Bergen kommune. Behovs- og konsekvensanalyse. sosialsektoren

Bergen kommune Behovs- og konsekvensanalyse av helse og sosialsektoren

Bergen kommune Behovs- og konsekvensanalyse av helse og sosialsektoren AGENDA Utredning & Utvikling AS Malmskrivervn 35 Postboks 542 1302 Sandvika Tlf 67 57 57 00 Fax 67 57 57 01 Ref: 4927

Oppdragsgiver: Rapportnr.: 4927 Rapportens tittel: Spesifikasjon: AGENDA Utredning & Utvikling AS Postboks 542 1301 Sandvika Tlf 67 57 57 00 Fax 67 57 57 01 Bergen kommune Behovs- og konsekvensanalyse av helse og sosialsektoren Tidsfrist:.01.05 iflg Ansvarlig: Rachel Myhr Williksen Kvalitetssikring: Kaare Granheim Verifisert: (dato) (sign)

Forord AGENDA har på oppdrag fra Byrådsavdeling for helse og omsorg foretatt en behovs- og konsekvensanalyse av helse- og sosialsektoren i Bergen kommune. Analysearbeidet er todelt. Del A inneholder en sammenlignende analyse mellom Bergen og et utvalg bykommuner, del B er en analyse av et utvalg tjenestesteder i Bergen kommune. Del A av analysen er utarbeidet med utgangspunkt i KOSTRAnøkkeltall for år 20. Hensikten med arbeidet har vært å gi Bergen kommune oversikt over hvordan kommunen anvender sine ressurser i forhold til andre kommuner som det er naturlig å sammenlikne seg med. Del B er gjennomført med grunnlag i regnskapstall for tjenestestedene for 20, bemanningsplaner og gruppeintervjuer med ledere ved tjenestestedene. Her er det også foretatt en vurdering av hjemmetjenesten i Bergen sammenlignet med hjemmetjenesten i Kristiansand og Trondheim. Rapporten står for konsulentens regning. Våre anbefalinger er gitt med grunnlag i den analyse som er gjort av det ovenfor nevnte datamateriale. I rapporten har vi først og fremst pekt på områder hvor vi mener det er et klart forbedringspotensial. Men vi har også tillatt oss å komme med forslag til konkrete tiltak der hvor vi mener dette har vært på sin plass. Rapporten er utarbeidet av Rachel Myhr Williksen, Odd Helgesen og Finn Arthur Forstrøm. Førstnevnte har vært ansvarlig for arbeidet, mens Kaare Granheim har vært prosjektrådgiver med ansvar for kvalitetssikring av arbeidet. Sandvika, 6. januar 2005 AGENDA Utredning & Utvikling AS 4927

Innhold 1 INNLEDNING 9 1.1 Bakgrunn 9 1.2 Avgrensing av analysen 9 1.3 Metode - del A 11 1.4 Metode - del B 11 2 OVERORDNET 15 3 HELSE 18 3.1 Kommunens behov for helsetjenester 18 3.2 Prioritering 19 3.3 Årsverk i kommunehelsetjenesten 22 3.4 Oppsummering 23 4 SOSIALKONTOR/SOSIALTJENESTER 25 4.1 Kommunens behov for sosialtjenester 25 4.2 Netto utgifter 26 4.3 Produktivitet 30 4.4 Andel innbyggere som mottar sosialhjelp 35 4.5 Utbetalingsnivå og stønadsperiode 36 4.6 Stønadssatser 38 4.7 Oppsummering 39 5 BARNEVERN 41 5.1 Kommunens behov for barneverntjenester 41 5.2 Prioriteringer netto driftsutgifter 42 5.3 Produktivitet 49 5.4 Dekningsgrader 53 5.5 Oppsummering 55 6 PLEIE- OG OMSORG 57 6.1 Nøkkeltallanalyse av pleie- og omsorgs-tjenestene samlet sett 57 6.2 Behov for pleie og omsorgstjenester 57 4927

6 AGENDA 6.3 Prioritering av pleie og omsorgstilbudet 59 6.4 Produktivitet tjenesten samlet sett 63 6.5 Institusjonstjenesten 64 6.6 De hjemmebaserte tjenestene 66 6.7 Innslaget av private aktører 72 6.8 Oppsummering pleie- og omsorgstjenestene 73 7 BAKGRUNN 79 7.1 Kriteriesystemet grunnlag for budsjettering fram til 2004 80 7.2 Budsjettering av kommunale institusjoner i 2004 80 7.3 Tildeling av budsjett 2004 - hjemmetjenester 82 8 INSTITUSJONSOMSORGEN 86 8.1 Organisering og bemanning 86 8.2 Referansepris, resultatkrav og konsekvenser for sykehjemmene 90 8.3 Analyse 93 8.4 Anbefalinger 97 9 HJEMMETJENESTENE 98 9.1 Omsorgslønn, BPA, tilbudet til brukere med psykiske lidelser og psykisk utviklingshemmede 98 9.2 Organisering og bemanning 100 9.3 Samlet oversikt vedtakstimer 104 9.4 Organisering og prissetting av hjemmetjenestetilbudet i Trondheim og Kristiansand 105 9.5 Analyse 108 9.6 Anbefalinger 109 10 FORVALTNINGSENHETENE 111 10.1 Kriterier for tildeling 111 10.2 Analyse og anbefalinger 112 11 OPPSUMMERING OG ANBEFALINGER 113 11.1 Overordnet nivå 113 11.2 Helse 113 11.3 Sosial 113 11.4 Barnevern 114

11.5 Pleie og omsorgstjenesten 114 11.6 Jobb nummer én, to og tre! 116 4927

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 9 1 Innledning 1.1 Bakgrunn I forbindelse med Bystyrets godkjenning av Tertialrapport 2 i november 2004 ble det vedtatt å gjennomføre en behovs- og konsekvensanalyse av helse- og sosialsektoren. Analysen skal vise eventuelle forskjeller mellom behov og bevilgninger og konsekvensene av slike forskjeller. Analysen skal ta for seg pleie og omsorgstjenestene, sosialtjenesten, barneverntjenesten og helsetjenesten, men fokusere mest på pleie- og omsorgssektoren, da det er her underskuddene har vært størst. Bystyret vedtok også at byrådet skal legge frem en oversikt over bemanningen innen sykehjem og omsorgstjenesten i Bergen kommune sammenliknet med andre kommuner. AGENDA har fått oppdraget med å gjennomføre en slik analyse, på bestilling fra Byrådsavdeling for helse og omsorg. Resultatet av vårt arbeid skal gi administrasjonen og politikerne bakgrunnsmateriale for gjennomføring av nødvendige kostnadstilpasninger innenfor de ulike tjenesteområdene. 1.2 Avgrensing av analysen Med bakgrunn i henvendelsen fra byrådsavdelingen, og drøftinger med oppdragsgiver har AGENDA valgt å gjøre en todelt analyse. Delingen er som følger: Del A): En sammenligning av KOSTRA data på områdene pleie og omsorg, barnevern, sosial og helse. Sammenligningskommuner er Stavanger, Trondheim, Kristiansand, Fredrikstad, Drammen, Bærum og Oslo. 1 I sammenligningen er det tatt spesielt hensyn til andelen psykisk utviklingshemmede. Analysen i del A har tatt for seg følgende områder: Forskjeller i prioriteringer mellom kommunene på pleie og omsorg, barnevern, sosial og helse, vurdert i forhold til befolknings behov. Altså ytelsesnivå i Bergen i forhold til de andre kommunene. Forskjeller i sammensetningen av tjenestetilbudet innen pleie og omsorg, vurdert i forhold til behov (nivåene i omsorgstrappen). 1 Disse kommunene er hovedsakelig valgt fordi de er bykommuner og kan fungere som gode forbilder for Bergen når det gjelder organisering av tjenestene, strukturen i tjenestetilbudet og kostnadsnivå. 4927

