Fagnotat , Oppjustering budsjett rehabilitering. Vurdering av alternativer til vedtatt rehabilitering

Transkript

1 Etat for utbygging Til Seksjon for strategisk eiendomsforvaltning (Arbeidssted) Fra Etat for utbygging Fagnotat Vår referanse: 2018/ Saksbehandler: Arvid Jacobsen Dato: 18. januar 2019 Fagnotat , Oppjustering budsjett rehabilitering. Vurdering av alternativer til vedtatt rehabilitering Hva saken gjelder: Prosjektering er tilnærmet ferdig for utlysing av entreprisekonkurranser for å rehabilitere, oppgradere og bygge om Bergen rådhus. Gjennomføringsvedtak for prosjektet ble behandlet i Bergen bystyre i sak nummer 158/18. Høsten 2018 ble det avdekket at tilstanden på bygget er dårligere enn først antatt, og det har blant annet blitt stilt spørsmål ved avgjørelse om å rehabilitere eksisterende bygg fremfor å rive å bygge nytt. Etat for utbygging har blitt bedt om å komme med en oppdatering av status for prosjektet med reviderte kostnadsberegninger og fremdriftsplaner basert på de nye opplysningene. Fagetaten vil også komme med en begrunnet anbefaling for prosessen videre. Fagetatens vurdering: Bakgrunn og status Rådhuset ble bygget i perioden Prosjektet var da en redusert utgave av arkitekt Viksjøs vinnerutkast fra arkitektkonkurranse 18 år før bygging. Det er gjennom flere år registrert skader i betongfasaden, med korrosjon i armeringen og nedfall av betongbiter. Innvendig har det vært vedlikeholdsetterslep på både tekniske anlegg og overflater, samt mangelfullt inneklima. Etat for utbygging skal stå for parallell gjennomføringen av utvendig rehabilitering av betongfasadene, og innvendig oppgradering og ombygging i tråd med kommunens vedtak om aktivitetsbaserte arbeidsplasser. Dette lå til grunn da det ble fattet gjennomføringsvedtak for prosjektene sommeren Grundige undersøkelser under prosjekteringsfasen har stadfestet tidligere kjente, og avdekket nye utfordringer med hensyn til byggets konstruksjon. Det ble blant annet høsten 2018 avdekket at det har vært benyttet betydelig mindre armering i fasaden enn det arbeidstegninger tilsa, og på bakgrunn av dette ble det besluttet at de ansatte skulle flytte ut tidligere enn opprinnelig planlagt grunnet behov for strakstiltak. Det er gjennomført grundige undersøkelser og beregninger av byggets konstruksjon, med særlig vekt på betongfasadene.

