Høringsuttalelse fra fylkesmannen i Vestfold til rapport fra ekspertutvalget for vurdering av nye oppgaver til fylkeskommunene

Transkript

1 Kommunal- og moderniseringsdepartementet Postboks 8112 Dep 0032 OSLO Vår saksbehandler / telefon: Deres referanse: Vår referanse: Vår dato: Petter Lodden 2018/ Arkivnr: Høringsuttalelse fra fylkesmannen i Vestfold til rapport fra ekspertutvalget for vurdering av nye oppgaver til fylkeskommunene Vi viser til departementets høringsbrev av 9. februar Oppsummering Forslagene om overføring av oppgaver til fylkeskommunene er omfattende. Vi savner en drøfting av konsekvensene, for nasjonale styringsbehov, for forholdet til kommunene og for Fylkesmannens rolle som samordner av regional statsforvaltning. Utvalget overser etter vårt syn både nasjonale styringsbehov og ønsket om sterkere kommuner. Fylkesmannen står i en direkte styringskjede fra Stortinget og regjeringen, og skal sørge for at regjeringens og Stortingets politikk blir iverksatt i fylkene. Fylkestingene er på sin side selvstendige, folkevalgte organer, ofte med en annen agenda og politisk sammensetning enn Stortinget og regjeringen. Det skjønnet fylkesmennene utøver er faglig forankret i tydelige føringer fra Stortinget og regjeringen. Fylkespolitisk skjønn er noe annet enn slike nasjonale føringer. Utvalgets syn trekker i retning av mer over-kommunal planmyndighet, dvs. at myndighet flyttes fra kommunestyrene til fylkestingene. Det var ikke kommunereformens hensikt. Lokaldemokratiet utøves innen nasjonale rammer. Skjønnet om hvorvidt kommunenes prioriteringer er innenfor, bør foretas av statlige organer og ikke av et politisk styrt fylkesnivå. Kommunene er det viktigste samordningsnivået for offentlige tjenester, og bør møte en samordnet stat. Fylkesmannen er viktig for å samle trådene i en sprikende statsforvaltning. Legges innsigelsesmyndigheten for natur og klima til fylkeskommunen, får fylkespolitikerne myndighet til å sette nasjonale interesser og internasjonale forpliktelser til side, til fordel for regionale og lokale utbyggingsinteresser. Fylkeskommunen driver regional næringsutvikling, planlegger nye fylkesveier, bygger videregående skoler og vedtar regionale arealplaner. Det er en logisk brist at fylkeskommunen skal få ansvar for å forvalte nasjonale og internasjonale natur- og klimainteresser ved innsigelsesmyndighet til egne planer og tiltak. Flyttes ansvaret for naturforvaltning fra Fylkesmannen til fylkeskommunen, vil kompetansen hos Fylkesmannen bli for svak til å behandle klagesaker. Dersom fylkeskommunene ikke ivaretar nasjonale interesser, vil direktorater og departementer kunne overprøve avgjørelsene. Det betyr mer byråkrati og sentralisering. Fylkesmannen i Vestfold Telefon: Postadresse: Besøksadresse: Telefaks: Postboks 2076 Statens Park - Hus I E-post: fmvepostmottak@fylkesmannen.no 3103 Tønsberg Anton Jenssens gate 4 Orgnr

2 Omfattende endringer som kan få store virkninger Utvalgets mandat har vært å vurdere samt foreslå overføring av oppgaver som kan støtte opp under de nye fylkeskommunenes samfunnsutviklerrolle. Utvalget peker på fylkeskommunenes to hovedutfordringer: At fylkeskommunenes legitimitet og interessen for fylkesdemokratiet er lavere enn hos kommuner og stat, og at fylkeskommunene har vært for små til å få overført ansvar for viktige oppgaver. Samtidig sier utvalget at Norges forvaltningssystem er preget av en voksende og mer oppstykket statlig forvaltning, og at mange små kommuner mangler viktig