10 Forskjeller i kostnadsnivå mellom kommunene Hensikten med analysen er å finne ut om dimensjoneringen og sammensetningen av tjenestetilbudet i Bergen kommune er riktig, i forhold til det som er beregnet å være befolkningens behov, og om kostnadsnivået på disse tjenestene er rimelig sett i forhold til kostnadsnivået i de andre kommunene. DEL B): Den andre delen av analysearbeidet har vært en sammenligning mellom et utvalgt tjenestesteder innenfor hovedområdene i pleie og omsorgstjenesten i Bergen kommune. Følgende hovedområder har inngått i analysen: Institusjonsomsorgen De ordinære hjemmetjenestene (på bydelsnivå) Forvaltningsenhetenes praksis for tildeling av tjenester Når det gjelder hjemmetjenesten ønsket oppdragsgiver at analysen også skulle inneholde en sammenligning med hjemmetjenesten i to andre kommuner. 2 Dette for å gi en bredere referanseramme å vurdere hjemmetjenesten ut i fra. På grunn av at kommunene har valgt noe ulik organisering og prisstruktur innenfor hjemmetjenestene, enn hva som er tilfellet i Bergen, vil det ikke la seg gjøre å gjennomføre en reell sammenligning, hvor ulikheter er korrigert for, med den ressursramme som vi har hatt til rådighet. Denne sammenligningen vil derfor måtte dreie seg om en beskrivelse av organisering og kostnadsnivå (enhetspriser) i sammenligningskommunene, og en vurdering av hva dette betyr for Bergen kommune. Hensikten med analysen på dette nivået har vært å finne årsakene til kostnadsforskjeller mellom tjenestestedene. Da analysen har basert seg på et utvalg tjenestesteder, har det ikke være mulig å si noe sikkert om de ulikheter som analysen har avdekket er forskjeller som er gjeldende for andre tjenestedsteder med tilsvarende drift. Vi presiserer derfor at de funn som er gjort i denne delen av analysen kun er indikasjoner på hvilke faktorer som har betydning for kostnadsforskjeller mellom tjenestestedene (kostnadsdrivere). De indikasjoner som analysen avdekker vil imidlertid kunne være av stor betydning for retningen på det arbeid som 2 Kristiansand og Trondheim er valgt som sammenligningskommuner med grunnlag i at disse har kommet langt når det gjelder å prissette tjenester. Disse kommunene har dessuten gjort noen strategiske grep som vil være interessante for den videre utviklingen av hjemmetjenesten i Bergen kommune.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 11 gjøres i forhold til oppfølgingen av de tjenestesteder som ikke inngår i selve analysen. 1.3 Metode - del A Vurderingen av mulige forbedringer i driften av den kommunale virksomheten i Bergen kommune er basert på sammenlikninger med andre kommuner. Metoden innebærer at vi sammenlikner kommunenes prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet innenfor de utpekte tjenesteområdene. I tillegg har vi sammenliknet med gjennomsnittet for den kommunen. Analysene er gjennomført med utgangspunkt i KOSTRA-tall for år 20. I tillegg er det hentet inn opplysninger om organiseringen og strukturen i tjenestetilbudet fra sammenligningskommunene. 1.4 Metode - del B I alt seks sykehjem, tre soner i hjemmetjenesten og fire forvaltningskontor inngår i denne delen av analysen. Kriteriet for utvelgelsen av resultatenheter var at om lag halvparten av dem burde ha driftsproblemer, mens de øvrige burde klare seg bra i forhold til budsjett. Vi mente også at det ville være et analytisk poeng om de upekte forvaltningsenhetene kom fra samme bydel som hjemmetjenestesonene. Med bakgrunn i dette ble følgende enheter valgt ut: Sykehjem Engensenteret Frieda Fasmer Kolstihagen Kalfaret Ladegården Øvsttunheimen Av disse er det Ladegården, Øvsttunheimen og som klarer seg bra, mens de øvrige har til dels store avvik mellom budsjett og resultat. Hjemmetjenester Fyllingsdalen Åsane Bergenhus Av disse er det Åsane som kommer best ut, mens Fyllingsdalen og Bergenhus har større driftsproblemer. 4927

12 Forvaltningsenheter Fyllingsdalen Åsane Bergenhus Ytrebygda Grunnlaget for analysen i del B er regnskapstall fra de utvalgte tjenestestedene fra 20, budsjett og resultatvurdering for 2004 organisasjonsplaner, bemanningsplaner og statistikk over sykefraværet for 20. I tillegg til det skriftlige materialet er det også gjennomført gruppeintervju med lederne på de utvalgte tjenestestedene. Dette for å supplere, korrigere og få en dypere forståelse av hvordan strukturen i tjenestetilbudet får konsekvenser for totaliteten. Sentralt i gruppeintervjuene har vært forholdet mellom de tjenesteproduserende enhetene og forvaltningsenhetene.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 13 DEL A 4927

14

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 15 2 Overordnet I analysen av KOSTRA-tallene vil vi først vise hvor store andeler av kommunens netto driftsutgifter som går til de ulike tjenestene. Dette framgår av figuren nedenfor. Tallene er korrigert for befolkningens sammensetning og behov innenfor hvert av de aktuelle områdene. Figuren nedenfor gir et godt bilde av hvorledes kommunene prioriterer de ulike tjenestene i forhold til hverandre. 35000 30000 Netto driftsutgifter pr korrigerte antall innbyggere etter hovedformål. Kr pr innbygger 25000 20000 15000 10000 5000 0 Bergen Kristiansand Trondheim Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Administrasjon 2944 2197 2882 3980 2812 2631 2381 2148 Tekniske formål 1279 1075 1514 1121 1462 1310 1092 1092 Sosialtjeneste og barnevern 3301 30 2810 3443 2676 2473 2699 3471 Helse 1078 1107 1104 1309 1108 1140 1354 1150 Pleie og omsorg 10701 8438 9615 9989 10429 9566 9713 8485 Kirke og kultur 1396 956 1140 1443 1441 1500 1477 1474 Undervisningsformål 7975 8154 7760 8681 8127 7778 8158 7342 Barnehage sektoren 1088 758 515 885 2953 826 828 626 Figur 2.1 Netto driftsutgifter pr korrigert innbygger til ulike hovedformål Med korrigert innbygger menes her at det er foretatt korrigeringer for ulikheter i befolkningens sammensetning. I oversikten vil antallet relevante innbyggere variere ut fra hvem som utgjør målgruppen for tjenesten. Innenfor barnehage og undervisning er det korrigert for antall barn mellom 0-5 år, og antall barn/unge mellom 6-15 år. For administrasjon, sosial, barnevern, helse og pleie og omsorg er det foretatt korrigeringer ut fra det delkriteriesystemet som ligger til grunn for kommunenes inntektsystem. For pleie og omsorgs tas det blant annet hensyn til antallet eldre over 67 år, antallet eldre over 80 år og antallet psykisk utviklingshemmede. Av figuren framgår det at Bergen kommune er blant de kommunene som bruker klart mest på sosial, barnevern og pleie og omsorg. Innenfor 4927

