SAKSFRAMLEGG. Saksbehandler: Alf Thode Skog/Espen Glosli Arkiv: L12 &02 Arkivsaksnr.: 15/1991. Formannskapet

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Alf Thode Skog/Espen Glosli Arkiv: L12 &02 Arkivsaksnr.: 15/1991 Saksnr.: Utvalg Møtedato Formannskapet KLAGE PÅ VEDTAK I FORMANNSKAPET - SAK NR. 71/15 - STORGATA 25 - FORTIDSMINNEFORENINGEN AVDELING SARPSBORG Rådmannens forslag til vedtak Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg sin klage på formannskapets vedtak i sak nr. 71/15 tas ikke til følge. Saken oversendes til Fylkesmannen i Østfold for endelig avgjørelse. Vedlegg 1. Klage fra Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg. 2. Formannskapssak nr. 71/15. Bakgrunn Rakkestad formannskap behandlet i møte sak nr. 71/15 en søknad om dispensasjon fra «reguleringsplan for Rakkestad Sentrum ( )» for prosjektet «Storgata 25». Følgende vedtak ble fattet: Rakkestad kommune gir de nødvendige dispensasjoner (jf. søknad og saksframlegg) fra «reguleringsplan for Rakkestad Sentrum ( )» jf. plan- og bygningslovens 12 1 («reguleringsplan»), 19 1 («Dispensasjon») og 19 2 («Dispensasjonsvedtaket») for oppføring av leilighetsbygg i «Storgata 25» (gnr. 7 bnr. 12 og 207). Utbygger må i den videre prosessen i saken utrede og/eller avklare følgende spørsmål: Retningslinje T-1442/2012 legges til grunn for støyutredning og prosjektering i rammesøknaden. Prosjektet må ha universell utforming. Det etableres en nærlekeplass med minst tre lekeapparater og sitteplass som en konsekvens av tiltaket. -

2 Det avklares om bygget skal være en del av sentrumsbildet det vil si om veggliv forholder seg til gate eller om bygget skal forholde seg til eneboligbebyggelsen. Det har betydning for plassering, størrelse og arkitektur. Det utarbeides en arkitektonisk og planfaglig redegjørelse for byggets plassering, størrelse og form i forhold til omkringliggende bygninger og områder. Vedtaket er påklagd av Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg. Rakkestad kommune mottok klagen som vurderes å være innen klagefristens utgang. Hjemmel Forvaltningsloven, Plan og bygningsloven. Reguleringsplan versus dispensasjon Innledningsvis redegjør rådmannen kort for prinsippene bak reguleringsplan kontra dispensasjon: Når en utbygger søker «dispensasjon fra en reguleringsplan» for et tiltak, innebærer det at prosjektet ikke er i samsvar med en eller flere bestemmelser i den aktuelle reguleringsplan. Det kan derfor ikke realiseres hvis kommunen ikke gir dispensasjon fra det planverket som gjelder for området. Slike spørsmål er aldri kurante eller ikke prinsipielle, men derimot etter sin natur både kompliserte og komplekse. En rekke interesser og sider både private og samfunnsmessige skal veies mot hverandre og konkluderes på i form av et vedtak. Det sier seg selv at det er lettere i en planprosess og et planprosjekt der alle hensyn og andre momenter ligger på bordet enn i en dispensasjonssak som direkte gjelder for bare et enkelt tiltak. Å dispensere fra en reguleringsplan, er en unntaksregel. Hovedregelen er at prosjekter skal realiseres på grunnlag av en reguleringsplan. I det virkelige liv blir likevel en rekke mindre og større bygg- og anleggsinvesteringer i Rakkestad kommune og andre kommuner til gjennom dispensasjoner fra reguleringsplaner. Sjeldent er det på ingen måte. Formannskapet tar for eksempel i disse dager stilling til en dispensasjonssak for «Heggveien 7» som har likhetspunkter med «Storgata 25». Når vilkårene er til stede, er det fullt ut akseptabelt å gi dispensasjon fra planverk i slike saker. Når rådmannen i dette tilfellet (jf. framlegget) går inn for å dispensere for «Storgata 25», er det fordi at reguleringsplanprosessen er grundig og bred og har pågått i snart i fem år. Den gjeldende reguleringsplanen for Rakkestad sentrum er gått ut på dato og tjener ikke sitt formål som utbyggings- og utviklingsinstrument for sentrumsområdet. Ny plansituasjon avtegner på den annen side klart hva Rakkestad kommune ønsker med «Storgata 25». Hadde det ikke stått som status i dag, ville rådmannen ikke gått inn for å dispensere fra eksisterende reguleringsplan i denne saken. Det vises til framlegget nedenfor.

