Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: OMSORGSTJENESTEN SPØRSMÅL OM DELTAGELSE I FORSØK MED STATLIG FINANSIERING

Transkript

1 Saksframlegg STAVANGER KOMMUNE REFERANSE JOURNALNR. DATO IHB-15/ / Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Eldrerådet Innvandrerrådet Funksjonshemmedes råd Kommunalstyret for levekår / Stavanger formannskap / OMSORGSTJENESTEN SPØRSMÅL OM DELTAGELSE I FORSØK MED STATLIG FINANSIERING Forslag til vedtak: 1. Orientering om forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene tas til orientering. 2. Stavanger kommune søker ikke om deltakelse i forsøket. Sammendrag Helsedirektoratet har gitt alle landets kommuner anledning til å søke om å delta i et treårig forsøksprosjekt om statlig finansiering av omsorgstjenestene. Forsøket skal gjennomføres i 20 kommuner. Regjeringen ønsker at staten skal ta et større ansvar for kvaliteten i helse- og omsorgstjenestene. Regjeringens overordnede målsetting er økt likebehandling på tvers av kommuner, samt riktigere behovsdekning for brukere av tjenestene. To modeller skal testes ut gjennom en treårig forsøksordning. Kommunene som deltar i forsøket, velger ikke selv hvilken modell de skal teste. Kommunene som deltar, får et årlig trekk i inntektsrammen tilsvarende sine netto driftsutgifter til helse- og omsorgstjenester i For Stavanger utgjør trekket basert på 2014-tall om lag 2 mrd. kroner, det vil si en tredel av kommunens netto driftsramme. I modell A tilbakeføres midler til kommunen basert på en statlig prismodell med nasjonale gjennomsnittssatser. Tjenestene skal tildeles etter statlige kriterier. I modell B tilbakeføres midlene som øremerket tilskudd. Tjenestene tildeles etter kommunale kriterier. Hovedbegrunnelsene for forsøksordningen er et mål om økt likebehandling og riktigere behovsdekning for brukere av tjenestene. Stavanger kommune har allerede en høy prioritering av helse- og omsorgstjenestene, og bruker mer ressurser enn de fleste storbyene på disse tjenestene. Med nasjonale gjennomsnittspriser er det sannsynlig at forsøket vil gi mindre ressurser til helse- og omsorgstjenestene enn kommunen bruker i dag, og dermed føre til redusert kvalitet og kapasitet på tjenestene. I tillegg vil forsøket svekke det lokalpolitiske handlingsrommet og mulighetene for å tilpasse tjenestene til behov og prioriteringer i vår kommune. 1

2 OMSORGSTJENESTEN - INVITASJON TIL DELTAGELSE I FORSØK MED STATLIG FINANSIERING Bakgrunn for saken Helsedirektoratet har gittt alle landets kommuner anledning til å søke om å delta i et treårig forsøksprosjekt om statlig finansiering av omsorgstjenestene. Forsøket skal gjennomføres i 20 kommuner. Søknadsfristen er 1. desember Eventuell deltakelse i forsøksordningen må være vedtatt av bystyret. I denne saken beskriver rådmannen forsøksprosjektet og redegjør for hvordan en eventuell deltakelse ville kunne slå ut for Stavanger kommune. Fakta Bakgrunn Helsedirektoratet sendte 30. juni i år ut invitasjon til kommunene om å delta i forsøksordningen med statlige kriterier for tjenestetildeling og finansiering av omsorgstjenester. I forsøket skal det prøves om en omlegging til statlig finansiering av tjenestene gir økt likebehandling på tvers av kommunegrenser og riktigere behovsdekning for brukerne. Søknadsfristen er 1. desember. Innen 15. januar 2016 skal det være klart hvilke kommuner som blir med i forsøksordningen. Forsøket skal starte opp 1. mai 2016 og løper i tre år, til 30. april Det er satt kriterier for deltakelse i forsøket (se vedlegg). Beskrivelse av forsøksordningen 20 kommuner vil bli valgt ut til å delta i forsøksordningen. Det er frivillig å delta. To ulike modeller skal testes ut, og kommunene fordeles på de to modellene (modell A og modell B). Kommunene kan ikke selv velge hvilken modell de ønsker å prøve ut. Forsøksordningen skal omfatte alle helse- og omsorgstjenester med få unntak, og alle brukergrupper. Tjenestene som skal inngå i forsøksordningen, er: Helsetjenester i hjemmet, inkludert omsorgsbolig (hjemmesykepleie, fysioterapi og ergoterapi gitt i hjemmet, trygghetsalarm, hverdagsrehabilitering, innsatsteam) Institusjonstjenester som alders- og sykehjem, barnebolig, institusjoner for rus/psykiatri (korttidsopphold, langtidsopphold) Avlastning (besøkshjem, dagsenter, støttekontakt, avlastning i hjemmet, avlastning i egne avlastningsboliger etc.) Dag- og aktivitetstilbud (for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne) Personlig assistanse (praktisk bistand, hjemmehjelp, BPA) Omsorgslønn Forsøket finansieres ved at forsøkskommunene får et trekk i kommunerammen tilsvarende de faktiske utgiftene (netto driftsutgifter) til helse- og omsorgstjenestene året før forsøksperioden (dvs. 2015). Midler tilbakeføres til kommunen enten gjennom statlig prismodell der kommunen får betaling for vedtak som fattes (modell A), eller som øremerket tilskudd (modell B). Prismodellen skal ta høyde for kjøpte tjenester der kommunen allerede har inngått avtale med ideelle eller kommersielle leverandører. Signalet er at disse tjenestene vil bli holdt utenfor forsøket. Både i modell A og modell B får kommunene et inntektspåslag på inntil 4 prosent av netto driftsutgifter til helse- og omsorgstjenestene. Inntektspåslaget er begrenset oppad til 25 mill. kroner per år for den enkelte kommune. Inntektspåslaget skal avvikles etter at forsøket avsluttes. 2

