Verdibevarende vedlikehold

Transkript

1 Oslo kommune Kommunerevisjonen Rapport 02/2016 Verdibevarende vedlikehold Undervisningsbygg Oslo KF Boligbygg Oslo KF Kommunerevisjonen - integritet og verdiskaping

2 Rapport 02/2016 Tidligere publikasjoner fra Kommunerevisjonen i Oslo Rapport 01/2015 Oslo kommunes organisering av sykehjemstjenester Rapport 02/2015 KOSTRA-rapportering - intern kontroll Rapport 03/2015 Særskilt språkopplæring i grunnskolen Rapport 04/2015 Oppfølging av lønns- og arbeidsvilkår hos underleverandører Rapport 05/2015 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen samlerapport 2014 Rapport 06/2015 Intern kontroll i og rundt enkelte IT-systemer - samlerapport 2014 Rapport 07/2015 Saksbehandlingen av klagesaker i Oslo kommunes klagenemnd Rapport 08/2015 Kildesortering Rapport 09/2015 Eierskapskontroll i VEAS Rapport 10/2015 Infrastrukturkapasitet for Gerica Rapport 11/2015 Samhandlingsreformen utskrivning av pasienter Rapport 12/2015 Eierskapskontroll i Oslo Konserthus AS Rapport 13/2015 Tilgangsstyring, endringshåndtering mv. i tre utvalgte IKT-systemer Rapport 14/2015 Kvalitet i skolen: Bruk av vikarer og assistenter Rapport 15/2015 Risiko- og sårbarhetsanalyser Brann- og redningsetaten og Oslo Havn KF Rapport 16/2015 Introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere virkemidler og måloppnåelse Rapport 17/2015 Informasjonssikkerhet i Energigjenvinningsetaten Rapport 18/2015 Forurenset grunn Rapport 19/2015 Barneverntjenestens oppfølging av bekymringsmeldinger - Bydel Alna og Bydel Nordre Aker Rapport 20/2015 Anskaffelser og kontraktsoppfølging i Bymiljøetaten Rapport 21/2015 Gebyrer og effektivitet Rapport 01/2016 Fremkommelighet på fortau For mer informasjon om Kommunerevisjonen og våre rapporter se Kommunerevisjonen

3 Forord Verdibevarende vedlikehold Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Planlegging og gjennomføring av vedlikehold i Undervisningsbygg Oslo KF og Boligbygg Oslo KF. Undersøkelsen er forankret i kontrollutvalgets vedtak av (sak 11), og tilhører fokusområdet miljø og bærekraftig byutvikling, jf. bystyrets vedtak om Overordnet analyse og plan for forvaltningsrevisjon av (sak 165). Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo kommune. Formålet med forvaltningsrevisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4: systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon i Oslo kommune gjennomføres iht. gjeldende standard for forvaltningsrevisjon i kommuner og fylkeskommuner i Norge (RSK 001). Undersøkelsen omfatter i tillegg til forvaltningsrevisjon også en analyse av regnskapstall på vedlikeholdsområdet. Prosjektet er gjennomført av Kari Breisnes (prosjektleder), Ellen Halsbog Lange, Janne Aassveen og Tove Andersen. Sivilingeniør Håkon Kvåle Gissinger fra Rambøll har bistått som konsulent i prosjektet. Vi vil takke Undervisningsbygg Oslo KF og Boligbygg Oslo KF og Byrådsavdeling for næring og eierskap (daværende Byrådsavdeling for kultur og næring) for nødvendig bistand i løpet av prosjektet Kommunerevisjonen 1

4 Rapport 02/ Kommunerevisjonen

5 Verdibevarende vedlikehold Innhold Hovedbudskap... 5 Sammendrag Innledning Bakgrunn Formål og problemstillinger Revisjonskriterier Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapportens oppbygging Hovedmål for kommunens eiendomsforvaltning og begreper på området Oslo kommunes målsetting med eiendomsforvaltningen Viktige begreper knyttet til eiendomsforvaltning Vedlikeholdsetterslep vs. oppgraderingsbehov Undervisningsbygg Boligbygg Undervisningsbygg Foretakets mål og strategier Informasjon om bygningsmassens tilstand Planer for vedlikehold Gjennomføring og oppfølging av planlagt vedlikehold Boligbygg Foretakets mål og strategier Informasjon om bygningsmassens tilstand Planer for vedlikehold Gjennomføring og oppfølging av planlagt vedlikehold Ansvarlig byrådsavdeling Revisjonskriterier Fakta Vurdering Vedlikeholdsanalyser Innledning Avgrensninger Forutsetninger Oppsummering Undervisningsbygg Oppsummering Boligbygg Generelle observasjoner Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger Uttalelser til rapporten og Kommunerevisjonens vurderinger av disse Byrådsavdeling for næring og eierskap Undervisningsbygg Boligbygg Kommunerevisjonen 3

6 Rapport 02/2016 Referanser Tabelloversikt Vedlegg 1 Vedlikeholdsanalyser Innledning Avgrensninger Forutsetninger Analysens oppbygging Undervisningsbygg Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Oppsummering Undervisningsbygg Boligbygg Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Oppsummering Boligbygg Oppsummering Vedlegg 2 Revisjonskriterier Vedlegg 3 Metode Vedlegg 4 Uttalelse fra Byrådsavdeling for næring og eierskap Vedlegg 5 Uttalelse fra Undervisningsbygg Vedlegg 6 Uttalelse fra Boligbygg Kommunerevisjonen

7 Verdibevarende vedlikehold Hovedbudskap Kommunerevisjonen har undersøkt sentrale elementer ved verdibevarende vedlikeholdsarbeid i Undervisningsbygg Oslo KF og Boligbygg Oslo KF og ansvarlig byråds oppfølging av foretakene på området. I tillegg har Kommunerevisjonen analysert foretakenes regnskapstall for vedlikehold. Undervisningsbygg hadde et system som la grunnlag for å kunne ivareta eiendomsmassens realkapital gjennom verdibevarende vedlikehold. Det forelå tilstandsinformasjon som i stor grad var samlet og systematisert, og som sammen med prioriteringsdiskusjoner dannet grunnlag for foretakets årlige vedlikeholdsplaner. Kontrollerte tiltak var i all hovedsak utført i tråd med plan. Foretaket hadde ikke langsiktige planer for vedlikehold. Boligbygg hadde av økonomiske grunner valgt ikke å fokusere på periodisk vedlikehold, men på løpende (ad-hoc) vedlikehold og større vedlikeholdstiltak/ rehabiliteringer. Foretaket hadde bare planer for større vedlikeholdstiltak/rehabiliteringer. Disse var basert på foreliggende tilstandsinformasjon og prioriteringsdiskusjoner. Foretaket var i ferd med å innhente ny og mer utfyllende informasjon. Tilstandsinformasjonen var ikke samlet og systematisert ett bestemt sted. Daværende Byrådsavdeling for kultur og næring hadde ikke gitt uttrykk for forventet nivå på vedlikeholdsinnsatsen, eksempelvis sett opp mot normtall i bransjen eller lignende. Sammendrag Oslo kommune har store verdier knyttet opp i eiendommer. Kommunens forvaltning av eiendomsmassen er i hovedsak lagt til fire eiendomsforetak: Undervisningsbygg Oslo KF, Boligbygg Oslo KF, Omsorgsbygg og Oslo KF og Kultur- og idrettsbygg Oslo KF. For å opprettholde verdien av kommunens eiendomsmasse er det viktig at eiendomsforetakene utfører verdibevarende vedlikehold. Dette forutsetter at det foreligger styringsinformasjon på området, dvs. oppdatert og fullstendig informasjon om eiendomsmassens tilstand, og at viktige og nødvendige vedlikeholdstiltak prioriteres, planlegges og gjennomføres. I denne rapporten presenteres resultatet av Kommunerevisjonens undersøkelse om verdibevarende vedlikehold i Undervisningsbygg Oslo KF og Boligbygg Oslo KF. Undersøkelsen hovedproblemstilling har vært: Ivaretar eiendomsforetaket målet om å opprettholde realverdien av kommunens eiendomsmasse gjennom vedlikehold? For å svare på hovedproblemstillingen har Kommunerevisjonen belyst følgende spørsmål: Har foretaket etablert mål og strategier for hvordan eiernes målsetting om opprettholdelse av realkapital skal nås? Har foretaket tilfredsstillende opplysninger om eiendomsmassens vedlikeholdsbehov? Har foretaket tilfredsstillende planer for å ivareta verdibevarende vedlikehold (både langsiktige og kortsiktige), herunder hvilke prioriteringer ligger til grunn for foretakets planer? Gjennomfører foretaket disse planene på en tilfredsstillende måte? Kommunerevisjonen 5

8 Rapport 02/2016 Undersøkelsen omfatter også en vurdering av byrådens oppfølging av foretakenes arbeid med å ivareta realverdien av kommunens eiendommer. Undersøkelsesperioden er til Datainnsamlingen foregikk i perioden mars september I tillegg har Kommunerevisjonen analysert foretakenes regnskapstall knyttet til vedlikehold. Analysene baserer seg i hovedsak på regnskapstall i perioden For utgifter sammenlignet med budsjett baseres analysene på regnskapstall i perioden Revisjonskriteriene i undersøkelsen er utledet fra kommuneloven, Oslo kommunes føringer for eiendomsforvaltningen og anerkjent teori området. Fakta er innhentet gjennom intervju, gjennomgang av skriftlig materiale, stikkprøver av planlagt og utført vedlikehold, samt analyse av foretakenes regnskapstall knyttet til vedlikehold. I det følgende oppsummeres først Kommunerevisjonens viktigste vurderinger etter gjennomført forvaltningsrevisjon, deretter oppsummeres regnskapsanalysen. Sentrale vurderinger Undervisningsbygg Undervisningsbygg hadde langsiktige mål og strategier på området. De fremkom av foretakets årlige forretningsplaner og var videreført i eiendomsavdelingens årlige handlingsplaner. Foretaket hadde ikke konkrete resultatambisjoner for bygningsmassens generelle tilstand utover mål for vedlikeholdsetterslepet. Med resultatambisjoner menes en operasjonalisering av virksomhetens målsetting om å ivareta realkapitalen, for eksempel i form av krav til tilstand for de enkelte bygg eller bygningstyper. Dette reduserte foretakets mulighet til å følge utviklingen i eiendomsmassen. Nedgang i vedlikeholdsetterslepet kan være et resultat av at gamle skolebygninger selges, rives eller rehabiliteres, samtidig som tilstanden i resterende skolebygninger kan være uendret eller forverret. Undervisningsbygg hadde gjennomført et omfattende arbeid for å innhente, systematisere og oppdatere informasjon om eiendomsmassens tilstand i foretakets forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdssystem (FDV-system) og hadde mye informasjon. Noe oppdatering av tilstandsinformasjon gjensto på undersøkelsestidspunktet, samtidig som informasjon fra alle deler av organisasjonen ikke var samlet i FDV-systemet. Disse forholdene medførte en risiko for at styringsinformasjon, og vedlikeholdsplaner generert fra systemet, ikke var fullstendige. Foretaket har tidligere ikke har hatt planer for periodisk vedlikehold utover ett år. Foretaket oppgir at den systematiserte tilstandsinformasjonen for fremtiden også skal danne grunnlag for langsiktige planlegging av verdibevarende vedlikehold. Foretakets årlige prosesser knyttet til prioritering og planlegging av vedlikehold innen foretakets økonomiske rammer tok utgangspunkt i kjent informasjon om skolene. Det var ikke nedfelt skriftlige kriterier for prioritering av vedlikehold, noe som kan ha medført risiko for ulik praksis. Praksisen med prioriteringsdiskusjon innen hver av de 16 skolegruppene, gjennomført av koordinator/seksjonsleder sammen med hver enkelt driftsingeniør, kan imidlertid ha bidratt til å redusere denne risikoen. Undervisningsbygg syntes å ha hensiktsmessige systemer og rutiner i praksis for oppfølging av vedlikeholdsarbeidet. For skolene som var omfattet av stikkprøvene var planlagte vedlikeholdstiltak basert på tilstandsinformasjon. Videre var planlagte tiltak utført i praksis. 6 Kommunerevisjonen

9 Verdibevarende vedlikehold Sentrale vurderinger Boligbygg Boligbygg hadde omorganisert virksomheten med virkning fra , men var på undersøkelsestidspunktet ikke helt ferdig med prosessen. Det var blant annet opprettet en seksjon med ansvar for tilstandsvurderinger og planlegging av periodisk vedlikehold. Boligbygg hadde i foretakets strategi og forretningsplan fastsatt langsiktige mål på vedlikeholdsområdet, med delmål og strategier for hvordan foretaket ville oppnå disse. Det var ikke etablert konkrete måltall knyttet til de langsiktige målene, noe som reduserte foretakets mulighet for å følge opp om fastsatte mål ble nådd. Den fireårige planen var ikke periodisert med mål og delmål for de enkelte år i perioden, noe som kan redusere mulighetene for kontinuerlig oppfølging og forbedring. Foretaket hadde ikke uttrykt resultatambisjoner for eiendomsmassen. Det reduserte foretakets mulighet for å følge utviklingen i eiendomsmassens generelle tilstand. Boligbygg syntes å ha tilstandsinformasjon om eiendomsmassen, samlet inn over tid av ulike seksjoner og gjennom tilstandsvurderingen av bygg fra Foretaket hadde iverksatt et pilotprosjekt for å innhente ny og mer utfyllende tilstandsinformasjon om eiendomsmassen. Tilstandsinformasjonen var ikke samlet og systematisert i foretakets forvaltnings-, drifts-, vedlikeholds- og utviklingssystem (FDVU-system) eller annet sted, noe som innebar at det ikke forelå et samlet og helhetlig bilde av eiendomsporteføljens tilstand eller vedlikeholdsbehov. Dette, sammen med lite systematisk håndtering av innspill fra bydelene, innebar en risiko for at tilstandsinformasjon som ble lagt til grunn for de årlige prioriteringene ikke var fullstendig. Forholdet vanskeliggjorde foretakets arbeid med å utforme helhetlige og fullstendige planer for vedlikeholds- og rehabiliteringsprosjekter. Boligbyggs arbeid med å opprettholde realverdien av eiendomsmassen har siden opprettelsen i hovedsak vært knyttet til akutt og løpende vedlikehold og gjennomføring av større vedlikeholdstiltak og rehabiliteringer. Foretaket hadde ikke hatt periodiske planer for vedlikehold utover de årlige planene for større vedlikeholds- og rehabiliteringsprosjekter. Dette reduserte foretakets mulighet for langsiktig og målrettet styring av vedlikeholdet og vedlikeholdsetterslepet. Foretakets prosess for den årlige planleggingen av større vedlikeholds- og rehabiliteringsprosjekter var før omorganiseringen basert på informasjon om vedlikeholdsbehov hentet fra ulike deler av organisasjonen, og prioriteringsdiskusjoner på ulike nivå i organisasjonen, noe som er i tråd med anerkjent praksis. Boligbygg syntes å ha hensiktsmessige systemer og rutiner for oppfølging av større vedlikeholdstiltak og rehabiliteringsprosjekter. For byggene omfattet av stikkprøvene syntes planlagte vedlikeholdstiltak å være basert på tilstandsinformasjon. Videre var planlagte tiltak utført i praksis. Sentrale vurderinger byråden for kultur og næring Byrådsavdeling for kultur og næring fulgte opp foretakene gjennom styringssystemet i Oslo kommune. Byrådsavdelingen hadde ikke gitt uttrykk for forventet nivå på vedlikeholdsinnsatsen og rapportering av hvilket nivå foretakene lå på, eksempelvis sett opp mot normtall i bransjen. Fravær av slike konkrete forventninger, vil etter Kommunerevisjonens vurdering redusere eiers mulighet for å følge opp foretakenes vedlikeholdsinnsats og om realkapitalen ble ivaretatt. Kommunerevisjonen 7

