Klage over dispensasjon fra kystsoneplan for etablering av akvakulturlokalitet på østsiden av Spildra i Kvænangen kommune

Transkript

1 Saksbehandler Telefon Vår dato Vår ref. Arkivkode Camilla Jacobsen / Deres dato Deres ref / Kvænangen kommune 9161 Burfjord Klage over dispensasjon fra kystsoneplan for etablering av akvakulturlokalitet på østsiden av Spildra i Kvænangen kommune Vi viser til Kvænangen kommunes oversendelse av ovennevnte sak, mottatt her , samt vårt foreløpige svar av *** Fylkesmannen i Troms omgjør Kvænangen kommunestyres vedtak av , om å innvilge dispensasjon fra gjeldende kystsoneplan til etablering av akvakulturlokalitet på østsiden av Spildra. Vilkårene for å innvilge dispensasjon i medhold av plan- og bygningsloven 19-2 er ikke oppfylt, ettersom den omsøkte dispensasjonen vil medføre en vesentlig tilsidesettelse av hensynene bak arealformålet «fiskeområde», som det omsøkte området er avsatt til i kystsoneplanen. Dette innebærer at dispensasjonssøknaden avslås. Vi vil redegjøre nærmere for vårt syn i det følgende. *** Sakens bakgrunn Vi forutsetter at klagerne er kjent med sakens dokumenter, og gir derfor ikke et fullstendig saksreferat her. I det følgende vil vi likevel gi en kort sammenfatning av sakens faktum, slik den er opplyst for Fylkesmannen. Saken gjelder klage over kommunestyret i Kvænangen sitt vedtak av , om å innvilge dispensasjon fra kystsoneplan til etablering av akvakulturlokalitet på østsiden av Spildra (A10) i Kvænangen. Den søkte selskapet Marine Harvest AS og Helgeland Havbruksstasjon om midlertidig dispensasjon fra «Kystsoneplan for Kvænangen », vedtatt , for etablering av akvakulturlokalitet. Det omsøkte anlegget omfatter et areal på 0,12 km² ved overflaten, og 4,5 km² inkludert fortøyninger. Dispensasjonssøknaden er begrunnet med at Marine Harvest AS ønsker å utvide produksjonen. Per i dag har Marine Harvest AS 4 produksjonssoner, men ifølge selskapet er ingen av de eksisterende lokalitetene egnet for utvidelse. Fylkeshuset, Strandvegen 13 Telefon: Avdeling fmtrpostmottak@fylkesmannen.no Postboks 6105, 9291 Tromsø Telefaks: Justis- og kommunalavdelingen

2 Side 2 av 7 I kommunestyremøte den ble det besluttet at kommunen skulle gå videre med saken, og saken ble sendt ut på høring den Det kom inn høringssvar fra fire berørte sektormyndigheter, herunder Troms Fylkeskommune, Fiskeridirektoratet, Kystverket og Sametinget. I tillegg ble det innsendt høringssvar fra Kvænagen fiskerlag, Spindaj A/S, Spildra grendelag og Fiskarlaget nord. Troms fylkeskommune var ikke imot tiltaket som sådan, men mente prinsipielt at arealdisponeringen burde skje gjennom en planprosess, og ikke gjennom dispensasjon. De øvrige høringsinstansene gikk sterkt imot å godkjenne dispensasjonen. Det ble særlig vist til at kystsoneplanen ble vedtatt i 2015, og at man i forbindelse med planprosessen vurderte hvorvidt området øst for Spildra skulle avsettes til akvakultur. På bakgrunn av interessekonflikten med fiskerinæringen, samt at skadevirkningen av et eventuelt anlegg måtte utredes nærmere, ble lokaliteten på felt A10 tatt ut av forslaget til kystsoneplanen. Flere av høringsinstansene framholdt at en fullstendig konsekvensutredning ikke hadde blitt gjennomført, og at interessene omkring arealbruken ikke hadde endret seg etter at planen ble vedtatt. Aktørene fra fiskerinæringen viste til at om lag 90 fiskere benytter seg av området, og at dagens fiske utgjør en viktig næring for Kvænangen samt omkringliggende kommuner. Det ble opplyst om at det i området er stabile forekomster av reke, kveite, hyse, sei, brosme og breiflabb, og