3 Endelig har Rakkestad kommune jf. formannskapets sak nr. 71/15 stilt seks vilkår av konkret og samfunnsmessig karakter til avklaring før byggetillatelse på prosjektet gis for ytterligere å bygge opp om at forutsetningene i ny plan og plansituasjon blir oppfylt. Andre faktaopplysninger Advokatfirmaet Stadheim, Vollen, Parelius DA har på vegne av nabo Halvor H. Hartvig Gundersen har påklagd vedtaket. Den behandles som egen sak. Andre parter deriblant regionale myndigheter (Fylkesmannen i Østfold, Statens vegvesen og Østfold fylkeskommune) har ikke påklagd formannskapets vedtak. Østfold fylkeskommune fylkeskonservatoren ba om innsyn i saksdokumentene, men har ikke levert noen uttalelser til verken de utsendte orienteringer eller varsler eller det vedtak som planmyndigheten (formannskapet) gjorde i saken Vurdering av klagers klageinteresse Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg er ikke part i saken. Av den grunn bør Rakkestad kommune først ta stilling til om denne foreningen har «rettslig klageinteresse» noe som er et betingelse for å ha rett til å påklage vedtaket og en hjemmel for kommunen til å realitetsbehandle klagen. Rettslig klageinteresse er regulert av forvaltningslovens 28: «Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen)..» Rettspraksis viser til at klageinteressen i hvert fall må strekke seg så langt som til muligheten til å gå til søksmål etter tvistemålsloven 1 4 Søksmålsadgang for organisasjoner mv.: Foreninger og stiftelser kan reise søksmål i eget navn om forhold som det ligger innenfor organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta, når vilkårene ellers i 1-3 er oppfylt. Fortidsminneforeningen er en relativt stor landsdekkende organisasjon. Den har ikke egen avdeling i Rakkestad kommune. Virkeområdet er utvilsomt innenfor fagfeltet vern av bygninger. På hjemmesiden til Fortidsminneforeningen heter det: Fortidsminneforeningens mål er å være den ledende frivillige organisasjonen i det norske kulturminnevernet. Vi kjemper for at verdifulle kulturminner og kulturmiljøer skal bli tatt vare på for ettertiden. Fortidsminneforeningen bryr seg om alle kulturminner, men har en spesiell forkjærlighet for historiske bygninger og bygningsmiljøer. Noen tror at kulturminner må være forferdelig gamle for å bli verdifulle. Slik er det ikke, selv om vi selvfølgelig holder de fleste av de eldste kulturminnene våre for å være svært verdifulle. De siste årene har man for eksempel blitt svært klar over hvor betydningsfullt det er å ta vare på modernismens kulturminner - det vi kaller "funkis".

4 Rådmannen vurderer at Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg faller inn under den type organisasjoner som har rettslig klageinteresse på bygningsvern og bygningsmiljø etter forvaltningslovens 28. Klagen skal derfor realitetsbehandles. Administrasjonens vurdering av klage Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg viser i sin klage til flere forhold som den mener gjør at bygningen på eiendommen bør vernes. Oppsummert er klagen begrunnet som følger: «Vi vil påstå at å gi dispensasjon til tiltaket er kortsiktig tenkt og mener at vedtaket om at kommunen kan gi de nødvendige dispensasjoner, må oppheves og at søknaden om dispensasjon må ligge på vent til en ny sentrumsplan foreligger, slik at bl.a. Fylkeskonservatoren også får mulighet til å uttale seg om en eventuell bevaring av Villa Sundby.» Rådmannen ser på utredningen av sak nr. 71/15 «Søknad om dispensasjon fra reguleringsplan for Rakkestad Sentrum Storgata 25» som grundig, bred og balansert. I behandling av klagene fra Halvor H. Hartvig Gundersen og Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg legges det av den grunn størst vekt på å beskrive, vurdere og konkludere på de momenter og påstander som er satt fram som grunnlag for at formannskapets vedtak (sak nr. 71/15) er ugyldig og må gjøres om. Et gyldig dispensasjonsvedtak hviler på de grunnpilarer som går fram av plan- og bygningslovens 19 2 Dispensasjonsvedtaket. For det første kan dispensasjon ikke gis «dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt» og dernest må «fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering». Som rådmannen oppfatter det, bygger klagene på at disse vilkår plan- og bygningslovens 19 2 Dispensasjonsvedtaket ikke er oppfylt. Rådmannens vurdering av sak og klage Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg sitt hovedpunkt er at dispensasjonssøknaden er for omfattende til at dispensasjonsinstituttet plan- og bygningslovens 12 1 Reguleringsplan og 19 2 Dispensasjonsvedtaket kan anvendes. Den vil påvirke «miljø» og «samfunn» i så stor utstrekning at det ikke er anledning til å gi dispensasjon uten at hensynene bak bestemmelsen (PBL.) 19 2 andre ledd første punktum) blir vesentlig tilsidesatt og det heller ikke er en klar overvekt av fordeler versus ulemper (PBL andre ledd andre punktum) ved å dispensere fra «reguleringsplan for Rakkestad Sentrum» for tiltaket. Rådmannen gjør nedenfor sine vurderinger og konklusjoner på aktuelle spørsmål på basis av klagen. Arkitekt Svein Jacobsens «fagrapport om vern og estetikk» er meget godt kjent for beslutningstakeren (formannskapet) som har bestilt, behandlet og benyttet den i «sentrumsplanprosjektet». Nå er rapporten også et tema i «dispensasjonssaken for Storgata 25». Den kunne fått en enda mer sentral plass i framlegget til formannskapets sak nr. 71/15 men ble relativt sett viet mindre oppmerksomhet fordi dette materialet etter en fireårig planprosess er fullt ut innarbeidet og forankret i sakssfæren for beslutningstakeren (formannskapet). Etter første høringsrunde på ny reguleringsplan for Rakkestad Sentrum,

