PRAKTISERING AV PLANBESTEMMELSER OG BYGGTEKNISK FORSKRIFT PÅ TVERS AV LANDETS KOMMUNER

Transkript

1 PRAKTISERING AV PLANBESTEMMELSER OG BYGGTEKNISK FORSKRIFT PÅ TVERS AV LANDETS KOMMUNER Utredning for Kommunal- og moderniseringsdepartementet Tromsøkonferansen, 5. februar 2019 Siri Voll Dombu Seniorøkonom i Menon Economics

2 Agenda Innledning Avgrensning Metode Resultater: Variasjonen i bruken av planbestemmelser og årsaker til variasjonen Konsekvensene av variasjonen i bruken av planbestemmelser Bruk av byggtekniske krav i planbestemmelser Tillit mellom kommuner og utbyggere 2

3 Innledning Oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, utført høsten Menon Economics i samarbeid med Pål Erik Olsen (nå A-Lab), med sparring fra NIBR og Arkitekthøgskolen. Formålet med prosjektet var å utarbeide en analyse som identifiserer: - Hvordan planbestemmelser for utforming av boliger og boområder praktiseres på tvers av landets kommuner - I hvilket omfang det er forskjeller mellom planbestemmelser - I hvilken grad det er uklare grenser mellom planbestemmelser og krav til boliger i byggteknisk forskrift (TEK).

4 Avgrensning Avgrenset til bestemmelser i reguleringsplaner der bolig er arealbruksformål Vurdering av nyttesiden inngår ikke i prosjektet Vi har konsentrert oss om planprosessen fram mot høring og offentlig ettersyn

5 Metode Dybdeintervju med kommuner og utbyggere Spørreundersøkelser Workshops med kommuner, utbyggere, arkitekter og rådgivere, samt andre relevante aktører som DiBK Mottakere av og svar på spørreundersøkelsene Mottakergruppe Antall mottakere Antall svar Svarprosent Kommuner % Utbyggere % Arkitekter og rådgivere %

6 Viktigste resultater Betydelig variasjon i bruk av planbestemmelser Variasjonen i krav medfører ekstrakostnader for utbyggere Utstrakt bruk av byggtekniske krav i planbestemmelsene Indikasjoner på lav tillit mellom utbyggere og kommuner 6

7 Bruken av planbestemmelser 7

8 BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER I hvilken grad gis det planbestemmelser angitt i plan- og bygningsloven 12-7? Hvilke brukes ofte? Hvilke brukes sjelden? Hvor stor er variasjonen internt og mellom kommuner? 8

9 BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Bruken av de ulike leddene i pbl På en skala fra 1 (aldri) til 5 (alltid). 1. Utnytting, utforming og bruk av arealer 4,8 14. Krav om areal til offentlig formål 4,3 4. Funksjons- og kvalitetskrav til bygninger 4,2 Hyppig brukt. 10. Rekkefølgebestemmelser 4,1 7. Trafikkregulerende tiltak og parkeringsbestemmelser 4,1 2. Vilkår for bruk av arealer 3,5 5. Antall og størrelse på boliger i et område 3,4 6. Sikring av verneverdier og kulturminner 12. Krav om nærmere undersøkelser 3,2 3,1 Delvis brukt. 11. Krav om detaljregulering 3,0 3. Grenseverdier og tiltak for forurensing 2,6 9. Retningslinjer for drifts- og skjøtselstiltak 2,4 8. Krav om vannbåren varme 13. Krav om fordeling av planskapt netto verdiøkning 1,4 2,0 Lite brukt

10 BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Ulik grad av variasjon mellom kommuner 7. Trafikkregulerende tiltak og parkeringsbestemmelser 8. Krav om vannbåren varme 5. Antall og størrelse på boliger i et område 1,2 1,1 1,1 Mye variasjon 2. Vilkår for bruk av arealer 1,1 3. Grenseverdier og tiltak for forurensing 1,0 6. Sikring av verneverdier og kulturminner 1,0 11. Krav om detaljregulering 1,0 12. Krav om nærmere undersøkelser 14. Krav om areal til offentlig formål 9. Retningslinjer for drifts- og skjøtselstiltak 0,9 0,9 0,9 Middels variasjon 4. Funksjons- og kvalitetskrav til bygninger 0,9 10. Rekkefølgebestemmelser 0,8 13. Krav om fordeling av planskapt netto verdiøkning 1. Utnytting, utforming og bruk av arealer 0,6 0,7 Lite variasjon - 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 10

11 BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Forklaring på variasjonen internt i en kommune Det er spesielt tre forhold som forklarer hvorfor det er variasjon i bruk av planbestemmelser internt i en kommune: Hvorvidt planområdet ligger i urbane/komplekse eller landlige områder, er den viktigste årsaken. Om planområdene er utsatt for risiko i form av naturfare, forurensing eller lignende. Behovet for offentlig infrastruktur. 12

