Utredning av grensejustering mellom Ås og Ski (fremtidige Nordre Follo) kommuner April 2018
Innhold Innhold...2 1. Innledning...3 1.1. Bakgrunn...3 1.2. Prosessen...3 1.3. Inndelingsloven, rundskriv, kommunereformen og Fylkesmannens egne føringer for arbeidet...3 2. Medvirkning...4 2.1 Innbyggerundersøkelsen...4 Om undersøkelsen...4 Resultater...4 2.2 Høringen...4 2.3 Fylkesmannens vurdering av medvirkningen...5 3. Tematisk gjennomgang med Fylkesmannens kommentarer...5 3.1 Beliggenhet, størrelse og folketall...5 3.2 Kommunikasjonsforbindelser...5 3.3 Utbyggingsmønster...5 3.4 Kommunalt tjenestetilbud og kommuneøkonomiske konsekvenser...6 4. Forslag til ny kommunegrense...6 Fylkesmannens forslag til grense...6 5. Fylkesmannens samlede vurdering og anbefaling...7 Vedlegg...8 2
1. Innledning 1.1. Bakgrunn I brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) datert 4.juli 2017 fikk Fylkesmannen i Oslo og Akershus oppdrag om å så raskt som mulig utrede konsekvensene av en grensejustering mellom Ski og Ås kommuner som omfatter de områdene Fylkesmannen pekte på i sin tilrådning i kommunereformen, datert 28. september 2016. Vi viser til nevnte oppdragsbrev i sin helhet, der rammene for denne utredningen og tilrådningen fremgår. Den 7. desember 2017 ble det i Stortinget behandlet en rekke dokument 8-forslag. I behandlingen av forslagene i kommunal- og forvaltningskomiteen ble det fremmet forslag til vedtak om «ikke å videreføre arbeid med grenseendring mellom Ski og Ås ut fra de klare vedtak som er gjort i saken fra Ås kommune». Forslaget fikk flertall. Fylkesmannen mottok deretter brev fra departementet hvor de ber oss fullføre utredningen, se brev av 20. desember 2017. 1.2. Prosessen Det ble i august 2017 holdt et prosessmøte der ordførere, rådmenn og rådgivere fra Ås og Ski kommuner var tilstede. Forslag til fremdrift, oppgavefordeling og innbyggerinvolvering ble presentert og diskutert i møtet. Kommunene fikk i oppdrag å innhente informasjon og utarbeide kunnskapsgrunnlag etter oppdrag og mal fra oss. Et oppfølgende prosessmøte ble holdt i november. Ås kommune vedtok at kommunen ikke skulle delta i videre arbeid med utredning av grensejustering, og Fylkesmannen fikk tilgang til kommunens utkast til utredning via innsynskrav. Etter at høring og innbyggerundersøkelse var avsluttet, ble resultatene fremlagt i et møte med ordførerne Ås og Ski kommuner. Fylkesmannen har senere hatt flere møter og løpende kontakt med kommunenes ordførere om prosessen videre. Det har blitt klart at det vil være mulig å oppnå enighet om å justere grensen for ett område, Tandbergløkka, og prosessen deles med det i to. Fylkesmannen har vedtakskompetanse til å gjennomføre grensejustering for Tandbergløkka om det oppnås enighet mellom kommunene. Samtidig gjennomfører vi denne utredningen som gjelder det totale området øst for ny trasé for E18, etter oppdrag fra departementet. 1.3. Inndelingsloven, rundskriv, kommunereformen og Fylkesmannens egne føringer for arbeidet Lov om fastsetting og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) fastsetter de prosessuelle rammene for gjennomføringen av grensejusteringer. Det følger imidlertid av lovens forarbeider, Ot. prp. nr. 41 (2000-2001) s. 73, at det er den som er ansvarlig for utredningen «må avgjere kva som er «nødvendig» å greie ut i kvar enkelt sak». I denne prosessen er det Fylkesmannen som er ansvarlig for utredningen. KMD la imidlertid i oppdragsbrevet til Fylkesmannen nevnt ovenfor føringer for at de ønsker redegjørelse for flere konkrete forhold. I tillegg har vi i vårt oppdragsbrev til kommunene datert 13.09.2017, supplert med at det vil være nødvendig å belyse noen flere forhold. Loven sier imidlertid ikke noe om hvor stor vekt en skal legge på de ulike momentene i en grensejusteringssak. Dette må etter vårt syn følge av faglige skjønnsvurderinger og innbyggernes ønsker. 3