kompetanse. Utvalget mener løsningen er fylkeskommuner med større ansvar og flere oppgaver. Det skal bryte opp sektorisering og gi bedre samordning, øke den politiske oppmerksomheten og gi et bedre oppfølgnings- og veiledningsregime overfor kommunene. Vi stiller spørsmål ved det. Forslagene om omfattende overføring av oppgaver kan få store konsekvenser for andre deler av offentlig forvaltning og for nasjonale interesser som skal ivaretas. Vi savner derfor en praktisk og prinsipiell drøfting av forholdet til nasjonale styringsbehov, en grundigere drøfting av forholdet til kommunene og av virkningene for Fylkesmannen. Fylkesmannens rolle er tett knyttet både til nasjonal styring og til forholdet mellom stat og kommune. Utvalgets utvikling og anvendelse av retningslinjene fra Oppgavefordelingsutvalget gir ikke tilstrekkelig oppmerksomhet til nasjonale styringsbehov og kommunenes rolle. Fordi forslagene kan få store konsekvenser for de to hensynene, bør de få større plass i oppfølgingen av rapporten. Det norske forvaltningssystemet Det norske forvaltningssystemet og det norske demokratiet har noen kjennetegn: En tydelig og sterk nasjonalstat som skal sikre velferd, likeverd, rettssikkerhet, trygghet og bærekraft både for enkeltmennesker og i forvaltningen av fellesgoder Kommunene som den viktigste demokratiske arena og den viktigste gjennomføringsinstans for nasjonalt vedtatt politikk Fylkesmannen som bindeledd mellom kommunene og Stortinget, regjeringen, departementene og direktoratene Fylkesmannen som samordner av regionale statsetater Fylkeskommunene som folkevalgt organ sideordnet med kommunene, med ansvar for regionale tjenester og regionale plan- og utviklingsoppgaver Denne grunnmodellen blir utfordret av Hagen-utvalget, både gjennom de konkrete forslagene og gjennom den nye rollen som tildeles fylkeskommunen. Utvalget overser etter vårt syn både nasjonale styringsbehov og ønsket om sterke(ere) og mer selvstendige kommuner. Nedenfor utdyper vi problemstillinger og perspektiver vi savner i utvalgets drøftinger. 2

3 Forholdet mellom stat og kommune Fylkesmannens rettssikkerhetsoppgaver gir grunnlag for dialog og veiledning Den omfattende og systematiske bruken av kommunene som instrument for å tilpasse og gjennomføre nasjonal politikk lokalt, skaper et interessefellesskap mellom stat og kommune om resultatet av politikken. Kommunal oppgaveløsning og gjennomføring av Stortingets og regjeringens politikk er koplet tett sammen. Samhandling bidrar til felles virkelighetsforståelse og gjensidig læring og bør derfor styrkes. Utvalgets (og mandatets) syn på Fylkesmannen som primært en kontroll- og tilsynsinstans kan lede til det motsatte. Vår erfaring er at rettssikkerhetsoppgavene nettopp gir et godt grunnlag for dialog og veiledning. Å avgrense fylkesmannsrollen til kontroll og tilsyn vil være et tilbakeskritt. Fylkesmannen har ansvaret for tilsyn med kommuneøkonomien. Kommunene trenger en tydelig stat som taler med én stemme. Kommuner i økonomisk ubalanse er avhengig av gode avveiinger mellom Fylkesmannens tjenestetilsyn og Fylkesmannens økonomikontroll. Fylkesmannen må hele tiden spørre seg hvordan den aktuelle kommunen kan hjelpes best mulig til å oppnå god kontroll over økonomien, samtidig som tjenestenes forsvarlighet sikres. Bør fylkeskommunene overta rollen som knutepunkt mellom stat og kommune? Flere steder i Hagen-utvalget løftes fylkeskommunen fram som bindeledd mellom staten og kommunene. Rapporten kan leses som om