10 Rapport 02/2016 Begge foretakene hadde gjennom årsberetninger 2013 og 2014 meldt at de ikke hadde økonomisk handlingsrom til å utøve tilstrekkelig verdibevarende vedlikehold. Byrådsavdelingens arbeid knyttet til verbalvedtak F11 fra desember 2014, hvor byrådet ble bedt om å gjennomgå FDV-dekkende husleie i de kommunale eiendomsforetakene, er et tiltak som vil kunne bidra til å synliggjøre i hvilken grad foretakenes vedlikeholdsinnsats bidrar til å ivareta realkapitalen. Gjennom Kommunerevisjonens arbeid med regnskapsanalysen kom det frem at det ikke var etablert noen felles beregningsmetode for å trekke ut faktiske FDV-satser fra regnskapstallene, eller for hvilke komponenter som skal inngå ved sammenligning på tvers i kommunen og/eller mot relevante normtall. Fravær av slike føringer innebærer en risiko for at satsene beregnes på ulike måter, noe som vil kunne medføre at viktig styringsinformasjon og sammenligninger av ressursbruken er basert på ulikt grunnlag. Oppsummering analyse av regnskapstall vedlikehold Undervisningsbygg Analyse av regnskapstall for perioden indikerer at det som var tatt inn i husleieinntekter til finansiering av forvaltning, drift og vedlikehold var benyttet til dette. Bokføringen var ikke innrettet på en slik måte at Kommunerevisjonen kan uttale seg om det som var tatt inn i husleieinntekter til finansiering av vedlikeholdstiltak alene, var benyttet til slike tiltak. Analysen viste også at foretakets FDV-inntekter ikke dekket FDV-utgiftene. Videre var det indikasjoner på at foretaket hadde anledning til å benytte FDV-midler utover det som ble dekket av FDV-inntektene, ettersom kapitaldelen av husleieinntektene var høyere enn kapitalutgiftene inkl. konsernbidrag. Det var samlet sett bokført mer vedlikeholdsutgifter enn det som var budsjettert i perioden Analyse for perioden gir ingen indikasjoner på at det har vært en endring i enkelte utgiftstyper, som i vesentlig grad kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen når det gjelder vedlikehold. Analyse indikerer videre at driftsoverskuddene løpende ble brukt til driftstiltak, herunder vedlikehold. Det foreligger anerkjente normtall knyttet til FDV-området, blant annet Holte AS sin FDV nøkkel. Nøkkelen differensierer mellom tre nivåer for FDV-innsatsen: høy, middels og lav, og mellom de tre FDV-elementene, dvs. forvaltning, vedlikehold og drift. Kommunerevisjonen har utarbeidet normtall med utgangspunkt i Holtes FDV-nøkkel for Både foretakets planlagte vedlikeholdsinnsats for 2014 og foretakets egen FDV-beregning for 2014 viser at foretakets vedlikeholdsinnsats var vesentlig lavere enn disse normtallene. Dersom utgifter bokført på hovedgruppe (Generell rehabilitering) i investeringsregnskapet ble tatt med i beregningen, endte foretaket opp med en vedlikeholdsinnsats på middels nivå sammenlignet med normtall. Oppsummering analyse av regnskapstall vedlikehold Boligbygg Regnskapsanalysen viser at det over de siste 10 årene var regnskapsført noe mindre vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet enn det som var budsjettert. De siste tre årene sett under ett var det utgiftsført vedlikehold i tråd med budsjettert. Deler av ubenyttede overskudd for tidligere år var benyttet til å øke de årlige vedlikeholdsbudsjettene i forhold til opprinnelig budsjett. Kommunerevisjonen har i analysen ikke vurdert FDV-utgiftene ført i driftsregnskapet opp mot korrekt klassifisering mellom drift og investering. Kommunerevisjonen vil likevel anta at 8 Kommunerevisjonen

11 Verdibevarende vedlikehold deler av de utgiftene som er ført i investeringsregnskapet også kunne vært klassifisert som driftsutgifter, under kategorien vedlikehold. Fra 2009 er det ført mer vedlikeholdsrelaterte poster i driftsregnskapet enn i investeringsregnskapet. Tar man hensyn til relaterte utgifter ført i investeringsregnskapet, kan det ikke utelukkes at den faktiske vedlikeholdsinnsatsen kan ha vært noe større enn det som var ført på de tiltenkte regnskapspostene i driftsregnskapet, i alle fall frem til Analysen for perioden gir ikke indikasjoner på at det har vært endring i utgiftstyper, som i vesentlig grad kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen når det gjelder vedlikehold. Analysen indikerer videre at driftsoverskuddene løpende ble brukt til driftstiltak, herunder vedlikehold. Ut fra Boligbyggs beregning lå foretakets samlede FDV-innsats over Holtes normer for middels og lav ressursinnsats, men under Holtes høye norm som Boligbygg mente var det beste sammenligningsgrunnlaget. Anbefalinger På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen har Kommunerevisjonen følgende anbefalinger: Undervisningsbygg bør - vurdere å utarbeide konkrete målsettinger eller ambisjoner for eiendomsmassens tilstand, - sikre at all relevant tilstandsinformasjon samles i FDV-systemet, og - fullføre arbeidet med å lage langsiktige planer for vedlikeholdsarbeidet. Boligbygg bør - vurdere å utarbeide konkrete målsettinger eller ambisjoner for eiendomsmassens tilstand, - konkretisere måltall knyttet til strategier og tiltak for foretakets arbeid med å oppnå fastsatte mål, - sikre at all relevant tilstandsinformasjon samles ett sted, og - utarbeide periodiske planer for vedlikehold. Byråden for næring og eierskap bør - konkretisere hva som forventes av eiendomsforetakenes vedlikeholdsinnsats slik at realkapitalen kan ivaretas og - vurdere behovet for å etablere felles metoder for beregning av FDV-satser ut fra foreliggende regnskapstall, gjerne opp mot anerkjente normtall på området. Uttalelser til rapporten Rapporten ble sendt byråden for næring og eierskap, Undervisningsbygg og Boligbygg til uttalelse. Uttalelsene følger i sin helhet i vedleggene 4 6. Byrådsavdeling for næring og eierskap oppfattet Kommunerevisjonens rapport som nyttig, og varslet relevante tiltak. Undervisningsbygg oppga at rapportens anbefalinger harmonerte med iverksatte tiltak og foretakets egne ambisjoner, og varslet relevante tiltak. Boligbygg oppga at rapporten tok for seg et område som foretaket hadde stort fokus på, og varslet relevante tiltak. Boligbygg hadde enkelte innvendinger til rapporten. Kommunerevisjonen har gjort enkelte endringer i rapporten på bakgrunn av Boligbyggs uttalelse. Det gjøres nærmere rede for det i kapittel 8. Kommunerevisjonen 9

12 Rapport 02/ Kommunerevisjonen

13 Verdibevarende vedlikehold 1. Innledning 1.1 Bakgrunn Det at bygningsmassen må holdes vedlike for å opprettholde bruks- og realverdien er ingen ny problemstilling. I Magnus Lagabøters landslov fra 1276 står det for leilendinger (leietakere) blant annet: Han skal tekke huset vel og holde dem dråpeslause, og vedlikeholde torvtak, vindskier og rafter slik at det ikke kommer fuktighet på veggene. Om husene blir velholdt slik kan leilendingen ikke gjøres ansvarlig for at hus eldes. Men lar han et hus råtne ned av vannrøkt, må han bygge et nytt i stedet. Oslo kommune har store verdier knyttet opp i eiendommer, bl.a. skoler, boliger for vanskeligstilte og sykehjem som er viktige innsatsfaktorer for kommunens tjenesteyting. Kommunens forvaltning av eiendomsmassen er i hovedsak lagt til fire eiendomsforetak: Undervisningsbygg Oslo KF (Undervisningsbygg), Boligbygg Oslo KF (Boligbygg), Omsorgsbygg Oslo KF og Kultur- og idrettsbygg Oslo KF. Kommunen har tre hovedmålsettinger med eiendomsforvaltningen. En av disse er at realverdien på eiendommene skal opprettholdes. Det er eiendomsforetakene som har som oppgave å opprettholde realverdien blant annet gjennom verdibevarende vedlikehold. Konsekvensen av manglende vedlikehold kan være akselererende vedlikeholdsetterslep og økte kostnader for kommunen gjennom påfølgende rehabiliteringer. Samtidig vil byggene kunne få lavere bruksverdi og gi dårligere fysisk arbeidsmiljø. Bygninger som ikke i tilstrekkelig grad vedlikeholdes vil også kunne medføre et omdømmetap for kommunen. Det eksisterer allerede et stort vedlikeholdsetterslep i kommunes eiendomsmasse, selv om etterslepet over tid er betydelig redusert. Det er derfor viktig at eiendomsforetakene ufører verdibevarende vedlikehold på en måte som bidrar til at det ikke akkumuleres nytt etterslep, så langt det er mulig ut fra foreliggende økonomiske rammer gitt av bystyret. I denne undersøkelsen har vi sett på Undervisningsbygg og Boligbyggs arbeid knyttet til verdibevarende vedlikehold. Tabell 1 og tabell 2 viser foretakenes omfang av vedlikehold i form av vedlikeholdsutgifter regnskapsført i driftsregnskapet i perioden Tabellene viser også vedlikeholdsutgiftenes andel av totale driftsutgifter i samme periode. Utgiftene er oppgitt i millioner kroner. Tabell 1 Undervisningsbygg vedlikeholdsutgifter totalt og som andel av netto driftsutgifter (Utgifter i mill. kr) Totalsum Vedlikeholdsutgifter drift Sum netto driftsutgifter Vedlikeholdsutgifter drift i prosent av sum netto driftsutgifter 10 % 10 % 9 % 9 % 9 % 9 % 9 % Tabell 1 viser at Undervisningsbygg benyttet fra 191 til 214 millioner kroner per år til vedlikehold i perioden , og at vedlikeholdsandelen utgjorde ni til ti prosent av netto driftsutgifter i samme periode. Kommunerevisjonen 11

14 Rapport 02/2016 Tabell 2 Boligbygg vedlikeholdsutgifter totalt og som andel av netto driftsutgifter (i mill. kr) Totalsum Vedlikeholdsutgifter drift Sum netto driftsutgifter Vedlikeholdsutgifter drift i prosent av sum netto driftsutgifter 14 % 18 % 20 % 15 % 19 % 18 % 17 % Tabell 2 viser at Boligbygg benyttet fra 108 til 198 millioner kroner per år i til vedlikehold perioden , og at vedlikeholdsandelen varierte fra 14 til 20 prosent av netto driftsutgifter. 1.2 Formål og problemstillinger Formålet med undersøkelsen er å gi kontrollutvalget informasjon om de to foretakenes arbeid med verdibevarende vedlikehold og om foretakene gjennom det bidrar til at Oslo kommune ivaretar realverdien på kommunens eiendomsmasse. Verdibevarende vedlikehold forutsetter blant annet at eiendomsforetakene har god og relevant styringsinformasjon om eiendomsmassens tilstand, og at viktige og nødvendige vedlikeholdstiltak prioriteres, planlegges og gjennomføres. Undersøkelsen hovedproblemstilling har vært: Ivaretar eiendomsforetaket målet om å opprettholde realverdien av kommunens eiendomsmasse gjennom vedlikehold? For å svare på hovedproblemstillingen har vi belyst følgende spørsmål: Har foretaket etablert mål og strategier for hvordan eiernes målsetting om opprettholdelse av realkapital skal nås? Har foretaket tilfredsstillende opplysninger om eiendomsmassens vedlikeholdsbehov? Har foretaket tilfredsstillende planer for å ivareta verdibevarende vedlikehold (både langsiktige og kortsiktige), herunder hvilke prioriteringer ligger til grunn for foretakets planer? Gjennomfører foretaket disse planene på en tilfredsstillende måte? Vi har også vurdert ansvarlig byråds oppfølging av foretakenes arbeid med å ivareta realverdien av kommunens eiendommer. Vi har i tillegg gjort en beskrivende analyse av regnskapstall knyttet til vedlikeholdsområdet for å synliggjøre omfang av foretakenes vedlikeholdsinnsats. Vi har ikke vurdert foretakenes forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsutgifter opp mot korrekt skille mellom føringer i driftsregnskapet og investeringsregnskapet. 1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er målestokken som ligger til grunn for Kommunerevisjonens vurderinger. Kriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra kommuneloven, Oslo kommunes føringer for eiendomsforvaltningen og anerkjente utredninger, rapporter og veiledere på dette området. Revisjonskriteriene presenteres innledningsvis i hvert kapittel og er nærmere beskrevet i vedlegg Kommunerevisjonen

15 Verdibevarende vedlikehold 1.4 Metodisk tilnærming og gjennomføring Undersøkelsen er basert på informasjon innhentet fra ulike dokumenter som tildelingsbrev, forretnings- og handlingsplaner, vedlikeholdsplaner, foretakenes rapporter og lignende. I tillegg er informasjon innhentet gjennom intervju med aktuelle aktører i Byrådsavdeling for kultur og næring, Undervisningsbygg og i Boligbygg. Informasjon er også innhentet gjennom stikkprøver av et utvalg skoler og bygg hvor vi har sett nærmere på foreliggende tilstandsinformasjon opp mot planer på området, og om planlagte tiltak er gjennomført i praksis. Vi har også utført analyser av regnskapstall på vedlikeholdsområdet. 1.5 Rapportens oppbygging I rapportens kapittel 2 beskriver vi Oslo kommunes målsetting med eiendomsforvaltningen, og forklarer viktige begreper som benyttes i tilknytning til forvaltning, drift og vedlikehold av eiendommer. I kapittel 3 ser vi nærmere på Undervisningsbyggs vedlikeholdsarbeid. Tilsvarende ser vi nærmere på Boligbyggs vedlikeholdsarbeid i kapittel 4. I kapittel 5 ser vi på daværende Byrådsavdeling for kultur og nærings arbeid knyttet til oppfølging av at realverdien på kommunens eiendomsmasse ivaretas. I kapittel 6 oppsummerer vi regnskapsanalysene knyttet til foretakenes vedlikeholdsinnsats, mens vi i kapittel 7 presenterer Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger. Uttalelser til rapporten fra Byrådsavdeling for næring og eierskap, Undervisningsbygg Oslo KF og Boligbygg Oslo KF er oppsummert og kommentert i kapittel 8. I vedlegg 1 følger utdypende informasjon om regnskapsanalysene. Undersøkelsens revisjonskriterier er nærmere utdypet i vedlegg 2, mens vi i vedlegg 3 redegjør nærmere for metoden som er lagt til grunn i undersøkelsen. Uttalelser til rapporten er trykket i sin helhet i vedlegg 4 6. Kommunerevisjonen 13

