Når barnevernet undersøker og beslutter - mellom standardisering og skjønnsutøvelse

Transkript

1 Når barnevernet undersøker og beslutter - mellom standardisering og skjønnsutøvelse Øivin Christiansen, RKBU Vest, Norce; Norwegian Research Centre FO-dagene, 15. november 2018

2 Hvordan kunne det skje? Manglende rutiner og standarder? Eller dårlig skjønnsutøvelse? Over år? «Følgefeil»? Hvordan kunne det skje? Manglende rutiner og standarder? Ble informasjon oversett? Eller beslutninger under press? Hvordan klarer han det? Grundig forberedelse? Erfaring? Evne til å overskue en mengde alternativer? Stresstoleranse?

3 Skjønn og dømmekraft Yrkesetisk grunnlagsdokument for barnevernpedagoger, sosionomer, vernepleiere og velferdsvitere (2015): Generalisert kunnskap, juridiske regler og moralske normer er ikke et tilstrekkelig handlingsgrunnlag i møte med brukernes mangfoldige og ofte komplekse behov. Helse- og sosialfaglig arbeid forutsetter derfor at yrkesutøverne har faglig og moralsk dømmekraft og evne til å utøve skjønn. Å utøve skjønn vil si å skjelne mellom vesentlig og uvesentlig, vurdere ulike sider ved sammensatte og komplekse situasjoner og avveie mellom ulike interesser og hensyn. Dømmekraft innebærer også mot til å foreta valg også når ingen løsninger framstår som ideelle. Et godt faglig skjønn må baseres på en best mulig utforsking av den aktuelle situasjonen, og perspektivene til samtlige av de berørte må tas med i betraktningen.

4 Hvorfor økt standardisering?

5

6

7 Hvorfor økt standardisering? Å sikre best mulig faglig kvalitet i arbeidet Å sikre mest mulig likebehandling (rettferdighet) Å minske rommet for den subjektive faktoren Å sikre at lovkrav oppfylles Å lette arbeidet gjennom gode arbeidsprosedyrer Å øke transparensen Å kunne generere oversikt og kunnskap Å lettere kunne registrere avvik eller mangler Å gjøre det lettere for nye kontaktpersoner å gjøre seg kjent i saken

8 Hvorfor skepsis mot standardisering i barnevernsarbeidet? Innskrenker / begrenser god faglig skjønnsutøvelse, særlig når det gjelder undersøkelsesarbeidet; bruk av maler og kartleggingsinstrumenter hjelpetiltaksarbeidet; manualbaserte programmer Skepsisen er større i utdannings- og forskningssektoren enn i praksisfeltet

9 Engelske tilstander? Hva er myndighetenes respons når mangler ved systemet blir satt på dagsorden? England: responsen har vært større vekt på risikokartlegging og byråkratisering. Myndighetene bygger opp under kritikken av barnevernet og de ansatte i media og offentlig debatt. Norge: responsen har vært mer ressurser og økt kompetanse. Myndighetene i større grad «stilt seg bak» barnevernet og de ansatte i media og offentlig debatt. Samtidig: England: Munro-rapporten (2011, oppdrag fra regjeringen): Barnevernansatte bruker for mye tid på dokumentasjon, byråkrati og på å følge prosedyrer. Det er behov for å oppvurdere sosialt arbeid i barnevernet, vektlegge det profesjonelle skjønnet. Norge: Riksrevisjonen (2012): For store forskjeller mellom ulike tjenester og ulike ansatte, for stor vekt på profesjonelt skjønn. Behov for flere felles prosedyrer. (se bl.a. Samsonsen, 2016: Assessment in child protection. A comparative study Norway England)

10 I kapitlet «Vurderinger» Ord i kapitlet: kompetanse kunnskap rutine dokumentasjon standard 9 ganger 5 ganger 7 ganger 4 ganger 0 ganger

