KONSEKVENSER FOR NORSK LANDBRUKSBASERT NÆRINGSMIDDELINDUSTRI AV WTO-FORHANDLINGENE IMPLEMENTERING AV EN EVENTUELL WTO-AVTALE

Transkript

1 Vedlegg KONSEKVENSER FOR NORSK LANDBRUKSBASERT NÆRINGSMIDDELINDUSTRI AV WTO-FORHANDLINGENE IMPLEMENTERING AV EN EVENTUELL WTO-AVTALE - prosjektskisse 1 Innledning Nye forhandlinger på landbruksområdet innenfor WTO (Verdens Handelsorganisasjon) startet opp i begynnelsen av år Planen var i utgangspunktet at forhandlingene skulle være avsluttet innen Forhandlingene er blitt forsinket. Pr. dags dato er det pause i forhandlingene etter CANCUN-møtet høsten Det forventes at forhandlingene gjenopptas i slutten av 2004 Resultatet av disse forhandlingene vil være av avgjørende betydning for rammebetingelsene for norsk landbruk og norsk næringsmiddelindustri i tiden som kommer. Sommeren 1998 ble det tatt initiativ til å danne Næringsmiddelindustriens WTO-gruppe. Gruppen består av representanter fra de nedenfor nevnte organisasjoner/bedrifter. Gruppen har som formål å bidra aktivt til at næringsmiddelindustriens felles interesser blir hørt og ivaretatt under forberedelsene til de nye WTO-forhandlingene, under selve forhandlingsprosessen og ved implementering av en eventuell avtale. Som et ledd i industriens forberedelser til oppstarten av WTO-forhandlingsrunden, tok gruppen initiativ til å gjennomføre et prosjekt hvor næringsmiddelindustriens rammebetingelser ble satt i fokus. Prosjektet fikk støtte fra Forskningsrådet for perioden 2000 til Dette prosjektet ble senere forlenget til også å omfatte Det er oversendt sluttrapport til Forskningsrådet. Evalueringen viser meget høy brukertilfredshet, meget høy formidlingsaktivitet og verdifull nettverksbygging. Gjennom prosjektet har også gruppen kunnet gi nødvendige innspill til myndighetene i forhandlingsprosessen. Det har også bidratt sterkt til vår egen kunnskapsoppbygging og interne strategiprosesser. Gjennom denne søknaden søker Næringsmiddelindustriens WTO-gruppe om et nytt WTO-prosjekt for perioden Prosjektets oppdragsgivere og søkere er som tidligere. Næringsmiddelbedriftenes Landsforening (NBL), Kjøttindustriens Fellesforening (KIFF), TINE BA, Norske Potetindustrier og Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN). Prosjektet det søkes om midler til kan deles inn i to faser. I fase I skal det foretas konsekvensberegninger av sluttfasen av WTO-forhandlingene. Det foreligger et utkast til modaliteter innen landbruksområdet fra CANCUN møtet som avviker betraktelig fra de norske utgangsposisjonene for forhandlingene. Sluttprotokollen omfatter bla. en tredeling av tollreduksjonene og bestemmelser om tolltak. Det er pr. dags dato en viss usikkerhet om forhandlingene vil gjenopptas med utgangspunkt i disse modalitetene. 1