2 Prosjektering av utførelsen ansees nå som klar, og det vil kunne foretas utlysning av konkurranser for anskaffelse av entreprisekontrakter innen kort tid med tanke på oppstart av arbeidene i løpet av våren/sommeren Det er foreløpig satt på hold i påvente av endelig beslutning om veien videre, ettersom det fra ulike hold er stilt spørsmål ved beslutningen om å rehabilitere og ombygge eksisterende bygg fremfor å rive for å bygge nytt. Etat for utbygging er bedt om å belyse eventuelle valgmuligheter gitt den nye kunnskapen om bygget tilstand. Etter vår mening er det to reelle valgmuligheter for prosessen videre a) Rehabilitering som allerede vedtatt og startet, med oppdatert kostnadsbilde. b) Omstart av prosjektet med tanke på riving av eksisterende rådhus, og ny prosess med tanke på bygging av nybygg. Det er gjennomført betydelig arbeid med planlegging og prosjektering av rehabilitering, og en total endring av forutsetningene vil medføre en komplett omstart av prosjektet, og dermed en betydelig lengre prosess. Det er lagt til grunn at man ved valg av alternativ b) må foreta nødvendig utbedring av dagens bygg for å kunne brukes som tidligere i en ny planleggingsperiode. For å belyse de to alternativene vil følgende tema gjennomgås: 1. Oppdatert analyse av byggets tekniske tilstand med vurdering av mulighet for og hensiktsmessighet av å rehabilitere bygget med akseptabel ny levetid. Herunder forhold rundt armering, betongkvalitet, vindlast og konstruksjonssikkerhet. 2. Oppdatert kostnadsanalyse for rehabilitering, gitt den nye kunnskapen om byggets tekniske tilstand (skadeomfang og skadeutvikling, armering og betongkvalitet), samt grove anslag for kostnader ved riving og nybygg. 3. Levetidskostnadsanalyse (LCC) som sammenlikner alternativene rehabilitering og rivning/nybygg i et rent økonomisk perspektiv, herunder også klimagassregnskap. 4. Anslag på prosess og fremdrift for et evt. alternativ med rivning og nybygg, inkl. vurdering av kostnaden det vil representere for organisasjonen å ikke ha et funksjonelt rådhus i en lenge tidsperiode. 5. Faglig vurdering av rådhusets verneverdi. Både Byantikvaren og Byplanavdelingen har gitt synspunkter som må vurderes nærmere ved et slikt valg, se deres vedlegg i saken. Etat for utbygging har ikke gått nærmere inn på disse synspunktene. 1 Byggets tekniske tilstand 1.1 Konstruksjonssikkerhet og tiltak. I løpet av prosjekteringsperioden er det avdekket en rekke mangler og uheldige forhold ved byggets opprinnelige konstruksjon og utførelse, som blant annet har gitt de synlige skadene på fasadene, ved at betongbiter har falt ut og armeringsjern har korrodert. Skadeomfanget har økt de senere år.

3 Skadene er spesielt knyttet til betongsøylene i fasadene, som alle er bærende. Manglene omfatter for lav betongfasthet, manglende innlagt armering og betydelig skadenivå som følge av armeringskorrosjon. Søylene har derfor lavere bæreevne enn forutsatt, og en del søyler i nedre etasjer må forsterkes. Benyttet betong med avrundet og ensgradert steintilslag er et svært spesielt og uvanlig materiale å benytte i konstruksjonsbetong, og det er påvist usikkerhet i materialegenskaper, bestandighet og kvalitet. Det må påregnes at fasadene må ha jevnlig og godt vedlikehold i forlenget levetid. Etablering av utvendig vindusheis vil lette slikt tilsyn, og dette er tatt med i beregning av kostnader. Det er utført en omfattende testing av betongkvalitet. Uavhengig vurdering av betongens egenskaper og kontroll av statiske beregninger er gjennomført av Sintef. Disse bekrefter konklusjonene fra rapporter utarbeidet av Betong Consult AS og Smidt & Ingebrigtsen AS. Kortversjon følger som vedlegg, og omhandler følgende forhold, som også er ivaretatt i utarbeidet anbudsmateriell: a) Laster b) Betongkvalitet c) Manglende hovedarmering og bøylearmering d) Mangelfull utførelse i skjøter for søylenes hovedarmering e) Reparasjonsområder f) Fremtidige skader Konklusjonen er at alle avdekkede forhold kan ivaretas for å gi bygget en forlenget levetid på 50 år. 1.2 Betongrehabilitering vil endre overflate på fasadesøylene Betong Consult AS har gjennomført svært omfattende analyser og dokumentasjon av betongfasadene. Der er etablert et godt samarbeid med Byantikvar for å ivareta byggets verneverdi. Det har vist seg umulig å opprettholde eller gjenskape dagens overflate på søylene. Anbefalt metode for utbedring vil gi søylene et glattere uttrykk enn dagens. Endelig utseende av overflaten fastsettes i samarbeid med byantikvaren. Se vedlagte sammendrag av rapporter (vedlegg 1) for ytterlige opplysninger. 2 Kostnadsanslag 2.1 Oppdaterte kostnader for rehabilitering I gjeldende handlings- og økonomiplan ( ) er total investeringsramme for tiltakene 462,8 mill, fordelt med henholdsvis 102,8 mill på budsjettpost for utvendig rehabilitering og 360 mill. på budsjettpost for innvendig oppgradering. Inventar og utstyr er budsjettert separat, og håndteres ikke av Etat for utbygging. Endring i forhold til ramme angitt i gjennomføringsvedtak er ren skjematisk prisjustering av kostnader til 2019-nivå. I oktober 2018 ble det gjennomført uavhengig usikkerhetsanalyse, der kostnadskalkyler gjennomgås og kvalitetssikres. Fra denne analysen fremkom det en forventet kostnad på totalt 485,3 mill og anbefalt kostnadsramme på 519,1 mill., se tabell under.