11

12 Standardisering mer enn rutiner rutiner teorier Standardisering tiltak språk normer

13 Kompleksiteten i beslutningsprosessen Vitenskapelig kompleksitet Normativ kompleksitet Systemkompleksitet Menneskelig kompleksitet (Kojan & Christiansen, 2016) Med andre ord: standardisering på komplekse områder Med andre andre ord: Uten faglige holdepunkter, gode rammer og prosesser: «blind» standardisering. Forforståelse / Fordommer

14 Barnevernsarbeidernes arbeidsoppgave Barnevernets ansatte forvalter risiko på barnets vegne i en situasjon som er preget handlingstvang, usikkerhet og langsiktig beslutningskontekst. (jfr. Kjølsrød, 1994)

15 Å fatte beslutninger å utøve skjønn Å beslutte å trekke slutning, er å trekke forbindelseslinjene mellom det som er kjent og det som er ukjent er å bruke de fakta vi har til å mene noe om det vi ikke har fakta om Hypotese Informasjon Analyse Vurdering Beslutning NB: de reelle beslutningsprosessene er sjelden så rasjonell og lineær som denne modellen.

16 I barnevernssakene skal det gjøres 4 typer slutninger: Deskriptive slutninger Fra tilgjengelig informasjon til antatt virkelighet, jamført med lovens kriterier Kausalslutninger Begrunnet antakelse om hva som forårsaker barnets vansker Prediktive slutninger Begrunnet antakelse om hvordan barnet vil ha det på sikt; risikovurdering Komparative slutninger Sammenligning av risiko- og utviklingsmuligheter gitt ulike intervensjoner og tiltak (Backe-Hansen, 2003)

17 Mellom standardisering og skjønnsutøvelse i barnevernets undersøkelser

18 To beslutningsdiskurser i barnevernet (Holland,1999) Posisjon og tilnærming Mål Tidsaspekt Metoder rasjonell - analytisk Objektivitet og distanse Samle informasjon: fakta og bevis. Fatte beslutning Beslutningen fattes til sist Beslutningsinstrumenter. Summere opp; Kalkulere risiko intuitiv refleksiv Uavhengighet, med forventning om samarbeid med familien Oppnå kunnskap, helst felles forståelse og komme til en avgjørelse Fortløpende vurdering og justering, avgjørelsen vokser fram Sammenfattende vurdering til slutt

19

20 Undersøkelsesmaler eller «tradisjonelle» undersøkelser? Forskning pågår, men noen indikasjoner fra norske og internasjonale studier: Undersøkelsesmaler /-rammeverk medfører: Barnas behov er bedre kartlagt En mer helhetlig kartlegging Tydeligere basis i teori og forskning Økt forutsigbarhet og transparens for de involverte Barna er oftere snakket med Mer tidkrevende Like stor variasjon i utfallet av undersøkelsene. Analyse og vurdering er uansett utfordrende. Uvisst om undersøkelsesmetoden har betydning for utfallet for barnet (Vis m.fl., 2017; Rød, 2014; Léveillé & Chamberland, 2010; Moesby-Jensen & Schjellerup Nielsen, 2013, Deloitte, 2014)

21 Undersøkelsesmaler eller «tradisjonelle» undersøkelser? Forskning pågår, men noen indikasjoner fra norske og internasjonale studier: Undersøkelsesmaler /-rammeverk medfører: Barnas behov er bedre kartlagt En mer helhetlig kartlegging Tydeligere basis i teori og forskning Økt forutsigbarhet og transparens for de involverte Barna er oftere snakket med Mer tidkrevende Like stor variasjon i utfallet av undersøkelsene. Analyse og vurdering er uansett utfordrende. Et selektivt utvalg Reell medvirkning og tatt hensyn til? Men fare for fragmentering Uvisst om undersøkelsesmetoden har betydning for utfallet for barnet (Vis m.fl., 2017; Rød, 2014; Léveillé & Chamberland, 2010; Moesby-Jensen & Schjellerup Nielsen, 2013, Deloitte, 2014) Fare for mer «stammespråk»? Fange opp akutt kriser? Erstatter ikke skjønnsutøvelsen