16

17 Verdibevarende vedlikehold 2. Hovedmål for kommunens eiendomsforvaltning og begreper på området I dette kapittelet har vi beskrevet Oslo kommunes mål for kommunens eiendomsforvaltning. Vi har videre gitt en nærmere beskrivelse av viktige begreper knyttet til eiendomsforvaltning. I den sammenheng har vi sett nærmere på forskjellen mellom begrepene vedlikeholdsetterslep og oppgraderingsbehov. Det er også gitt innledende informasjon om Undervisningsbygg og Boligbygg. 2.1 Oslo kommunes målsetting med eiendomsforvaltningen Bystyresak 840/98 Oslo kommunes eiendomsforvaltning - Prinsippsak, mål og strategier slår fast at hovedmålsettingene for kommunens eiendomsforvaltning er at: Oslo kommunes eiendom skal være en effektiv innsatsfaktor i den kommunale tjenesteytingen. Forvaltningen av kommunens eiendommer skal være kostnadseffektiv. Realverdien av kommunens skal eiendommer ivaretas. Bystyret vedtok i møte sak 95 Omorganisering av skoleetaten at eier- og forvalteroppgavene vedrørende skolebygg skulle skilles ut i et kommunalt foretak, og Undervisningsbygg Oslo KF ble etablert med virkning fra Byrådet fattet i møtet , sak 1189 Etablering av Boligbygg Oslo KF med fastsettelse av balanse vedtak om etablering av foretaket med virkning fra Byrådet vedtok i møtet , (sak 1237) Oslo Kommunens eierstrategi for eiendomsforetakene. Ifølge denne skulle eiendomsforetakene ivareta alle operative eieroppgaver, herunder forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsoppgaver for kommunens bebygde eiendommer. Eierstrategien sa videre at: Mangelfullt vedlikehold har betydning for selve bygningsforvaltningen, brukerne av bygningen og for samfunnet for øvrig. Mangel på vedlikehold har gitt bygningsmessige følgeskader (fukt, sopp, råte osv.) som igjen har medført betydelige utbedringskostnader og ulemper for brukerne. Dette etterslepet kan føre til et ytterligere akselererende forfall og bety et stort verditap for kommunen som må kompenseres gjennom reinvesteringer. Eiendomsforetakene skal sikre eiendommene mot videre forfall og bidra til et bedre vedlikehold og ivaretakelse av realverdiene. 2.2 Viktige begreper knyttet til eiendomsforvaltning Vedlikehold er ifølge Norsk standard (NS) å forstå som periodisk vedlikehold og utskiftninger, og omfatter arbeider som må utføres regelmessig for å hindre forfall som følge av jevn og normal slitasje eller bruk (NS 3454 Livssykluskostnader for byggverk, 2013). Periodisk vedlikehold har en preventiv virkning og forebygger skader, for eksempel maling og utskifting av slitasjedeler i installasjoner. Ifølge Eiendomsforvaltningsutvalgets utredning Velholdte bygninger gir mer til alle er vedlikehold derfor per definisjon planmessig (NOU 2004:22). Det er foretakenes periodiske og planmessige vedlikehold som er utgangspunktet for denne undersøkelsen. Løpende vedlikehold er ifølge dokumentet ORD OG UTTRYKK innen Eiendomsforvaltning Fasilitetsstyring (Facilities Management) fra 2008, tiltak for å rette på tilfeldige skader eller mangler eller ikke planlagte utskiftninger av bygningsdeler eller komponenter som følge av Kommunerevisjonen 15

18 Rapport 02/2016 hærverk, innbrudd, akutte skader eller lignende. Kostnadene regnes som en del av den løpende driften. Løpende vedlikehold betegnes også som ad-hoc eller akutt vedlikehold. Løpende vedlikehold er ikke en del av denne undersøkelsen. Rehabilitering er ifølge samme dokument utbedring hvor det tas sikte på å istandsette til opprinnelig standard. Drift omfatter i følge nevnte dokument alle oppgaver og rutiner som er nødvendige for at bygninger og tekniske installasjoner skal fungere som planlagt. Dette omfatter blant annet betjening av installasjoner, forsyning av vann, energi, samt renhold og renovasjon. Forvaltning omfatter ifølge samme kilde administrative oppgaver som utleie av bygninger og lokaler, husleieadministrasjon, utarbeiding forsikringsavtaler, økonomisk forvaltning, personaladministrasjon med mer. Utvikling er ifølge dokumentet om ord og uttrykk arbeid som må utføres for å opprettholde byggets verdi over tid, dvs. byggets tekniske verdi og produktivitet sett opp mot nye krav. FDV- og FDVU- kostnader er årlige kostnader knyttet til disse elementene. FDV-system er et databasert system som benyttes til oppfølging og lagring av informasjon om bygningen og oppgaver innenfor forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling. Systemet kan blant annet være koblet mot virksomhetens økonomisystem. Livssykluskostnader utgjør ifølge NS 3454 summen av FDVU-kostnader og kapitalkostnader over byggets levetid. Levetidskostnaden er den neddiskonterte summen over levetiden, dvs. nåverdien av livssykluskostnaden. Tilstandsanalyse går ifølge NS 3454 ut på å registrere og vurdere tilstanden til en bygning eller deler av en bygning, hhv. både teknisk installasjoner og bygningsmessige deler. Tilstandsgrad er et uttrykk for i hvilken tilstand en bygningsdel befinner seg i sett opp mot et definert referansenivå. Et system for tilstandsgradering fra TG 0 (ingen symptomer) til TG 3 (kraftige symptomer) er gitt i NS 3424 Tilstandsanalyse for byggverk. Konsekvensgrad er konsekvens av en påvist feil eller mulig skade (svikt), gradert etter en fastlagt skala. Det kan skilles mellom konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet, estetikk og økonomi. Et system for konsekvensgradering fra KG0 (ingen konsekvenser) til KG 3 (store konsekvenser) er gitt i NS Vedlikeholdsetterslep vs. oppgraderingsbehov Vedlikeholdsetterslep defineres gjerne som et resultat av manglende vedlikehold og utskiftninger over tid. Tiltak som iverksettes for å hente inn et vedlikeholdsetterslep bringer tilstanden tilbake til opprinnelig kvalitetsnivå, dvs. til den tilstanden bygget hadde hatt dersom ordinært verdibevarende vedlikehold hadde blitt gjennomført. 1 Det er dette beløpet Undervisningsbygg og Boligbygg rapporterer til eier som vedlikeholdsetterslep. 1 Jf. Undervisningsbygg: Handlingsplan 2014 Eiendom og Undervisningsbyggs dokument: Innspill til budsjettkonferansen - oppgraderinger innlemmes i budsjettprosessen side Kommunerevisjonen

19 Verdibevarende vedlikehold Selve «investeringsbehovet» vil i følge ifølge OEC Consultings sluttrapport etter tilstandsvurdering av Oslo-skolene (2013), imidlertid være høyere enn den tekniske verdien av vedlikeholdsetterslepet. Differansekostnaden er forbundet med finansiering, administrasjon, avkastningsmål, prosjektering samt prosjekt- og byggeledelse. I tillegg kan det være at vedlikeholdsarbeidet medfører tilleggsarbeider som går utover det isolerte etterslepstiltaket. Arbeidet vil kunne inkludere annet normalt vedlikehold og berøre tilstøtende konstruksjoner. Etterslepsbegrepet, slik det er brukt i Undervisningsbygg og Boligbygg, omfatter ikke behovet for oppgraderinger. Oppgradering defineres ofte tiltak for å bringe tilstanden opp til et nivå som tilfredsstiller dagens lover og forskrifter og tidsmessig kvalitetsnivå. Særlig gjelder dette for tekniske installasjoner, elektriske anlegg, universell utforming, og for Undervisningsbygg også funksjonalitet knyttet til pedagogiske forhold ifølge følge foretakets eiendomsdirektør. Behov for oppgraderinger inngår som nevnt ikke i tallgrunnlaget for vedlikeholdsetterslep i Undervisningsbygg og Boligbygg. 2.4 Undervisningsbygg Ifølge Undervisningsbyggs vedtekter har foretaket som formål å ivareta eieransvaret for Oslo kommunes skole- og undervisningseiendommer samt å sikre Oslo kommune en langsiktig portefølje av gode og hensiktsmessige skole- og undervisningslokaler ved å: utvikle skoleeiendommene slik at de er tilrettelagt for en effektiv tjenesteproduksjon og overordnede pedagogiske forutsetninger forvalte realverdien som eiendommene representerer i henhold til forretningsmessige prinsipper ivareta kostnadseffektivt vedlikehold, drift, forvaltning, utfasing og utvikling av skoleeiendommene Undervisningsbyggs eiendomsmasse utgjorde per ca. 1,38 millioner kvadratmeter fordelt på ca.177 skoler og til sammen om lag 750 bygninger. Ifølge foretakets forretningsplan for 2015 utgjorde bokført verdi av eiendomsmassen 18,8 milliarder kroner. Eiendomsmassen inneholdt grunnskoler, videregående skoler, voksenopplæringssentre, flerbrukshaller, svømmehaller, barnehager, bibliotek og kultursaler. Byggene ble i følge eiendomsavdelings handlingsplan 2014 benyttet av ca elever og ansatte. Ifølge Undervisningsbyggs årsrapport 2014 viste en kartlegging av foretakets portefølje per mars 2012 at 30 prosent av eiendomsmassen var bygget før 1940, 50 prosent mellom 1945 og 1990, og 20 prosent i de siste 20 årene. Ved utgangen av 2014 forvaltet foretaket ca. 200 verneverdige bygninger. Ved fastsettelse av åpningsbalansen i 2002 ble vedlikeholdsetterslepet ifølge sluttrapporten etter tilstandsvurdering av Oslo-skolene estimert til 5,09 milliarder kroner (i kroneverdi per juni 2013). Estimatet for vedlikeholdsetterslepet per juni 2013 var om lag 880 millioner kroner. «Investeringsbehovet» for å innhente vedlikeholdsetterslepet var beregnet til 1,98 milliarder kroner. Ifølge Undervisningsbygg var foretakets arbeid med vedlikehold todelt. På den ene siden ble det arbeidet med vedlikehold og rehabilitering for å redusere vedlikeholdsetterslepet, og på den andre siden ble det arbeidet med oppgradering. Oppgradering var i følge foretakets eiendomsdirektør ikke finansiert av Undervisningsbyggs FDV-midler eller Kommunerevisjonen 17

20 Rapport 02/2016 rehabiliteringsmidler. Disse midlene gikk i hovedsak til å redusere vedlikeholdsetterslepet samt til akuttiltak for å ivareta byggets realverdi. Eiendomsforetakets arbeid med FDV var lagt til eiendomsavdelingen som var inndelt i fire seksjoner. Seksjon for drift og vedlikehold hadde hovedansvar for vedlikehold av eiendomsmassen. Seksjonens 16 driftsingeniører hadde ansvar for hver sin portefølje av skoler. To andre seksjoner i eiendomsavdelingen gjennomførte aktiviteter som kan knyttes til vedlikehold på spesifikke områder: Seksjon for energi og miljø og Seksjon for eiendomstjenester. Energi og miljø gjennomførte tiltak for å redusere energibruken, noe som ofte medførte vedlikehold og utskiftning av tekniske installasjoner. Eiendomstjenester hadde ansvar for vedlikehold og oppfølging av utendørs lekeapparater, herunder funksjonsettersyn og årlige sikkerhetsvurderinger. Begge seksjonene hadde egne midler til gjennomføring av vedlikeholdstiltak. Da det vesentligste av vedlikeholdsarbeidet skjer i seksjon for drift og vedlikehold, har vi i denne undersøkelsen sett på arbeid relatert til prioritering, planlegging og oppfølging av vedlikehold i denne seksjonen. Foretakets vedlikehold skal finansieres gjennom husleieinnbetalinger (FDV-midler) fra skolene. 2.5 Boligbygg Boligbygg har ifølge foretakets vedtekter som formål å være et sosialt virkemiddel for å fremskaffe boliger til målgrupper kommunen til enhver tid ønsker å tilgodese med kommunale boliger. Foretaket skal videre eie og forvalte boligene på vegne av Oslo kommune etter forretningsmessige prinsipper. Boligbyggs eiendomsmasse utgjorde per om lag 0,9 millioner kvadratmeter fordelt på vel boliger ifølge byrådets forslag til budsjett Eiendomsmassens bokførte verdi utgjorde 6,2 milliarder kroner og inneholdt vanlige kommunale boliger, trygdeboliger, omsorgsboliger, boliger for psykisk utviklingshemmede, funksjonshemmede og rusavhengige. Boligbygg har i tillegg ansvar for presteboligene i Oslo og Ungbo-boligene. Til sammen bodde det om lag mennesker i boligene. Foretaket hadde boliger i alle bydelene, men flest i Gamle Oslo, Grünerløkka og Sagene. Ved fastsettelse av åpningsbalansen i 2003/2004 ble vedlikeholdsetterslepet estimert til 2,3 milliarder kroner. Etter en tilstandsvurdering gjennomført i 2010 ble etterslepet ifølge foretaket estimert til 1,1 milliarder kroner. Tallene er ekskl. mva. Boligbygg setter hvert år i stand mange leiligheter for ny utleie. Ifølge foretakets årsberetning 2014 ble vel leiligheter pusset opp for ny utleie etter utflytting. Dette er i all hovedsak nødvendig oppussing for at andre skal kunne overta og bo i leilighetene. Gjennomsnittlig oppussingskostnader utgjorde om lag kroner per leilighet i dette året. Ledigheten for istandsetting av boliger for ny utleie og tildeling utgjorde 2,1 prosent av den totale boligmassen i Boligbyggs arbeid med å opprettholde realverdien av eiendomsmassen har siden opprettelsen i hovedsak vært knyttet til akutt og løpende vedlikehold og gjennomføring av rehabiliteringer. Foretakets arbeid med eiendomsforvaltningen var inntil omorganiseringen per lagt til Eiendomsavdelingen. I den nye organisasjonen var arbeidet fordelt mellom to nyopprettede avdelinger: Forvaltningsavdelingen og Utviklings- og prosjektavdelingen. 18 Kommunerevisjonen

