Omorganisering av kunnskapssektoren

Transkript

1 Notat Til: Kunnskapsdepartementet Fra: Kompetanse Norge v/ Gina Lund Vår dato: Omorganisering av kunnskapssektoren Innspill fra Kompetanse Norge til notatet fra KD av Kompetanse Norge bidrar til at befolkningen utvikler og tar i bruk den kompetansen samfunnet trenger. Målgruppen for Kompetanse Norge er hele den den voksne befolkningen, både de som er i og utenfor utdanningssystemet og de som er i og utenfor arbeidslivet. Omorganiseringen av kunnskapssektoren reiser grunnleggende spørsmål om forholdet mellom utdanningspolitikk og kompetansepolitikk, og om hva som særpreger kompetansepolitikken og dens virkemidler, virkeområde og målgruppe. I det følgende belyser vi kompetansepolitikkens egenart og risikofaktorer ved å legge Kompetanse Norge inn under et nytt, stort direktorat. Etter Kompetanse Norges vurdering, er det stor risiko for at måloppnåelsen og effektiviteten i det kompetansepolitiske arbeidet vil svekkes dersom Kompetanse Norge slås sammen med flere aktører og blir del av et stort direktoratet. Kompetansepolitikkens egenart Kompetansepolitikken er den samlede politikken for utvikling, mobilisering og anvendelse av kompetanse i hele det norske samfunns- og arbeidslivet. Befolkningens kompetanse og hvordan vi klarer å utnytte den er grunnlaget for velferd, verdiskaping og bærekraft. Vår konkurranseevne og sysselsetting avhenger av god kompetanse i arbeidsstyrken. Tilgang på læring gjennom hele livet og på ulike arenaer er en forutsetning for dette. Kompetansepolitikken er det siste året satt på agendaen gjennom blant annet Meld.St.16 ( ) Fra utenforskap til ny sjanse, NOU 2016:7 Norge i omstilling karriereveiledning for individ og samfunn, NOU 2017:2 Integrasjon og tillit Langsiktige konsekvenser av høy innvandring og, ikke minst, Nasjonal kompetansepolitisk strategi Både meldingen og utredningene peker på at kompetansepolitikken utvikles på tvers av flere politikkområder, i hovedsak mellom utdanningspolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, næringspolitikk, regionalpolitikk og integreringspolitikk. Måloppnåelsen er derfor avhengig av langt flere virkemidler enn de man rår over innenfor utdanningspolitikken. Kompetansepolitikken har voksne i og utenfor arbeidslivet som målgruppe for opplæringen. Målgruppene er differensiert når det gjelder hvor de befinner seg, hvilke behov de har og hvem som har ansvar for dem. De inkluderer: - Voksne i arbeidslivet, særlig de som arbeider i omstillingstruede virksomheter - Voksne som står utenfor arbeidslivet, som følge av manglende kvalifikasjoner i et utfordrende arbeidsmarked - Deltakere i grunn- og videregående opplæring for voksne - Deltakere i norskopplæringen og introduksjonsprogram - Innvandrere i asylmottak - Voksne skoleelever, lærlinger og studenter Målgruppen har et stort spenn i kompetanse, fra mennesker som nettopp er innvandret og mangler skolegang fra hjemlandet, via voksne nordmenn med svake grunnleggende Side 1 av 6