4 Styrings- og kostnadsramme Fasader Innv ombygging Samlet Grunnkalkyle 110,3 321,3 431,6 Forventet tillegg 15,5 38,2 53,7 Forventet kostnad (P50) 125,8 359,5 485,3 Usikkerhetsavsetning 13,6 20,2 33,8 Kostnadsramme (P85) 139,4 379,7 519,1 Oppdatert kostnadsanslag omfatter de rent byggtekniske arbeidene inkludert planlegging og prosjektering. Det påløper også betydelige kostnader ved planlegging og innarbeiding av arbeidsplasskonsept, flytting med følgekostnader (eksempelvis at sentrale IKT-nett må flyttes fra rådhuset til andre lokasjoner) som ligger utenfor Etat for utbyggings kontroll. Omfanget av disse er stipulert til ca 20 mill, og Etat for utbygging anbefaler derfor at en samlet kostnadsramme på 540 millioner kroner legges til grunn dersom man går videre med prosjektet som tidligere vedtatt. Dette anses å være godt i samsvar med tidligere anslag når man tar hensyn til kostnadsøkning som følge av avdekkede forhold ved fasadene som krever ytterligere forsterkning og beskyttende tiltak. Forventede kostnader tilsvarer ca kr/m 2, noe som er på nivå med tilsvarende prosjekter (tung rehabilitering og ombygging). 2.2 Kostnader ved riving og nybygg Dersom bygget skal rives, må det påregnes en lang prosess med reguleringsarbeid og idékonkurranser før det eventuelt er klart for nybygg. Det vil være irrasjonelt å la bygget stå tomt i så mange år. Skadene på fasaden er så omfattende at det haster med å gjøre tiltak. Det bør derfor gjennomføres forsterkningstiltak som forlenger levetiden i inntil år slik at det kan brukes helt frem til en eventuell rive-/ byggeprosess for nytt rådhus. Det må da også gjennomføres innvendig asbestsanering og rengjøring. Disse kostnadene anslås til ca 50 mill. Katodisk beskyttelse og pussbeskyttelse er unødvendig for en så kort forlenget levetid, men vil gi ekstra kostnader og noe kortere total levetid om man ønsker å gjøre disse arbeidene på et senere tidspunkt. Et eventuelt nytt rådhus vil få andre kvaliteter og utforming, basert på nye regelverk, krav og målsetninger. Dette ville selvsagt også gitt muligheter for annen funksjonalitet, fleksibilitet, miljøkvaliteter og energibruk osv. For tilsvarende arealer i et nytt rådhus kan forventes en kostnad på min kr/m 2, som gir forventet kostnadsramme (P85) på ca 680 millioner kroner. I tillegg kommer rivekostnader for eksisterende bygg, på anslagsvis 50 millioner kroner. Det vil i tillegg være alternativkostnader ved innleie av eksterne arbeidsplasser for ansatte som kunne ha fått plass i Rådhuset tidligere dersom ombygging blir gjennomført som planlagt, se punkt 4.2. Det er vanskelig å anslå kostnaden ved dette da det er svært avhengig av markedsforhold, men summen stipuleres til ca 140 mill totalt.