16 helseområdet er Bergen den av sammenligningskommunene som bruker minst. 3 Vi har også foretatt beregninger som viser hvordan budsjettet i Bergen ville blitt om man hadde kopiert de andre kommunene. Vi har sett på hvordan ressursbruken for 20 hadde vært om man hadde brukt hver av de andre kommunenes prioritering anvendt på den på befolkningssammensetning og det beregnede behovet som finnes i Bergen kommune. Resultatet er vist i figur 2.2. Vi vil understreke at denne beregningen antyder hva som er det teoretiske innsparingspotensialet, og at det neppe vil la seg gjøre å realisere dette fullt ut. Uansett vil det være mye å hente for Bergen ved å nærme seg de andre kommunene. Mill kr Endring i kostnader hvis kommunen har samme kostnadsnivå som sammenlikningskommunene per relevant innbygger. 800 600 400 200 0-200 -400-600 -800-1000 -1200 Kristiansand Trondheim Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Administrasjon -163,2-13,5 226,4-28,9-68,4-123,1-173,9 Tekniske formål -48,0 55,3-37,1 43,1 7,2-44,0-44,0 Sosialtjeneste og barnevern -75,3-124,0 35,9-157,8-209,2-152,0 43,0 Helse 6,8 6,1 54,4 7,1 14,6 65,0 17,0 Pleie og omsorg -514,6-246,9-161,9-61,8-258,1-224,6-5,9 Kirke og kultur -1,6-60,3 11,1 10,6 24,5 19,1 18,4 Undervisningsformål 27,3-58,5 243,2 53,1-98,1 36,3-219,9 Barnehage sektoren -77,7-134,9-47,8 438,9-61,7-61,3-108,8 Figur 2.2 Endringer i kommunens netto driftsutgifter ved kopiering av utgiftsnivået i de andre kommunene Vi ser av figuren at Bergen, som foreventet, har et innsparingspotensial på alle områder unntatt helse. For sektor undervisning er innsparingspotensialet knyttet til sammenligningen med Trondheim, Drammen og Fredrikstad. Innsparingspotensialet er til dels betydelig, og er klart størst innenfor pleie og omsorg, hvor Bergen har et langt høyere utgiftnivå enn de øvrige kommunene. Innenfor sosial og barnevern er det Oslo og Fredrikstad som bruker mer pr korrigerte innbygger enn Bergen. På dette området har Bergen mest å hente på å sammenligne seg med Drammen. Dersom sosial og barnvern- 3 Måten å organisere eiendomsfunksjonen på kan variere noe fra kommune til kommune, noe som kan gi seg utslag i netto driftsutgiftene. Dette er det ikke korrigert for i modellen. Gjennomgangen av institusjonsomsorgen viser at kostnader knyttet til eiendomsfunksjonen utgjør ca 81 000 kr pr kommunal plass for Bergens vedkommende.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 17 tjenestene i Bergen hadde ligget på samme nivå som i Drammen, ville dette betydd en kostnadsreduksjon på 209 mill kr. Innenfor pleie og omsorg er det Bergen som bruker klart mest. En tilpasning til nivået i Stavanger, som ligger nærmest Bergen, ville betydd en innsparing på 61 mill. kr. En tilpasning til nivået i Kristiansand, som ligger lavest, ville kunne gitt besparelser på hele 514 mill kr. For helsetjenestene er bildet helt annerledes. På dette området bør Bergen være et forbilde for sammenligningskommunene. Ut fra dette ser det ut til at Bergen har valgt å prioritere pleie og omsorgstjenestene høyt. Spørsmålet er om dette har sammenheng med at behovet for pleie og omsorgstjenester er spesielt stort i Bergen, eller om det snarere er slik at det er aktivitetsnivået og/eller kostnadsnivået som er for høyt. Dette vil vi gå nærmere inn på i de neste kapitelene, hvor vi foretar en grundigere analyse av hvert av områdene. 4927

18 3 Helse 3.1 Kommunens behov for helsetjenester I henhold til KOSTRA blir følgende utgifter normalt sett rapportert under området kommunehelse: Forebygging skole og helsestasjonstjeneste Her inngår all helsestasjonstjeneste, også helsestasjon for eldre og helsestasjon for innvandrere, og all skolehelsetjeneste. Dette innbefatter foreldreveiledningsgruppr, annen grupprettet helsestasjonstjeneste, jordmortjeneste og svangerskapskontroll. Forebyggende arbeid, helse og sosial Under denne funksjonen hører miljørettet helsevern, bedriftshelsetjeneste, smittevern og annet forebyggende arbeid etter kommunehelseloven, sosialt forebyggende arbeid som bevillingsfunksjon/skjenkekontroll, forebyggende edruskapsarbeid, krisesentre og utekontakt. Diagnose, behandling og rehabilitering Her føres utgifter til leger med og uten driftsavtale og kommunalt ansatte leger, sykepleiere og annet personell på helsesenter/- legekontor, legevakt, fysioterapi, ergoterapi, inklusiv hjelpefunksjoner til fysioterapeuter og ergoterapeuter. Bergen kommunes behov for helsetjenester, slik som definert ovenfor, ligger omtrent på gjennomsnittsbehovet i norske kommuner. Dette gjelder også for de andre kommunene, med et lite unntak for Oslo, som har et noe lavere behov enn de øvrige. Se figuren under.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 19 120 % Kommunens andel av ulike befolkningsgrupper i forhold til kommunes andel av befolkningen totalt. "Vektet behov" for helsetjenester per innbygger totalt beregnet ut fra kommuens andel av disse viktigste og noen andre kriterier 100 % 99,9 % 101,0 % 99,4 % 95,6 % 100,5 % 98,0 % 102,2 % 98,8 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % Bergen Kristiansand Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Befolkning 0-5 år Befolkning 6-15 år Befolkning 16-66 år Befolkning 67-79 år "Vektet behov" Totalt Figur 3.1 Kommunenes behov for helsetjenester Behovet for helsetjenester er imidlertid noe ulike mellom de ulike delene av byen, slik figuren nedenfor viser. 140 % Kommunens andel av ulike befolkningsgrupper i forhold til kommunes andel av befolkningen totalt. "Vektet behov" for helsetjenester per innbygger totalt beregnet ut fra kommuens andel av disse viktigste og noen andre kriterier 120 % 100 % 101,4 % 89,7 % 105,3 % 100,9 % 99,9 % 107,2 % 95,0 % 101,9 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % Arna Bergenhus Fana Fyllingsdalen Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane Befolkning 0-5 år Befolkning 6-15 år Befolkning 16-66 år Befolkning 67-79 år "Vektet behov" Totalt Figur 3.2 Behov for helsetjenester i bydelene Behovet for helsetjenester er størst i Ytrebygda og Fana. Dette har sammenheng med at vi finner større andeler barn og unge i disse bydelene. Behovet for helsetjenester er minst i Årstad og Bergenhus. 3.2 Prioritering Kommunenes prioritering av helsetjenester uttrykkes gjennom netto driftsutgifter pr innbygger. Sammenligningskommunenes prioriteringer kan leses i etterfølgende figur. 4927