fylkeskommunene bør og kan overta Fylkesmannens rolle som knutepunkt mellom stat og kommune. Det peker mot en grunnleggende systemendring. Er dette etterspurt av kommunene? Samspillet mellom stat og kommune i velferdspolitikken synes å fungere godt. Stortinget gir nasjonale rammer som kommunene tilpasser lokalt, med Fylkesmannen som formidler, bindeledd og rettssikkerhetsinstans. Den nasjonale politikkens legitimitet og forankring lokalt krever en regional stat som er tilgjengelig for kommuner og innbyggere. Bindeleddet bør ha handlekraft og stå i en klar parlamentarisk styringskjede fra Stortinget og regjeringen. Dersom fylkeskommunene overtar rollen som bindeledd, vil det tilsløre politisk ansvar, ved å bringe fylkespolitikken inn i forholdet mellom stat og kommune. Areal, artsforvaltning, verneområdeforvaltning og klima Kommunene er plan- og arealmyndighet. Samtidig skal staten ivareta sterke og til dels kryssende nasjonale og internasjonale interesser som Stortinget har løftet fram og sluttet seg til. I dag er det regionale statsetater som skal sørge for at kommunene tar hensyn til disse interessene. Unntaket er kulturminner, som ligger til fylkeskommunen. Fylkesmannens oppgaver på planområdet Fylkesmannen har to roller: Sørge for at kommunene ivaretar nasjonale interesser i arealforvaltningen og behandle klager på kommunenes vedtak etter plan- og bygningsloven. Å ivareta nasjonale interesser skjer både gjennom samarbeid, veiledning og opplæring, og ved innsigelser. En viktig del av oppdraget er å være tydelig på kommunenes handlingsrom. Adgangen til å klage på kommunale vedtak og få disse behandlet av Fylkesmannen, er avgjørende for forutsigbarhet og likebehandling, dvs. rettssikkerhet for borgere og bedrifter. Det skjønnet fylkesmennene utøver er faglig forankret i tydelige føringer fra Stortinget og regjeringen. Dette er ulikt et fylkespolitisk skjønn. 3

4 Svekker nasjonale naturinteresser og internasjonale forpliktelser Utvalget foreslår å overføre Fylkesmannens ansvar innen artsforvaltning, verneområdeforvaltning og klima/klimatilpasning til fylkeskommunen. Også Fylkesmannens innsigelsesmyndighet på disse fagområdene foreslås overført. Fylkesmannen står i en direkte styringskjede fra Stortinget og regjeringen, og skal sørge for at deres politikk blir iverksatt i fylkene. Fylkestingene er derimot selvstendige, folkevalgte organer, tidvis med en annen agenda og politisk sammensetning enn Stortinget og regjeringen. Legges innsigelsesmyndigheten for natur og klima til fylkeskommunen, får fylkespolitikerne myndighet til å sette nasjonale interesser og internasjonale forpliktelser til side. Overføring av natur- og klimaoppgavene vil bety en svekkelse av Stortinget og regjeringens styringsmuligheter. Fylkeskommunens dobbeltrolle: Utbygger og varetaker av nasjonale naturinteresser Fylkeskommunen driver regional næringsutvikling, planlegger nye fylkesveier, bygger videregående skoler og vedtar regionale arealplaner. Det er en logisk brist at fylkeskommunen skal få ansvar for å forvalte nasjonale og internasjonale natur- og klimainteresser gjennom innsigelsesmyndighet til egne planer og tiltak. Utvalget mener at fylkeskommunens dobbeltrolle kan løses. Dersom fylkestinget ikke følger opp forslag om innsigelse fra administrasjonen, skal saken sendes til Miljødirektoratet. Terskelen for at fylkesadministrasjonen skal foreslå innsigelse mot fylkeskommunens egne planer og tiltak, tror vi vil bli høy. En slik ordning vil derfor neppe