12 BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Forklaring på variasjon på tvers av kommuner Variasjonen i bruk av planbestemmelser på tvers av kommunene forklares i stor grad med de samme stedlige forholdene som påvirker variasjonen internt i kommunene. Folkemengde, befolkningsvekst, befolkningstetthet i kommunen/tettstedene og kommuneareal forklarer i liten grad variasjonen i bruk av planbestemmelser. Andre lokale forhold, i tillegg til de stedlige, kan påvirke arealforvaltningen. F.eks. ulike politiske målsetninger, ulik kommunal praktisering av lovverket eller ulik historisk bakgrunn. 13

13 BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Variasjon som følge av ulike saksbehandlere Utbyggerne og arkitektene/rådgiverne sier seg enige i at hvem som er saksbehandler påvirker hvilke krav som stilles. Kommunene mener derimot at maldokumenter, styringssystemer og rutiner sørger for samordning og konsistens internt. Utbyggere, arkitekters og rådgiveres vurdering av «om planavdelingen i kommunen(e) der de opererer stiller forskjellige krav ut fra hvem som er saksbehandler». N= 91 70% 60% 50% 40% 30% 30% 59% 20% 10% 0% 1% 9% Helt uenig Delvis uenig Delvis enig Helt enig 14

14 KONSEKVENSENE AV BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Konsekvensene av bruken av planbestemmelser 15

15 KONSEKVENSENE AV BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Utbyggernes svar på «Medfører variasjonen i bruk av planbestemmelsene, og uforutsigbarheten dette eventuelt medfører, ekstrakostnader for utbyggerne?» (N=40) 90% 80% 70% 60% 83% 78% 50% 48% 40% 30% 28% 20% 10% 0% Ja, i form av økt bruk av Ja, i form av økt tidsbruk i konsulenter og rådgivere planleggingsfasen Ja, på grunn av økt risiko Ja, i form av økt tidsbruk i byggefasen 8% 3% Nei, i liten grad Annet (vennligst utdyp) Ikke relevant - ingen variasjon i kommunene der vi opererer 0% 16

16 Spredte anslag for kostnader som følge av variasjon i planbestemmelser Hyppigste svar er 5-10 %, men mange anslår mindre. Må tolkes med forsiktighet: - Få respondenter - Vanskelig spørsmål Likevel tydelig at uforutsigbarhet i kravstillingen i seg selv kan være kostbart for utbygger. Utbyggernes svar på spørsmålet "Hva utgjør omtrent disse kostnadene av variasjonen, målt som andel av den totale størrelsen på et gjennomsnittlig eller typisk prosjekt?". N=33 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 3% 27% 27% 0-0,5 prosent 0,5-2,5 prosent 2,5-5 prosent 5-10 prosent Over 10 prosent 33% 9% 17

17 KONSEKVENSENE AV BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Konsekvenser som følge av konkrete krav Utbyggerne peker på at det ofte er summen av flere krav som gir suboptimale løsninger i prosjektet. Utbyggerne uttrykker forståelse for at de må bidra til opparbeidelse av infrastruktur, selv om dette ofte er svært kostnadskrevende krav. 19

18 KONSEKVENSENE AV BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Krav som kilde til uenighet Kommunene mener det i liten grad er uenighet om krav i planbestemmelser Utbyggere mener det i stor grad er uenighet om krav i planbestemmelser Respons på «I hvilken grad er krav fra planbestemmelser i boligprosjekter kilde til uenighet mellom kommune og forslagsstiller?» N=130 (kommuner), N=90 (Utbygger, arkitekter og rådgivere) 80% 70% 60% 50% 40% 68% 34% 52% 30% 20% 10% 0% 21% 10% 11% 2% 1% I svært liten grad I liten grad I stor grad I svært stor grad Kommuner Utbyggersiden 20

19 KONSEKVENSENE AV BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Krav i planbestemmelser som ble nevnt hyppig at det er uenighet om Kommunene Utbyggerne 21

20 KONSEKVENSENE AV BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Kostnader av krav det er uenigheter rundt Utbyggerne estimerer kostnadene som en følge av krav det er uenigheter rundt, til om lag 5 prosent av et gjennomsnittlig boligprosjekt. Disse svarene må tolkes med forsiktighet, og kostnadene kan variere stort avhengig av hvilke krav det er uenighet om. At det er uenigheter rundt en planbestemmelse, betyr heller ikke nødvendigvis at utbygger vil se bort fra kravet i sin helhet. Utbyggernes svar på spørsmålet "Hva utgjør omtrent kostnadene til disse kravene dere er uenig i, målt som andel av den totale størrelsen på et gjennomsnittlig eller typisk prosjekt?" N=26 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 0-0,5 prosent 0,5-2,5 prosent 2,5-5 prosent 5-10 prosent Over 10 prosent 22

21 KONSEKVENSENE AV BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Kostnader og finansiering av krav Kommunene tar i liten grad hensyn til utbyggers kostnader av kravene de stiller i planene. Kommunenes respons på «Har utbyggerens kostnader en påvirkning på kommunens vurderinger av hvilke krav som skal stilles?» N= % 90% 80% 70% 60% 57% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 29% 13% 2% I svært liten grad I liten grad I stor grad I svært stor grad 23