3 Modell A Kommuner innenfor modell A skal tildele tjenester etter statlige tildelingskriterier, statlig finansiering og prismodell. Helsedirektoratet utvikler kriterier for tildeling av to hovedkategorier av tjenester: hjemmetjenester og institusjonstjenester. Det legges opp til en finansieringsmodell som innebærer innsatsstyrt finansiering idet kommunene får tildelt økonomiske ressurser etter hvert som det fattes vedtak på ulike tjenester til enkeltbrukere. Nasjonale gjennomsnittssatser legges til grunn for de ulike tjenestene, og prisene er felles for alle forsøkskommunene, men med korrigeringer for ulikhet i reiseavstand og arbeidsgiveravgift. Kommuner som har høyere driftsutgifter enn det som følger av nasjonale gjennomsnittssatser må påregne omstilling eller dekning av merkostnader innenfor kommunens ramme. Modell B I modell B skal kommunene tildele tjenester som tidligere etter egne kriterier. Budsjettmidlene trekkes ut av kommunerammen og gis tilbake som et øremerket tilskudd. Kommunene avgjør selv nærmere budsjettfordeling av tilskuddet, så lenge det går til helse- og omsorgstjenester. Eventuelle budsjettoverskridelser må dekkes av kommunen selv. Avtale Helsedirektoratet vil inngå avtale med de kommunene som skal delta i forsøket, det gjelder både for modell A og modell B. Helse- og omsorgsdepartementet sier i oppdragsbrevet til Helsedirektoratet at i modell A «fraskriver kommunen seg gjennom avtale den frihet den er gitt gjennom kommuneloven og helse- og omsorgstjenesteloven til å innrette tjenestene slik det synes mest hensiktsmessig ut fra lokale forhold og behov» i. Avtalen skal regulere og beskrive kommunens og Helsedirektoratets roller og ansvar i forsøksperioden. For modell A-kommuner vil det bli presisert i avtalen at Helsedirektoratet kan gripe inn og instruere i tildelingssaker dersom kommunen bryter med føringer og retningslinjer i forsøket. Vurdering Regjeringen ønsker at staten skal ta et større ansvar for kvaliteten i omsorgstjenesten med mål om å sikre et mer likeverdig tilbud på tvers av kommunegrenser. Stavanger kommune har i flere år jobbet ut fra samme tankegang, det vil si å sikre individuell rett til tjenester gjennom individuell vurdering, en rettferdig fordeling av ressurser etter individuelle behov hos bruker, og samme tilbud om tjenester uavhengig av hvor i byen tjenestemottakeren bor. Stavanger kommune startet innføring av innsatsstyrt finansiering (ABI) i 2004, og kommunen har politisk vedtatte kriterier for alle helse- og omsorgstjenestene. Bestiller-utfører-modellen ble innført i 2001, og kommunen har i stor grad nådd målene om å gi brukere med like behov samme tilbud. En eventuell deltakelse i forsøksordningen vil ha store konsekvenser for kommunen. Konsekvensene av modell A er større enn modell B, men ettersom kommuner som søker om deltakelse i forsøket ikke kan velge hvilken modell de skal teste ut, må vurderingen av deltakelse basere seg på modell A som er den mest omfattende modellen. Økonomi Forsøksordningen skal bruke nasjonale gjennomsnittspriser. Kommuner som har enhetspriser under snittet, vil få tilført mer ressurser enn de hadde tidligere til helse- og omsorgstjenestene og kan bygge opp tilbudet sitt. For kommuner som har enhetspriser over snittet, vil gjennomsnittspris bety mindre ressurser. Stavanger kommune vil ved deltakelse få et trekk i inntektsrammen tilsvarende netto driftsutgifter til helse- og omsorgstjenester i Trekket gjelder KOSTRA-funksjonene 234, 253, 254 og 261, Basert på 2014-tall, vil det samlede beløpet utgjøre ca. 2 mrd. kroner per år i de tre årene forsøket varer. Dette tilsvarer om lag 1/3 av kommunens netto driftsramme hvert år. i Regjeringen.no