2 ferdigheter og/eller ingen eller lav formell kompetanse, til høyt utdannede mennesker både av norsk og utenlandsk opprinnelse. Kompetansepolitikken skal videre treffe behovene både til unge voksne, middelaldrende og seniorer som skal stå lengst mulig i arbeidslivet. Et standardisert opplæringstilbud vil ikke gi god måloppnåelse for alle disse gruppene. Læring i arbeidslivet, opplæringstilbud innenfor frivilligheten og fleksible løsninger for formell og uformell kompetanseheving er avgjørende for å lykkes med kompetansepolitikken. Arbeidslivet er også en sentral målgruppe for kompetansepolitikken. Arbeidslivet har flere roller. De er nærmest til å identifisere framtidig kompetansebehov, de sitter på fagkompetanse som kan brukes til opplæring av flere og de er den viktigste læringsarena for voksne. Arbeidslivets evne til å bidra til kompetansebygging og omstilling må understøttes av kompetansepolitikken. De raske endringene i samfunns- og arbeidslivet krever kort responstid når behovene melder seg. Uten et tett samarbeid med partene i arbeidslivet vil tiltakene treffe dårlig eller for sent. Et kompetansepolitisk organ må være rettet utover mot samarbeidspartnere i arbeidslivet, kommunalt og regionalt nivå og frivilligheten, være utviklingsorientert og kunne snu seg raskt. Utdanningspolitikken og kompetansepolitikken er politikkområder som er ulike når det gjelder målgrupper, virkeområde og til dels virkemidler. Utdanningspolitikken handler om forvaltning og utvikling av et standardisert, mest mulig likeverdig utdanningstilbud for barn og unge over hele landet. Skolen er lærested og opplæringsansvarlig, og utdanningsløpet er et dannelsesprosjekt der tid er en viktig verdi i seg selv. En ambisiøs og effektiv kompetansepolitikk: virkemidler sett i sammenheng, partnerskap med aktørene Kompetansepolitikken skal bidra til at den enkelte og samfunnet får den kompetansen som gjør Norge konkurransedyktig. Den nasjonale kompetansepolitiske strategien som nylig er signert av partene og statsministeren er et virkemiddel til å få samlet innsatsen. Kompetanse Norge vil bli en sentral aktør for å omsette strategien til handling. Den nasjonale kompetansepolitiske strategien gir en omforent retning for det kompetansepolitiske arbeidet i årene fremover. Strategien definerer tre hovedsatsingsområder, og virkemidlene knyttet til disse områdene har det til felles at samordningen mellom de aller fleste av disse ligger til et statlig organ; Kompetanse Norge 1. Gode valg for den enkelte og samfunnet: Kunnskapsutvikling om fremtidig kompetansebehov på regionalt og nasjonalt nivå, regional kompetanseplanlegging og samarbeid, karriereveiledning, karrierelæring og arbeidsretting i norskopplæringen. 2. Læring i arbeidslivet og god bruk av kompetanse: ordninger for fagbrev på jobb, realkompetansevurdering opp mot alle utdanningsnivåer, utvikle gode koblinger mellom arbeidsliv og utdanningstilbud, dokumentasjon av kompetanse ervervet i arbeidslivet, og godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning. 3. Styrke kompetansen til voksne med svak tilknytning til arbeidslivet: Kompetansepluss, kartlegging av grunnleggende ferdigheter, karriereveiledning, fleksible opplæringsordninger inkludert modulbasert forberedende voksenopplæring, og styrking av frivillig sektor som opplæringsarena. Disse virkemidlene griper inn i hverandre. Kompetanse Norge har forsterket relasjonene til partene i arbeidslivet. Samarbeidet med frivillig sektor er også tett og har over år ført til at opplæringstilbudet suppleres med tilbud om opplæring fra et bredt og mangfoldig 2

3 organisasjonsliv. Gjennom samarbeid med regionale kompetansepolitiske aktører som fylkeskommuner, kommuner og NAV bidrar vi til en koordinert virkemiddelbruk. Kompetansepolitikkens store utfordring er samordning av ulike sektorers ansvarsområder og samarbeid med forvaltningsorganer om virkemidler. Dette fordrer et forvaltningsorgan hvor kompetansepolitikken representeres på høyt nok nivå til at det gir legitimitet. Behovet for koordinert virkemiddelbruk på det kompetansepolitiske området har gjort at flere land har valgt å organisere kompetansepolitikken i et eget organ med partene i arbeidslivet i en partner- eller medeier-rolle. For å illustrere den helhetlige organiseringen beskrives eksemplene fra to av disse landene i vedlegg. Til tross for at disse to landene på en del områder er svært forskjellige fra oss, mener vi at modellene illustrerer organisatoriske nyvinninger som kan være til nytte for Norge og reflektere rundt når sektorens organisering vurderes. Ikke minst bør modellene mane til ettertanke om organisasjonsprosjektets forståelse av kompetansepolitikkens bredde og tverrgående karakter. Risikofaktorer ved at Kompetanse Norge inngår i en helt ny og større organisasjon sammen med blant annet dagens utdanningsdirektorat 1) Kompetansepolitikkens betydning for andre politikkområder enn utdanningspolitikkens vil kunne reduseres Kompetansepolitikken har en viktig funksjon i den norske arbeidslivsmodellen. Prioriteringen av og innenfor dette politikkområdet har merkbare konsekvenser ikke bare for dem som har det konstitusjonelle ansvaret for utdanningspolitikken, men først og fremst for dem som har ansvar for sysselsettingen, næringsutviklingen osv. Ved å plassere et kompetansepolitisk organ i et nytt stort direktorat sammen med utdanningspolitikken, legges myndigheten over prioriteringene et helt annet sted enn der virkningene av politikken vil være størst og viktigst. Ressursbruk og poltikkutvikling på feltet vil i større grad prioriteres opp mot de målene som er satt for utdanningspolitikken, fremfor å inngå i en bredere politisk prioritering av en samlet innsats. Dette kan redusere kompetansepolitikkens betydning på andre politikkområder. 2) Oppgavene i en ny stor organisasjon vil spenne over et stort felt der opplæring for barn og unge vil måtte gis første prioritet Voksne har en helt annen livssituasjon og andre behov for tilrettelegging av opplæring enn barn og unge. Mange har dårlige erfaringer med skole og klasserom, og vegrer seg for å gå til bake dit. Mange er dessuten i jobb, har forsørgeransvar og kan ikke sette seg på skolebenken for et lengre utdanningsløp. Voksne har behov for enklere tilgang til opplæring og kompetanseheving. Det betyr også at informasjon om muligheter for realkompetansevurdering og -verdsetting må nå de voksne der de er, og at karriereveiledning er tilgjengelig for alle når de trenger det. Gjedrem-Fagernæs-rapporten påpekte at «Et argument mot å samle alt ansvaret i ett stort direktorat er risikoen for at kompetansepolitikk og voksenopplæring som politikkområde ikke vil bli prioritert. De tverrgående aspektene ved opplæringen kan bli skadelidende når fagområdet legges til et rent skoleorgan.» Kunnskapsministeren har også ved flere anledninger fremhevet at kompetansepolitikken har levd i skyggen av utdanningspolitikken og oppgavene innen grunnopplæringen for barn og unge. Det viktige samfunnsoppdraget om å sikre barn og unge likeverdig grunnopplæring av høy kvalitet, vil alltid måtte kreve 3