at området dessuten er gytefelt for torsk og reker. Ifølge høringsinstansene ville tiltaket innebære at fiskeriområdet ble begrenset, og i tillegg medføre dårligere framkommelighet for fiskefartøy. Begrensningene i fiskeriområdet ville særlig gå ut over den minste fiskeflåten, som ikke har forutsetninger for å ta i bruk nye områder ute på kysten. Videre ble det vist til at oppdrettsanlegg erfaringsmessig påvirker kvaliteten og omfanget av fisken i nærheten av slike anlegg. Fra Sametingets side ble det framholdt at tiltaket ville gå ut over samisk bruk av fiskeområdene ved Spildra øst, og at tiltakets innvirkning på samiske forhold ikke hadde blitt utredet i tråd med naturmangfoldloven 8. Kvænangen kommunestyre vedtok den å innvilge dispensasjon til etablering av akvakulturlokalitet, under henvisning til at vilkårene i plan- og bygningsloven 19-2 var innfridd. Dispensasjonen er tidsbegrenset til å gjelde fem år fra eventuell konsesjon etter akvakulturloven gis. Fra begrunnelsen hitsettes følgende: Saken er konfliktfylt. Fiskeriinteressene i området er store og den lokale motstanden er stor. Samtidig er akvakultur og slakterianlegget i Jøkelfjord en svært viktig næringsaktør i Kvænangen. I hvilken grad hensynet til dagens arealformål (fiskeri) blir vesentlig tilsidesatt er avgjørende for om en dispensasjon kan innvilges. Området er viktig for fiskeriet. Tiltaket vil medføre vesentlige ulemper for lokalt fiskeri og for lokalbefolkningen. Arealknappheten er gjerne større for akvakulturnæringa enn for fiskeriet under dagens situasjon. Dermed er trolig fordelen større enn ulempene atter en samla vurdering. Kystsoneplanens hensyn til fiskeri blir dermed ikke vesentlig tilsidesatt. Flere myndigheter har uttalt seg negativt til forslaget. PBL 19-2 henstiller at kommunen ikke bør dispensere fra planer i slike tilfeller. Gjennom arbeidet med kystsoneplanen som ble vedtatt våren 2015 ble det jobbet aktivt med å finne et tilstrekkelig antall lokaliteter som hadde egna forhold og stor nok avstand fra andre

3 Side 3 av 7 anlegg. Østsiden av spildra tilfredsstiller disse kravene, men den ble ikke med i den vedtatte planen på grunn av interessekonflikter. Det ble ikke lagt frem forslag om nytt areal til erstatning og planen ble vedtatt med færre lokaliteter enn det som var ønskelig fra akvakulturnæringen sin side. Videre så er det et nasjonalt mål om å øke produksjonen innenfor akvakultur. Saken har blitt mer belyst etter kommunestyrets behandling Det har fremkommet en rekke opplysninger om det aktuelle området, og det er kommet frem at flere myndigheter er i mot at søknaden innvilges. Det er ikke fremkommet nye og ukjente forhold. I stor grad handler innspillene om omfanget av aktiviteter i området og viktigheten det har i forhold til fiskeri og lokal bruk. Følgende vilkår ble stilt til dispensasjonen: - Anlegget skal lokaliseres og fortøyes på en slik måte at det er fri ferdsel for mindre fartøy mellom anlegget og land. Fortøyninger må ikke være til hinder for tråling på rekefelt. - Anlegget skal bare benyttes til produksjon av laks. - Når forsøksperioden er over skal alt utstyr i sjøen være ryddet og fjernet. - Utredninger etter Naturmangfoldloven fremgår av saksutredningen. - Kvænangen kommune ber Marine Harvest benytte moderne og bærekraftige metoder ved produksjon av laks. Herunder lukket anlegg i den grad det er mulig. - Ved avlusning av laks er bruk av kjemikalier som skader skalldyr ikke tillatt. Bruk av lukket system og deponering av kjemikalier på egnet sted, avtalt med fiskarlaget, er tillatt. Dersom fiskarlaget og Marine Harvest ikke