20 Netto driftsutgifter til helsetjenester pr innbygger og per innbygger justert ut fra inntektssystemets kriterier for utgiftsbehov 1600 1400 1200 Kr pr innbygger 1000 800 600 400 200 Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, kommunehelsetjenesten Netto driftsutgifter per innbygger justert for behov 0 Bergen Kristiansa nd Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredriksta d 1078 1107 1104 1309 1108 1140 1354 1150 1079 1096 1111 1369 11 1163 1325 1164 Figur 3.3 Netto driftsutgifter pr innbygger og justert innbygger til helsetjenester Figuren viser at Bergen har lavest netto utgifter pr innbygger, også når det er korrigert for befolkningens behov. Forskjellen mellom Bergen og Oslo, som ligger høyest er på kr 290 pr justert innbygger. Relativt sett prioriterer altså Bergen helsetjenestene noe lavere enn de øvrige kommunene. Også her har vi sett nærmere på forskjeller mellom bydelene. Dette framgår av figuren nedenfor. Netto driftsutgifter til helsetjenester pr innbygger og per innbygger justert ut fra inntektssystemets kriterier for utgiftsbehov 1600 1400 1200 Kr pr innbygger 1000 800 600 400 200 Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, kommunehelsetjenesten Netto driftsutgifter per innbygger justert for behov 0 Arna Bergenhu s Fana Fyllingsdal Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane en 777,2 1201 899,4 946,9 604,4 749,1 885 768,6 767 1338 854 938 605 699 932 755 Figur 3.4 Netto driftsutgifter pr innbygger og justert innbygger til helsetjenester i bydelene Her går det fram at det er Bergenhus, som var den del av byen hvor behovet objektivt sett var lavest, som bruker mest på helsetjenester. Samme tendens gjelder også for Årstad. Ytrebygda er blant dem som bruker minst, selv om behovet her var beregnet til å være størst.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 21 En nærmere analyse av hvordan de samlede driftsutgiftene til helsetjenestene fordeler seg på de tre tjenesteområdene som er nevnt kan være nyttig. Det gir nærmere kunnskap om hvordan ressursene er fordelt og om kommunen har opplagte innsparingsmuligheter eller behov for styrking av noen av områdene. Figur 3.5 illustrerer hvorledes ressursene til området helse fordeles mellom diagnostisering, behandling og rehabilitering, forebyggende arbeid og skolehelsetjenesten. Netto driftsutgifter per innbygger for helsetjenester per korrigerte innbygger 1600 1400 Kr per innbygger 1200 1000 800 600 400 200 0 Bergen Kristiansan Trondheim d Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredriksta d Diagnose, behandling og rehabilitering 735 800 722 828 772 786 893 783 Forebyggende arbeid, helse og sosial 76 63 116 225 114 172 98 115 Forebygging, skole- og 268 232 274 316 216 205 335 264 helsestasjonstjeneste Figur 3.5 Netto driftsutgifter pr korrigert innbygger til ulike tjenester innenfor helseområdet i kommunene Vi ser av figuren at Bergen er den av kommunene som bruker nest minst til diagnose, behandling og rehabilitering. Det samme gjelder forebyggende arbeid generelt, som innbefatter miljørettet helsevern, bedriftshelsetjeneste og annet forebyggende arbeid etter kommunehelsetjenesteloven. Her ligger Oslo betydelig høyere enn de andre kommunene. Når det gjelder forebyggende arbeid innenfor skolehelsetjenesten og helsestasjonene er bildet noe annerledes. Her er Bergen blant de kommunene som ligger midt i laget. Dette indikerer at Bergen, innenfor helsetjenestene, har valgt å prioritere forebyggende arbeid blant barn og unge. Dette gir oss grunn til å se litt nærmere på kommunens prioriteringer av den forebyggende skole- og helsestasjonsvirksomheten. I figuren nedenfor har vi laget en fremstilling av kommunenes netto driftsutgifter til forebygging, skole- og helsestasjonstjeneste pr innbygger 0 6 år, og pr innbygger 0-16 år slik det er rapportert inn til KOSTRA. 4927

22 Netto driftsutgifter til forebygging skole- og helsestasjonstjeneste, per innbygger i alderen 0-16 år og per innbygger i alderen 0-16 år 4000 Kr pr relevante innbygger 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 Netto driftsutg til forebygging, skole og helsestasjonstj pr. innb 0-6 år Netto driftsutg til forebygging, skole og helsestasjonstj pr. innb 0-16 år 0 Bergen Kristiansan d Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad 2927 2597 2991 3420 2247 2316 3452 3120 1205 1008 1245 1599 942 979 1413 1234 Figur 3.6 Netto utgifter pr innbygger 0-6 år og pr innbygger 0-16 år, skole- og helsestasjonstjenester KOSTRA-tallene tyder på at det er mulig å prioritere innsatsen på dette området noe lavere. En tilpasning til kostnadsnivået i Stavanger og Drammen, som er de kommunene som prioriterer området lavest, vil kunne gi en kostnadsreduksjon på fra 13,8 millioner kroner til ca 11,9 millioner kroner pr år. 3.3 Årsverk i kommunehelsetjenesten I figuren nedenfor gjengir vi noen aktuelle tall for årsverkinnsatsen i kommunehelsetjenesten i Bergen kommune sammenlignet med de andre kommunene. Årsverk per aktuelle innbyggere Antall årsverk leger, fysioterapeuter, helsesøstre og jordmødre til i forhold til befolkningens størrelse, helsetjenesten samlet 12 10 8 6 4 2 0 Bergen Kristiansand Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Legeårsverk pr 10 000 innbyggere, 8,0 7,7 7,1 8,3 6,4 8,6 7,8 9,2 kommunehelsetjenesten Fysioterapiårsverk per 10 000 innbyggere, 8,6 7,7 7,7 9,8 7,6 10,6 11,0 7,7 kommunehelsetjenesten Helsesøsterårsverk pr. 1000 innbyggere 0-6 år 3,6 4,2 4,2 4,1 3,4 4,2 4,3 4,3 Årsverk av jordmødre pr. 1000 fødsler. 3,6 4,2 3,4 3,0 2,8 2,5 3,5 3,8 Figur 3.7 Sammenlikning av årsverk for ulike helsetjenester