22 «Det er en forutsetning at man i utviklingen av et kvalitetssystem tilstreber å finne den «rette balansen» mellom behovet for en mer enhetlig struktur opp mot ivaretakelsen av rommet for profesjonell skjønnsutøvelse.» (s. 31)

23

24 Det handler om å håndtere informasjon om barns og familiers liv Helhetlig, narrativer eller informasjonsrubrikker Sosialarbeiderens egne valg og handlinger når det gjelder å filtrere informasjon spiller en langt større rolle enn maler og informasonsbehandlingsverktøy når det gjelder å konstruere et helhetlig bilde av barnet og familien (Huuskonen and Vakkari, 2015) Det eksisterer to forskjellige verdener i praksis. På den ene siden en verden av ansikt-til-ansikt kontakt med brukerne, en relasjonell og narrative form for arbeid. På den annen side en dataverden der sosialarbeideren fyller ut variable (de Witte et al, 2015) (med journalen som bindeledd?) Ikke mer omfattende enn formålet tilsier m

25 Barnevernsarbeideren som bakkebyråkrat Et nedenfra og opp perspektiv: iverksetter og utformer barnevernspolitikken skal realisere vage og motsetningsfylte målsettinger Det betyr: utstrakt bruk av skjønn som gir betydelig handlingsrom innehar og utøver makt Det særegne: den vesentlige ansikt til ansikt - kontakten bindeledd / formidler mellom det offentlige og individet kontrollerer informasjonsflyten

26 Barnevernets to arbeidssett / tilnærminger Prosessarbeid «Kontaktperson» Klienten som subjekt Ressursorientert Nærhet Involvering Individuell behandling Beslutningsarbeid «Saksbehandler» Klienten som objekt Problemorientert Distanse Vurdering Likebehandling

27 Ang. vitenskapelig kompleksitet og standardisering Eks.: Kunnskap om risiko- og beskyttelsesfaktorer Kvello har gjort et omfattende arbeid med å komme fram til de mest virksomme: 32 risikofaktorer og 10 beskyttelsesfaktorer. Basert på forskning på gruppenivå, kan ikke direkte benyttes til prediksjon for dette barnet. Et komplekst samspill av antall faktorer, alvorlighet, intensitet, varighet osv. gjør det umulig å føre et sikkert «regnskap».

28 Standardtekst vedr risiko- og beskyttelsesfaktorer «Forholdet mellom risiko- og beskyttelsesfaktorer er viktig når en skal vurdere barnets fremstidige utvikling og i forhold til hvilke tiltak som kan være nyttige. Ved 3-4 risikofaktorer betegnes barnet som risikoutsatt, ved 5 eller flere betegnes barnet som høyrisikoutsatt.»

29 Fra Evaluering av Kvellomalen (Lauritzen, Vis, Havnen & Fossum, 2017) Risikovurdering i malen gjøres utfra en kumulativ modell der en samlet risiko vurderes på bakgrunn av antallet og styrken på de enkelte risikofaktorer som er til stede. Det foreligger ingen empirisk dokumentasjon for bruk av spesifikke grensescorer for høy eller lav risiko basert på denne listen. Det er derfor grunn til å utvise forsiktighet med å bruke antall risikofaktorer alene som begrunnelse for beslutninger i en barnevernssak. Det er likevel en styrke ved Kvellomalen at risikovurdering ikke kun gjøres skjønnsmessig, men at det også tas hensyn til den kunnskap som finnes om kumulative effekter i risikovurdering.