22 KONSEKVENSENE AV BRUKEN AV PLANBESTEMMELSER Kostnader og finansiering av krav Utbygger tar som regel tar kostnaden knyttet til rekkefølgebestemmelser. Blant de som svarte at kostnaden deles, fremgår det at utbygger typisk dekker litt mer enn halvparten. Kommunenes og utbyggernes respons på om hvem som tar kostnaden av rekkefølgebestemmelser knyttet til infrastruktur. N= 125 (kommuner), N=39 (utbyggere) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 58% 82% Utbygger tar som regel hele kostnaden 32% 18% Kommune og utbygger deler som regel kostnaden Kommuner 10% Utbygger 0% Kommunen tar som regel kostnaden 24

23 BRUK AV BYGGTEKNISKE KRAV I PLANBESTEMMELSER Bruk av byggtekniske krav i planbestemmelser 26

24 BRUK AV BYGGTEKNISKE KRAV I PLANBESTEMMELSER Omfang av byggtekniske krav i planbestemmelser Kommunene har i hovedsak ikke adgang til å regulere tekniske krav til byggverk i plan. Likevel viser våre 60% undersøkelser at dette 50% 40% skjer i overraskende stor 30% grad. 15% Svar på «Forekommer det at bestemmelser i plan overlapper med krav stilt i TEK?». N=130 (kommuner), N=38 (utbyggere) 90% 80% 70% 20% 10% 0% 5% 85% 79% Nei, aldri Ja, noen ganger Ja, alltid 1% 16% Kommuner Utbygger 28

25 BRUK AV BYGGTEKNISKE KRAV I PLANBESTEMMELSER Byggtekniske krav i planbestemmelser Det er noen temaer som går igjen i de byggtekniske kravene i planbestemmelsene. Kommunenes svar på «Har du eksempler på krav der det har forekommet overlapp?» N=31 29

26 BRUK AV BYGGTEKNISKE KRAV I PLANBESTEMMELSER «Hva er årsaken til overlappen mellom TEK og bestemmelsene i plan?» 90% 80% 77% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 37% 34% 10% 8% 0% For å tydeliggjøre kravene i TEK For å sette kravene i sammenheng med TEK, der planbestemmelsene går lenger enn TEK Uklare grenser mellom plan og TEK Annet (vennligst utdyp) 30

27 BRUK AV BYGGTEKNISKE KRAV I PLANBESTEMMELSER Konsekvenser av byggtekniske krav i planbestemmelser Bruk av byggtekniske krav i planbestemmelser har flere konsekvenser: Økte byråkratiske kostnader, på grunn av unødvendig økt tidsbruk i kommunene. Økte kostnader for utbygger, gjennom økt tidsbruk på tolking av regelverk og diskusjon av kravstilling. Det øker usikkerheten for utbygger rundt hva de skal forholde seg til. Samtidig kan det gi et bilde av at det er viktigere å overholde noen krav i TEK enn andre. 31

28 TILLIT MELLOM KOMMUNER OG UTBYGGERE Tillit mellom kommuner og utbyggere 32

29 TILLIT MELLOM KOMMUNER OG UTBYGGERE Kommunene er enige i at utbyggerne er samarbeidsvillige Har bare fokus på sin økonomiske gevinst i planprosessene Kommunenes svar på spørsmålet «Ta stilling til følgende påstander: Utbyggerne i min kommune..» 1 = helt uenig, 4 = helt enig. N=130. Gjennomsnitt. Har god forståelse for behovet for kvalitet som planbestemmelsene skal sikre Er samarbeidsvillige Har høy kompetanse innen reguleringsplaner 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 33

30 TILLIT MELLOM KOMMUNER OG UTBYGGERE Utbyggerne er mindre enige i at kommunene er samarbeidsvillige Stiller urimelige krav som det ikke er faglig/juridisk dekning for Utbyggernes svar på spørsmålet "Ta stilling til følgende påstander: Planavdelingen i kommunen(e) der vi opererer..." 1=helt uenig, 4 =helt enig. N=40. Gjennomsnitt. Er samarbeidsvillige Har høy kompetanse innen reguleringsplaner 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 34

31 RAPPORT Lese hele rapporten? Rapporten kan lastes ned fra 35

32 Takk for meg! Menon Economics analyserer økonomiske problemstillinger og gir råd til bedrifter, organisasjoner og myndigheter. Vi er et medarbeidereiet konsulentselskap som opererer i grenseflatene mellom økonomi, politikk og marked. Menon kombinerer samfunns- og bedriftsøkonomisk kompetanse innenfor fagfelt som samfunnsøkonomisk lønnsomhet, verdsetting, nærings- og konkurranseøkonomi, strategi, finans og organisasjonsdesign. Vi benytter forskningsbaserte metoder i våre analyser og jobber tett med ledende akademiske miljøer innenfor de fleste fagfelt. Alle offentlige rapporter fra Menon er tilgjengelige på vår hjemmeside