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 23 Helt konkret viser oversikten at Bergen kommune: Har middels antall legeårsverk pr 10.000 innbyggere. Stavanger har færrest legeårsverk pr 10.000 innbyggere (6,4), mens Fredrikstad ligger høyest. Forskjellen mellom Bergen og Stavanger er på 1,6 legeårsverk pr 10.000 innbygger. For Bergen betyr dette reelt en forskjell på 20 legeårsverk. Har middels bemanningen av fysioterapitjenester pr 10.000 innbyggere. Forskjellen mellom Bergen og Stavanger, som også her har den laveste bemanningen, er på 1,0 fysioterapiårsverk pr 10.000 innbyggere. Reelt betyr det at Bergen har ca 12,5 årsverk færre enn Stavanger. Har forholdsvis lav bemanning når det gjelder helsesøstertjenesten. Det er kun Stavanger som har en lavere bemanning. Forskjellen mellom Bergen og Stavanger (lavest bemanning) er på 0,2 årsverk pr 1000 barn i alderen 0-6 år. Reelt betyr det at Bergen har 2,5 helsesøsterårsverk mindre enn Stavanger. Har relativt høy bemanning av jordmortjenesten. Bare Kristiansand og Fredrikstad ligger høyere her. Forskjellen mellom Bergen og Drammen (kommunen med lavest tetthet av jordmødre) er på 1,1 årsverk pr 1000 fødsler. Reelt sett betyr dette for 20 årsverk for Bergen. 3.4 Oppsummering Spørsmålet om gjennomføring av eventuelle kostnadsbesparelser innenfor helseområdet handler vanligvis mest om kommunale prioriteringer. KOSTRA-tallene for 20 viser at sammenligningskommuner bruker mer ressurser til helsetjenester enn Bergen. Dette skyldes at Bergen bruker forholdsvis lite på diagnose, behandling og rehabilitering, og den delen av det forebyggende arbeid som innbefatter miljørettet helsevern og bedriftshelsetjeneste. Analysene viser at det er mulig å foreta en nedprioritering av innsatsen til skolehelsetjeneste og helsestasjonsvirksomhet i Bergen, og likevel ikke være blant de kommunene som bruker aller minst til området. Bergen kommune er altså blant de rimeligste bykommunene når området helse sees under ett. For regnskapsåret 2004 forventer helsetjenestene i Bergen et mindre underskudd sammenlignet med de øvrige tjenesteområdene. Til sammen 3,9 mill kr var plassert som avvik i Byrådsavdelingen for helse og omsorg, slik at resultatenhetene innenfor tjenesteområdet skulle ha realistiske budsjettrammer for 2004. Tiltak er iverksatt for å holde aktivitetsnivået så lavt som mulig, der det har vært mulig å påvirke dette. 4927

24 Det faktum at kostnadsnivået innenfor denne delen av helse og sosialtjenesten i kommunen er lavt, samtidig som sektoren går imot ett bedre økonomisk resultat enn sosial, barnevern og pleie og omsorg medfører at området helse ikke vil være gjenstand for en mer inngående analyse enn det som her er gitt.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 25 4 Sosialkontor/sosialtjenester 4.1 Kommunens behov for sosialtjenester Under sosiale tjenester hører følgende tjenesteområder: Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid Tilbud til personer med rusproblemer Sysselsetting Arbeid for yrkes-/utviklingshemmede Økonomisk sosialhjelp Tjenester utenfor ordinært kommunalt ansvarsområde. Kan eksempelvis være utgifter til drift av asylmottak I figuren nedenfor viser vi kommunenes behov for sosiale tjenester beregnet på grunnlag av objektive kriterier i kommunenes inntektssystem. Viktige kriterier i denne sammenheng er antall innbyggere i aldersgruppen 16-66 år, antall skilte, antall arbeidsledige og antall innvandrere. 4 400 % Prosentvis andel innbyggere i kommunen i forhold til landsgjennomsnittet. "Vektet behov" for sosialtjenester beregnet ut fra kommuens andel av samtlige relevante kriterier i inntektssystemet til KRD. 350 % 300 % 250 % 200 % 150 % 110 % 117 % 115 % 131 % 115 % 131 % 111 % 100 % 80 % 50 % 0 % Bergen Kristiansand Trondheim Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Befolkning 16-66 år 101 % 100 % 1 % 107 % 102 % 101 % 97 % 100 % Antall Skilte 105 % 107 % 109 % 125 % 104 % 130 % 97 % 118 % Antall Ledige 120 % 135 % 134 % 100 % 133 % 113 % 35 % 106 % Antall Innvandrere 108 % 150 % 95 % 364 % 146 % 245 % 113 % 77 % "Vektet behov" Totalt 110 % 117 % 115 % 131 % 115 % 131 % 80 % 111 % Figur 4.1 Prosentvis andel innbyggere i forhold til landsgjennomsnittet og "vektet" behov for sosiale tjenester Oversikten viser at Bergen kommunes behov for sosialtjenester i 20 utgjorde 110 % av landsgjennomsnittet. Behovet var lavest i Bærum og høyest i Oslo og Drammen. Vi ser at det i særlig grad er andelen innvandrere som trekker opp disse to byenes behov for sosialtjenester. De 4 Det har skjedd en endring i vektlagte kriterier fra statens siden fra 20-2004. Dette medfører også endringer i Bergens beregnede behov for sosialtjenester for 2004. Våre beregninger av kriterier er basert på gjeldende kriterier for 20. 4927

26 objektive kriteriene, som skal gjenspeile kommunenes behov for sosialtjenester, tilsier at vi i utgangspunktet kan forvente at utgifter til sosiale tjenester vil være høyest i Oslo og Drammen, og lavest i Bærum. Blant bydelene i Bergen finner vi følgende variasjoner når det gjelder behov for sosialtjenester. Jfr figur 4.2. 200 % 180 % 160 % Prosentvis andel innbyggere i kommunen i forhold til landsgjennomsnittet. "Vektet behov" for sosialtjenester beregnet ut fra kommuens andel av samtlige relevante kriterier i inntektssystemet til KRD. 140 % 135 % 125 % 135 % 131 % 120 % 113 % 100 % 94 % 91 % 95 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % Arna Bergenhus Fana Fyllingsdalen Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane Befolkning 16-66 år 98 % 110 % 94 % 100 % 104 % 96 % 101 % 101 % Antall Skilte 99 % 136 % 92 % 130 % 138 % 98 % 128 % 117 % Antall Innvandrere 46 % 141 % 81 % 88 % 125 % 63 % 182 % 79 % "Vektet behov" Totalt 94 % 135 % 91 % 125 % 135 % 95 % 131 % 113 % Figur 4.2 Bydelenes behov for sosialtjenester Behovet er altså størst i bydelene Bergenhus, Laksevåg og Årstad. Dette har sammenheng med lokaliseringen av kommunale utleieboliger. Det laveste behovet finner vi i bydelene Fana, Arna og Ytrebygda. 4.2 Netto utgifter 4.2.1 Pr innbygger - alle utgiftene til sosialtjenestene I figuren nedenfor viser vi netto driftsutgifter til sosialtjenester pr inn bygger og pr innbygger når vi har korrigert for at kommunene har ulikt behov for sosialtjenester. Den sistenevnte sammenlikningen går under benevnelsen Kostnader pr korrigert innbygger.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 27 3000 Netto driftsutgifter per innbygger, sosialkontor Korrigeringen betyr at antall innbyggere er korrigert ut fra "behov" fra inntektssystemet 2500 2000 Kroner 1500 1000 500 0 Bergen Kristiansand Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Kostnad per innbygger 2376 2410 1916 2775 1854 2051 1509 2682 Kostnader per korr innbygger 2169 2057 1666 2096 1617 1567 1883 2406 Figur 4.3 Netto driftsutgifter pr innbygger og pr korrigert innbygger til sosiale tjenester Før justering for ulikheter i behov for sosiale tjenester er det ikke overraskende at utgiftene er høyest pr innbygger i Oslo. Det som overrasker er at Fredrikstad kommune har så høye utgifter som sammenlikningen viser. Når vi korrigerer for å ulikhetene i behov viser det seg at Bergen hadde forholdsvis høye sosialhjelpsutgifter i 20. Blant sammenlikningskommunene var det bare Fredrikstad som hadde høyere utgifter enn Bergen. Trondheim, Stavanger og Drammen synes å være de kommunene som kan tjene som forbilder for de andre kommunene. Her må det bemerkes at økonomisk sosialhjelp til bestemte brukergrupper har vært et prioritert område i Bergen kommune. Kommunen har valgt å ha høyere satser enn sammenlignbare kommuner, og har blant annet særordninger for varig trygdede. Det høye utgiftsnivået for Bergens sosialtjenester er dermed resultat av en bevisst politisk prioritering. Dersom Bergen hadde kopiert Drammens løsninger innenfor sosialkontortjenestene, ville det gitt en betydelig innsparing. Dette er selvsagt et teoretisk innsparingspotensial, men viser samtidig at kommunen bør kunne gjennomføre omstillinger med tanke på å redusere kommunens utgifter forbundet med sosiale tjenester. En sammenlikning av hvordan utgiftene forbundet med sosiale tjenester har utviklet seg fra 2001 til 20, viser at utgiftene i Bergen har steget mye. Kristiansand og Fredrikstad har hatt den samme utviklingen, mens Oslo, Drammen og Bærum klarte å redusere utgiftene fra 2002 til 20. 4927