Utredning av grensejustering må også sees i sammenheng med den pågående kommunereformen. Noen av målene for reformen er også relevante momenter i denne utredningen; da spesielt målene om at kommunegrensene i større grad skal tilpasses naturlige boog arbeidsmarkedsregioner, samt at det skal sikres bærekraftige og robuste kommuner. 2. Medvirkning Bred medvirkning har vært viktig både i gjennomføringen av og for helhetsvurderingen i denne utredningen. Involveringen av kommunene er beskrevet tidligere, men vi understreker også her at dialog har vært prioritert. Fylkesmannen arrangerte et folkemøte på Nordby, der nær 300 mennesker deltok med engasjement. Vi gav informasjon og svarte på spørsmål sammen med Ski kommune. Ordfører i Ås deltok også i møtet. De mest omfattende medvirkningsmulighetene er gitt gjennom innbyggerundersøkelsen og høringen. Under hele prosessen har vi også prioritert kontakt med lokalpressen. 2.1 Innbyggerundersøkelsen Fylkesmannen har gjennom markedsanalysebyrået Opinion AS fått utført en innbyggerundersøkelse blant direkte berørte i Ås kommune. Rapporten fra denne sannsynlighetsundersøkelsen med alle resultater er vedlagt. Om undersøkelsen I lands- og fylkesrepresentative sannsynlighetsundersøkelser er det ifølge Opinion ikke uvanlig at svarprosenten ligger mellom 10-15 prosent. Svarprosenten i denne undersøkelsen er på 30 prosent. Noen innbyggere som ønsket å si sin mening i innbyggerundersøkelsen, fikk ikke telefon. Fylkesmannen har fått gode svar fra Opinion på dette, og mer inngående redegjørelser kan leses i rapporten. Om kvaliteten på sannsynlighetsundersøkelsen skriver Opinion følgende: «Vår vurdering av datainnsamlings- og rapporteringsprosessen er at den er gjennomført på korrekt måte i henhold til oppdragsbeskrivelsen, våre retningslinjer og kontrollrutiner, og at datakvaliteten er god. Vi har ikke funnet avvik i de kvalitetskontrollene vi har gjort.» Resultater Etter veiledning fra selskapet og dialog med kommunene, ble følgende spørsmål stilt: «Dersom det blir aktuelt med en grensejustering mellom dagens Ås kommune og nye Nordre Follo kommune (dagens Ski og Oppegård), hvilken kommune ønsker du da å tilhøre?» Undersøkelsen gir indikasjoner på i hvilke områder innbyggerne er mer og mindre positive til en grenseendring. I rapporten kommer det blant annet frem at 59 prosent av de spurte innbyggere i Østensjø krets ønsker å tilhøre Ski/Nordre Follo kommune. I denne kretsen ligger Tandbergløkka, der vi vet mange ønsker seg til Ski, både basert på historikk, men også på tilbakemeldinger i folkemøtet og fra høringen. I kretsen Solbergskogen/Tamburbakken er det 33 prosent som ønsker seg til Ski/Nordre Follo, og for Nygårdsåsen er tallet 21 prosent. 2.2 Høringen Kunnskapsgrunnlagene ble lagt ut på høring slik at innbyggere, lag, organisasjoner og offentlige instanser fikk muligheten til å gi sine innspill. Vi mottok rundt 275 innspill. De aller 4
fleste private innspill benyttet anledningen til å si sin mening om de ønsket en grensejustering eller ikke. Vi ser de samme tendensene i høringsinnspillene som i resultatet fra innbyggerundersøkelsen. De innspill som var for en grensejustering pekte i retning Tandbergløkka, men også flere fra Nordby/Solberg-området. Flertallet av de innspill som vi mottok fra privatpersoner ønsket ikke en grensejustering på generelt grunnlag. 