fungere i praksis. Skulle saker likevel havne i Miljødirektoratet, blir det en sentralisering av beslutningene og lengre saksbehandlingstid, stikk i strid med utvalgets intensjoner om effektivisering. Utvalgets argumentasjon er inkonsekvent I utvalgets rapport heter det: «mye av klima- og miljøfeltet er underlagt nasjonale og internasjonale føringer. Handlingsrommet er derfor snevert. Isolert sett taler dette for at store deler av miljøvernforvaltningen på regionalt nivå forblir statlig En overføring forutsetter at fylkeskommunen må innrette seg etter streng statlig styring og regulering på flere av fagområdene. På noen områder vil det ikke være noe regionalt handlingsrom.» Dette er åpenbart riktig. Likevel foreslår utvalget at artsforvaltningen, verneområde-forvaltningen, klima/klimatilpasning og innsigelsesmyndigheten skal legges til fylkeskommunene. Begrunnelsen er blant annet: «Avveining mellom ulike hensyn vil i større grad underlegges politisk vurdering og vekst - vern vurderinger i ett organ med et helhetlig ansvar. Faglig skjønn vil utøves innenfor rammene av politiske regionale føringer.» Dette er inkonsekvent. «Streng statlig styring» på bakgrunn av nasjonale og internasjonale føringer bør ikke legges til et regionalt folkevalgt nivå «innenfor rammene av politiske regionale føringer». 4

5 Svekker de helhetlige avveiningene Dersom hensikten er å gi ett organ «helhetlig ansvar» for avveining av ulike hensyn i plansaker, oppnås ikke dette ved å legge naturforvaltning og klima til fylkeskommunen. En rekke statsetater med innsigelsesmyndighet ivaretar ulike nasjonale interesser. Avveiningen mellom de nasjonale interessene skjer gjennom en samordning av statlige innsigelser hos Fylkesmannen. Denne samordningen skal ifølge utvalget fortsatt ligge hos Fylkesmannen, men ikke lenger omfatte nasjonale natur- og klimainteresser. Da svekkes den helhetlige avveiningen, stikk i strid med utvalgets hensikt. NORUT har evaluert forsøket med Fylkesmannens samordning av statlige innsigelser. I rapporten fra 2016 slår NORUT fast at samordningen har ført til bedre dialog mellom de statlige etatene. Etatene har blitt tydeligere og mer forutsigbare. Kommunene er positive til samordningen, men mener det er en svakhet at fylkeskommunale innsigelser ikke omfattes av samordningen. Forslaget om overføring av innsigelsesmyndigheten for natur og klima vil undergrave samordning av innsigelser. En splittelse av innsigelsesmyndighet vil stride mot kommunenes positive erfaring med samordningen. Styrker fylkeskommunen som overkommune Fylkestinget som politisk organ er ikke begrenset til å fremme innsigelse bare når nasjonale interesser står på spill. Fylkestinget kan velge å fremme innsigelse også når lokale eller regionale interesser står på spill. Det betyr at fylkestinget vil kunne unnlate å fremme innsigelse når nasjonale interesser står på spill, men fremme innsigelse når kommunale planer bare er i strid med lokale natur- og klimainteresser. Det er i strid med Stortinget og regjeringens klare ønske om å styrke det kommunale selvstyret, jf. bl.a. kommunereformen. Fylkespolitisk skjønn vil ofte ha politisk uenighet som motiv. Fylkespolitikerne kan være uenige med kommunestyrene. Spørsmålet er om planmyndigheten skal ligge i kommunestyret eller i fylkestinget. Utvalgets vurderinger trekker i retning av mer over-kommunal planmyndighet. Planmyndighet flyttes fra kommunestyrene til fylkestingene, uten at konsekvensene for kommunene er tydeliggjort. Svekker