28 3500 Netto driftsutgifter per innbygger, sosialkontor Utvikling over tid 3000 2500 2000 Kroner 1500 1000 500 0 Bergen Kristiansand Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad 2001 1868 1957 1532 2747 1539 1475 15 24 2002 2258 2205 1939 2877 1807 2324 1841 2362 20 2345 2379 1899 2754 1833 2020 1474 2634 Figur 4.4 Netto driftsutgifter pr innbygger til sosiale tjenester i perioden 2001-20 Internt for Bergen kan vi stille opp følgende oversikt over hvordan netto driftsutgifter pr innbygger til sosiale tjenester varierer mellom bydelene. 3000 Netto driftsutgifter per innbygger, sosialkontor Korrigeringen betyr at antall innbyggere er korrigert ut fra "behov" fra inntektssystemet 2500 2000 Kroner 1500 1000 500 0 Arna Bergenhus Fana Fyllingsdalen Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane Kostnad per innbygger 1717 2148 1239 1060 1944 1017 2437 1259 Kostnader per korr innbygger 1819 1590 1358 846 1437 1071 1855 1112 Figur 4.5 Netto driftsutgifter pr innbygger og pr justert innbygger. Bydelene i Bergen Det viser seg altså at det er større variasjoner mellom bydelene i Bergen enn mellom Bergen og de andre kommunene. 5 Det er bydelene Arna og 5 Tilbakemeldingen fra sosialtjenesten er at fordelingen av kostnadene pr bydel, sett i forhold til levekårsindeksen, gir mer menig enn kostnader for Bergen som helhet, sett i forhold til kriteriesystemet.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 29 Årstad som har de høyeste utgiftene pr justert innbygger, mens Fyllingsdalen har de laveste utgiftene. 4.2.2 Utgifter pr innbygger fordelt pr funksjon For å se nærmere på om det kan være sider ved sosialhjelpstjenesten i Drammen eller andre kommuner til etterligning for Bergen, har vi først sett nærmere på sammensetningen av utgiftene til sosiale tjenester i de aktuelle kommunene. Figuren nedenfor viser netto driftsutgifter pr innbygger i aldersgruppen 20-66 år, sortert etter utgifter til: Behandling av personer med rusproblemer, sysselsetting av arbeidsledige, asylmottak og andre tjenester Økonomisk sosialhjelp Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid Bergen kommune har gjort oss oppmerksom på at registrering av ressursbruk til disse tjenestene vil kunne variere noe mellom kommunene. Blant annet er vi gjort kjent med at byovergripende tjenester knyttet til råd, veiledning og forebyggende arbeid (utekontakten) føres ulikt. Vi har derfor lagt mest vekt på tallene som viser utgiftene til økonomisk sosialhjelp. Netto driftsutgifter til sosialtjenester pr korrigerte innbygger 3000 Kr pr korrigerte innbygger 2500 2000 1500 1000 500 Behandling av personer med rusproblemer, sysselsetting av arbeidsledige, asylmottak og andre tjenester 0 Bergen Kristiansand Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum 182 214 316 190 281 213 190 196 Økonomisk sosialhjelp 1389 1263 930 1230 992 881 1070 1575 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid 598 580 420 675 344 473 623 635 Fredrikstad Figur 4.6 Netto driftsutgifter til sosiale tjenester pr innbygger korrigert for behov For Bergen kommunes del viser figuren følgende: Utgifter til behandling av personer med rusproblemer, sysselsetting av arbeidsledige, asylmottak og andre tjenester var lave. Utgiftene i Oslo, Bærum og Fredrikstad lå omtrent på samme nivå. 4927