5 Samlet sett utgjør disse kostnadene et grovt anslag på 920 mill for alternativ med riving og nybygg, se tabell under Estimat Kostnadskomponent (MNOK) Kortsiktig rehabilitering/forlenging levetid 50 Riving av eksisterende bygg 50 Nybygg 680 Alternativkostnad ved innleie 140 Sum riving og nybygg Livssykluskostnader og klimagassregnskap 3.1 Livssykluskostnader (LCC) Det er gjennomført en LCC-vurdering av rådgivingsselskapet Rambøll, se vedlegg 3. Her er gjort en sammenligning av dagens rådhus med planlagt rehabilitering for en forlenget levetid på 50 år, og et tenkt nybygg med samme bruttoareal, men bygget som passivhus. Her er benyttet tidlige grunnkalkyle (ikke P85) for rehabiliteringen, og forståelig nok svært usikre (noe lave) tall for nybygg. Forskjellen som fremkommer mellom rehabilitering og nybygg er marginal. 3.2 Klimagassutslipp: Ved rehabilitering av rådhuset er det konkludert at Bergen kommunes klima- og miljøplan skal legges til grunn. Dette har medført konklusjon om BREEAM- miljøsertifisering, med mål om klasse «very good». Vi har derfor også innhentet BREEAM-rådgivers innspill. Hovedkonklusjon er at rehabilitering gir et redusert utslipp på ca tonn CO 2. (For illustrasjon: kr i klimakvote, eller dieselbiler i et år) Se rapport med beregning, vedlegg 2 4 Prosess og fremdrift Et hovedargument for arbeidsplasskonseptet er at det skal gi bedre utnyttelse av offentlige arealer. Etat for utbygging ser for seg følgende alternative scenarier, som er forsøkt synliggjort i antall årsarbeidsplasser, enten leid eller i eget rådhus: 4.1: Rehabilitering av fasader, og innvendig ombygging fortsetter. Dette gir følgende: Sum årsverk 1: Som planlagt: Leie /ute Byggetid I eget rådhus

6 4.2: Nødvendig utbedring fasade, asbestsanering, minimal innvendig endring Riving/ bygging når planprosesser er klare for dette, antar ca 10 år. Dette gir følgende: Sum årsverk 2: Rive/ Nybygg Leie midl utbedring I eget rådhus Rive/ bygge Disse illustrasjonene viser at planlagt rehabilitering i løpet av de nærmeste 10 år, vil gi ca flere «egne» arbeidsplasser enn et vedtak om riving/ nybygg, samt et redusert eksternt leiebehov på 720 plasser. Til sammen ca årsarbeidsplasser. Selv om både tidsaspektet, arealbruk og leiepriser er usikre faktoreranslag kostnadene til ca 140 mill. basert på følgende forutsetninger: - Gjennomsnittlig leiepris Bergen sentrum kr/m 2 pr år, - 23m 2 pr arbeidsplass - Leietid 10 år til eventuelt ferdig nybygg arbeidsplasser 4.3 Byplanavdelingens innspill i forhold til reguleringsmessige forhold Byplanavdelingen har utarbeidet forslag til oppstartsak for reguleringsarbeid i Rådhuskvartalet. Saken (se vedlegg 4) tar utgangspunkt i at Allehelgensgate 5 erstattes av et nybygg og at Rådhuset bevares, men at det vurderes et påbygg på møteromsfløy/ kantine. Kvartalets lange byplanhistorie og mange historiske bygg (inkludert rådhusblokken), innebærer relativt mange bindinger og begrensede reguleringsmessige problemstillinger. Reguleringsprosessen har derfor vært anslått å kunne bli relativt kort. Med de reguleringsmessige rammene fastlagt, har det vært anbefalt uavhengige arkitektkonkurranser for begge nybygg og alle plasser i kvartalet. En beslutning om å rive Rådhuset må forankres i en forutgående reguleringsprosess. Ny utforming av et rådhusanlegg og tilhørende byrom vil være av så stor betydning for byen, at det bør skje gjennom en åpen idékonkurranse. En slik idékonkurranse må inngå i reguleringsprosessen, og gi grunnlag for en konsekvensutredning av alternativer til bevaring av rådhusblokken. Dersom rådhusblokken er i så dårlig stand at det er nødvendig av sikkerhetsgrunner å rive den, vil det kreve en konkret saksbehandling av en rivningssøknad. I et slikt tilfelle vil det også være nødvendig med en reguleringsprosess med idékonkurranse og konsekvensutredning av nybyggalternativene. Se ellers vedlegg fra Planavdelinger med illustrasjoner av ulike alternativer. Planavdelingen skisserer i vedlegget et alternativ 2 C, hvor der gjøres en midlertidig utbedring, og senere full rehabilitering av rådhuset. EFU anser ikke dette som et reelt alternativ, da en midlertidig utbedring vil være for kostbar i forhold til tidshorisonten.