21 Verdibevarende vedlikehold Boligbygg skiller seg fra kommunens andre eiendomsforetak av flere grunner. Blant annet har foretaket et todelt formål. Foretaket skal både være et sosialt virkemiddel og samtidig eie og forvalte eiendommene etter forretningsmessige prinsipper. Ved utleie av boenheter etter forretningsmessige prinsipper fastsettes leien normalt på et nivå som maksimerer den langsiktige inntjeningen for utleier (blant annet vurdert etter forholdet mellom leienivå og standard). Boligbyggs leieinntekter fastsettes etter gjengs leie. Gjengs leie skal være et gjennomsnitt av leien i alle løpende leieforhold av lignende husrom på lignende vilkår. 2 Gjengs leie tar ikke hensyn til kostnadsdrivende faktorer som Boligbygg stilles ovenfor som tilbyder av sosiale boligtjenester. Blant annet er slitasjeomfanget høyere enn normalt, og det er større behov for oppussing etter utflytting. I tillegg følger behov for andre tjenester som vektertjenester og renhold/renovasjon. Hyppige beboerskifter og bomiljømessig krevende beboere krever videre mer ressurser til saksbehandling. Dette er faktorer som utleiere på det ordinære utleiemarkedet i mindre grad behøver å forholde seg til, heller ikke kommunens øvrige eiendomsforetak. Drift etter forretningsmessige prinsipper tilsier at en virksomhet kan anvende relevante sanksjonsmidler for å sikre leieinnbetalinger så vel som for å beskytte inntektsgrunnlaget, dvs. eiendommene og bomiljøet. Boligbyggs formål knyttet til det å være et sosialt virkemiddel tilsier at foretaket ikke kan opptre som en markedsaktør vis a vis boligsøkere og eksisterende beboere. Foretaket vil i flere tilfeller kunne være avskåret fra å ivareta forretningsmessige prinsipper og egne kommersielle interesser fullt ut. Manglende leieinnbetalinger er et forhold kommunens øvrige eiendomsforetak ikke står overfor ettersom motparten i leieforholdet er andre kommunale aktører. Et annet kjennetegn ved Boligbygg er at foretakets eiendomsmasse er mer sammensatt enn massen til kommunens øvrige eiendomsforetak. Kommunerevisjonen gjennomførte en forvaltningsrevisjon av Boligbyggs vedlikehold i 2009 (rapport 19/2009 Vedlikehold i Boligbygg Oslo KF) som konkluderte med at det var en risiko for oppbygging av økende vedlikeholdsetterslep i Boligbyggs eiendomsmasse på grunn av: manglende oversikt over tilstanden på eiendomsmassen (tilstandsinformasjon) manglende planlegging av løpende vedlikehold vedvarende lavere vedlikeholdsnivå enn normer for verdibevarende vedlikehold KU fattet følgene vedtak ved behandling av saken sak 71/09: Kontrollutvalget viser til at Boligbygg i 2006 opplyste at foretaket var i ferd med å etablere et system for vedlikeholdsplanlegging, og at Kommunerevisjonens undersøkelse i 2009 viser at foretaket fortsatt ikke har etablert et slikt system eller har en samlet systematisk oversikt over tilstanden på eiendomsmassen og en plan for det løpende vedlikeholdet. Kontrollutvalget peker på at det for bygninger som ikke blir løpende vedlikeholdt, over tid vil bli behov for større rehabiliteringstiltak. Slike tiltak vil normalt være dyrere og mer omfattende enn jevnt vedlikehold. Utvalget vil derfor understreke betydningen av at foretaket nå får på plass et system som sikrer oversikt over tilstanden på eiendomsmassen og en plan for det løpende vedlikeholdet. Kontrollutvalget tok for øvrig rapport 19/2009 Vedlikehold i Boligbygg Oslo KF til orientering, og sendte saken til byutviklingskomiteen. 2 Jf. publikasjon Litt om gjengs leie og reglene vedrørende husleieendringer av advokat Ole Chr. Høie av 19/03/05 Seksjon: Boligrett Kommunerevisjonen 19

22 Rapport 02/2016 Byutviklingskomiteen behandlet saken i møtet sak 21/10 og fattet tilsvarende vedtak som kontrollutvalget. Bystyret behandlet saken i møte sak 41, og fattet følgende vedtak: Bystyret viser til at Boligbygg i 2006 opplyste at foretaket var i ferd med å etablere et system for vedlikeholdsplanlegging, og at Kommunerevisjonens undersøkelse i 2009 viser at foretaket fortsatt ikke har etablert et slikt system eller har en samlet systematisk oversikt over tilstanden på eiendomsmassen og en plan for det løpende vedlikeholdet. Bystyret peker på at det for bygninger som ikke blir løpende vedlikeholdt over tid vil bli behov for større rehabiliteringstiltak. Slike tiltak vil normalt være dyrere og mer omfattende enn jevn vedlikehold. Bystyret vil derfor understreke betydningen av at foretaket nå får på plass et system som sikrer oversikt over tilstanden på eiendomsmassen og en plan for det løpende vedlikeholdet. Bystyret tok for øvrig rapport 19/2009 Vedlikehold i Boligbygg Oslo KF til orientering. 20 Kommunerevisjonen

23 Verdibevarende vedlikehold 3. Undervisningsbygg 3.1 Foretakets mål og strategier Revisjonskriterier Eiendomsforetaket bør ha utarbeidet mål og strategier for hvordan foretaket skal nå eiernes mål om å opprettholde eiendomsmassens realverdi, herunder hvilke resultatambisjoner foretaket har for eiendommene Fakta Undervisningsbygg hadde definert mål for virksomheten og eiendomsforvaltningen i ulike styringsdokument forretningsplan for hele foretaket og handlingsplan for eiendomsavdelingen. Ifølge forretningsplanen for 2015 hadde foretaket definert tre langsiktige mål hvorav to berørte eiendomsforvaltning som vi undersøker her. Det ene av de to målene var at foretaket skulle etablere fremtidsrettede elevplasser og oppgradere eldre bygg. Det fremkom i den sammenheng at resultatet av tilstandskartleggingen, som ble utført i perioden , skulle danne grunnlag for langsiktige planer for verdibevarende vedlikehold og rehabilitering. Ifølge det andre målet skulle foretaket være en effektiv og nyskapende leverandør og forvalter av skolebygg. Dette skulle innebære at foretaket utarbeidet gjennomtenkte, billige og gode løsninger med avtalt kvalitet, både som leverandør av skolebygg og som forvalter av eiendommene. Det ble videre påpekt at foretakets kravspesifikasjon for skoleanlegg ivaretok løsninger som blant annet opprettholdt realverdien av eiendommene. Foretaket hadde i forretningsplanen formulert mer operative mål på kort og lang sikt, dvs. for perioden , hvorav tre var direkte knyttet til vedlikehold: 70 prosent av vedlikeholdsbudsjettet skulle medgå til planlagt vedlikehold hele perioden. 30 prosent av vedlikeholdsbudsjettet skulle medgå til ad-hoc vedlikehold hele perioden. Vedlikeholdsetterslepet skulle være, hhv 750, 600, 500 og 400 millioner kroner for perioden Dette forutsatte ifølge planen at foretaket fikk kostnadsdekkende FDV-leie. Tilsvarende mål for andel planlagt vs. ad-hoc vedlikehold i 2013 og 2014 var 65/35, mens resultatet var hhv 73/27 og 64/36. Målet for vedlikeholdsetterslepet i samme periode var hhv og 900 millioner kroner mens resultatet begge årene var 900 millioner kroner. 3 Det var i forretningsplanen stilt rapporteringskrav til måltallene. Foretakets eiendomsavdeling hadde en egen handlingsplan. Ifølge planen for 2015 var avdelingens mål: Prioritere å gjennomføre preventivt og verdibevarende forvaltning, drift og vedlikehold av skoleanleggene slik at opparbeidet vedlikeholdsetterslep innhentes og realverdien av eiendommene økes. Det fremkom videre av handlingsplanen at Undervisningsbygg arbeidet både med normalt vedlikehold av eiendomsmassen og med aktiviteter som skulle redusere 3 Jf. foretakets årsrapport 2013 og Kommunerevisjonen 21

24 Rapport 02/2016 vedlikeholdsetterslepet. Dokumentet viste også til at det skulle etableres verdibevarende vedlikeholdsplaner i et livsløpsperspektiv for hver skole. Dette skulle gi gode oversikter over fremtidige vedlikeholdstiltak og utviklingen av opparbeidet vedlikeholdsetterslep. Handlingsplanen viste at eiendomsavdelingen hadde flere spesifiserte mål knyttet til vedlikehold både på kort og lang sikt utover de tre som fremkom i forretningsplanen. Eksempelvis var det etablert måltall for vedlikeholdskostnader for ytre og teknisk både i millioner kroner og kr pr kvm eid areal. Tilsvarende måltall var satt for vedlikehold av gruppen indre skoler, bad og idrettsanlegg. I tillegg var det satt et måltall for andel vedlikeholdskostnader av bokført verdi av bygningsmassen inklusive tomt. Det var i handlingsplanen gitt krav til rapportering og rapporteringsfrekvens til hver av disse måltallene. Utover mål om nivå på vedlikeholdsetterslepet kan vi ikke se at det var fremsatt resultatambisjoner. Med resultatambisjoner mener vi her en operasjonalisering av virksomhetens målsetting om å ivareta realkapitalen, for eksempel i form av krav til tilstand for de enkelte bygg eller bygningstyper Vurderinger Foretaket hadde langsiktige mål på området med noen strategier for hvordan foretaket ville oppnå disse. Målene fra forretningsplanen var videreført og til en viss grad operasjonalisert i eiendomsavdelingens handlingsplan. Det at foretaket hadde konkrete mål på ulike nivåer, gjorde det lettere for ledere i hele styringskjeden å følge opp om ønskede mål ble nådd. Det forelå ikke konkrete resultatambisjoner for bygningsmassens generelle tilstand utover mål for det samlede etterslepet. Dette har etter vår vurdering redusert foretakets mulighet til å følge utviklingen i eiendomsmassen. Ifølge anerkjent teori bør strategien for vedlikehold relateres til tilstandsgrader og ha målbare krav til ambisjonsnivåene. Nedgang i det samlede vedlikeholdsetterslepet kan være et resultat av at gamle skolebygninger selges, rives eller rehabiliteres, samtidig som tilstanden i resterende skolebygninger kan være uendret eller forverret. 3.2 Informasjon om bygningsmassens tilstand Revisjonskriterier Eiendomsforetaket bør ha informasjon om bygningsmassens tilstand Fakta Undervisningsbygg hadde informasjon om bygningsmassens tilstand. Tilstandsinformasjonen var i hovedsak basert på data som ble kartlagt i prosjektet Tilstandsvurdering av Oslo-skolene, som ble gjennomført i perioden Deler av dette datagrunnlaget ble overført og registrert i FDV-systemet Landlord og dannet utgangspunktet for livslange vedlikeholdsplaner ned på den enkelte bygningsdel. I tillegg registrerte driftsingeniørene i seksjon for drift og vedlikehold informasjon i Landlord. Noe informasjon var også hentet fra foretakets HMS-portal. Foretaket hadde i 2014 til sammen 16 driftsingeniører med ansvar for løpende oppfølging av hver sin portefølje av skoler. Ifølge foretaket var driftsingeniørene godt kjent med skolene innen hver sine grupper. De var ofte ute på skolene, og hadde hyppig kontakt med 22 Kommunerevisjonen

25 Verdibevarende vedlikehold vaktmesterne. Driftsingeniørene og foretakets eiendomsforvaltere hadde videre årlige møter med skolene, både for å informere om planlagte vedlikeholdstiltak og for å få innspill fra skolene om mulige behov. Basert på dette registrerte driftsingeniørene informasjon om skolenes tilstand inn i Landlord. Driftsingeniørene hadde også lagt inn standardinformasjon (generisk informasjon) om byggene i systemet. Ifølge seksjonsleder var dette informasjon om «teoretisk vedlikehold» fastsatt ut fra bygningenes antatte levetid, byggemateriale og lignende. Foretaket oppga videre at når driftsingeniørene vurderte at det reelle vedlikeholdsbehovet avvek fra det «teoretiske» behovet, justerte de opplysningene i systemet. Det hendte også at driftsingeniørene skjøv på vedlikeholdet pga. manglende bevilgninger og manglende kapasitet. Dette ble registrert i Landlord som etterslep. Seksjon for energi og miljø og seksjon for eiendomstjenester hadde frem til undersøkelsestidspunktet ikke registrert opplysninger om tilstanden innen sine ansvarsområder i Landlord, men det var ifølge seksjonsleder for drift og vedlikehold tatt opp i seksjonsledermøter i avdelingen at informasjon fra disse seksjonene også måtte legges inn. Undervisningsbygg hadde ikke hatt en fullstendig oversikt over bygningsmassens tilstand, og gjennomførte derfor en tilstandskartlegging av alle skolene i perioden , både av tekniske installasjoner og av bygningsmassen. Kartleggingen var organisert som et eget prosjekt, Tilstandsvurdering av Oslo-skolene, og var ledet av intern kompetanse, men utført av innleid kompetanse. Målet med tilstandsprosjektet og antatt nytteverdi var å utarbeide et oppdatert estimat for eiendomsmassens vedlikeholdsbehov og vedlikeholdsetterslep, samt å utarbeide vedlikeholdsplaner for bygningsmassen. Videre var det en målsetting at dersom det ble identifisert tilstander som kunne medføre en risiko for brukerne, skulle disse utbedres umiddelbart. I samarbeid med Undervisningsbygg definerte tilstandsprosjektet et sett med vurderingskriterier til hjelp i fastsettelsen av tilstands- og konsekvensgrad. Ifølge foretaket ble det i tillegg utarbeidet et sett med standardiserte vedlikeholds- og utskiftingstiltak som det kunne velge fra ved oppsett av vedlikeholdsplanene. Samtlige tiltak ble tildelt et veiledende pris- og gjennomføringsintervall. Vi har sett et par eksempler på slike. Ved tilstandsprosjekts slutt medio 2013 var samtlige bygg som var eid av Undervisningsbygg, og som var i drift innen utgangen av mai 2013, tilstandsvurdert og vedlikeholdsplanlagt. Tilstandsprosjektet hadde satt en tilstandsgrad for de enkelte bygningsdelene ned på de enkelte bygningselementer (ytterdør, vindu, tak osv.). På de tekniske installasjonene var det gitt en samlet tilstandsgrad for hvert installasjonsområde (sanitæranlegg, varmeanlegg osv.). Ifølge eiendomsdirektøren hadde kartleggingen vært bedre på bygningssiden ettersom de der hadde registrert ned på de enkelte bygningselementene med tilstandsgrad. Foretakets eiendomsdirektør viste til at tilstandsprosjektet hadde vurdert tilstanden opp mot det å opprettholde kvaliteten på de enkelte byggene og som en del av dette, etterslepet i forhold til byggenes opprinnelige standard. Prosjektet hadde ikke vurdert byggenes oppgraderingsbehov, jf. beskrivelsen av oppgradering i kapittel 2.3. Tilstandsrapportene ble utarbeidet ved hjelp av et databaseverktøy. De enkelte rapportene ble eksportert til Excel for deretter å bli importert til Landlord. Arbeidet med å implementere resultatet av tilstandsanalysene inn i FDV-systemet startet i 2014, og var organisert som et eget prosjekt (Tilstandsprosjektet inn i Landlord). Også dette prosjektet ble ledet av intern Kommunerevisjonen 23

