkom også at Subsea 7 og ConocoPhillips har ikke gjort systematiske vurderinger av konsekvenser av ansettelsesforhold for mulighet til å oppfylle arbeidsmiljølovens krav til
7 oppfølging av sykemeldte, tilrettelegging for personer med redusert arbeidsevne og for tilgang til informasjon om helseskade. Det er heller ikke vurdert om det kan settes i verk tiltak for å kompensere for eventuelle negative konsekvenser av ansettelsesforhold. Krav: Arbeidsmiljøloven 3-1 og 4-6 om oppfølging av sykemeldte og tilrettelegging for personer med redusert arbeidsevne Rammeforskriften 11 om HMS-kultur Styringsforskriften 17 om analyse av arbeidsmiljøet 5.2 Andre observasjoner 5.2.1 Erfaringsoverføring fra tidligere tilsyn med risikoutsatte grupper Som en del av det tverrgående tilsynet i 2007 og 2008 gjennomførte Ptil et tilsyn med ConocoPhillips og Fabricom AS knyttet til identifisering og oppfølging av henholdsvis mekanikere og rørleggere som risikoutsatte grupper. Dette tilsynet var ikke kjent for deltakerne fra ConocoPhillips, og erfaringer ble derfor heller ikke brukt i forbindelse med forberedelser til tilsynet knyttet til oppfølging av dykkere som risikoutsatt gruppe. 5.2.2 Oversikt over arbeidsbetinget sykdom og skade Subsea 7 ga en oversikt over selskapets dykkeoperasjoner med Seven Pelican for ConocoPhillips på norsk sektor. Det ble opplyst at det har forekommet, og dermed rapportert til Ptil, få alvorlige skader fra disse dykkeoperasjonene (fra perioden fra tidlig på nittitallet og til i dag). Arbeidsbetinget sykdom har vært registrert og rapportert til OD/Ptil i denne perioden. Disse har i hovedsak vært i form av ytre øregangsbetennelser. 5.2.3 Kontraktsforhold ConocoPhillips har som en del av denne tilsynsaktiviteten vurdert betydning av rammebetingelser for risiko for gruppen dykkere, og har i den forbindelse igangsatt et forskningsprosjekt om opplevd risiko for gruppen dykkere og betydning av rammebetingelser. I møtet med ConocoPhillips og Subsea 7 la Ptil hovedvekt på kontraktsforhold i presentasjonen av rammebetingelsers betydning for risiko. Under tilsynet viste ConocoPhillips til at kontrakten mellom selskapene er basert på anerkjente standarder (NORSOK U-100 og ConocoPhillips sine tilleggskrav). For å skape felles forståelse mellom partene og ivareta nullfilosofien, har selskapene i samarbeid, over tid, utviklet kontraktsinnholdet. ConocoPhillips fremhever at kontrakten er detaljert og vektlegger en forebyggende praksis. Det er knyttet økonomiske incentiver til både reaktive og proaktive indikatorer. Indikatorene er både kvantitative og kvalitative og vurderinger av entreprenøren foretas av et bredt sammensatt team.
8 Representanter fra Subsea 7 påpekte at incentivene i kontrakten med ConocoPhillips er mer forebyggende enn hva som er tilfellet hos enkelte andre operatører (f eks hva gjelder status på vedlikehold, kvalitet på utstyr etc.). Dette oppleves av selskapene å ha en positiv effekt på helse, miljø og sikkerhet for dykkerne. De gir også uttrykk for at det er positivt at Subsea 7 deltar i utarbeidelse av incentivene i kontrakten. Ptil har ikke fått tilgang til kontrakten mellom partene, og kan derfor ikke vurdere kontraktens elementer med hensyn til sikkerhet. 5.2.4 Risikohåndtering Under tilsynet ble det fremhevet viktigheten av å vurdere rammebetingelser i forbindelse med identifisering og håndtering av risiko for dykkere, og at dette måtte inngå i en totalvurdering. Under tilsynet fikk vi inntrykk av at det er iverksatt mange aktiviteter for å redusere risiko for skade og arbeidsbetinget sykdom om bord på DSV Seven Pelican. Det ble videre opplyst at det skal iverksettes et prosjekt som skal fokusere på opplevd risiko og betydning av rammebetingelser. Høyt støynivå og hørselsskader har vært og er et problemområde knyttet til bemannede undervannsoperasjoner. Det ble fremhevet at støynivået for dykkere under arbeid i vannet var blitt betraktelig redusert de senere årene ved at dykkerne nå brukte utstyr som genererte mindre støy. Det kom imidlertid fram at det, til tross for vesentlig støyeksponering fra dykkefartøy, dykkeutstyr og annet utstyr som brukes i sjøen i dag, ikke eksisterer noen form for hørselsvern for denne gruppen arbeidstakere. Subsea 7 orienterte om et prosjekt for å utvikle ørepropper for dykkere, og det ble referert til ørepropper utviklet for piloter for jagerfly. Disse proppene dempet støy samtidig som de tillater viktig kommunikasjon. 6 Deltagere fra Petroleumstilsynet Jon Arne Ask (Oppgaveleder) Olav Hauso Bjarne Sandvik Irene Dahle 7 Dokumenter Følgende dokumenter ble benyttet under planlegging og gjennomføringen av tilsynet: Relevante lover, forskrifter og standarder DSV Seven Pelican: Working environment programme 2009 Contract mellom Subsea 7 Singapore og dykkere ( Singaporekontrakten ) ConocoPhillips, Safe Conduct of Manned Underwater Operations (MVO Doc nr 6315) ConocoPhillips, Installation Incentive Cheme
Vedlegg A Oversikt over intervjuet personell. 9