nødvendig fagkompetanse hos Fylkesmannen Ett argument for å overføre naturoppgaver fra Fylkesmannen til fylkeskommunen er styrking av fylkeskommunens naturfaglige kompetanse. Men Fylkesmannen skal behandle klagesaker etter naturmangfoldloven. Om naturforvaltningsansvaret flyttes til fylkeskommunen, blir kompetansen hos Fylkesmannen svekket; alternativet er dobbeltkompetanse. Utvalget argumenterer for å styrke fylkeskommunens fagmiljø, men uten å legge vekt på Fylkesmannens behov for tilfredsstillende naturfaglig kompetanse for å behandle klagesaker. Planjuridisk veiledning Utvalget foreslår at ansvaret for planjuridisk veiledning av kommunene som i dag ligger hos Fylkesmannen, skal overføres til fylkeskommunene. Klagesaksbehandlingen skal fortsatt ligge hos Fylkesmannen. Fylkesmannens planjuridiske veiledning bygger i stor grad på erfaringene fra behandlingen av klagesaker etter plan- og bygningsloven. Ved å frikoble veiledningen fra klagesaksbehandlingen, vil kvaliteten på veiledningen bli svekket. Det legges dessuten grunnlag for oppbygging av et dobbeltbyråkrati. Vi kan ikke se at ren juridisk veiledning har en fylkespolitisk dimensjon, og vi 5

6 forstår ikke begrunnelsen for å dele den planjuridiske kompetansen mellom Fylkesmannen og fylkeskommunen. Landbruk På landbruksområdet blir nasjonale rammer avtalt gjennom jordbruksforhandlingene og fastlagt av Stortinget. Det er lite rom for regional tilpasning, jf. avviklingen av fylkeslandbruksstyret i Landbruks- og matdepartementet advarte mot regionalisering av landbrukspolitikken i St.meld. nr. 22 ( ) «Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver». Departementet har også advart mot å bygge opp regional dobbeltkompetanse på landbruksområdet. Vi går ut fra at dette er lagt til grunn når Hagen-utvalget ikke foreslår større endringer i Fylkesmannens oppgaver. Det foreslår likevel at ansvaret for regionalt næringsprogram overføres fra Fylkesmannen til fylkeskommunen og at midlene til investeringer og bedriftsutvikling i landbruket (IBU-midlene) overføres fra Landbruks- og matdepartementet til fylkeskommunene. IBU-midlene er viktige for Fylkesmannens rolle som bindeledd mellom stat, kommune og bonden. Flyttes oppgaven til fylkeskommunen, vil sterkt påtrykk fra tunge jordbruksmiljøer kunne svekke målene om produksjon i hele landet og økt verdiskaping ved utvikling av tilleggsnæringer. Velferdstjenestene Velferdstjenestene bør langt på vei betraktes som et felles anliggende for stat og kommune. Lokaldemokratikommisjonen (NOU 2005 Samspill og tillit Om staten og lokaldemokratiet), skarpstiller dette poenget: «Kommisjonen mener en tett og likeverdig integrasjon mellom staten og kommunene er en styrke for det norske styringssystemet, og at det må bygges videre på denne modellen. Staten har innenfor rammene av en omfattende kommunesektor en viktig rolle å spille både som lovgiver, bevilgende myndighet, kompetanseorgan, tilsynsorgan, klageorgan og dialog-partner. I denne prosessen er det viktig at det i større grad enn i dag fokuseres på å utvikle et samspill mellom forvaltningsnivåene som bygger på tillit og partnerskap». Kommunene tilpasser og gjennomfører i dag nasjonal politikk på velferds- og oppvekstområdene. Staten styrer gjennom rettighetslovgivning eller pålegg til kommunene og de økonomiske rammer Stortinget vedtar for kommunesektoren. Handlingsrommet for lokal politikk knytter seg til organisering, samordning, tjenesteprofil, lokalisering, prioritering og lokal