7 5 Byggets verneverdi Byantikvaren påpeker at bygget har høy kulturhistorisk, arkitektonisk og arkitekthistorisk verdi, og at rådhuset har høy symbol- og identitetsverdi for Bergen kommune og dens politiske og administrative makt. Byantikvaren understreker at det, til tross for de konstruktive utfordringene som er blitt kjent ved den siste tidens undersøkelser, er av stor betydning at bygget blir satt i forsvarlig stand for å sikre vår felles, nasjonale kulturarv. Se vedlegg 5 for utdyping av Byantikvarens vurderinger. Både Byplankontorets og Byantikvarens uttalelser i saken påpeker at et eventuelt rivevedtak for dagens rådhus først kan gjøres etter en grundig forutgående prosess. Konklusjon Til tross for at der er avdekket mer omfattende skader og konstruksjonsmessige svakheter ved rådhuset, har grundige undersøkelser og beregninger konkludert med at bygget kan gis en forlenget levetid på 50 år gjennom rehabilitering og forsterkning. Dette vil blant annet medføre skjult forsterkning av søyler, og utvendig puss av søyler. Innvendig kan bygget oppgraderes og tilpasses vedtatt arbeidsplasskonsept. Usikkerhetsanalyse gjennomført høst 2018 basert på nye opplysninger om byggets tilstand tilsier at dette med høy sannsynlighet kan gjennomføres innen en kostnadsramme på 540 mill. Dersom man skal legge til grunn riving og nybygg vil dette medføre en langvarig prosess, og det vil være nødvendig med forsterkende tiltak ved eksisterende bygg slik at det kan benyttes til formålet i inntil år. Det er betydelige usikkerheter knyttet til gjennomførbarhet av riving med tanke på byggets symbol- og verneverdi. Dette vil også utsette innføring av nytt arbeidsplasskonsept og medføre kostnader ved innleie av arbeidsplasser eksternt. Nybygg vil gi gevinster i form av optimalisering av løsninger uten begrensninger ved eksisterende strukturer. Etat for utbygging mener at det beste alternativet er å videreføre dagens prosess med rehabilitering og ombygging. Fagetatens anbefaling: 1. Utvendig rehabilitering og innvendig oppgradering og ombygging av Rådhuset gjennomføres i tråd med tidligere vedtak. 2. Totalramme for tiltakene justeres til 540 mill. Med hilsen Etat for utbygging Arvid Jacobsen prosjektleder Willy- Andrè Gjesdal direktør Dokumentet er godkjent elektronisk.

8 Vedlegg: Vedlegg 1: Fasader - Bæreevne og bestandighet - Betong Consult/ Smidt & Ingebrigtsen AS, Vedlegg 2: Innledende klimagassberegninger Rambøll Vedlegg 3: Livssykluskostnader Rambøll, november 2018 Vedlegg 4: Bidrag til bystyresak om Rådhuset i 2019 Byplanavdelingen, Vedlegg 5: Byantikvarens antikvariske vurdering av Bergen rådhus Byantikvaren, Vedlegg 6: Kostnadsskjema fasader Etat for utbygging Vedlegg 7: Kostnadsskjema innvendig ombygging Etat for utbygging