4 store ressurser og ha fokus på formelle og standardiserte virkemidler. Med ett stort direktorat er det risiko for at man ikke klarer å ivareta voksne som målgruppe og styrer voksne inn i samme løp som barn og unge. Dette vil kanskje gi en effektiv ressursutnyttelse når det gjelder systemer, men vil ikke ivareta de tverrgående sektoraspektene og arbeidslivets behov. Skal gevinstene ved en integrert bruk av de kompetansepolitiske virkemidlene innkasseres, må organisasjonsformen støtte og videreføre samhandlingen på tvers av sektorer slik det nå gjøres i dagens Kompetanse Norge. Det vil kreve en høy bevissthet både fra departementets side og i ledelsen for et nytt stort direktorat. Spørsmålet er om det i praksis vil være mulig å prioritere både utdanningspolitikkens og kompetansepolitikkens målgrupper. Med et skoleorgans store, tunge forvaltningsoppgaver innenfor grunnopplæringen for barn og unge, er det ikke bare en antakelse, men også en erfaring man har gjort over tid, at vekten ender med å ligge der. 3) Koblingen til arbeidslivet svekkes Målgruppens egenart og utfordringer og områdets samfunnsmessige betydning, forutsetter at både partene i arbeidslivet og frivillige aktører får mulighet til å bidra som medspillere i innsatsen for voksnes læring. Samarbeidet med de kompetansepolitiske aktørene i regionene må videreføres og styrkes, det gjelder både fylkeskommuner, kommuner, karrieresentre, Navs fylkesledd, partene i arbeidslivet på regionalt nivå, næringshager, frivillige organisasjoner mv. Dette fordrer en fleksibel og ubyråkratisk organisasjon som kan snu seg raskt og svare på utfordringer som arbeidslivet står overfor. Et utdanningsdirektorat er, og skal være, fokusert på opplæring i skole og andre utdanningsinstitusjoner. Det krever en organisasjon med stor vekt på systemer og langsomme byråkratiske prosesser. I en slik organisasjon kan det være utfordrende å komme opp med løsninger som på en rask måte svarer på arbeidslivets behov, og koblingen til arbeidslivet kan bli svekket. For voksne er læring i arbeids- og samfunnsliv et viktig alternativ til læring i skole, et aspekt som lett vil kunne få mindre oppmerksomhet. Bruken av alternativer til læring i skole, for eksempel praksiskandidatordningen og fagbrev på jobb, bør økes, og mulighetene for alternativer til læring i skole bør bli flere enn i dag. Karriereveiledningstjenestene for voksne må være tilgjengelige og tett knyttet både til arbeidslivets og de voksnes behov. God karriereveiledning bidrar til å motivere voksne i og utenfor arbeid til å øke sin kompetanse. Karriereveiledning er også et viktig virkemiddel overfor mennesker som opplever omstilling og nedbemanning i arbeidslivet, eller som har helseproblemer som gjør at de må gjøre endringer i sin arbeidstilknytning. Å innlemme Kompetanse Norge i et nytt stort direktoratet representerer en risiko for at kompetansepolitikken kobling til arbeidslivet svekkes. 4) Kvalifisering av innvandrere får ikke den nødvendige oppmerksomheten God og rask integrering av flyktninger og innvandrere blir stadig viktigere og mer krevende. Det er bred enighet om at målet er å gjøre veien til arbeidslivet kortest mulig. Voksne innvandrere bør raskest mulig integreres i arbeids- og samfunnsliv, lære norsk, få brukt og bygget videre på kompetansen sin og bli selvforsørgende. Denne målgruppen er imidlertid mye mer heterogen enn befolkningen generelt både når det gjelder utdanning og 4