kommer til enighet, avgjør Kvænangen kommune hvor deponering kan skje. - Det skal drives forskning og resultatene skal publiseres. - Brudd på ovennevnte vilkår kan medføre at dispensasjon trekkes tilbake. Dispensasjonsvedtaket er påklaget av Kvænangen fiskarlag, Ellen Isaksen og Tor P. Holm, Fiskarlaget Nord, Sametinget, Spildra Grendelag, Spindaj AS, Norges Miljøvernforbund samt en sammenslutning av innbyggere i kommunen v/ Birger Jakobsen m/ flere. Klagegrunnene er omfattende, og er i all hovedsak likelydende med merknadene som ble framsatt i høringsrunden. I tillegg er det anført at vedtaket er beheftet med saksbehandlingsfeil, idet de berørte naboene i området ikke ble varslet om søknaden, og dermed ikke fikk anledning til å uttale seg om dispensasjonssøknaden før vedtak ble truffet. Videre anføres det at kommunen ikke har tillagt uttalelsene fra berørte sektormyndigheter tilstrekkelig vekt, og at dette er i strid med plan- og bygningsloven 19-2 tredje ledd. Det framholdes også at konsekvensene av tiltaket ikke er utredet i tråd med naturmangfoldloven I møte den besluttet kommunestyret i Kvænangen å opprettholde sitt opprinnelige vedtak, og saken er deretter oversendt til Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Den tilskrev Sametinget Fylkesmannen i Troms, og fremmet anmodning om konsultasjonsmøte i henhold til avtalen om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter, fastsatt ved kongelig resolusjon , da oppdrettsanlegget ville påvirke samene direkte. Møtet ble avholdt i Fylkesmannens lokaler i Tromsø den

4 Side 4 av 7 Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen legger til grunn at klagen er framsatt rettidig, og av en part med rettslig klageinteresse, jf. fvl. 28 og 29. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Vi skal vurdere de synspunkter som klageren legger frem, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt i klagen. Der Fylkesmannen er klageinstans for vedtak truffet av en kommune, skal vi imidlertid legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn, jf. fvl. 34 annet ledd. Planforhold Det omsøkte arealet er i «Kystsoneplan for Kvænangen » avsatt til «Fiskeområde nåværende». I planbestemmelsene til kystsoneplanen, vedtatt , er følgende bestemmelse inntatt til arealformålet: 3.5 Fiskeområder a) I områder avsatt til fiskeområde er akvakultur ikke tillatt. Etablering av flytende akvakulturanlegg i sjø, som det er gitt tillatelse til i medhold av akvakulturloven, er unntatt saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven dersom tiltaket er i overenstemmelse med lovens 1-6 andre ledd, jf. forskrift av nr. 488 om byggesak (SAK 10) 4-3 første ledd bokstav f). Dette innebærer at slike tiltak er unntatt byggesaksbehandling etter reglene i plan- og bygningsloven samt SAK 10, dersom tiltaket er avsatt til akvakultur i plan, eller dersom det er innvilget dispensasjon fra arealformålet til etablering av akvakulturlokalitet i det aktuelle området. I dette tilfellet er etablering av oppdrettsanlegg i strid med fiskeriformålet, og tiltaket er dermed avhengig av dispensasjon fra arealformålet i kystsoneplanen i medhold av plan- og bygningsloven Dispensasjonsvurderingen Det følger av pbl første ledd at kommunen kan gi dispensasjon fra regler gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Dette forutsetter imidlertid at begge vilkårene i bestemmelsens andre ledd er oppfylt. Pbl andre ledd har følgende ordlyd: Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. I dispensasjonsvurderingen må bygningsmyndighetene foreta en avveining mellom de hensyn som lovens forbudsbestemmelser eller gjeldende planer skal beskytte, og de hensyn som taler for dispensasjon. Det kreves at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining der fordelene med tiltaket må vurderes opp mot ulempene, og vilkåret for å kunne innvilge dispensasjon er at disse finnes klart større etter en samlet vurdering, jf. Ot. prp. nr.32 ( ) punkt I