30 Bergen hadde høye utgifter til økonomisk sosialhjelp. Det var kun Fredrikstad som hadde høyere utgifter til dette formålet. Kostnadsforskjellen mellom Bergen og Drammen var kr 508 pr korrigert innbygger. Ressursbruk til råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid lå på et middels nivå. Drammen som hadde de laveste utgiftene til økonomisk sosial hjelp, hadde ganske lave utgifter forbundet med råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid. Tallmaterialet presentert så langt, viser at Bergen har mulighet til å redusere utgiftene til økonomisk sosial hjelp. Dette skal vi se nærmere på i neste avsnitt, men først vi vise hvordan utgiftene var i bydelene. Netto driftsutgifter til sosialtjenester pr korrigerte innbygger 2000 1800 Kr pr korrigerte innbygger 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 Behandling av personer med rusproblemer, sysselsetting av arbeidsledige, asylmottak og andre tjenester 0 Arna Bergenhus Fana Fyllingsdale n Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane 57 37 55 50 46 57 48 65 Økonomisk sosialhjelp 1292 1112 1014 509 1006 711 1290 743 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid 469 442 289 287 384 3 517 304 Figur 4.7 Driftsutgifter pr justert innbygger til sosiale tjenester. Bydelene i Bergen Det er altså utgiftene til økonomisk sosialhjelp som varierer mest mellom bydelene, og således er hovedårsaken til de store forskjellene i bydelenes sosialutgifter. Bergens egne erfaringer er at stønadspraksis er forholdsvis lik mellom bydelene. Det er sosialkontorenes politikk i forhold til råd, veiledning og tiltak for å få klientene ut av sosialtjenesten som gir utslag i ulikheter. 4.3 Produktivitet For å få et bilde av produktiviteten er det viktig å se på bemanning og driftsutgifter pr bruker av sosialkontoret.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 31 4.3.1 Årsverk i forhold til innbyggertall I figuren nedenfor har vi oppsummert hva KOSTRA sier om bemanningen av sosialtjenesten i Bergen kommune sammenlignet med andre kommuner. Antall besatte stillinger pr 1 000 innbyggere er brukt som kriterium for sammenlikningen. Vi viser bemanning både i forhold til faktisk antall innbyggere og etter korrigerte innbyggere. 2,0 Besatte stillinger i sosialtjenesten per 1000 innbyggere 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 Bergen Kristiansand Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Per 1000 innbygger 1,60 1,40 1,20 1,90 1,40 1,60 1,40 1,50 Per 1000 korr innbyggere 1,46 1,20 1,04 1,43 1,22 1,22 1,75 1,35 Figur 4.8 Besatte stillinger i sosialtjenesten pr 1 000 innbyggere Bemanningen av sosialtjenesten i Bergen lå på et forholdsvis høyt nivå blant sammenlikningskommunene og var 1,46 årsverk pr 1 000 korrigerte innbyggere i 20. Her bør det kommenteres at sosialtjenesten i Bergen er blitt styrket med ca. 20 stillinger i forbindelse med det statlige prosjekt mot bostedsløshet. Disse spesialstillingene regnes med i den ordinære bemanningen i sosialtjenesten, men er prosjektstillinger som har oppfølging og ansvar for et begrenset antall brukere - til sammen 90 personer totalt i sosialtjenesten i Bergen pr. i dag. Stillingene er ikke tenkt inn i det ordinære tiltaksarbeidet i sosialtjenesten med sikte på å redusere sosialhjelpsutgifter og gjennomsnittlig stønadslengde. Den laveste bemanningen i sosialtjenesten finner vi i Trondheim, mens den høyeste bemanningen finner vi i Bærum. Bildet viser dermed at bemanningen av sosialkontortjenestene ikke gjenspeiler forskjellene i kommunens behov for sosiale tjenester. Erfaringer viser at lav bemanning av sosialkontorene ikke alltid er den mest fordelaktige løsningen for kommunen. Det må være en viss minstebemanning for å kunne ha god styring med sosialhjelpsutgiftene. Med denne betraktningen i bakhodet viser vi likevel hvordan bemanningen av 4927

32 sosialkontorene i Bergen hadde endret seg dersom en tilpasset seg de samme bemanningsnormene som i de andre kommunene. Endring i antall stillinger for å få samme nivå pr koorigerte innbyggere 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 Årsverk 0,0-20,0-40,0-60,0-80,0-100,0-120,0 Endring i antall stillinger for å få samme nivå pr koorigerte innbyggere Kristiansand Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad -68,6-107,7-6,7-61,8-61,6 73,9-29,7 Figur 4.9 Endringer i antall årsverk i bemanningen av sosialtjenesten i Bergen ved å tilpasse seg praksis i de andre kommunene Figuren gir et forholdsvis entydig bilde av at bemanningen av sosialtjenestene i Bergen er høyere enn i de andre kommunene. Det er kun tilpasning til bemanningsnivået i Bærum som ville gitt en høyere bemanning. Internt i Bergen var bemanning ved sosialkontorene slik som vist i neste figur. Vi også her tatt hensyn til ulikhetene i behov for å kunne sammenlikne bydelene på likt grunnlag.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 33 2,5 Besatte stillinger i sosialtjenesten per 1000 innbyggere 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Arna Bergenhus Fana Fyllingsdalen Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane Per 1000 innbygger 1,00 1,80 0,70 0,80 1,30 1,00 2,20 1,10 Per 1000 korr innbyggere 1,06 1,33 0,77 0,64 0,96 1,05 1,67 0,97 Figur 4.10 Bemanningen ved sosialkontorene i Bergen Vi ser at det er svært store ulikheter i bydelenes bemanning av sosialkontorene. Fyllingsdalen har en bemanning på 0,64 årsverk pr 1.000 justerte innbyggere, mens Årstad på den annen side har 1,67 årsverk pr 1.000 justerte innbyggere. Analysen tyder dermed på at Bergen kommune har muligheter både til å jevne ut bemanningsnormene mellom de ulike sosialkontorene og ta ut effektiviseringsgevinster. 4.3.2 Driftsutgifter pr bruker Bergen kommune brukte i år 20 i gjennomsnitt kr 67 391 pr kommunal bruker av de sosiale tjenestene, jf figur 4.11. Vi har da fordelt kommunens samlede driftsutgifter til sosialtjenester på det antallet som var brukere av tjenesten i 20. Lønnsutgiftene var kr 17 184 pr bruker. 4927

34 Driftsutgifter per sosialhjelpsmottaker 90000 80000 70000 60000 Kroner 50000 40000 30000 20000 10000 0 Bergen Kristiansand Gj.snitt Oslo Trondheim Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Brutto driftsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker, i kroner 67391 68184 61390 74560 63342 61823 76731 65468 Lønnsutgifter pr. sosialhjelpsmottaker i kroner 17184 14491 15413 17446 14529 17952 23330 13235 Figur 4.11 Driftsutgifter pr sosialhjelpsmottaker Sammenlikningskommunenes brutto driftsutgifter pr bruker ligger altså innenfor et forholdsvis stort spenn. Mens hver bruker i Bærum i gjennomsnitt kostet kr 76 731, kostet hver i bruker i Trondheim kr 61 390. I Bergen kostet hver sosialhjelpsmottaker i gjennomsnitt kr 67 391 i 20. Noe av årsakene til kostnadsforskjellene har sammenheng med ulikhetene i bemanning og tilhørende lønnsutgifter. Men en god av forskjellene kan føres tilbake til ulikheter i dekningsgrader, gjennomsnittlig stønadsutbetaling pr måned og lengden på stønadsperioden. For Bergen kommunes del kan vi stille opp følgende oversikt over hvordan brutto driftsutgifter var pr bruker i bydelene.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 35 Brutto driftsutgifter pr sosialhjelpsmottaker - bydelene i Bergen 70000 60000 50000 40000 Kr 30000 20000 10000 0 Arna Bergenhu s Brutto driftsutgifter pr sosialhjelpsmottaker 55593 55729 58253 57120 51221 59110 47654 54972 Fana Fyllingsda len Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane Figur 4.12 Brutto driftsutgifter pr sosialhjelpsmottaker- bydelene i Bergen Det viser seg altså at utgiftene pr sosialhjelpsmottaker er forholdsvis like fra bydel til bydel, med unntak for Årstad som har markert lavere utgifter enn de fleste av de andre bydelene. 4.4 Andel innbyggere som mottar sosialhjelp I figuren nedenfor ser vi først på andelen innbyggere som mottar sosialhjelp: Andel innbyggere som har mottatt økonomisk hjelp i perioden Åndel av innbyggere mellom 20 og 66 år 7 6 5 4 3 2 1 5,8 6,1 5,3 5,9 5,0 5,2 3,5 6,5 0 Bergen Kristiansand Trondheim Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Figur 4.13 Andel innbyggere 20-66 år som har mottatt sosialhjelp år 20 4927