4 Inntektspåslaget i begge modeller er satt til 4 prosent eller maks. 25 mill. kroner per år. For Stavangers del vil maks-beløpet slå inn. 25 millioner vil for Stavanger utgjøre 1,25 prosent av rammen til helse- og omsorgstjenester. Stavanger kommune har allerede en høy prioritering av helse- og omsorgstjenestene. Sammenliknet med de andre storbyene har Stavanger kommune høy dekningsgrad og høy ressursbruk. Det er særlig institusjonsdekningen og kostnadene til bofellesskap og avlastning for utviklingshemmede som ligger vesentlig høyere enn i de andre storbyene. Dette er dokumentert gjennom de årlige ASSSrapportene og senest gjennom eget storbyforskningsprosjekt Ressursbruk i pleie- og omsorgssektoren. Siden forsøksprosjektet skal benytte nasjonale gjennomsnittpriser i modell A, og Stavanger ligger høyere enn snittet, er det sannsynlig at enhetsprisene vil bli lavere enn de Stavanger har per i dag. Kommunen vil altså i denne modellen få mindre ressurser tilbakeført for å drifte tjenestene enn det som er dagens budsjett. Denne vurderingen støttes av KS som sier at det er vanskelig å unngå at kommuner som har relativt dyre tjenester vil få finansiert en mindre del av utgiftene sine gjennom modell A enn kommuner som har relativt billige tjenester. Lavere inntekter vil medføre et økt omstillingsbehov i helse- og omsorgstjenesten, utover det omstillingsbehovet som allerede foreligger. Med reduserte inntekter vil kommunen få en utfordring med flere ansatte i helse- og omsorgstjenesten enn det kommunen får ressurser til. Det vil kunne skape uro i organisasjonen og merforbruk inntil overtalligheten er løst. Handlingsrom Kommunen vil ikke kunne omdisponere midlene som kommer inn via ordningen, disse er forbeholdt helse- og omsorgstjenester. Kommunen kan heller ikke omdisponere midler fra andre sektorer for å øke kvaliteten i helse- og omsorgstjenestene utover statlig nivå. Dette fordi det vil bryte med forutsetningene om bruk av statlig prismodell, jf. avtale som inngås. Dersom kommunen skulle få et merforbruk, må kommunen omstille og/eller dekke dette innenfor egne rammer. Slik modellene foreløpig er beskrevet, vurderer rådmannen at politisk og administrativ styring og prioritering av helse- og omsorgstjenestene svekkes i betydelig grad. I tillegg vil det reduserte handlingsrommet i helse- og omsorgstjenestene påvirke handlingsrommet for andre kommunale sektorer. Stavanger har satset på spesialisering av en del tjenester, noe som gir mer brukertilpassede tjenester. Kommunen har også en mer institusjonsbasert helse- og omsorgstjeneste enn en del andre kommuner, gjennom prioriteringer som er gjort gjennom flere år. Med statlige kriterier for tjenestetildeling og prismodeller vil kommunen måtte regne med å få mindre styringsmulighet og fleksibilitet i valg av løsninger. Konsekvenser for brukerne I følge departementet og Helsedirektoratet skal forsøket ikke føre til en forringelse av tjenestene til brukerne. Kommunenes planleggingsansvar for framtidige behov, inkl. nødvendige investeringer, opprettholdes i forsøksperioden. En statlig prismodell med lavere enhetspriser enn det Stavanger har i dag, vil innebære at kommunen må redusere kvalitet og/eller kapasitet i helse- og omsorgstjenestene ved en eventuell deltakelse i modell A. Brukerkvaliteten vil forringes dersom midlene til disposisjon reduseres og ikke (kan) kompenseres med tilførsel fra andre sektorer. Gjennom avtalen med forsøkskommunene fastsettes det at Helsedirektoratet har instruksjonsrett overfor kommunen og dens ansatte i spørsmål om tildeling, men at arbeidsgiveransvaret og ansvaret etter helse- og omsorgstjenesteloven fortsatt skal ligge hos kommunen. Kommunen er ansvarlig for kvaliteten i tjenestene, og klagehåndtering og tilsyn blir som i dag. Dette innebærer at staten setter vilkårene mens kommunen har ansvaret. 4