2 I fase II skal det foretas konsekvensberegninger av implementeringen av en eventuell avtale. Foreløpige beregninger viser at de nye tollbestemmelsene kombinert med tolltak vil gjøre det umulig/meget vanskelig å drive lønnsom produksjon av en del varer i Norge gitt dagens pris og kostnadsstruktur. Dette gjør det viktig med gode modeller for konsekvensvurderinger for ulike produkter innenfor de ulike verdikjedene. Det vil bli nødvendig å foreta vanskelige valg og avveininger mellom bransjer og produktgrupper. Det er viktig at industriaktørene, interne organisasjoner og myndighetene opparbeider og deler denne kunnskapen. 2. Mål for prosjektet Målet med prosjektet er å gi næringsmiddelindustrien: 1) et bedre bilde av konsekvensene av de ulike forhandlingsløsningene innen landbruksområdet av en ny WTO-avtale. Dette vil være avgjørende for industriens strategiske valg som har betydning for fremtidig konkurransekraft og lønnsomhet. 2) et bedre kompetansegrunnlag for å gi kvalifiserte innspill til myndighetene i forbindelse med sluttfasen av WTO-forhandlingene og implementeringen av en eventuell sluttløsning. Dette vil bidra til å gjøre norske myndigheter bedre i stand til å ivareta norsk næringsmiddelindustris interesser under forhandlingsprosessen samt gjøre det mulig å opprettholde et sterkt matsegment også i fremtiden. 3 Bakgrunn Forhandlinger om internasjonal handel innenfor den såkalte Uruguay-runden i GATT resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (WTO) 1. januar I henhold til Landbruksavtalen innenfor WTO forpliktet Norge seg til å erstatte det kvantitative importvernet med et tollbasert importregime for landbruksvarer, hvor tollsatsene skulle reduseres over en 6 års periode. Videre inneholder avtalen forpliktelser om å etablere importkvoter for minste markedsadgang, i tillegg til begrensninger når det gjelder bruk av intern støtte og eksportstøtte. Omleggingen av importvernet og innføringen av begrensninger i bruk av internstøtte og eksportstøtte som ble etablert ved forrige forhandlingsrunde har så langt ikke fått omfattende konsekvenser for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Det er imidlertid på det rene at de forpliktelser som ligger inne i avtalen fra og med år 2000 vil få reell betydning både for landbruket og industrien. Det er artikkel 20 i DOHA-erklæringen som er utgangspunktet for de pågående WTO- forhandlingene på landbruksområdet. I henhold til denne artikkelen er den langsiktige målsetningen å foreta betydelige gradvise reduksjoner i importvernet og støttetiltakene. Det fremgår videre at dette skal være en kontinuerlig prosess som skal føre frem til en grunnleggende reform. Artikkel 20 sier videre at det i forhandlingene skal tas hensyn til erfaringene fra forrige forhandlingsrunde, spørsmålet om spesiell og differensiert behandling av utviklingsland, samt såkalte ikke-handelsmessige forhold. Innenfor begrepet ikke- 2

3 handelsmessige forhold ligger blant annet hensynet til matvareberedskap, miljø og bosetting i distriktene. Under forhandlingene har de ulike land og grupperingers posisjoner blitt synliggjort. I dette ligger også de ulike lands definisjoner av hva som ligger av forpliktelser i artikkel 20. De såkalte Cairnslandene (en gruppe netto-eksporterende land som blant annet består av Australia, New Zealand, Canada, Argentina, og flere u-land), samt USA, vektlegger landbruksavtalens langsiktige målsetning om liberalisering og ønsker på sikt at handel med landbruksvarer skal likestilles med handel for industrivarer. Norske myndigheter har i sin WTO-strategi lagt vekt på hensynet til ikke-handelsmessige forhold, eller det som er blitt kalt landbrukets multifunksjonelle rolle. I dette ligger det at landbruket i tillegg til å produsere mat og fiber også står for produksjon av kollektive goder som matvareberedskap, miljø (kulturlandskap og biologisk mangfold), og levende bygder. Fra norsk side argumenteres det for at dersom landbruket skal være i stand til å ivareta og videreutvikle de kollektive godene er det nødvendig at WTO-avtalen fortsatt gir rom for betydelig støtte til landbruket, også produksjonsavhengig støtte. Dette er et synspunkt som deles av en del land innenfor EU, Sveits, Japan, Korea og enkelte u-land. Hovedmålet med Norges strategi å sikre seg størst mulig handlefrihet i den nasjonale landbrukspolitikken, gjennom å søke å minimalisere reduksjonene i importvern og støtteordninger. Myndighetene har som et ledd i forberedelsene til WTO-forhandlingene iverksatt ulike prosjekter hvor flere forsknings- og utredningsmiljøer er blitt involvert. Disse prosjektene knytter seg i stor grad til forhold omkring landbrukets multifunksjonelle rolle og skal bidra til å bygge opp under den argumentasjon som fremlegges i den forbindelse. Dette har resultert i at prosjektene i stor grad er knyttet opp til primærlandbrukets rammebetingelser. Sett i forhold til hovedmålsettingen i artikkel 20 i DOHA-erklæringen og de offensive interesser som blir signalisert fra ulike lands side, har det vært nødvendig fra næringsmiddelindustriens ståsted å foreta en analyse av hvilke konsekvenser ulike forhandlingsutfall vil få. Dette vil etter vår oppfatning være avgjørende for norske myndigheters mulighet til å forhandle frem løsninger som tar hensyn til norsk landbruk og næringsmiddelindustris interesser og som kan benyttes ved implementeringen av en eventuell avtale. Etter det såkalte CANCUN-møtet høsten 2003 er det pause i forhandlingene. I tilknytning til CANCUN-møtet ble det presentert et forslag til forhandlingskontroll innen landbruksområdet som ble støttet av bla. USA og EU. Avtaleutkastet indikerer en sluttløsning som i betydelig grad avviker fra det norske utgangspunktet. Det innebærer en omfattende liberalisering av tollvernet med tolltak og inndeling av tollvernet i tre hovedkategorier. Høye tollsatser skal bare i begrenset grad kunne benyttes for en liten gruppe sensitive varer. Avtalen omfatter også betydelige innskjerpelser i muligheten for å gi nasjonal støtte. En del sentrale U-land ønsker å redusere muligheten å gi nasjonal støtte ytterligere. Foreløpige beregninger indikerer at avtalen vil, dersom den vil bli vedtatt, gjøre det ulønnsomt å produsere en del varer i Norge, gitt dagens pris og kostnadsstruktur. Dette indikerer at det vil bli svært krevende å implementere en ny WTO-avtale. Det vil være nødvendig å foreta avveininger mellom bransjer og produkter og mellom foredling og råvareproduksjon. Dette gjør det ekstra viktig at det foreligger gode konsekvensvurderinger og et godt beslutningsgrunnlag i forkant av implementeringsfasen. 3