36 I 20 ga Bergen kommune økonomisk sosialhjelp til 5,8 % av befolkningen mellom 20 og 66 år. Vi minner om at særordninger for prioriterte brukergrupper bidrar til å øke denne andelen. Bærum kommune var nede i 3,5 %. Det er interessant å legge merke til at Oslo med et langt høyere behov for sosiale tjenester ga sosialhjelp til omtrent en like stor andel av befolkningen som Bergen. Drammen som også har et høyt behov for sosiale tjenester ga sosialhjelp til 5,2% av befolkningen. En gjennomgang av dekningsgradene i bydelene viser betydelige forskjeller. Andel sosialhjelsmottakere i forhold til innbyggere 20-66 år 12 10 8 Andeler 6 4 2 Andel sosialhjelsmottakere i forhold til innbyggere 20-66 år 0 Arna Bergenhus Fana Fyllingsdal en Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane 5,8 7,7 4,1 3,7 7,3 3,4 10 4,7 Figur 4.14 Andel sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere 20 66 år. Bydelene i Bergen Figuren gir en viktig forklaring på hvorfor sosialhjelpsutgiftene i bydelen Årstad er høye. Bydelen utmerker seg altså ved å ha en svært høy andel sosialhjelpsmottakere. Hver mottaker koster imidlertid noe mindre enn det som er tilfellet i de andre bydelene. 4.5 Utbetalingsnivå og stønadsperiode Figuren nedenfor viser den gjennomsnittlige utbetalingen pr stønadsmåned og stønadsperiode i Bergen og sammenlikningskommunene.

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 37 Gjennomsnittlig utbetaling per stønadsmåned og gjennomsnittlig antall stønadsmåneder 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Bergen Kristiansand Trondheim Gj.snitt Oslo Stavanger Drammen Bærum Fredrikstad Gj utbetaling pr. stønadsmåned i 1000kr 7,1 7,1 7,0 0,0 6,9 7,0 7,3 7,9 Gjennomsnittlig stønadslengde (måneder) 5,8 5,5 4,7 0 5,4 4,8 5,5 5,5 Figur 4.15 Gjennomsnittlig utbetaling pr stønadsmåned og gjennomsnittlig antall stønadsmåneder Vi ser at den gjennomsnittlige utbetaling pr stønadsmåned ligger omtrent på samme nivå i Bergen, Kristiansand, Stavanger og Drammen. Bærum og Fredrikstad har høyere utbetalinger pr stønadsmåned. Gjennomsnittlig antall stønadsperioder pr bruker er imidlertid lengre i Bergen enn i noen av de andre sammenlikningskommunene. Mye av dette har sin bakgrunn i 80%- regelen, og de særlige stønadssatsene for varig trygdede minstepensjonister. Iverksetting av tiltak som kan korte ned antall stønadsmåneder kan likevel være en høyst aktuell strategi for å redusere kommunens sosialhjelpsutgifter. 4927

38 For bydelene i Bergen kan vi registrere følgende spredning. Gjennomsnittlg utbetaling pr stønadsmåned og gjennomsnittlig stønadsperiode 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Arna Bergenhu s Gj,snt utbetaling pr stønadmåned (1.000 kr) 6,6 7 7,5 6,6 6,5 7,4 7 7 Gj,snt stønadsperiode ( måned) 5,8 6,1 5,7 5,8 5,6 5,8 5,9 5,4 Fana Fyllingsdal en Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane Figur 4.16 Gjennomsnittlig utbetaling pr stønadsmåned og gjennomsnittlig stønadsperiode (mnd). Bydelene i Bergen Gjennomsnittlig utbetaling pr stønadsmåned varierer mellom kr 6 500 og kr 7 500, mens den gjennomsnittlige stønadslengden varierer mellom 5,5 og 6,1 måneder. 4.6 Stønadssatser Stønadssatsene kan ha betydning for utbetalingsnivået på den økonomiske sosialhjelpen. I tabell 4.1 viser vi derfor stønadssatsene for Bergen og de øvrige utvalgte kommunene. Tabell 4.1 Stønadssatser pr måned, kr Samboere (begge parter) Tilleggssats for ett barn i alderen 0-5 år Tilleggssats for ett barn i alderen 6-10 år Tillegg for ett barn i alderen 11-17 år Enslige Enslige uten eget hushold Ektepar Samboer (en part) 0106 Fredrikstad 3940 3366 6733 3366 6733 1580 2061 2578 0219 Bærum 4000 3330 6660 3330 6660 1530 2020 2550 01 Oslo 4350 1960 6830 6740 6830 1960 1960 1960 0602 Drammen 3880 3230 6460 3230 6460 1250 1720 2240 1001 Kristiansand 4000 3330 6660 3330 6660 1530 2020 2550 11 Stavanger 4186 3330 7174 3587 7174 1530 2020 2550 1201 Bergen 4225 2254 6645 3323 6645 1450 1950 1950 1601 Trondheim 3740 2100 5460 2730 5460 700 700 700 Tabell 4.1 viser at stønadssatsene varierer noe mellom kommunene, men at de ligger omtrent på samme nivå. Bergens egne erfaringstall viser at 70% av mottakerne av økonomisk sosialhjelp er enslige. Det er altså stønadssatsen til denne gruppen av klienter som har størst betydning for kommunenes utgifter. Selv om

Behovs- og konsekvens-analyse av helse og sosialsektoren 39 denne varierer lite mellom kommunene vil mindre forskjeller kunne gi seg store utslag, på grunn av klientgruppens størrelse. Stønadssatsen for enslige ligger i det øvre sjikt, for Bergens vedkommende, for de andre gruppene av klienter og tilleggssatsene for barn, ligger Bergen på nivå med, eller noe lavere enn sammenligningskommunene. Når det gjelder stønadsnivå til barnefamilier må det bemerkes at det er varierende praksis mellom kommunene når det gjelder samordning av kontaktstøtte og barnetrygd, og at dette kan ha innvirkning på stønadssatsene. Også her bør Bergens særskilte 80%- regel nevnes. Bergens egne tall viser at varig trygdede har et stønadsnivå som ligger 2000 kr høyere enn de vanlige sosialhjelpsmottakerne. Med unntak for satsen til enslige, synes dermed ikke reduksjon i satsene for sosialhjelp å være veien å gå når det gjelder å kutte utgiftene til sosialhjelp. 4.7 Oppsummering Bergen kommune hadde høye utgifter til sosialtjenestene når det er kontrollert for befolkningens sammensetning. Årsaken til de høye utgiftene skyldes at kommunen har høye utgifter til økonomisk sosialhjelp. Dette har, som nevnt, sammenheng politiske prioriteringer. Bemanningen av sosialhjelptjenesten i Bergen ligger på forholdsvis høyt nivå blant sammenlikningskommunene. Innenfor byens grenser er det imidlertid store ulikheter i bemanningen, som i hovedsak ser ut til å være korrelert med utgiftsbehovet i bydelene. En nærmere analyse av sosialhjelpsutgiftene har vist oss følgende for Bergen kommune: Andelen av innbyggere mellom 20 66 år som mottar sosialhjelp var 5,8 i 20. Bergen har dermed en høyere andel sosialhjelpsmottaker enn både Oslo og Drammen som objektivt sett har et større behov for sosiale tjenester. Utbetalingene pr stønadsmåned er på omtrent samme nivå som de andre kommunene. Den gjennomsnittlige stønadsperioden pr bruker er imidlertid lengre enn i de andre kommunene. De vedtatte stønadssatsene er holdt på et høyt nivå for de fleste brukerne. 4927