5 kompetanse. Noen har høy utdanning, andre kan være helt uten skolegang når de kommer til landet. For å få en rask overgang til arbeidsliv må norskopplæringen kombineres med karriereveiledning, godkjenningsordninger, arbeidspraksis og eventuelt kompletterende kurs eller utdanning. Dette krever ulike kombinasjoner av norskopplæring og kompetansepåfyll, og arbeidspraksis. Det innebærer helt andre opplæringsløp enn de som tilbys gjennom det ordinære utdanningssystemet. Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere, arbeidsretting av norskopplæringen, prøver i norsk og i samfunnskunnskap og statsborgerprøven er oppdrag Kompetanse Norge får fra Justisdepartementet og utgjør for tiden over 1/3 av virksomheten. For å følge opp disse oppdragene må ressurser og oppmerksomhet avsettes. Prioriteringen av disse oppdragene kan bli svakere i et direktoratet som vil ha sitt hovedfokus på barn og unges opplæring. 5) En stor organisasjon kan gå på bekostning av effektivitet, fleksibilitet og gi svakere måloppnåelse Det er en risiko for at foreslått organisering i et nytt stort direktorat vil kunne gi mindre effektivitet og dårligere kvalitet. Kompetanse Norge er i dag en fleksibel og dynamisk organisasjon som kontinuerlig jobber for å følge tett med på utviklingen i samfunn og arbeidsliv. På bakgrunn av dette løfter vi frem kompetansepolitiske problemstillinger og gir departementene kunnskapsbaserte innspill til politikkutviklingen på området. Innlemmes kompetansepolitikken i en stor organisasjon, kan det gå på bekostning av dagens smidighet, effektivitet og bredden i policyutvikling. Sammenslåingen kan resultere i svakere måloppnåelse. Gevinstene ved å ha to organisasjoner med hver sin tydelige portefølje, som samarbeider tett, tas ikke ut. En nytt sammenslått direktorat må både kunne være et direktorat for barn og unges utdanning hvor fokus er på egen sektor, juridiske virkemidler, regler og byråkratiske prosesser, og en fleksibel organisasjon med fokus på arbeidslivet, tverrsektorielle løsninger, alternative ordninger og kort responstid for å løse nye behov i samfunns- og arbeidsliv. En slik organisasjon vil være krevende også i forhold til å bygge felles kultur og arbeidsform, og dermed kan det bli utfordrende å lykkes. Oppsummering Det er Kompetanse Norges vurdering at: De tverrgående aspektene ved kompetansepolitikken er lettere å ivareta gjennom et eget dedikert direktorat. Det brede arbeid opp mot flere departementer, partene i arbeidslivet og frivillige organisasjoner krever ressurser og dette arbeidet kan bli nedprioritert i en organisasjon hvor hovedfokus vil måtte være grunnopplæringen for barn og unge. Målgruppene blir bedre ivaretatt i adskilte organisasjoner, ved at man spesialiserer arbeidet og fagkunnskapen i organisasjonen. Opplæring og kompetanseutvikling for voksne, herunder innvandrere, læring på arbeidsplassen mv er et eget fagområde. Nye modeller for organisering av opplæringsløp for voksne som svarer på arbeidslivets behov må kunne tas i bruk raskt, mye raskere enn utdanningssystemet kan endres. Dette betyr at man ikke kan ta ut de stordriftsfordelene som man kanskje ser for seg ved sammenslåing. 5

6 Tydeligere fokus gir bedre effektivitet, og interne prosesser går raskere i mindre organisasjoner. En stor organisasjon må nødvendigvis ha mer formaliserte styringsog beslutningssystemer og hierarki. Stordriftsfordelene kan spises opp av tyngre interne prosesser. En ny organisasjon med store iboende motsetninger i virkemidlenes innretning kan gi en organisasjon hvor effektiviseringspotensialet i realiteten vil innebære en standardisering. I en slik standardisering av virkemidlene vil utdanningssidens behov måtte veie tyngst og kompetansepolitikkens virkemidler vil bli mindre fleksible og mindre målrettede. Det kan svekke måloppnåelsen i kompetansepolitikken. Hensynet til større og mer overordnet organisatorisk samordning som er en forutsetning for å lykkes i kompetansepolitikken, bør tillegges større vekt enn KDs ønske om en optimalisert og enkel styrbar sektor. Samordning uten sammenslåing mellom to organisasjoner er krevende, men nettverk, uformelt og formelt samarbeid kan etter Kompetanse Norges vurdering, gi en samlet bedre måloppnåelse, selv om det gir departementet et større styringsspenn og mer kompleks styring. 1 vedlegg 6