4 Gjennom dette prosjektet ønsker vi å sikre den nødvendige kompetanseoppbyggingen om konsekvensene av ulike alternative valg. 4 Problemstillinger 4.1 Hovedproblemstilling Prosjektets hovedproblemstilling er : Hvilke konsekvenser vil ulike scenarier for forhandlingsutfall ha for norsk næringsmiddelindustris konkurransekraft på det norske markedet og muligheten for internasjonalisering gjennom eksport? Prosjektet skal analysere sammenhengen mellom de tre elementene; markedsadgang (tollsatser og importkvoter), intern støtte og eksportstøtte, og hvilke konsekvenser nye reduksjonsforpliktelser innenfor de ulike elementene vil ha samlet sett. Det legges vekt på at prosjektarbeidet fører frem til en analyse- og beregningsmodell hvor alle de tre variable elementene er innebygd. Prosjektet vil i all hovedsak være av kvantitativ karakter. De resultater som følger av arbeidet vil være med å danne grunnlaget for oppdragsgivernes kvalitative vurderinger av de utfordringer industrien står ovenfor sett i lys av WTO-forhandlingene. Prosjektet skal knytte seg til en analyse av både direkte og indirekte konsekvenser for norsk næringsmiddelindustri gitt ulike forhandlingsløsninger. I kartleggingen av direkte konsekvenser bør det legges hovedvekt på en kvantitativ analyse av ulike scenarier for reduksjoner i importvernet, eksportstøtten, samt gul boks innenfor internstøtten. Gul boks omfatter direkte produksjonsavhengig støtte hvor over 90 % består av skjermingsstøtte, dvs. forskjellen mellom norsk pris og verdensmarkedspris. De direkte konsekvensene knytter seg således til en analyse av importkonkurransen og eksportmulighetene og hvilken betydning dette har for prisutvikling og produksjonsvolumer innenfor industrien. De andre delene av internstøtten, dvs. problemstillinger omkring blå og grønn boks, og grensegangene mellom gul, blå og grønn boks, vil også bli berørt i prosjektet. Sett i lys av det gjensidige avhengighetsforhold som eksisterer mellom norsk landbruk og norsk næringsmiddelindustri, er det klart at konsekvenser for landbruksnæringen med hensyn på fremtidige muligheter for utbetaling av ulike former for internstøtte vil kunne ha indirekte konsekvenser for næringsmiddelindustrien. I og med at dette er problemstillinger som er grundig håndtert i ulike prosjekter i regi av Landbruksdepartementet, vil ikke disse utgjøre en sentral del av dette prosjektet. Prosjektarbeidet vil bla. bygge på forslag til sluttprotokoll fra CANCUN møtet. I tillegg bør det også foretas analyser av enkelte scenarier som befinner seg i ytterkanten av hva som defineres som realistiske utfall. Dette gjelder bla. tilleggskrav knyttet til begrensninger i internstøtte (også grønn boks) som er fremmet fra en del U-land. Det er på det rene at en forhandlingsløsning kan få ulike konsekvenser i næringsmiddelindustriens ulike bransjer. Prosjektets analyse av de direkte konsekvensene for 4