tilpasning, alt innenfor Stortingets vedtatte nasjonale føringer. Fylkesmannen som samordner i en sektorisert forvaltning Hagen-utvalget tegner et nokså unyansert bilde av en fragmentert stat. Betydningen av statens eget samordnende apparat i regionene, fylkesmannsembetene, omtales ikke. Utvalgets diagnose blir derfor etter vårt syn haltende og skjev. Fylkesmannen er viktig for å samle trådene i en sprikende sentral stat. Dette bidrar til å lette kommunenes situasjon og tydeliggjøre deres lokale handlingsrom. Vi ser derfor Fylkesmannen som en del av løsningen, snarere enn en del av den fragmenterte staten. Fylkesmannen har samordning og ivaretagelse av rettssikkerhet som sine viktigste oppgaver. En rekke departementer og direktorater er Fylkesmannens oppdragsgivere. Fylkesmannen er derfor i 6

7 sin natur tverrsektoriell. Statsetatene ellers bygger på sektorprisnippet. Fylkesmannen speiler kommunenes oppgaver, både når det gjelder velferdstjenester og myndighetsoppgaver. Dette er et stort gode for samspillet mellom kommunene og Fylkesmannen. Kommunen har én dialogpartner, ett sted å henvende seg. Innbyggerne har én klagesaksadresse. Kommunene er det viktigste samordningsnivået for offentlige tjenester. Det er viktig at kommunene kan møte en tilsvarende samordnet stat i fylkene. Å splitte statlige oppgaver og ansvar vil gjøre situasjonen mer uoversiktlig for kommuner og innbyggere. Fylkesmannen samordner en sektordelt statsforvaltning. I Vestfold er det høy tillit mellom kommunene og Fylkesmannen. Ekspertutvalget synes å mene at fylkeskommunene vil lykkes bedre med samordningen. Vi tror det motsatte er tilfelle. Overføring av statlige oppgaver til fylkeskommunene vil kunne gi mer politisk strid om legitimitet og ansvar. Desentralisering I dag kan kommunene forholde seg direkte til staten ved Fylkesmannen. Ekspertutvalgets forslag vil føre til at kommunene på flere områder må gå via det politiske mellomnivået for å komme i kontakt med de statlige interessene. Tilsvarende må staten formidle og iverksette sin politikk via det fylkespolitiske nivået. Dersom det skulle vise seg at staten ikke får varetatt nasjonale hensyn gjennom de nye fylkeskommunene, kan det være en fare for at fullmakter trekkes tilbake til, og avgjørelser overprøves av, direktorater og departementer. Dermed kan virkningene bli det motsatte av reformforslagenes intensjon om desentralisering. Fagmiljøer og kompetanse Fylkesmannen bør fortsatt vareta viktige oppgaver for nasjonalstaten Norge. Det forutsetter at embetene beholder tilstrekkelig fagkompetanse. Styrket fagkompetanse er nettopp ambisjonen med de pågående fylkesmannsfusjonene. Fagmiljøene som bygges opp skal bli sterkere og mer interessante, noe som er viktig for å rekruttere og beholde kompetent arbeidskraft. Embetene er avhengig av både juridisk kompetanse og fagkompetanse. Å ha ansvaret for klagesaker etter naturmangfoldloven uten å ha et naturfaglig miljø, vil svekke kvaliteten i klagesaksbehandlingen og rettssikkerheten. Koplingen mellom mange fagområder, oppgaver og funksjoner gjør Fylkesmannen til en viktig partner for kommunene og til en viktig iverksetter av nasjonal politikk. For å kunne være et kompetent klageorgan på landbruksområdet, er det tilsvarende viktig at embetet beholder tilstrekkelig landbruksfaglig kompetanse. Å ha ansvar for klagesaker uten å ha et landbruksfaglig miljø, vil gå ut over rettssikkerheten. Med hilsen Fylkesmannen i Vestfold Per Arne Olsen Petter Lodden Fagdirektør 7