30 Rutiner, kunnskap, normer, skjønn? Om medvirkning Ida saken (Glassjenta) Tenestene skulle gjort meir for å utforske og ta omsyn til det Ida sjølv meinte ho hadde behov for eller var viktigast for henne. Nokon skulle stoppa opp saman med henne lenge nok til å få tak i dette. Vi meiner det blei lagt for liten vekt på å lytte til og forstå behovet, uttrykksforma og språket hennar. Stina saken Det har tilsynelatende vært stor enighet om at man bør «følge jenta», og hun har ved flere anledninger blitt møtt på sitt ønske uten at det har blitt gjort en grundig faglig vurdering av om det var det rette tiltaket for henne på de ulike tidspunktene.

31 Mellom standardisering og skjønnsutøvelse i barnevernets hjelpetiltak

32 Utviklingstrekk bruk av hjelpetiltakene Hele landet % % Nye barn med tiltak, andel som hadde: Økonomisk hjelp Besøkshjem 13 5 Støttekontakt 7 3 Vedtak om råd og veiledning PMTO 1,8 1,8 MST 2,9 1,8 Ansvarsgruppe 3 21

33 En tydelig nasjonal trend: Fra støttetiltak til veiledningstiltak 100% Kombinasjoner av støttetiltak og veiledningstiltak ved debut for barn i alderen 0-5 år. Årlig i perioden % 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Kun støttetiltak Både støttetiltak og veiledningstiltak Kun veiledningstiltak (Madsen & Backe-Hansen, 2015)

34 Grunner til å sette inn hjelpetiltak SSB: Nye barn i barnevernet Foreldrenes manglende foreldreferdigheter: 2013: 15 % av sakene 2017: 40 % av sakene

35 «Forskningskunnskap om barnevernets hjelpetiltak» 245 barn med hjelpetiltak Årsaker til at hjelpetiltak er iverksatt, iflg saksbehandlerne Forhold ved foreldres ivaretakelse av barnet % Seksuelle overgrep / incest >1 Fysisk mishandling av barnet 6 Vanskjøtsel / fysisk omsorgssvikt 8 Psykisk omsorgssvikt / mishandling 11 Oppdragelses- /grensesettingsproblemer 49 Konflikter foreldre / barn 18 Forhold knyttet til foreldrene % Rusmisbruk 16 Psykiske vansker 39 Konflikter/vold mellom foreldre/omsorgspers. 37 Foreldrene slitne / utslitt 37 Manglende støttende nettverk 27 Økonomiske problem 26 Forhold knyttet til barnet % Atferdsvansker, utagering 21 Følelsesmessige vansker 36 Passivitet, tilbaketrukkethet 10 Skolerelaterte problemer: faglig mestring 21 Skolerelaterte problemer: sosial mestring 24 Skolerelaterte problemer: frammøte 9

36 Veiledning som hovedstrategi Hjelpetiltaksprosjektet: I prosjektets utvalg på 245 hjelpetiltaksaker var veiledning til foreldre det tiltaket som oftest ble brukt uansett hvilke forhold som lå til grunn og uansett hvilke formål tiltaket skulle ha.

37 Spesialisert tiltakspraksis = standardisering? Hjelpetiltaksvirksomheten er styrket gjennom flere tiltaksteam /- personer (57 % flere stillinger til tiltak i hjemmet fra ). En ønsket satsing og en styrking av profesjonelt tiltaksarbeid. Spesialiseringen synes også å innebære en innsnevring, der foreldreveiledning er «universalløsningen» og der oppmerksomhet i hovedsak er rettet mot foreldre-barn samspillet får oppmerksomhet? Fører vektlegging av foreldreveiledning til ar barnet i større grad blir objekt enn subjekt. Blir økologisk utviklingsteori og transaksjonsmodellen mer en bekjennelse enn praksis? Sammensatte vansker tilsier sammensatt og helhetlig tiltaksinnretting.