5 ble fagrapporten etter den mottakelse og legitimitet den fikk i Rakkestadsamfunnet og en ny vurdering av den som instrument i en regulerings- og plansammenheng tatt ut som vernebestemmelse for bygninger og bygningsmiljø og gitt status som en slags veileder for sentrumsplanen. I nytt planregime, er vern og estetikk et element til vurdering for de enkelte utbyggingstiltak uten at det er fastsatt vernebestemmelser for konkrete bygninger eller områder i Rakkestad Sentrum. Det er helhetlige, samfunnsmessige avveininger som avgjør hvilket resultat det gir i ulike spørsmål. Rakkestad kommune har arbeidet med reguleringsplanen for Rakkestad Sentrum kontinuerlig i snart fem år. I møte 28. august 2013 sak nr. 37/13 bestemte formannskapet «å legge et forslag til ny reguleringsplan for sentrumsområdet ut til offentlig ettersyn». De regionale myndigheter ga en serie anbefalinger, faglige råd og innsigelser til utkastet og flere enkeltpersoner og andre lokale aktører møtte det også med flere synspunkter. Reaksjonene gikk i flere ulike retninger. Planprosessene fortsatte etter høringsrunden. Materialet som ble resultatet av den er grundig vurdert, bearbeidet og konkludert på av administrasjonen og formannskapet (planmyndigheten) i tidsrommet At nytt planutkast ennå ikke er ferdigstilt, skyldes at det tar tid å bygge opp et helhetlig produkt og avveie de ulike synspunkter som kommunen selv, regionale myndigheter og ulike lokale aktører kan stille seg bak. Som nevnt er disse momentene langt fra entydige. Rådmannen vurderer at andre høringsrunde kan finne sted i første halvår Når det gjelder dispensasjonssøknaden for «Storgata 25», er «nabovarsling» utført og både naboer og andre parter regionale myndigheter og lokale aktører har fått mulighet til å uttale seg til tiltaket etter plan- og bygningslovens bestemmelser. I det totale perspektiv, mener rådmannen at den beskrevne femårige planprosess og nabovarsling av prosjektet «Storgata 25» ivaretar hensynene til «miljø» og «samfunn» på en tilfredsstillende og forsvarlig måte. Den nye reguleringsplanens kvalitet og form er nå slik at det er lite relevant snevert å se på om hensyn i bestemmelser i gjeldende plan som det dispenseres fra er vesentlig tilsidesatt. Det mere aktuelle er om saken er tilstrekkelig opplyst i relasjonen plan versus dispensasjon. Rakkestad kommune fastsetter ny reguleringsplan for Rakkestad sentrum fordi den allmenne oppfatningen i lokalsamfunnet er jf. plansmia i 2011 og senere planprosesser at den eksisterende plan har gått ut på dato. Av den grunn vurderer rådmannen at det er premisser i «ny plan» som bør bestemme utfallet av den aktuelle dispensasjonssaken. Rakkestad kommune svarer i den nye planen på sentrale samfunnsmessige utfordringer og utviklingstrekk herunder areal-, transport- og sentrumsutviklingsspørsmål. Boliger og boligutvikling er en nøkkelfaktor i denne sammenheng. Staten både under forrige og denne regjering forventer at både regional og kommunal planlegging vektlegger dette. Om nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging heter det (12. juni 2015): Fylkeskommunene og kommunene legger vekt på reduksjon av klimagassutslippene, energiomlegging og energieffektivisering gjennom planlegging og lokalisering av næringsvirksomhet, boliger, infrastruktur og tjenester.