5 Side 5 av 7 utgangspunktet er det med andre ord ingen som har krav på å få innvilget en dispensasjonssøknad, og det må foreligge gode grunner for innvilgelse. Fylkesmannen viser videre til at spørsmålet om å dispensere fra planer reiser særlige spørsmål. Planer er blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess, og omhandler konkrete og vurderte forhold til arealutnyttelsen for et bestemt område, og det skal derfor ikke være kurant å fravike disse. Dispensasjoner vil lett kunne undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Det ovennevnte gjelder spesielt ved spørsmål om å dispensere fra nylig vedtatte arealplaner, og der hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke, jf. Ot.prp. nr. 32 ( ) punkt Kystsoneplanen for Kvænangen ble vedtatt den I forbindelse med planarbeidet ble det fremmet forslag om å avsette området øst for Spildra til akvakultur, foreslått som lokalitet A10. Både Fylkesmannen i Troms og Sametinget hadde innsigelser til forslaget som fagmyndighet. Sametinget framholdt følgende: Det kan se ut som kommunen har fulgt opp dette i kommuneplanen da det kun skal etableres to nye områder for akvakulturanlegg og ved at 11 oppdrettslokaliteter, som ligger i eksisterende kystsoneplan, ikke er tatt inn i den nye planen. Dette er positivt. Men en av de nye oppdrettslokalitetene, Spildra Øst (A10), er foreslått i et område som anses som svært viktig for tradisjonelle fiskerier som utøver av sjøsamer og andre.( ) På bakgrunn av det nevnte reiser Sametinget innsigelse til planforslaget i henhold til Plan og bygningsloven 5-4, jf Dersom akvakulturområde A10 tas ut av planen vil Sametinget trekke innsigelsen til planforslaget. Det framgår av planbeskrivelsen at det kom inn 26 innspill til planarbeidet. Flere av instansene, spesielt aktører fra fiskerinæringen, hadde innvendinger til at område øst for Spildra (A10) i planforslaget var avsatt til akvakulturformål. Blant andre Sametinget fremmet innsigelse til lokaliteten. Innsigelsene ble imøtekommet og akvakulturlokalitet A10 øst for Spildra ble tatt ut av planforslaget i kommunestyrets vedtak av Ifølge vedtaket skulle konsekvensene av lokalitet A10 vurderes ved rullering av planen i løpet av I det påklagede vedtaket, samt klagebehandlingen, framgår det at bakgrunnen for endringene i planforslaget var konflikten i forhold til fiskeri. Området ble ved kommunestyrets vedtakelse av kystsoneplanen avsatt til fiskeriformål. Fylkesmannen kan ikke se at det har inntrådt omstendigheter i etterkant av vedtakelsen av planen som tilsier at hensynene bak arealformålet i kystsoneplanen ikke lenger gjør seg gjeldende med samme styrke som ved vedtakelsen av planen. Allerede ved vedtakelsen ønsket oppdrettsnæringen flere lokaliteter for produksjon, og begrensningene i de eksisterende anleggene var belyst. Dispensasjonssøknaden er begrunnet i at Marine Harvest AS ønsker å utvide produksjonen av laks. Basert på sakens dokumenter kan vi ikke se at selskapets behov for etablering av ytterligere en produksjonssone har endret seg vesentlig mellom kommunestyrets vedtakelse av kystsoneplanen og søknaden om dispensasjon. Spørsmålet om å opprette en lokalitet for akvakultur øst for Spildra ble utredet og belyst gjennom planprosessen, og politisk avgjort ved vedtakelsen av kystsoneplanen den Som det framgår av ovenstående redegjørelse, var hensynene bak å avsette det omsøkte området til fiskeri å imøtekomme Sametinget samt fiskerinæringens innsigelser til