5 industrien vil derfor måtte knytte seg til de ulike bransjer omfattet av prosjektet; kjøtt- og fjørfeindustrien, meieriindustrien, potetindustrien, RÅK-industrien og annen foredlingsindustri (herunder konservesindustrien). Når det gjelder analysen av de indirekte konsekvensene for industrien (utformingen av internstøtten), vil dette bli foretatt sett opp i mot næringsmiddelindustrien generelt. 4.2 Delproblemstillinger Problemstillingene innenfor de tre ulike elementene; importvern, eksportstøtte og internstøtte er konkretisert gjennom delproblemstillingene a q Fase I; Analyse av konsekvensene av mulige utfall av WTO-forhandlingene Markedsadgang i) Hvilke konsekvenser vil reduksjoner i tollsatsene og tolltak innenfor det generelle importvernet få? j) Hvilke konsekvenser vil et bortfall av sikkerhetsklausulen kunne få? k) Hvilke konsekvenser vil en økning av de eksisterende importkvotene få? l) Hvilke nye importkvoter kan bli etablert og hvilke konsekvenser kan disse få? Eksportstøtte m) Hvilke konsekvenser vil reduksjoner i rammene for eksportstøtte (i volum og beløp) få for produksjonsvolumer, prisnivå og prisstabilitet? n) Hvilke konsekvenser vil reduksjoner i rammene for eksportstøtte (i volum og beløp) få for internasjonalisering og oppbygging av eksportkompetanse? Internstøtte (gul boks) o) Hvilke konsekvenser vil reduksjoner i gul boks få for skjermingsstøtten og prisutviklingen på landbruksråvarene? Internstøtte (generelt) p) Hvilke indirekte konsekvenser vil strengere regler for grønn og blå støtte kombinert med lavere råvarepriser få for fremtidig lønnsomhet i primærproduksjonen?. q) Hvilke konsekvenser vil lønnsomhetsendringen få for tilgang og produksjon av norske jordbruksråvare? Fase II; Implementering av en WTO-avtale. 5

6 I fase II vil det være nødvendig å gjøre en utredning av konsekvensene av ulike alternative implementeringer av WTO-avtalen. Det er sannsynlig at vi får en avtale hvor antall tollposisjoner med høy tollsats vil bli begrenset til en mindre definert gruppe følsomme varer. I tillegg skal det være en gruppe med toll i intervallet 25% og en tollfri gruppe. Det er ikke sannsynlig at Norge får beholde høy tollsatser for samtlige følsomme varer. Bestemmelser om tolltak ( %) innebærer at tollsatsene på varer med det i dag er de høyeste tollsatser (ca 400%) på, må reduseres betraktelig. Vi kan derfor ikke se bort fra at myndighetene må foreta valg og prioritere mellom produktgrupper. For produktgrupper med utilfredsstillende tollvern må det foretas vurderinger om kostnadskutt og lavere råvarepriser for å sikre at ferdigvarene fortsatt er konkurransedyktige i forhold til import. Denne prosessen vil være vanskelig og smertefull. Det må derfor også omfatte vurderinger om mulig kompensasjon av inntektstap i primærproduksjonen pga lavere priser gjennom blå og grønn støtte. Det vil også være viktig å vurdere i hvilken grad redusert lønnsomhet i primærproduksjonen vil få stor betydning for tilgangen på norsk jordbruksråvare. 5 Metode Fase I vil omfatte konsekvensvurderinger på et litt mer overordnet nivå av mulige sluttprotokoller. Fase II vil vi primært vurdere konsekvensen av ulike alternative implementeringer av en ny WTO-avtale. Det vil kreve mer detaljerte vurderinger for hovedgrupper av varer. Fase I vil løpe i perioden Fase II vil gjelde Det er næringsmiddelindustriens WTO-gruppe som løpende bestemmer hvilke konsekvensanalyser som skal gjennomføres. 6 Relasjon til andre prosjekter Etter det prosjektets oppdragsgivere og samarbeidspartner kjenner til er det ikke igangsatt prosjekter, verken i offentlig eller privat regi som direkte knytter seg til de problemstillinger som dette prosjektet omfatter. Det eksisterer imidlertid enkelte prosjekter som har relevans til dette prosjektet. Vi er bla. kjent med at NILF er i ferd med å utarbeide en prosjektsøknad (brukerstyrt prosjekt) om Norsk landbruk Det omfatter senarieanalyser ut fra tre alternativer; - videreføring av dagens situasjon - WTO-løsning - EU-medlemskap I prosjektet til NILF ved det juridiske fakultet vil det bygges opp regionale produksjonsmodeller. 6