38 Ang. normativ kompleksitet og standardisering Normative elementer kan ikke elimineres: «Gjennom å gripe inn overfor det de oppfatter som negativt, framkaller barnevernet den positive barndommen i sitt bilde». (Ericsson, 1996, s. 48). Godt foreldreskap og gode nok foreldreferdigheter; vitenskapelig eller normativt basert? «For å få voksne til å handle i tråd med statens ønsker anvender staten ulike profesjoner som ved hjelp av regler, manualer, metoder og programmer får voksne til å leve et liv som tjener statens mål for barn, men som samtidig også tjener dem selv. Mot denne bakgrunnen kan man spørre om samfunnet er i ferd med å utvikle standardiserte barn og standardiserte voksne med utgangspunkt i kunnskap om barn som speiler middelklassens verdier og levesett, uten at dette blir problematisert.» (Hennum, 2010)

39 Kulturelle avveininger, faglig skjønn eller normative konstateringer? Fra et fylkesnemndsvedtak 2016 «Nemnda legger til grunn at hjemmet for barna ikke har vært en trygg havn som det skal være. Nemnda vurderer at foreldrenes grensesetting med vold er inngrodd kulturelt, og at de mest sannsynlig selv har opplevd og vært utsatt for det samme. (nemndsvedtakets utheving) Med henvisning til kommunens påstand: Kulturaspektet må tas hensyn til. Barna har en annen etnisk opprinnelse enn den norske, og barneverntjenesten har ansvar for at kjennskap til kulturell og etnisk bakgrunn opprettholdes. Barnevernet mener samtidig at foreldrene dessverre har forvaltet sin kultur på en svært uheldig måte ved den massive omsorgssvikten de har utsatt barna for og som gjør det svært utfordrende for fosterhjemmene når de skal forsøke å reparere skadene. (min utheving)

40 Beslutninger må fattes Beslutning er: Et valg mellom alternative handlingsalternativer i en situasjon der både situasjonen og handlingsalternativene er preget av usikkerhet. (Backe-Hansen, Kojan & Christiansen, 2016)

41 «Alle barnevernsarbeidere foretar feilbedømmelser (feilvurderinger) på grunn av kompleksiteten i de oppgavene de har, men dyktige barnevernsarbeidere erkjenner sin feilbarlighet og er åpen for å revurdere sine vurderinger og beslutninger.» (Munro, 1996, s. 806)

42 I en tid der barnevernsarbeidere utfordres Når skyld individualiseres; når ledelse, politikere og andre med innflytelse leter etter syndebukker når det begås feil i prosedyrer og beslutninger, blir barnevernsarbeiderne defensive; inntar lettere en nedlatende og avvisende holdning til barna og foreldrene unngår oppgaver som krever innsats og engasjement i arbeidet med barna og familiene holder seg til kjente fremgangsmåter, selv om de ikke duger blir rigide i definering og avgrensing av hva som er deres oppgaver, utsetter å ta viktige avgjørelser Ledelsen har ansvaret for å håndtere arbeidssituasjonen på en slik måte at de ansatte kan fokusere på å hjelpe barn, og ikke føle at det viktigste er å sørge for å ha ryggen fri hvis det noe skulle gå feil. (Backe-Hansen, 2016)

43 Vanlige svakheter i beslutningsprosessen Overdreven vektlegging av informasjon som er iøynefallende og følelsesbetont Vanskeligheter med å korrigere førsteinntrykk i lys av ny informasjon For stor tillit til forutfattede teorier og prinsipper For stor tillit til stereotype oppfatninger og til konsistens i informasjonen (Munro, 1999)

44 Barnevernsansattes kunnskapsgrunnlag Hvor henter du kunnskapen du trenger til utøvelsen av dine arbeidsoppgaver? Survey blant 390 ansatt i barneverntjenester i = aldri; 2 =sjelden; 3 = av og til; 4 = ofte; 5 = alltid (Iversen & Heggen, 2016) Barnevernsansatte benytter seg oftest av: Kollegaer og veiledning Egen personlige erfaring Grunnutdanning, kurs, kommunale og statlige dokumenter Mindre brukt: Tidsskriftartikler Lærebøker Eksterne kilder

45 Strategier for å styrke beslutningsprosessene Etablere strukturer (=standarder?) som fremmer og utfordrer skjønnsutøvelsen Utfordre egne tattforgittheter Tilbakemeldingsloop på beslutninger som er tatt «Forske» på egen barneverntjeneste, - sammen med andre. Være bevisst den store variasjonen i barnevernssakene og behov for differensierte tilnærminger Sikre både nærhet og avstand; koordinator og kurator Framheve kompetansen som trengs i rollen som saksbehandler og kontaktperson.