6 Side 6 av 7 planforslaget, slik at dagens næring ikke skulle berøres i et sentralt fiskeriområde. Det er på det rene at situasjonen ikke har endret seg med hensyn til fiskeriinteressene, og at etablering av akvakulturanlegg er vurdert å ha negative konsekvenser for fiskerinæringen i området, noe som ble hensyntatt ved planbehandlingen. I dispensasjonsvedtaket har kommunestyret lagt til grunn at et område tilsvarende 4,5 km2 vil bli berørt av etableringen av akvakulturanlegget med fortøyninger. Ved klagebehandlingen fremgår det at området etter kontrollmåling utgjør 2,2 km2. Også dersom man legger sistnevnte arealinngrep til grunn, vil akvakulturanlegget begrense muligheten til å drive fiskeri på et relativt stort område innenfor et felt som er vurdert å være viktig for det lokale fiskeriet. At området er viktig både for tradisjonelt samisk fiske og kystfisket, og at en eventuell etablering av akvakulturanlegg på omsøkte lokalitet vil være uheldig for fisket i området, er også fremhevet i sektormyndighetenes uttalelse til dispensasjonssøknaden. Vi viser i den forbindelse særlig til Sametinget og Fiskeridirektoratets uttalelser. Ved underinstansbehandlingen av klagen har også kommunen lagt til grunn at dispensasjonen vil kunne få store konsekvenser for fiskerinæringen. Det er etter dette vår vurdering at en dispensasjon i denne saken vil innebære at den nylig vedtatte kystsoneplanen undergraves som styringsverktøy, og at hensynene bak fiskeriformålet tilsidesettes vesentlig. Vi kan ikke se at dette avhjelpes gjennom vilkårene Kvænangen kommunestyre har stilt til dispensasjonen. Ved vår vurdering har vi også lagt vekt på at berørte sektormyndigheter, herunder Fiskeridirektoratet, Kystverket og Sametinget, gikk imot dispensasjonen i høringsrunden, jf. plan- og bygningsloven 19-2 fjerde ledd. Vilkårene for å innvilge dispensasjon etter plan- og bygningsloven 19-2 er kumulative. Ettersom hensynene bak kystsoneplanen vil bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon, finner vi ikke grunn til å vurdere nærmere hvorvidt fordelene ved tiltaket anses klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Vilkårene for å innvilge dispensasjon i medhold av plan- og bygningsloven 19-2 er ikke innfridd i saken, og dispensasjonssøknaden avslås. Dette innebærer at kystsoneplanen må endres gjennom plan- og bygningslovens regler om planendring dersom det skal etableres akvakulturanlegg i det omsøkte området. I medhold av pbl. 1-9, jf. delegasjonsfullmakt fra departementet, fatter Fylkesmannen i Troms følgende vedtak: Kommunestyret i Kvænangen sitt vedtak av i sak 2015/125 omgjøres. Dispensasjonssøknaden avslås. *** Vedtaket er endelig og kan ikke påklages. Partene underrettes ved kopi av dette brevet. Vi gjør oppmerksom på partenes rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18 og 19.

7 Side 7 av 7 Bård M. Pedersen fylkesmann Jan-Peder Andreassen kommunaldirektør Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer. Kopi til: Spindaj A/S v/ Sigrid Iversen 9185 SPILDRA Birger Jakobsen Tor P. Holm og Ellen Isaksen Kyrkja BODØ Kvænangen fiskarlag v/ Roy Iver Isaksen 9185 SPILDRA Marine Harvest v/ Are A. Moe Sentrum 8800 SANDNESSJØEN Næringshage Fiskarlaget Nord Postboks TROMSØ Spildra grendelag v/trond Isaksen Dunvik 9185 SPILDRA Norges Miljøvernforbund Postboks BERGEN Sametinget Ávjovárgeaidnu KARASJOK