26 Rapport 02/2016 kompetanse, men gjennomført av innleid kompetanse. Implementeringen viste seg etter det vi ble fortalt å være en omfattende og komplisert oppgave. Foretaket tok sikte på at arbeidet med implementeringen ville ferdigstilles i løpet av Foretaket var på undersøkelsestidspunktet i ferd med å tilstandsvurdere om lag 30 bygninger på nytt, hovedsakelig fordi de første (eldste) vurderingene ikke var gode nok. I tillegg var noen av disse bygningene rehabilitert etter at vurderingen ble gjennomført. Det var derfor behov for nye tilstandsvurderinger og oppdaterte vedlikeholdsplaner for hele byggets levetid. I tillegg var foretaket på undersøkelsestidspunktet i ferd med å «vaske» tilstandsinformasjonen som var registrert og implementert i Landlord. En god del av tilstandsvurderingene var ifølge foretaket gjennomført for flere år siden (utover de 30 bygningene nevnt over), og deler av informasjonen som var implementert fra tilstandsprosjektet var derfor foreldet. Driftsingeniørene hadde ansvar for «vasking» i egen portefølje, dvs. legge inn gjennomførte tiltak og ta ut eventuelle utdaterte tiltak. Foretaket viste til at dette var nødvendig for at informasjonen i systemet var oppdatert og kunne brukes til reell planlegging av vedlikehold. Ifølge foretaket skulle intern kompetanse (først og fremst driftsingeniørene) ha ansvar for å oppdatere datagrunnlaget for den enkelte bygningsdel fra det tidspunkt all informasjon fra tilstandsprosjektet var ferdig implementert i Landlord. Det var også behov for å registrere supplerende data, spesielt knyttet til tekniske installasjoner. Eiendomsdirektøren viste til at foretaket på undersøkelsestidspunktet arbeidet med å klargjøre hvilke data som skulle innhentes og med å utarbeide klarere kriterier for å fastsette tilstandsgrader for den enkelte bygningsdel. Foretaket skulle også utarbeide en metodikk for å fastsette tilstandsgrad for det enkelte bygg basert på bygningsdelenes tilstandsgrad. Vedrørende tilstandsinformasjon om nye og rehabiliterte skoler ble vi fortalt at Eiendomsavdelingens overtakelse av nye skoler fra Prosjektavdelingen skjedde uten at tilstrekkelig FDV-dokumentasjon eller vedlikeholdsplan forelå. Ifølge foretaket hadde eiendomsavdelingen selv bestilt vedlikeholdsplaner på nye og rehabiliterte skolebygg fra tilstandsprosjektet Vurdering Det å ha gode styringsdata på vedlikeholdsområdet innebærer blant annet å ha oppdatert og fullstendig informasjon om bygningsmassen. Undervisningsbygg har gjennomført et omfattende arbeid for å innhente, oppdatere og systematisere informasjon om bygningsmassen tilstand i FDV-systemet og hadde derfor mye informasjon om bygningsmassens tilstand. Dette ga blant annet foretaket mulighet til målrettet styring på området, og til å utarbeide periodiske vedlikeholdsplaner (jf. kapittel 3.3) På undersøkelsestidspunktet gjenstod det noe arbeid med å oppdatere opplysninger. Videre var ikke informasjon fra alle deler av organisasjonen samlet i Landlord. Overlevering av FDV-dokumentasjon og vedlikeholdsplaner for nye og rehabiliterte skolebygg syntes ikke å være systematisk. Disse forholdene medførte en risiko for at styringsinformasjon og vedlikeholdsplanene generert fra systemet foreløpig ikke var fullstendige, og dermed ikke ga et helhetlig bilde av den totale eiendomsmassens vedlikeholdsbehov. 24 Kommunerevisjonen

27 Verdibevarende vedlikehold Foretaket oppga at det var i ferd med å utarbeide klarere kriterier og metodikk for fremtidig fastsette av tilstandsgrader. Det vil kunne bidra til en mer enhetlig vurderingspraksis når foretaket fremover skal fastsette tilstandsgrad. 3.3 Planer for vedlikehold Revisjonskriterier Eiendomsforetaket bør utarbeide (langsiktige og kortsiktige) planer for periodisk vedlikehold basert på identifisert vedlikeholdsbehov og gjennomførte prioriteringer Fakta Undervisningsbygg har tidligere ikke hatt langsiktige planer for periodisk vedlikehold av skolene, bare årlige planer. Foretaket oppgir at den systematiserte tilstandsinformasjonen for fremtiden i tillegg til årlige planer skal danne grunnlag for foretakets langsiktige planlegging av verdibevarende vedlikehold. Foretaket hadde ikke utarbeidet formelle og årlige planer for foretakets periodiske vedlikehold i 2013 eller i Ifølge eiendomsdirektøren var det imidlertid utarbeidet lister i Excel med oversikt over tiltak som var planlagt ut ifra tildelte rammer. Listene kunne ikke ettervises. For 2015 forelå det imidlertid en plan som var generert i og eksportert fra Landlord, og som var godkjent og signert av eiendomsdirektør i april Eiendomsdirektør oppga at han før godkjenning kontrollerte at planen beløpsmessig var innenfor ansvarlig seksjonsleders økonomiske ramme. Det var seksjonsleder som fattet endelig beslutning om planlagte tiltak per skolegruppe. Ifølge eiendomsdirektøren var det i første del av byggets levetid lite behov for vedlikehold, så kom en fase der det ble gjennomført ordinært periodisk vedlikehold. Mot slutten av byggets levetid vurderte foretaket behovet for totalrehabilitering eller utfasing, og i slike tilfeller kunne foretaket vurdere å nedprioritere vedlikeholdet. Seksjon for drift og vedlikehold planla hvilke vedlikeholdstiltak som skulle iverksettes det enkelte år. Seksjonen var ikke kjent med foretakets budsjett for vedlikehold før planleggingsprosessen startet. Ifølge seksjonsleder tok seksjonen utgangspunkt i tidligere års budsjett for vedlikehold, som de siste årene hadde utgjort om lag 140 millioner kroner (om lag 90 millioner kroner til planlagt vedlikehold, og 50 millioner kroner til løpende/akutt vedlikehold som seksjonsleder disponerte). Signalene fra seksjonsleder de siste årene hadde vært at driftsingeniørene skulle prioritere planlagte vedlikeholdstiltak innen en ramme på i underkant av syv millioner kroner per skoleportefølje. Driftsingeniørene startet planleggingen med en såkalt bruttoliste. Denne listen ble hentet direkte fra Landlord og omfattet alle tiltakene som var lagt inn, både de driftsingeniørene hadde lagt inn, og tiltakene som var importert fra tilstandsprosjektet. Driftsingeniørene gikk gjennom bruttolisten og «vasket» informasjonen, dvs. la inn gjennomførte tiltak og tok ut ev. utdaterte tiltak. Dette gjaldt de skolene hvor den tidligere omtalte «vaskejobben» ikke var ferdig utført. Planen var å bruke bruttolisten slik den forelå ved planlegging av vedlikehold når «vaskejobben» i Landlord en gang ble ferdig (anslagsvis i ). Bruttolisten kunne være lang, og driftsingeniørene måtte prioritere tiltak ut fra denne listen. Seksjonsleder og en av seksjonens to driftskoordinatorer hadde møter med hver enkelt driftsingeniør og vurderte de prioriterte tiltakene opp mot tiltak på bruttolisten. Det hendte at Kommunerevisjonen 25

28 Rapport 02/2016 seksjonsleder ikke var med på disse møtene, men ifølge foretaket deltok da begge driftskoordinatorene. Dersom den enkelte driftsingeniørs prioriteringer oversteg tildelt ramme, ble tiltakene diskutert og (om-)prioritert på disse møtene. Det ble ikke nedfelt referat etter slike prioriteringsmøter. Seksjonsleder fattet endelig beslutning om planlagte tiltak per skolegruppe. Enkelte år fikk noen skolegrupper tildelt midler utover den generelle rammen, mens andre fikk mindre. Dette ettersom vedlikeholdsbehovet i de enkelte skolegruppene kunne variere over tid. Foretaket oppga at det var seksjonsleder som fattet slike beslutninger. Noen tiltak kunne dessuten finansieres gjennom en reservepott som seksjonsleder disponerte. Kriterier som skulle legges til grunn for prioriteringene var ikke skriftlig nedfelt. 4 Ifølge seksjonsleder var driftsingeniørene kjent med hvilke kriterier som skulle legges til grunn. Seksjonsleder oppga videre at HMS-tiltak hadde første prioritet ved at forhold som utgjorde en fare for brukerne ble omgående rettet opp og gjerne finansiert av reservepotten. Videre fortalte seksjonsleder at midlene i hovedsak ble brukt på tiltak som skulle hindre at bygningene forfalt (eks. forebygge lekkasjer). Budsjettbegrensninger var også en faktor i vurderingen. Seksjonsleder erfarte at det var behov for færre ad-hoc tiltak nå enn tidligere. Ifølge foretakets skriftlige rutine for planlegging av vedlikehold fra 2006 kunne driftsingeniørene ved vurdering og prioritering bruke satsningsområdet nedfelt i den til enhver tid gjeldende forretningsplan som rettesnor. 5 Rutinen fra 2006 ble erstattet av en ny rutine datert Ifølge denne rutinen skulle: Vedlikeholdsarbeider planlegges utfra tilstandsprosjekt som er lagt inn i FDV verktøy Landlord, prioriteringer blir gjort etter innspill fra leietager og fysisk tilstandsvurdering av de tiltak som er tilgjengelige i databasen. Driftsingeniørene hadde etter det vi ble fortalt fullmakt til å gjøre omprioriteringer innen eget budsjett. Det hendte at det i løpet av året oppstod situasjoner som fordret umiddelbar iverksettelse av tiltak. Eksempler på dette kunne være fukt, grunnforhold eller forhold ved bygningsdeler. Slike omprioriteringer ble ifølge foretaket som oftest diskutert med seksjonsleder. Dersom det i løpet av et år var nødvendig med ekstra midler, var det mulig for driftssjefene å få tildelt midler fra seksjonsleders pott til vedlikehold. Det hadde også hendt at foretakets styre i løpet av året har bevilget ekstra midler til eiendomsavdelingen. I 2014 fikk avdelingen eksempelvis en tilleggsbevilgning på 80 millioner kroner som i hovedsak ble benyttet til vedlikeholdstiltak. Ifølge eiendomsdirektøren fikk han tilsendt listene med oversikt over periodens tiltak til gjennomgang og godkjenning. Han sjekket først og fremst at totalsummen var innenfor seksjonsleders budsjett, og påpekte i den sammenheng at seksjonslederne hadde fullmakter til å disponere sine tildelte deler av budsjettet innenfor sine ansvarsområder. 4 Ifølge Undervisningsbyggs forretningsplan 2015 skulle foretaket prioritere preventiv og verdibevarende forvaltning, drift og vedlikehold av skoleanleggene, slik at realverdien av eiendommene ivaretas. 5 Rutinen ble utarbeidet første gang i 2006 og oppdatert fire ganger, seinest Jf. internt notat av fra Tom Pedersen (driftskoordinator Seksjon Drift og vedlikehold) til Nina Rieber Mohn (eiendomsforvalter Seksjon Forvaltning). 26 Kommunerevisjonen

29 Verdibevarende vedlikehold Eiendomsdirektøren viste til at tiltakene noen ganger ble mer omfattende enn planlagt, og at tiltakene i enkelte slike tilfeller ble løftet ut som vedlikeholdstiltak og lagt inn som rehabiliteringsprosjekter. Midler til rehabilitering ble prioritert en gang i året i en prosess der blant annet seksjonslederne og Utdanningsetaten deltok. Prioriteringene ble behandlet også i Utdanningsetatens arbeidsmiljøutvalg Vurdering Undervisningsbygg hadde inntil nylig ikke hatt systematisert og oppdatert tilstandsinformasjon om bygningsmassen i FDV-systemet, noe som har medvirket til at foretaket tidligere ikke har hatt planer for periodisk vedlikehold utover ett år. Fravær av mer langsiktige planer etter Kommunerevisjonens vurdering redusert foretakets mulighet for langsiktig og målrettet styring av vedlikeholdet og vedlikeholdsetterslepet. Foretakets arbeid med å implementere, systematisere og oppdatere informasjon i FDV-systemet vil gi foretaket et bedre grunnlag for å utarbeide langsiktige planer for verdibevarende vedlikehold. Foretakets årlige prosesser knyttet til prioritering og planlegging av vedlikehold i de 16 skolegruppene tok utgangspunkt i kjent informasjon om vedlikeholdsbehov på skolene. Det var ikke nedfelt skriftlige kriterier for prioritering av vedlikehold, noe som kan ha medført risiko for ulik praksis. Praksisen med prioriteringsdiskusjon for hver skolegruppe, gjennomført av koordinator/seksjonsleder sammen med hver enkelt driftsingeniør, kan ha bidratt til likhet i vurderingene på tvers av de 16 skolegruppene, og dermed til en enhetlig praksis i prioriteringsprosessen. 3.4 Gjennomføring og oppfølging av planlagt vedlikehold Revisjonskriterier Eiendomsforetaket bør ha systemer og rutiner for oppfølging av at planlagt vedlikehold gjennomføres. Eiendomsforetakets planlagte vedlikeholdstiltak bør gjennomføres i praksis Fakta Systemer og rutiner for oppfølging Driftsingeniørene hadde ansvar for at planlagt vedlikehold ble utført. Foretaket hadde rammeavtaler på de fleste fagområder, og ifølge seksjonsleder ble det meste av vedlikeholdet utført ved bruk av disse. I enkelte tilfeller hadde foretaket behov for spesiell kompetanse som ikke var dekket av rammeavtalene, og inngikk da avtaler utenom rammeavtalene. Driftsingeniørene hadde også ansvar for å legge inn informasjon om gjennomførte tiltak i Landlord. Foretaket viste til at det ikke forelå enhetlige og utfyllende skriftlige rutiner på området, men at foretaket arbeidet med dette. Jf. rutiner for planlegging av vedlikehold fra mars 2015 nevnt i kapittel Driftsingeniørenes oppfølging Foretaket viste til at det var etablert et system for driftsingeniørenes oppfølging. Oppfølging og kontroll av vedlikeholdstiltak var i stor grad avhengig av tiltakenes omfang og konsekvensgrad. Ved mindre tiltak fikk driftsingeniør melding fra vaktmester, per telefon eller e-post, når oppdragene var ferdig utført. Foretaket viste til at vaktmesterne skulle varsle dersom tiltakene ikke var utført som forutsatt. I enkelte tilfeller var driftsingeniørene på befaring på skolene når arbeidet var ferdigstilt. Kontakten knyttet til slik oppfølging av tiltak Kommunerevisjonen 27