2.3 Fylkesmannens vurdering av medvirkningen Fylkesmannen vurderer at både kommuner, innbyggere, bedrifter og andre interesserte har hatt god anledning til å si sin mening i denne saken og benyttet seg av muligheten i stor grad. Innbyggerundersøkelsen har godkjent oppslutning og indikerer retning for videre arbeid. Deltakelsen i høringen har vært svært god. Innspillene er gitt fra varierende hold privatpersoner, organisasjoner og lag, offentlige aktører, privat næringsliv med flere noe som gir oss en bredde i tilbakemeldingene. 3. Tematisk gjennomgang med Fylkesmannens kommentarer I det følgende presenterer og kommenterer vi utvalgte opplysninger fra kommunenes kunnskapsgrunnlag. For mer utdypende informasjon viser vi til vedleggene. 3.1 Beliggenhet, størrelse og folketall Fylkesmannen ba kommunene sende inn kunnskapsgrunnlag med utgangspunkt i områder som vil ligge øst for ny trasé for E18. Det er kun arealer i Ås kommune som vil bli berørt av en eventuell grensejustering. Det totale arealet er på 14,5 km 2 og utgjør om lag 14 prosent av Ås kommunes totale areal. Gjeldende boligprogram viser at det er lagt opp til rundt 1475 nye boliger i det totale området, altså 31 prosent av kommunens boligproduksjon fram til 2030. Per 31.12.2016 var det 2329 innbyggere i området. Det er forutsatt at inntil 39 prosent av forventet befolkningsvekst i kommunen frem til 2030 vil skje her. 3.2 Kommunikasjonsforbindelser Området som omfattes av utredningen har viktige ferdselsårer for busstrafikk fra nordre del av Ås kommune inn mot Ski. Busslinje 520 mellom Vinterbro og Ski stasjon og bussrute 521 mellom TusenFryd og Ski stasjon må opprettholdes og videreutvikles. 3.3 Utbyggingsmønster Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus ble vedtatt desember 2015. Planen legger føringer for kommunenes utbyggingsmønster. Ås kommune har i sitt boligprogram 1305 boliger i områder øst for ny E18 som ligger mindre enn 2 km fra Ski stasjon. Ås kommune definerer dette området sammen med Ås sentrum som prioriterte vekstområder i kommunen som skal ta 90 % av veksten, jf. regional plan for areal og transport. Fylkesmannen påpeker at selv om Ås kommune planlegger sine boliger innenfor en rimelig avstand til kollektivknutepunkt er dette ikke med på å bygge opp om den regionale planens prinsipper om å bygge innenfra og ut. 5
3.4 Kommunalt tjenestetilbud og kommuneøkonomiske konsekvenser Ås kommune har i et notat på sine nettsider gjort rede for hvilke konsekvenser det vil kunne ha for kommunen dersom man justerte grensen til å omfatte det totale arealet for utredningen. Skrivet er vedlagt i sin helhet, men vi trekker frem noen momenter: «Områdene som er foreslått overført til Nordre Follo kommune omfatter viktige boligområder i Ås, og spørsmålet om grensejustering berører mange innbyggere og de kommunale tjenestene disse mottar.» «Dersom grensejusteringen gjennomføres, må strukturen i tjenester som skole og omsorg organiseres annerledes enn i dag, og det vil kreves nye investeringer, samtidig som inntektsgrunnlaget reduseres. Dette ville gå ut over kommunens evne til å levere fullgode tjenester, ikke minst i nordre del av kommunen som eventuelt ble delt i to.» «Tjenestemottakerne i den aktuelle delen av kommunen utgjør over 50 prosent av den totale brukermengden. Dette er knyttet til den store andelen omsorgsboliger øst for E18. Kommunen ville også miste et eldresenter i nordre område av kommunen. Det måtte etableres nye omsorgsboliger nord i kommunen.» «Området som er foreslått fradelt omfatter et av Ås kommunes viktigste næringsområder. Fradelingen ville dermed medføre et uforholdsmessig stort bortfall av inntekter og arbeidsplasser.» «I tillegg til bortfall av frie inntekter bortfaller også andre generelle inntekter som integreringstilskudd, og eiendomsskatt. Samlet inntektstap er beregnet til cirka 166 mill kr. for dette området.» 