6 Kommunene sikrer høy arealutnyttelse rundt kollektivknutepunkt, tilrettelegger for økt bruk av sykkel og gange i dagliglivet, og sikrer sammenhengende gang- og sykkelveier av høy kvalitet. Potensialet for fortetting og transformasjon utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk. (Uthevet her). I både reguleringsplanprosjektet og den gitte dispensasjon (formannskapets sak nr. 71/15) responderer Rakkestad kommune på de nasjonale forventninger. Rådmannen peker også på at disse momenter jf. plan- og bygningslovens 19 2 fjerde ledd Dispensasjonsvedtaket skal ha høy prioritet. Statlige og regionale rammer og mål må tillegges særlig vekt ved vurdering i et dispensasjonsspørsmål og en sak. Vernespørsmålet er relevant for dispensasjonsspørsmålet og saken. Arkitekt Svein Jacobsens «fagrapport om vern og estetikk» er et element i konsekvensutredningene for ny reguleringsplan for Rakkestad Sentrum. I det første utkast til plan, bestemte formannskapet (planmyndigheten) på grunnlag av fagrapporten vern av bygning og bygningsmiljø i aktuelt område (Storgata 25). Regionale myndigheter leverte serie anbefalinger, faglige råd og innsigelser til planen og også fra enkeltpersoner og andre lokale aktører var det flere synspunkter på produktet. De gikk som nevnt i mange forskjellige retninger. I opp mot to år har kommunen arbeidet med det innleverte materialet og annet planmateriell og satt det sammen til en framtidsrettet og helhetlig plan for Rakkestad Sentrum. Bolig og boligutvikling og miljø og samfunn har stått sentralt. Et resultat av denne prosessen, er at en samlet planmyndighet (formannskapet) ikke lenger ønsker vern av bygning og bygningsmiljø i «Storgata 25». Når planen neste gang legges ut til offentlig ettersyn er den endret på dette punkt. Det blir dermed også mest sannsynlig innholdet i den endelige plan. Boliger er sentralt for sentrumsutvikling, og har i planprosjektet blitt analysert i flere tidshorisonter. På kort og på lengere sikt. Det er flere løsninger på de behov som er til stede. I Rakkestad Sentrum er fortetting av eksisterende bomiljøer det kortsiktige tiltak, mens transformasjon og detaljregulering av andre områder for eksempel «Isen» er et mer langsiktig prosjekt. For å oppnå ønskede resultater nødvendig boligandel i Rakkestad Sentrum må hensyn veies opp mot hverandre og det som er samfunnsmessig høyest prioritert kommer øverst. For øvrig registrerer rådmannen at Østfold fylkeskommune fylkeskonservatoren etter først å sende inn bekymringsmelding og deretter bedt om innsyn i saksdokumentene ikke har uttalt seg til eller klaget på dispensasjonssaken. Det kan bare tolkes slik at verneinteressene er av privat eller maksimalt lokal karakter. I framlegget til formannskapets sak nr. 71/15 er planspørsmålet grundig utredet. Som rådmannen vurderer det, er det lite sannsynlig at et plankrav på eiendommen gir et annet utfall enn dispensasjonssaken. Formannskapets vedtak er i samsvar med nasjonale forventninger på området herunder raskere og enklere saksbehandling og det er innenfor rammen av plan- og bygningslovens

7 12 1 Reguleringsplan og 19 2 Dispensasjonsvedtaket. Det går heller ikke på akkord med de demokratiske og forvaltningsmessige prinsippene som landet er bygget på. På det stadium ny reguleringsplan for Rakkestad Sentrum er i dag og som dispensasjonssøknaden harmoniserer med den er det urimelig med et reguleringsplankrav på «Storgata 25». Prosjektet trekkes muligens et to år ut i tid. Unødvendige kostnader genereres. Det er samfunnsmessig ineffektivt. Forholdet til uttalelser hos sektormyndighet Fylkeskonservator har hatt flere muligheter til å uttale seg til sakskomplekset. Østfold fylkeskommune hadde også saken på sitt bord før formannskapet behandlet den. Fylkeskonservator ba om innsyn i saksdokumentene. De ble oversendt til organet. Rakkestad har ikke mottatt verken muntlige henvendelser, skriftlige uttalelser eller klage på vedtak i saken fra fylkeskonservatoren. Oppsummering Rådmannen mener at klage fra Fortidsminneforeningen avdeling Sarpsborg ikke inneholder opplysninger eller vurderinger som ikke var en del av formannskapets sak nr. 71/15. Klagen tas derfor ikke til følge.