7 Næringsmiddelindustriens WTO gruppe mener at vårt prosjekt og prosjektet til NILF er supplerende og ikke overlappende. Vårt prosjekt representerer videre en større bredde i bransjer og interesseorganisasjoner enn prosjektet til NILF. 7 Valg av samarbeidspartner NILF er valgt som samarbeidspartner for fase I og II av prosjektet. NILF har gjennom sitt forsknings- og utredningsarbeid de siste årene opparbeidet en betydelig kompetanse når det gjelder rammebetingelsene for norsk næringsmiddelindustri og de utfordringene industrien står ovenfor. Videre har NILF gjennom flere år opparbeidet kompetanse når det gjelder WTOproblematikken mer generelt, bl.a. gjennom det strategiske instituttprogrammet INTERAGRO, som avsluttes i NILF har også breddet sitt internasjonale nettverk gjennom et EU-prosjekt og har utvidet sitt modellgrunnlag med CAPRI. Det er denne modellen som EU-Kommisjonen benytter ved sine konsekvensvurderinger. 8 Tidsplan Prosjektets fase I er allerede igangsatt og forventes sluttført i løpet av Fase 1 innebærer at det bygges en naturlig link til og videreføring av gruppens tidligere WTO-prosjekt som endelig avsluttes i løpet av første halvår Fase II gjennomføres i Konsekvensvurderingene vil bli presentert fortløpende. Dersom en finner det aktuelt kan en utarbeide en samlet rapport der resultatene fra de ulike scenariene er presentert. Det legges opp til en fortsatt høy formidlingsaktivitet. 9 Organisering Prosjektets organisering er fremstilt i figuren nedenfor. Styringsgruppe Prosjektleder Referansegruppe, kjøtt- og fjørfeindustrien Referansegruppe, meieriindustrien Referansegruppe, potetindustrien Referansegruppe, RÅK-/annen bearbeidingsindustri Styringsgruppen vil bestå av representanter i Næringsmiddelindustriens WTO-gruppe og prosjektleder. Styringsgruppens funksjon er å fatte beslutninger vedrørende prosjektets innhold (herunder valg av scenarier), framdrift og økonomi. Det tas sikte på å avholde minimum 2 møter pr. år i styringsgruppen i løpet av prosjektperioden. Næringspolitisk sjef i Kjøttindustriens Fellesforening vil fungere som kontaktperson og koordinator fra styringsgruppens side. Prosjektleder, som vil være Viil Søyland fra NILF, vil ha ansvaret for å drive prosjektet. Referansegruppene vil bestå av enkeltrepresentanter i 7

8 Næringsmiddelindustriens WTO-gruppe, samt eventuelle andre nøkkelpersoner i hver enkelt bransje. Det legges opp til relativt få formelle møter i referansegruppene, men det bør etableres relativt tett og løpende kontakt mellom prosjektleder og en utpekt bransjeansvarlig innenfor hver referansegruppe. 10. Eierskap til prosjektets resultater Regnemodellen skal eies av Næringsmiddelindustriens WTO-gruppe, herunder de organisasjoner som der er representert, og NILF i fellesskap. Dette betyr at NILF vil kunne benytte regnemodellen i andre sammenhenger uavhengig av Næringsmiddelindustriens WTOgruppe. Dette gjelder imidlertid kun regnemodellen og ikke det datagrunnlag som konsekvensanalysene blir basert på. Det vil være Næringsmiddelindustriens WTO-gruppe, herunder de organisasjoner som der er representert, som har eierskap til de resultater som fremkommer av prosjektet. 8