30 Rapport 02/2016 ble ikke registrert eller logget. Foretaket viste til at driftsingeniørene generelt var mye ute på skolene de hadde ansvar for og at de mer eller mindre hadde løpende dialog med vaktmesterne. Større vedlikeholdstiltak, dvs. tiltak med budsjett utover kroner, ble ifølge foretaket fulgt opp med egen befaring underveis. Ved slike tiltak stilte foretaket krav til befaringsprotokoll og til at denne skulle følge faktura. Driftsingeniørene rapporterte månedlig til seksjonsleder om forbruket innen sine skolegrupper. Rapporten var basert på regnskapsførte kostnader generert fra Agresso, og hadde flere felt per prosjekt /tiltak, som budsjett og regnskap hittil i år, avvik hittil i år, totalt budsjett i år, forventet gjenstår i år, prognose for året og avvik budsjett - prognose. I tillegg var det et felt for kommentarer per prosjekt/tiltak. Driftsingeniørene hadde ansvar for å fylle ut den kolonnen som viste «Forventet gjenstående i år». De øvrige feltene var forhåndsutfylt med informasjon generert fra Agresso. Rapporten hadde tre egne linjer for kommentarer til henholdsvis status og fremdrift, økonomi og til virksomhetsrapportering. I disse feltene kunne driftsingeniørene ved behov kommentere særskilte forhold. Seksjonsleders oppfølging Seksjonsleder for drift og vedlikehold oppga at han fulgte opp vedlikeholdstiltakene ved å gjennomgå driftsingeniørenes månedsrapporter. Månedsrapportene var ifølge seksjonsleder økonomiorienterte ved at de i hovedsak viste hvor stor andel av budsjettet som var benyttet og ikke ga detaljerte opplysninger om gjennomførte tiltak. I tillegg til gjennomgang av månedsrapportene, hadde seksjonsleder møter med driftsingeniørene hver 14. dag hvor ulike tema blant annet knyttet til vedlikehold ble diskutert. Disse møtene ble referatført. I planene for 2015, som lå i Landlord, var det opprettet en ny kolonne hvor arbeidsordrer ble registrert. Seksjonsleder oppga at han ved å se etter at det var registrert ordrer i denne kolonnen, kunne følge med på om planlagte tiltak var igangsatt. Slik oppfølging var ifølge seksjonsleder i ferd med å bli implementert. Seksjonsleder utarbeidet månedsrapporter til eiendomsdirektør basert på driftsingeniørenes rapporter. Månedsrapportene var et regneark med informasjon i syv arkfaner, blant annet en om seksjonens økonomiske utvikling, en med verbal beskrivelse av særskilte forhold i de ulike skolegruppene og en arkfane hvor nøkkeltall som seksjonen var ansvarlig for var presentert, herunder andel planlagt vedlikehold vs. ad-hocbasert vedlikehold. Seksjonsleder viste til at månedsrapportene i hovedsak innehold økonomisk informasjon og generell informasjon om vedlikeholdsarbeidet uten detaljer om gjennomføringen av enkelte tiltak. Eiendomsdirektørs oppfølging Ifølge eiendomsdirektør gjennomførte han møter med seksjonslederne annenhver uke. Det ble utarbeidet referat etter møtene. Ved behov ble seksjonsledernes månedsrapporter gjennomgått på disse møtene. Eiendomsdirektøren påpekte videre at foretaket gjennom implementering av tilstandsprosjektet og livslange vedlikeholdsplaner i FDV-systemet ville kunne få en bedre og mer omfattende rapportering på gjennomføring av vedlikeholdstiltak. Dette ettersom det ville kunne utarbeides budsjett og prognoser for fremtidige vedlikeholdskostnader per skole og på 28 Kommunerevisjonen

31 Verdibevarende vedlikehold porteføljenivå. Estimater på etterslep ville kunne rapporteres basert på gjennomførte vedlikeholdstiltak år for år. Systemet muliggjorde videre en rapportering av status for gjennomføring av vedlikeholdstiltak for det enkelte år, både skole for skole og på porteføljenivå. Eiendomsdirektør rapporterte månedlig til administrerende direktør. Også denne rapporten var et regneark med flere arkfaner, blant annet én med informasjon om avdelingens økonomiske utvikling og én med informasjon om økonomisk utvikling i seksjonen for drift og vedlikehold hvor det også var egne kolonner for kommentarer knyttet til økonomi, status og fremdrift. Stikkprøver- gjennomføring av planlagte vedlikeholdstiltak i praksis Vi valgte ut til sammen elleve skoler for stikkprøvekontroll. For samtlige av disse undersøkte vi om det forelå plan for vedlikehold for 2015 i Landlord. For syv av skolene var det planlagt med og regnskapsført vedlikeholdstiltak for En av de fire øvrige skolene var revet, mens det for én skole ikke var planlagt vedlikehold fordi Undervisningsbygg planla fullstendig rehabilitering. For den tredje skolen var det verken planlagt eller regnskapsført vedlikeholdstiltak dette året. På den fjerde skolen forelå det ikke en plan for vedlikehold dette året, men det var gjennomført og regnskapsført tiltak. I de undersøkte planene var de fleste tiltakene basert på tilstandsvurderingene. Ifølge Undervisningsbygg fremgikk dette ved at tiltakene hadde et nummer som begynte på VP. Blant de elleve skolene valgte Kommunerevisjonen ut tre skoler hvor vi gjennomførte befaring for å se om vedlikeholdstiltak som stod i planen og som var regnskapsført, faktisk var utført. Vi kontrollerte til sammen fem slike tiltak. Befaringen viste at alle de fem regnskapsførte tiltakene var utført. Ved de samme tre skolene kontrollerte vi i tillegg at øvrige tiltak på planen var iverksatt eller utført. Her så vi på alle tiltak som var registrert i planen med arbeidsordrenummer i Landlord, noe som betydde at tiltaket i minimum var satt i bestilling og kunne være utført. Dette utgjorde syv tiltak i tillegg til de fem nevnt over. Fem av tiltakene var utført, ett var under bestilling og ett var under utførelse Vurderinger Undervisningsbygg hadde et system og rutiner for oppfølging av at planlagt vedlikehold gjennomføres hvor etablert praksis med befaring på skoler, møteaktiviteter og rapportering på ulike nivå i organisasjon stod sentralt. Det forelå ikke enhetlige og utfyllende skriftlige rutiner på området, men foretaket oppga at det arbeidet med dette. For skolene som inngikk i våre stikkprøver, syntes planlagte vedlikeholdstiltak i 2015 å være basert på tilstandsinformasjon. Ved de skolene vi utførte observasjoner, var planlagte vedlikeholdstiltak i all hovedsak utført i praksis, to var under bestilling eller utførelse. Kommunerevisjonen 29

32 Rapport 02/ Boligbygg Boligbygg hadde omorganisert virksomheten med virkning fra , men var på undersøkelsestidspunktet ikke helt ferdig med prosessen. I den gamle modellen var det èn eiendomsavdeling med fire underliggende seksjoner; bolig-, rehabiliterings-, drifts- og utviklingsseksjonen. Ansvar for vedlikehold var delt mellom seksjonene. Boligseksjonen hadde hovedansvar for løpende og periodisk vedlikehold av bebodde og ubebodde leiligheter fra dørstokken og inn. Rehabiliteringsseksjonen hadde ansvar for periodisk vedlikehold av foretakets heleide gårder, løpende og periodisk vedlikehold av alle småhus med tre eller færre enheter, og for periodisk vedlikehold av småhus med fire eller flere enheter. Driftsseksjonen hadde ansvar for drift og løpende vedlikehold av fellesarealer og klimaskjerm i foretakets heleide gårder, men også for periodisk vedlikehold av tekniske anlegg og det overordnede HMS-ansvar for Boligbyggs eiendomsmasse. 7 I ny modell var ansvaret for vedlikehold delt mellom to avdelinger: Forvaltningsavdelingen og Eiendoms- og utviklingsavdelingen. I førstnevnte var det blant annet opprettet fire forvalterteam ledet av eiendomssjefer med ansvar for hver sin geografiske eiendomsportefølje, og en drifts- og vedlikeholdsseksjon med team knyttet til hvert av de geografiske områdene. Eiendoms- og utviklingsavdelingen var organisert med tre underliggende seksjoner; Utvikling, Prosjekt og Eiendomstjenester. Sistnevnte var blant annet tillagt ansvaret for planlegging av periodisk vedlikehold, for utførelse av tilstandsvurderinger og for vurderinger av salg/kjøp. Vår gjennomgang omhandler både tidligere og ny organisasjon. Vi synliggjør i teksten når vi snakker om praksis i gammel og ny organisasjon. Beskrivelsene av rutiner og praksis i ny organisasjon viser grunnlaget for foretakets videre arbeid på vedlikeholdsområdet. 4.1 Foretakets mål og strategier Revisjonskriterier Eiendomsforetaket bør ha utarbeidet mål og strategier for hvordan foretaket skal nå eiernes mål om å opprettholde eiendomsmassens realverdi, herunder hvilke resultatambisjoner foretaket har for eiendommene Fakta Boligbyggs målsetting og strategier for eiendomsmassen i perioden fremkom av foretakets strategi- og forretningsplan for samme periode. Strategi- og forretningsplanens hovedformål var å beskrive strategiske mål og tiltak. Dokumentet fungerte også som foretakets virksomhetsplan. Den fireårige planen var ikke periodisert med mål og delmål for de enkelte år i perioden. Ifølge dokumentet hadde Boligbygg tre hovedinteressenter, beboerne, bydelene og kommunen som eier. Foretaket skulle overfor alle disse oppfylle målsettinger som var styrende for hvordan det innrettet drift, tjenesteproduksjon og utvikling. Som verdiforvalter for kommunen skulle foretaket være kommunens profesjonelle eiendomsforvalter blant annet gjennom å være en verdisikrer og verdiskaper ved å ivareta realkapitalen boligmassen representerte. 7 Klimaskjerm (ventilert fasade) er en 2-trinns tetting bestående av en innerkonstruksjon med et beskyttende ytre lag. Det ytre laget beskytter konstruksjonen mot vær og vind, jf. Ivarsson.no. 30 Kommunerevisjonen

33 Verdibevarende vedlikehold Det fremkom videre at denne målsettingen kunne konkretiseres i form av et mål om minst å opprettholde boligmassens realverdi og at målet stilte særskilt krav til et velfundert vedlikeholdsregime for å hindre forfallskostnader. Strategidokumentet var ikke tydelig på om foretaket mente det hadde et slikt regime eller hva et slikt regime innebar. Det fremkom imidlertid som Boligbyggs ambisjon at foretaket skulle legge en livsløpsbetraktning til grunn for eiendommene. Ifølge dokumentet innebar dette at foretaket skulle velge det vedlikeholdsomfang, de aktiviteter og den periodisering som minimerte de samlede drifts- og vedlikeholdskostnadene over eiendommens levetid. Dette krevde ifølge dokumentet at Boligbygg systematisk etablerte og vedlikeholdt bygge- og vedlikeholdshistorikk for alle eiendommene. Ved bruk av foretakets FDVU system (Plania), ville dette ifølge strategidokumentet sette foretaket i stand til å utarbeide langsiktige vedlikeholdsplaner, herunder å oppnå en rett balanse mellom preventivt og korrektivt vedlikehold. Videre fremkom foretakets satsingsområder for å oppfylle bystyrets overordnede mål med kommunens eiendomsforvaltning. Det var definert et sett av delmål og strategier for å realisere disse. Følgende tre av ni delmål var relatert til vedlikehold og rehabilitering: Holde forvaltnings- og driftskostnadene lave, slik at mest mulig av driftsbudsjettet brukes til vedlikehold. Prioritere vedlikehold som bedrer sikkerhet og trivsel for leietakerne. Videreføre rehabiliteringsarbeidene for å bedre kvaliteten på boligmassen. Det etterstrebes rentabilitet ved alle investeringer. Som strategi for å nå første delmål skulle foretaket ifølge dokumentet blant annet benchmarke nøkkeltall mot normtall og nøkkeltall fra andre virksomheter, ha godt tilrettelagte drifts- og rammeavtaler samt utnytte foretakets FDVU-system Plania for dokumentasjon, styring og kontroll. Ved utdyping av det andre delmålet fremkom det at ved knappe ressurser prioriteres tiltak for å ivareta HMS-relaterte forhold, inkludert rask utbedring av avvik. For å oppnå dette delmålet skulle foretaket blant annet vektlegge sikkerhets- og trivselsaspekt ved planlegging og gjennomføring av rehabiliteringsprosjekter, ha effektiv oppfanging og oppfølging ved avvik, og på samme måte som over utnytte Plania for dokumentasjon, styring og kontroll. Strategier for å oppnå det siste delmålet var blant annet å benytte tilstandsvurderinger i prioritering og planlegging av tiltak, utarbeide kost-/nytteanalyser og lønnsomhetsvurderinger samt å opparbeide god FDV-dokumentasjon. Det fremkom ikke av strategi- og forretningsplanen om det var stilt krav om rapportering knyttet til nevnte delmål og strategier. Det fremkom heller ikke av strategi- og forretningsplanen om foretaket hadde noen resultatambisjon for eiendomsmassen. Med resultatambisjoner menes en operasjonalisering av virksomhetens målsetting om å ivareta realkapitalen, for eksempel i form av krav til tilstand for de enkelte bygg eller bygningstyper. Vedrørende det nye FDVU-systemet Plania viste strategi og forretningsplanen til at foretakets bruk av dette systemet, ville sette det i stand til å utarbeide langsiktige vedlikeholdsplaner, herunder å oppnå en rett balanse mellom preventivt og korrektivt vedlikehold. Foretaket ville videre utnytte mulighetene i Plania for effektivt samarbeid og oppfølging som en strategi for å holde ledigheten i den totale eiendomsmassen under fire prosent. Kommunerevisjonen 31