4. Forslag til ny kommunegrense Utredningen har utgangspunkt i områdene som ligger øst for ny trasé for E18. Ski og Oppegård kommuner har i tillegg spilt inn at det er ønskelig at Fylkesmannen, i forbindelse med etableringen av Nordre Follo i 2020, gjør en grundig gjennomgang og iverksetter prosesser for grenseeiendommer i hhv. Oppegård, Ski, Ås, Hobøl, Enebakk og Oslo der det kan være hensiktsmessig å justere kommunegrensene. Fylkesmannen har ikke vurdert forslag som ikke er innenfor den grensen vi har bedt kommunene ta med i sitt kunnskapsgrunnlag. Grensen i andre områder kan justeres senere, etter et innbyggerinitiativ eller ved at kommunene selv tar initiativ til dette, jf. inndelingslova. Fylkesmannens forslag til grense Med bakgrunn i Fylkesmannens oppdrag, innbyggerundersøkelsen og kommunenes egne vurderinger i denne saken vil Fylkesmannen kun anbefale at det foretas en grensejustering ved Tandbergløkka. Følgende kartutsnitt viser den nye grensen som kommunene har sagt seg villig til å forhandle om per april 2018. 6
Fylkesmannens tilrådning: Grensejustering Ås/Ski/Nordre Follo Grønn strek: eksisterende grense som opprettholdes. Blå strek: ny grense. Rød strek: eksisterende grense som oppheves. 5. Fylkesmannens samlede vurdering og anbefaling Ut fra prinsippet om helhetlig samfunnsutvikling mener Fylkesmannen at en ville være tjent med å se nærmere på en eventuell grensejustering også i Solbergområdet. Dette området ligger nær Ski sentrum, noe som legger grunnlag for utviklingen av området, men som ikke blir sett i sammenheng med utviklingen av arealene i Ski i like stor grad som om det hadde tilhørt samme kommune. At 33 prosent av innbyggerne som har besvart innbyggerundersøkelsen i Solberg krets ønsker å tilhøre Ski kommune/nordre Follo kommune mener vi er vesentlig. Ski kommune har vært tydelige på at de ønsker en grensejustering også ved Kjølstadhøgda, Solberg og Nygård. Fylkesmannen er enig i at det ville kunne vært hensiktsmessig med en grensejustering også her, men vi har imidlertid lagt større vekt på prinsippet om enighet mellom kommunene i denne utredningen. Ås kommune har ikke vært villig til å gå i dialog om en grensejustering i dette området. I løpet av prosessen har også andre forslag til grensejusteringer blitt sendt inn. Disse er i denne omgang bare blitt tatt til orientering. Fylkesmannen registrerer at det vil kunne være behov for ytterligere justeringer med utgangspunkt i disse tilbakemeldingene ved en senere anledning. Med vekt på de direkte berørte innbyggernes mening, enighet mellom kommunene og den dialogen Fylkesmannen har hatt med partene, anbefaler vi at en kun går videre med Tandbergløkka i Østensjø grunnkrets. Ettersom kommunene her vil kunne komme til enighet har Fylkesmannen kompetanse til å fatte vedtak i saken. Vi anbefaler derfor at departementet ikke fatter vedtak om ytterligere grensejustering i denne saken. Dette til orientering. 7
Vedlegg 1. Oppdragsbrev fra KMD 2. Oppdragsbrev fra Fylkesmannen til kommunene 3. Opinion resultattabeller fra innbyggerundersøkelsen 4. Opinion rapport 5. Oppdragsbrev fra KMD om fullføringen av utredningen 6. Høringsinnspill nettskjema 7. Høringsinnspill Statens vegvesen 8. Høringsinnspill Ski kommune 9. Høringsinnspill Oppegård kommune 10. Høringsinnspill NVE 11. Høringsinnspill Bane Nor 12. Høringsinnspill Akershus fylkeskommune 13. Kartverket om grensejustering av Tandbergløkka 14. Ås kommune faktagrunnlag 15. Nordre Follo faktagrunnlag 16. Nettsak om konsekvenser for Ås kommune fra www.as.kommune.no: http://www.as.kommune.no/noen-konsekvenser-for-as-kommune-av-en-eventuellgrensejustering-mot-skinordre-follo.6076827-125470.html 8