46 Arbeid i barneverntjenesten er spesialisert «allmennpraksis» Kompetanseoppbygging bør vektlegge økt kompetanse i barneverntjenestens allmennpraksis

47 Takk for meg!

48

49 Strategier for å styrke beslutningsprosessene Tilbakemeldingsloop på beslutninger som er tatt «Forske» på egen barneverntjeneste, - sammen med andre. Utfordre egne tattforgittheter Være bevisst den store variasjonen i barnevernssakene og behov for differensierte tilnærminger Være obs på turningpoints i sakene Sikre både nærhet og avstand; «kurator» og «koordinator»

50 Fra bekymring til beslutning, prosjekt : Hvordan fattes gode beslutninger? Fra oppdraget: Hvilke forhold om og rundt barnet hentes det inn informasjon om? På hvilken måte involveres barnet? På hvilken måte involveres foreldre? Hvordan beskrives barnets livssituasjon / utviklingsmuligheter? Hvilken kunnskap ligger til grunn for vurderinger og beslutninger? Hva kjennetegner de skjønnsmessige vurderingene? Hvilke vurderinger tillegges vekt i beslutningsprosessen? Hvordan vurderer og praktiseres: «undersøkelsen skal gjennomføres slik at den minst mulig skader noen som den berører, og den skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier»? Elektroniske fagsystemers understøttelse av arbeidsprosesser og saksflyt

51

52 «Systematisk» arbeid På et overordnet nivå kan vi si at begrepet systematikk omfatter bestemte kjennetegn ved det pedagogiske tilbudet, som at det er kunnskapsbasert, planlagt, organisert, begrunnet, reflektert, målrettet og helhetlig. Utfordringene oppstår når denne overordnede forståelsen skal operasjonaliseres, det vil si brytes ned til praktisk handling. (NOU 2010: 8 Med forskertrang og lekelyst. Systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn)

53 «Systematisk» arbeid På et overordnet nivå kan vi si at begrepet systematikk omfatter bestemte kjennetegn ved det pedagogiske tilbudet, som at det er kunnskapsbasert, planlagt, organisert, begrunnet, reflektert, målrettet og helhetlig. Utfordringene oppstår når denne overordnede forståelsen skal operasjonaliseres, det vil si brytes ned til praktisk pedagogisk handling. Innholdet i begrepet systematikk lar seg ikke operasjonalisere uten å ta med verdier, etiske vurderinger, normer, mellommenneskelige relasjoner, holdninger og idealer som blant annet finner uttrykk i forståelsen av barn og barndom. (NOU 2010: 8 Med forskertrang og lekelyst. Systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn)

54 Standardiserende forståelse og praksis «kompenserende» versus «endrende» tiltak

55 Eks: Akuttsaker (forskningsoppdrag fra Bufdir) Hva er de utløsende faktorene? Foranledningene til akuttsituasjonene Hva avgjør hvilke tiltak? Forskjeller/likhet i vurderinger av akutt? Vurderinger av barnets beste i akuttsit? Hva skal til for at barnet flytter hjem igjen? Kriterier for opphevelse? Faktorer som tilsier at barnet ikke skal tilbakeføres? Barnevernvakten involvert? Hvilke tiltak velges ved plassering og ved avverging, Hvilke tiltak er tilgjengelige og hvordan påvirker dette forløpet? Hvordan følges barnet opp etter akuttplasseringen? Hvilke tiltak får familien (foreldre) etter en akuttsituasjon? Faktorer/strukturer som predikerer gode tilbakeføringer (best practice)

56