34 Rapport 02/ Vurderinger Boligbygg hadde langsiktige mål på området, med strategier for hvordan foretaket ville oppnå disse. Foretakets mål, delmål og strategier var ikke konkretisert med måltall for vedlikeholdsaktiviteter. Det var ikke stilt krav i strategi og forretningsplanen om rapportering. Dette reduserte foretakets mulighet for å følge opp om fastsatte mål ble nådd. Strategi- og forretningsplanen var ikke periodisert med mål og delmål for det enkelte år i fireårsperioden, noe som kan redusere mulighetene for kontinuerlig oppfølging og forbedring. Fravær av konkrete resultatambisjoner reduserte foretakets mulighet for å følge utviklingen i eiendomsmassen generelle tilstand. Foretakets øvrige målsettinger var mer rettet mot prosessene i eiendomsforvaltningen og ga i mindre grad informasjon om utviklingen/tilstanden på eiendommene. Ifølge anerkjent teori bør strategien for vedlikehold relateres til tilstandsgrader og ha målbare krav til ambisjonsnivåene. 4.2 Informasjon om bygningsmassens tilstand Revisjonskriterier Eiendomsforetaket bør ha informasjon om bygningsmassens tilstand Fakta Boligbygg hadde informasjon om bygningsmassens tilstand som seksjonene drift, bolig og forvaltning hadde samlet inn over tid. Tilstandsinformasjon om tekniske anlegg (eksempelvis heis og ventilasjon) var i hovedsak lagret i Plania. Tilstandsinformasjon om mer bygningstekniske forhold eller om boligene/leilighetene lå i hovedsak i fellesmapper, eller i mappene til de ansvarlige seksjonene. Boligbygg gjennomførte en tilstandsvurdering av hele eiendomsporteføljen i 2010, en vurdering per bygg. Tilstandsvurderingen ble utført av eksterne og gjaldt i hovedsak selve byggene og ikke tilstanden «innenfor døren». Informasjon fra tilstandsvurderingen var lagret på fellesområdet. Tiltak som er gjennomført etter tilstandsvurderingen i 2010, var registrert i mappene til de ansvarlige seksjonene. Boligbygg hadde ikke utført tilstandsvurderinger av bygg kjøpt etter Dette med unntak av OBOS-porteføljen, hvor det i tilknytning til kjøpet ble gjennomført slike vurderinger. Foretaket var på undersøkelsestidspunktet i ferd med å gjennomføre en pilot for ny tilstandsvurdering og vedlikeholdsplanlegging (prosjektet Hovseterveien 88 ca. 120 leiligheter). Pilotprosjektet ble gjennomført av eksterne. Både bygget utvendig, fellesområder og alle leilighetene skulle vurderes. I tillegg til å synliggjøre tilstanden på den aktuelle eiendommen skulle pilotprosjektet både gi grunnlag for å vurdere kostnadene ved det å gjennomføre tilstandsvurderinger, men også gi grunnlag for å vurdere om tilstandsvurderinger av leiligheter kunne foretas på stikkprøvebasis. Videre skulle det vurderes om Plania kunne brukes til planlegging og oppfølging av vedlikehold. Når pilotprosjektet var ferdig, ville foretaket ifølge eiendomsdirektøren legge planer for videre tilstandsvurderinger av eiendomsporteføljen. Han antok imidlertid at vurderingene av den øvrige porteføljen ville være ferdige innen utløpet av 2016 og at de skulle utføres med både intern og ekstern kompetanse. Foretaket oppga at det på undersøkelsestidspunktet arbeidet med kriterier som skulle legges til grunn for disse vurderingene. 32 Kommunerevisjonen

35 Verdibevarende vedlikehold Foretaket hadde utarbeidet et dokument som viste hvordan den videre tilstandsvurderingen var planlagt og ville bli gjennomført; Tilstandsanalyse som grunnlag for vedlikeholdsplanlegging. Det fremkom blant annet av dokumentet hvem (hvilken kompetanse) som burde gjøre vurderingene, samt noe om gradering og kriterier, og at det måtte søkes objektivitet i vurderingene. Foretakets styre behandlet dokumentet i møtet , sak 22/15. Av styreprotokollen fra møtet fremkom det at:.erfaringene fra piloten vil være avgjørende for hvordan analysen for resten av eiendomsmassen planlegges, gjennomføres og ikke minst hvordan dataene vil bli bearbeidet og brukt til fremtidig vedlikeholdsplanlegging. Styret påpekte videre at det var viktig: å huske på at dette ikke er å betrakte som en «engangsjobb», men sørge for en systematikk som vil gjøre det lett å sikre kontinuitet og muligheter for senere å oppdatere dataene. Ifølge foretaket skulle dokumentet evalueres etter at piloten var gjennomført Vurderinger Boligbygg syntes å ha informasjon om bygningsmassen som var samlet inn over tid av ulike seksjoner og gjennom tilstandsvurderingen fra Tilstandsinformasjonen var ikke systematisert eller registrert i vedlikeholdssystemet Plania eller et annet sted, noe som innebar at det ikke forelå et samlet og helhetlig bilde av eiendomsporteføljens tilstand og/eller vedlikeholdsbehov. Dette, sammen med lite systematisk håndtering av innspill fra bydelene, innebar en risiko for at tilstandsinformasjon som ble lagt til grunn for de årlige prioriteringene ikke var fullstendig. Manglende fullstendighet kunne medføre at kritiske tilstander som burde ha vært løftet inn i prioriteringsdiskusjonen ikke ble vurdert. Boligbygg hadde iverksatt et pilotprosjekt for å innhente ny og mer omfattende tilstandsinformasjon, blant annet med tanke på å vurdere hva som er hensiktsmessig omfang av tilstandsvurderinger og det å kunne utføre tilstandsvurdringer av leiligheter på stikkprøvebasis. Anerkjent teori på området tilsier at det er viktig at det foreligger nødvendig informasjon om bygningsmassen som grunnlag for å utarbeide periodiske vedlikeholdsplaner (både kortsiktig og langsiktig). Teorien tilsier videre at det er viktig at omfang av vurderingene sees i lys av kostnadene knyttet til dette, blant annet med tanke på antall bygninger og boenheter som forvaltes, slik Boligbygg opplyser å gjøre. 4.3 Planer for vedlikehold Revisjonskriteriet Eiendomsforetaket bør utarbeide (langsiktige og kortsiktige) planer for periodisk vedlikehold basert på identifisert vedlikeholdsbehov og gjennomførte prioriteringer Fakta Foretaket hadde ikke planer for periodisk vedlikehold. Foretakets oppmerksomhet hadde siden opprettelsen vært mer rettet mot løpende og akutt vedlikehold relatert til HMS, enn mot planlagt vedlikehold. I tillegg var det gjennomført rehabiliteringer for å hente inn vedlikeholdsetterslepet. Som nevnt over hadde foretaket etter omorganiseringen opprettet en ny seksjon med ansvar for å utføre tilstandsvurderinger og utarbeide planer for periodisk Kommunerevisjonen 33

36 Rapport 02/2016 vedlikehold for de enkelte byggene, et arbeid som ifølge foretaket var påbegynt på undersøkelsestidspunktet. Foretaket hadde også hatt en prosess for å prioritere og planlegge kommende års (større) vedlikeholds- og eller rehabiliteringstiltak. Før omorganiseringen hadde rehabiliteringsseksjonen ansvaret for å utarbeide planen for kommende års (større) vedlikeholds- og eller rehabiliteringstiltak. Planprosessen startet før budsjettet var kjent. Vi ble fortalt at en medarbeider i seksjonen gikk gjennom tilstandsvurderingene fra 2010, samt informasjon fra seksjonene drift, bolig og forvaltning. I tillegg vurderte medarbeideren informasjon fra egen seksjon og innspill fra bydelene i planprosessen. På bakgrunn av innhentet informasjon utarbeidet seksjonen en liste (regneark) som viste alle behovene, både vedlikeholds- og rehabiliteringsbehovene. Leder for rehabiliteringsseksjonen gjorde de første prioriteringene ved å gå igjennom listen og graderte tiltakene etter prioriteringene risiko/hms/sikkerhet, og hva som fremsto som mest prekært. Eiendomsdirektøren oppga at han deretter drøftet prioriteringene i ulike møter med avdelingslederne, økonomisjef og med administrerende direktør. Dette var regelmessige møter som BR-møter (Business Review-møter), eller budsjettmøter. 8 Prioriteringer kunne også skje i møter mellom seksjonene. Ved særskilte behov ble det avholdt spesialmøte. Prioriteringene ble registrert og/ eller justert direkte i regnearket i disse møtene, og etter det vi fikk opplyst fremkom ikke grunnlaget for prioriteringene av møtereferatene. Eiendomsdirektøren sto for den endelige anbefalingen om hvilke tiltak som burde gjennomføres, og la denne frem for ledergruppen. Sistnevnte fattet beslutningen om hvilke tiltak som skulle gjennomføres. Vedlikeholds- og/eller rehabiliteringsprosjekter hvor budsjetterte kostnader utgjorde fem millioner kroner eller mer, ble etter det vi fikk fortalt lagt frem for styret. For 2015 utarbeidet leder av den nye prosjektseksjonen for første gang et eget dokument som beskrev foretakets grunnlag for prioritering av rehabiliteringsprosjekter dette året. Ifølge dokumentet skulle pågående prosjekter og eiendommer med behov for strakstiltak grunnet HMS eller andre årsaker prioriteres. I tillegg skulle tak og fasader prioriteres før innvendig rehabilitering. Beslutningsgrunnlaget ble lagt frem for styret i sak 83/2014 Rehabiliteringsbudsjettet 2015 prioritering av prosjekter. Ifølge styresaken hadde bydelene i mindre grad hatt innflytelse på prioriteringene som var gjort. Det fremkom i protokollen at disse i fremtiden ville få bedre mulighet til å komme med innspill til prosessen og at det i den nye organisasjonsplanen var forutsatt at eiendomssjefene (lederne av forvalterteamene) gjennom året skulle ha en løpende dialog med bydelsadministrasjonen. Det fremkom av styrets vedtak at styret ikke hadde forutsetninger for å ettergå administrasjonens prioriteringer. Etter omorganiseringen skulle som nevnt seksjonen eiendomstjenester gjennomføre tilstandsvurderinger og ut fra dette utarbeide et forslag til prioritering av vedlikeholdstiltak basert på objektive kriterier (tilstandsgrader). Leder for prosjektseksjonen, sammen med lederne av de fire forvalterteamene, skulle foreta endelig prioritering basert på informasjon fra Eiendomstjenester. I 2015 hadde Eiendomstjenester fått i oppdrag å utarbeide periodiske vedlikeholdsplaner for 20 eiendommer. På undersøkelsestidspunktet hadde seksjonen startet et arbeid med å 8 BR-møter er etter det vi fikk opplyst ikke videreført i Kommunerevisjonen

37 Verdibevarende vedlikehold tilstandsvurdere eiendommer utvendig ved hjelp av et eksternt system (Build) som også genererte vedlikeholdsplaner. 9 Seksjonen mente Plania slik det forelå på undersøkelsestidspunktet ikke kunne benyttes til planlegging av periodisk vedlikehold. Eiendomsdirektøren viste til at foretaket ved vurdering av hvilke vedlikeholds- og rehabiliteringsprosjekter som skulle prioriteres, også tok hensyn til om det forelå planer for salg av eiendom. På samme måte avventet og/eller reduserte foretaket vedlikeholdet i de tilfeller det var planlagt å endre bygget innretning/bruksmåte (gjaldt eksempelvis bygg som var planlagt omgjort til Omsorg +). Det kunne også hende at det kom føringer fra byrådsavdelingen om vedlikeholdstiltak som foretaket måtte prioritere. I slike tilfeller fulgte det som regel egne midler med. Et eksempel på dette var tiltaket knyttet til brannsikring av foretakets eiendommer. I dette konkrete tilfellet valgte Boligbygg å inkludere tilliggende tiltak i prosjektet, og foretaket viste til at det selv finansierte utvidelsen Vurdering Boligbygg hadde ikke planer for periodisk vedlikehold utover årlig plan for større vedlikehold- og rehabiliteringsprosjekter, noe som har redusert foretakets mulighet for langsiktig og målrettet styring av vedlikeholdet og vedlikeholdsetterslepet. Boligbyggs prosess for årlig planlegging av vedlikeholds- og rehabiliteringsprosjekter før omorganiseringen, syntes å ha vært i tråd med anerkjent praksis på området. Dette ved at foretaket innhentet informasjon om vedlikeholdsbehov fra ulike deler av organisasjonen, og gjennomførte prioriteringsdiskusjoner på ulike nivå. Det at foretaket ikke hadde samlet og systematisert all tilstandsinformasjon i FDV-systemet eller et annet sted, (jf. kapittel 4.2) vanskeliggjorde etter vår vurdering foretakets arbeid med å utforme helhetlige og fullstendige planer for vedlikeholds- og rehabiliteringsprosjekter. Vi har merket oss at Boligbygg i ny organisasjon har lagt til rette for utarbeiding av langsiktige planer for vedlikehold, der foretaket skal ta utgangspunkt i objektive kriterier ved prioriteringer og ulike deler av organisasjonen skal bidra i planleggingen. 4.4 Gjennomføring og oppfølging av planlagt vedlikehold Revisjonskriteriet Eiendomsforetaket bør ha systemer og rutiner for oppfølging av at planlagt vedlikehold gjennomføres. Eiendomsforetakets planlagte vedlikeholdstiltak bør gjennomføres i praksis Fakta Systemer og rutiner for oppfølging Oppfølging før omorganisering Før omorganiseringen hadde rehabiliteringsseksjonen ansvar for gjennomføring og oppfølging av større vedlikeholds- og rehabiliteringsprosjekter. 9 Systemet het Build og var eid av selskapet Buildit som var et heleid datterselskap til USBL. Foretaket oppga at det var inngått en pilotavtale med Buildit for å teste ut systemet. Kommunerevisjonen 35