5 Medio oktober er det ikke klart hvordan kjøpte tjenester og avtalebindinger skal løses, men signalene tilsier at inngåtte avtaler om kjøpte tjenester holdes utenfor forsøket. Kommuner som kjøper helseog omsorgstjenester av private leverandører (ideelle og kommersielle) vil måtte opprettholde to prissystemer i forsøksperioden, ett med avtalebaserte priser for private leverandører og ett med statlige enhetspriser for kommunale tjenesteytere. Dette gir grunnlag for forskjell i tjenestetilbud til brukerne, og forskjeller i kvalitet mellom private og kommunale tilbud. Stavanger har en rekke avtaler med private leverandører, spesielt av sykehjemstjenester, og ville derfor bli omfattet av en slik ulikhet i tjenestetilbudet. Konsekvenser for saksbehandling og forvaltning Gitt modell A, må kommunene gjennomgå alle vedtak i løpet av 2016 for at disse skal være i tråd med statlige kriterier. I Stavanger vil dette i tilfelle bety ca vedtak/tjenestetildelinger. Rådmannen er bekymret for om det er grunnlag for å endre vedtak når det ikke foreligger endring i behov. Ved å justere tjenestevedtak etter nye felles, statlige kriterier kan tilbudet bli endret, i begge retninger, uten at brukers behov har endret seg. Helse- og omsorgstjenestene i Stavanger er inne i en omstillingsprosess der ett av tiltakene er gjennomgang og forenkling av finansieringsmodellene (ABI) for å redusere forvaltningsarbeidet. Dersom Stavanger kommune skulle søke og bli tildelt modell A, vil dette reversere denne prosessen for de tjenestene som har fått nye modeller, og sette den på vent de neste tre årene for de tjenesteområdene som står klar for revisjon. Det er sannsynlig at forsøksordningen vil føre til økte rapporteringskrav til kommunene for å framstille resultater av statlig kriterier og prismodell, og/eller er nødvendig for å ivareta reglementer for øremerkede tilskudd. Konklusjon Forsøksordningen har som mål å sikre kvalitet i helse- og omsorgstjenestene, samt bidra til likere tilbud kommunene imellom. At tjenestene innbyggerne får, ikke skal avhenge av hvor man bor, vil være en positiv virkning av prosjektet. Rådmannens vurdering er imidlertid at vilkårene for å delta ikke er til stede i Stavanger. Med det nivået kommunen har på sine helse- og omsorgstjenester, er kvaliteten allerede høy. Med nasjonale gjennomsnittspriser er det sannsynlig at forsøket vil få motsatt effekt, nemlig at mindre budsjettmidler vil føre til lavere kvalitet for brukerne. Et uttrekk på 2 mrd. kroner, der tilbakeførselen kan forventes å bli lavere og der midlene er låst, vil etter rådmannens vurdering begrense kommunens handlingsrom betydelig, og svekke politisk og administrativ styring. Inger Østensjø rådmann Per Haarr direktør Ingvild Hauge Byberg saksbehandler Vedlegg: Invitasjonsbrev fra Helsedirektoratet Notat fra KS 5

6 Dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. 6