38 Rapport 02/2016 Den enkelte prosjektleder i rehabiliteringsseksjonen hadde ansvar for å styre og følge opp prosjektene gjennom ordinær prosjektstyringsaktivitet som å innhente regnskapstall fra Agresso, sammenstille dette med fremdrift og betalingsplaner mm. Etter omorganiseringen hadde prosjektseksjonen fått ansvar for å gjennomføre alt vedlikehold som kunne organiseres som prosjekt, dvs. større tiltak eller «pakker» med tiltak. Drifts- og vedlikeholdsseksjonen hadde fått ansvar for normal drift og mindre vedlikeholdstiltak. Skillet var ikke klart definert, men gikk i hovedsak på kompleksitet. Prosjektseksjonen tok i 2015 i bruk prosjektstyringssystemet Prosjektportalen som et ledelsesverktøy. Systemet ble ifølge seksjonsleder brukt av prosjektlederne ved styring og oppfølging av prosjektene i hele prosjektgjennomføringsfasen. Foretakets økonomistyringssystem Visual Cost var integrert både med Prosjektportalen og med Agresso, slik at prosjektlederne i gjennomføringsfasen hadde løpende oversikt over regnskapsførte kostnader i prosjektene. Foretaket oppga at maler og veiledere som ble benyttet var integrert i styringssystemet. Prosjektlederne rapporterer månedlig, først og fremst på økonomi til seksjonsleder, som videre rapporterte til avdelingsdirektør. Større rapporter ble rapportert til styret. Vi ble fortalt at leder for prosjektseksjonen også rapporterte til eiendomsutviklingsdirektør i ny organisasjon i møter. Stikkprøver- gjennomføring av planlagte vedlikeholdstiltak i praksis I denne stikkprøven tok vi utgangspunkt i to lister mottatt fra Boligbygg kalt vedlikeholdsplanlegging 2014, og vedlikeholdsplanlegging Vi valgte til sammen 10 eiendommer fra disse listene. For alle de 10 eiendommene undersøkte vi om det forelå tilstandsvurderinger. Vi tok utgangspunkt i tilstandsvurderingene fra Vi fant at det forelå tilstandsvurdering for 9 av eiendommene, mens det for den siste eiendommen forelå en enkel oversikt over vedlikeholdsbehov. Den siste eiendommen var et hus bestående av 4 leiligheter, en type eiendom foretaket definerte som «småhus». For slike småhus forelå det enklere tilstandsrapporter gjennom beskrivelser. Videre undersøkte vi om de vedlikeholdstiltakene som ifølge listene fra Boligbygg var planlagt i 2014 og 2015 kunne gjenfinnes i tilstandsinformasjonen. Vi fant at tiltakene i all hovedsak kunne gjenfinnes i tilstandsinformasjonen. I fire av boligene kontrollerte vi at tiltakene faktisk var utført, tre fra 2014 og ett fra Vi valgte tiltak relatert til ytre vedlikehold. Ved befaring kontrollerte vi om disse fire tiltakene var gjennomført. Befaringen viste at de fire kontrollerte tiltakene var utført. Vi så også på om det var sammenheng mellom regnskapsførte kostnader og jobben som var utført. På et overordnet nivå fremsto kostnadsnivået for hvert av de fire tiltakene som rimelig ut fra den jobben som var utført Vurderinger Boligbygg hadde et system og rutiner for oppfølging av større vedlikeholdstiltak og rehabiliteringsprosjekter, gjennom prosjektstyringsaktiviteter, møteaktiviteter og rapportering på ulike nivå. 36 Kommunerevisjonen

39 Verdibevarende vedlikehold For de utvalgte bygningene som inngikk i våre stikkprøver syntes planlagte vedlikeholdstiltak å være basert på tilstandsinformasjon. På de bygningene vi utførte observasjoner var de planlagte vedlikeholdstiltakene utført i praksis. Kommunerevisjonen 37

40 Rapport 02/ Ansvarlig byrådsavdeling En av hovedmålsettingene med opprettelsen av eiendomsforetak og for kommunens eiendomsforvaltning er at realverdien av kommunens eiendommer ivaretas, og det er byrådet som etter kommuneloven 20 nr. 2 skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Ansvaret for eiendomsforetakene er delegert til byråden for kultur og næring Revisjonskriterier Byråden for kultur og næring skal følge opp at realverdien av kommunens eiendommer ivaretas Fakta Byrådens forventninger til foretakene gis i de årlige tildelingsbrevene. I tildelingsbrevene til Undervisningsbygg for fremkom det som mål og resultatkrav at foretaket blant annet skulle gjennomføre planmessig vedlikehold og rehabilitering for å bedre kvaliteten på undervisningsarealene, opprettholde realverdien eiendommene representerer i forhold til forretningsmessige prinsipper og ivareta kostnadseffektiv forvaltning, drift og vedlikehold, utvikling og eventuell utfasing av eiendommene. I tildelingsbrevet for 2015 fremkom det som mål og resultatkrav at eiendomsforvaltningen skulle være kostnadseffektiv og realverdiene av kommunens eiendommer skulle ivaretas. I tildelingsbrevene til Boligbygg for 2013 og 2014 ble det blant annet satt krav til at driften skulle være kostnadseffektiv. Under mål og resultatkrav fremkom det at foretaket skulle holde forvaltnings- og driftskostnadene lave slik at mest mulig av driftsbudsjettet ble brukt til vedlikehold, foretaket skulle prioritere vedlikehold som bedret sikkerhet og trivsel for leietakerne og foretaket skulle videreføre rehabiliteringsarbeidene for å bedre kvaliteten på boligmassen. I tildelingsbrevet for 2015 fremkom det blant annet at eiendomsforvaltningen skulle være kostnadseffektiv og realverdiene av kommunens eiendommer skulle ivaretas. Byrådsavdelingen hadde i styringsdokumentene ikke uttrykt et ønsket vedlikeholdsnivå for foretakets eiendommer. Med ønsket vedlikeholdsnivå mener vi eksempelvis i form av en forventing om at vedlikeholdsinnsatsen lå på samme nivå som anerkjente normtall på området. Videre er det fra eiers side ikke stilt krav til årlig rapportering av utført vedlikehold opp mot anerkjente normer eller andre måltall. Gjennom vårt arbeid med regnskapsanalysen fant vi at det fra byrådsavdelingens side ikke var etablert felles beregningsmetode for å trekke ut faktiske FDV-satser fra regnskapstallene, eller for hvilke komponenter som skulle inngå ved oppfølging eller sammenligning av foretakenes vedlikeholdsinnsats på tvers i kommunen 10 Nærmere beskrivelse om dette i vedlegg 2 Revisjonskriterier. 11 På undersøkelsestidspunktet var byråden for næring og kultur ansvarlig for eiendomsforetakene. I nytt byråd er det byråden for næring og eierskap som har ansvaret for disse. 38 Kommunerevisjonen

41 Verdibevarende vedlikehold og/eller mot relevante normtall. Forholdet er nærmere beskrevet i vedlegg 1 Vedlikeholdsanalyser. Byrådsavdelingen viste til at den formelle eierdialogen skjedde gjennom foretaksmøter og kontaktmøter (vanligvis til sammen fire møter i året). Ifølge protokoller fra foretaksmøtene for 2013 og 2014 var redegjørelse for status for og oppfølging av vedlikeholdsetterslep og rehabilitering eget punkt på agendaen begge årene. I kontaktmøtene var søkelyset rettet mot investeringsprosjektenes fremdrift mm, og eventuelt andre risikoområder, basert på foretakenes kvartals- og tertialrapporter. For øvrig oppga byrådsavdelingen at de hadde løpende møter og dialog med foretakene. I tillegg til å orientere byrådsavdelingen/byråden gjennom møtevirksomhet og annen løpende dialog, herunder om arbeidet med vedlikehold, rapporterte foretakene til byrådsavdelingen gjennom kvartals-/tertialrapporter og årsberetninger. Ifølge Byrådsavdelingen var fokuset for oppfølgingen at foretakene drev systematisk og effektivt, at de hadde systemer for å følge opp sitt eget arbeid (herunder vedlikeholdsarbeid), og at det ble utført risikovurderinger slik som forutsatt i tildelingsbrevene. Byrådsavdelingen påpekte at det er ekstra viktig at det ikke oppsto et vedlikeholdsetterslep i nye bygg. Undervisningsbygg har i årsberetningene for 2013 og 2014 blant annet meldte at husleien ikke var kostnadsdekkende for hva foretaket brukte av midler til forvaltning og vedlikehold. Undervisningsbygg har også i et notat med innspill til budsjettkonferansen for 2015 kommet med innspill om at FDV-satser finansiert over driftsbudsjettet ikke var tilstrekkelig til å utføre forsvarlig verdibevarende vedlikehold og at dette på sikt ville påvirke opparbeidet vedlikeholdsetterslep. Boligbygg meldte tilsvarende i sine årsberetninger. I beretningen for 2014 ga foretaket utrykk for at det fortsatt var et stort udekket behov for mer planmessig vedlikehold, og at et overføringskrav på 370,6 mill. kr ga foretaket begrensede muligheter til å ivareta et forsvarlig vedlikehold. Ifølge beretningen var det spesielt det verdibevarende vedlikeholdet som ble skadelidende. I forbindelse med budsjettarbeidet for 2016 hadde byrådsavdelingen gjennomgått eiendommenes husleiemodell, og i den sammenheng sett nærmere på foretakenes regnskapstall knyttet til vedlikehold. Dette som en del av byrådsavdelingens arbeid med å kvittere ut bystyrets verbalvedtak F11 av (Dokument nr ): Byrådet bes gjennomgå FDV-dekkende husleie i de kommunale eiendomsforetakene, med sikte på å sørge for langsiktig trygghet for det verdibevarende vedlikeholdet i kommunens eiendomsmasse. Byrådsavdelingen viste til verbalvedtaket i tildelingsbrevene for 2015, og forventet at foretakene bidro i arbeidet. I kvartals-/tertialrapportene for 2015 skrev Undervisningsbygg at foretaket ville bistå byrådsavdelingen med tallmateriale med beregninger av FDV for hele porteføljen. Boligbygg rapporterte i 1. kvartalsrapport 2015 om nøkkeltall for FDV-kostnader. Byrådsavdelingen har opplyst at resultatet etter arbeidet med FDV-kostnader var en del av beslutningsgrunnlaget benyttet ved utarbeidelse av kommunens budsjett og økonomiplan. Byrådsavdelingen viste videre til at verbalvedtaket ville bli utkvittert med at arbeidet ble fulgt opp i forbindelse med budsjettprosessen. Kommunerevisjonen 39

42 Rapport 02/ Vurdering Daværende Byrådsavdeling for kultur og næring hadde et system og praksis for styring og oppfølging av foretakenes arbeid med vedlikehold gjennom krav fastsatt i tildelingsbrev, formelle møtepunkter, annen løpende dialog og periodevise rapporter, slik styringssystemet i Oslo kommune legger opp til. Byrådsavdelingen hadde imidlertid ikke gitt uttrykk for forventet nivå på vedlikeholdsinnsatsen eller etablert krav til rapportering av hvilket vedlikeholdsnivå foretakene lå på eksempelvis sett opp mot normtall i bransjen. Fravær av slike konkrete forventninger har redusert eiers mulighet for å følge opp foretakenes vedlikeholdsinnsats og om realkapitalen ble ivaretatt. En slik uttrykt forventning kunne dessuten ha operasjonalisert hva eier la i det å bevare realkapitalen. Byrådsavdelingens oppfølging av verbalvedtak F11 i budsjettet for 2015, er et tiltak som vil kunne bidra til å synliggjøre i hvilken grad foretakenes vedlikeholdsinnsats ivaretar realkapitalen. Fravær av føringer for beregning av FDV-satser innebærer imidlertid en risiko for at foretakene beregner satsene på ulike måter. Dette vil kunne medføre at viktig styringsinformasjon og sammenligninger av ressursbruken er basert på ulikt grunnlag. 40 Kommunerevisjonen

43 Verdibevarende vedlikehold 6. Vedlikeholdsanalyser 6.1 Innledning I denne delen av undersøkelsen har vi sett nærmere på foretakenes regnskapstall knyttet til vedlikehold. Vi har i den sammenheng sett nærmere på: bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien (denne er ikke aktuell for Boligbygg) bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Vi har benyttet regnskapstall for de siste seks årene, og de ti siste årene når vi har sammenlignet bokførte utgifter med budsjett. Dette kapitlet er en oppsummering av vedlegg 1. Vi viser til vedlegget for nærmere omtale av hva vi har undersøkt og tallstørrelsene. 6.2 Avgrensninger Vi har definert vedlikeholdsutgifter som bokførte utgifter på artskonto , der vedlikeholdsutgiftene i all hovedsak føres. Det er imidlertid enkelte andre artskontoer hvor det også kan bokføres vedlikeholdsutgifter, men på disse artskontoene kan det også bokføres andre type utgifter. Det vil være komplisert og uten vesentlig betydning for aktuelle analyser å skille ut vedlikeholdsutgiftene fra disse artskontoene, derfor har vi i analysene definert vedlikeholdsutgifter som utgifter bokført på artskonto Vi har ikke vurdert forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsutgifter (FDV-utgifter) opp mot korrekt skille mellom føringer i driftsregnskapet og investeringsregnskapet. I standard kommunal kontoplan finnes arten både i driftsregnskapet og i investeringsregnskapet. Arten har ulik betydning i de to regnskapene. I driftsregnskapet gir arten uttrykk for utgifter til vedlikehold. I investeringsregnskapet gir arten uttrykk for utgifter til byggetjenester ved påkostning eller investeringer i nybygg. Vi viser til vedlegg 1 for nærmere beskrivelse av forholdet. 6.3 Forutsetninger Vi har lagt til grunn følgende forutsetninger i analysene: Korrekt bruk av artskonto ved bokføring av utgifter og inntekter. Budsjetterte vedlikeholdsutgifter reflekterer foretakenes prioritering av vedlikehold ut ifra gitte årlige økonomiske rammer. Begge foretakene bruker investeringsmidler på tiltak som kan tangere vedlikehold, som for eksempel rehabiliteringstiltak. Vi har medtatt slike midler i enkelte av analysene for å få et helhetlig bilde av situasjonen. Dette bokføres blant annet på artskontoene i investeringsregnskapet. Disse artskontoene omfatter imidlertid også nybygg/nyanlegg. Boligbygg har i liten grad hatt investeringer i nybygg, derfor har vi i aktuell analyse medtatt samtlige utgifter som er bokført på disse artskontoene. Hos Undervisningsbygg, derimot, er det et stort omfang av nybygg. Dette bokføres på en egen hovedgruppe i investeringsregnskapet, mens rehabilitering bokføres på en annen hovedgruppe (hovedgruppe ). Av den grunn har vi i analyser hos Undervisningsbygg hvor investeringsutgifter er medtatt, tatt med investeringsutgifter som er bokført på hovedgruppen for rehabilitering. Kommunerevisjonen 41

44 Rapport 02/2016 For nærmere utdyping av forutsetningene, se vedlegg 1. Der hvor det er lagt til grunn særskilte forutsetninger for hvert foretak, er dette nevnt i aktuell analyse i vedlegget. 6.4 Oppsummering Undervisningsbygg Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien Analyse for perioden indikerer at det som var tatt inn i husleieinntekter til finansiering av forvaltning, drift og vedlikehold, ble benyttet til dette. Bokføringen er ikke innrettet på en slik måte at vi kan uttale oss om det som er tatt inn i husleieinntekter til finansiering av vedlikeholdstiltak alene, ble benyttet til slike tiltak. Analysen viser også at foretakets FDV-inntekter ikke dekket FDV-utgiftene, samt at det var indikasjoner på at foretaket hadde anledning til å benytte FDV-midler utover det som dekkes av FDVinntektene, fordi kapitaldelen av husleieinntektene var høyere enn kapitalutgiftene inkl. konsernbidrag Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold Det var samlet sett bokført mer vedlikeholdsutgifter enn det som var budsjettert i perioden , noe som blant annet var mulig fordi kapitalinntektene var større enn kapitalutgiftene. Analyse for perioden gir ingen indikasjoner på at det har vært en endring i enkelte utgiftstyper, som i vesentlig grad kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen når det gjelder vedlikehold. Analyse for perioden indikerer at driftsoverskuddene løpende ble brukt til driftstiltak, herunder vedlikehold Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Det foreligger anerkjente normtall knyttet til FDV-området, blant annet FDV nøkkel fra Holte AS. Holtenøkkelen differensierer mellom tre nivåer for FDV-innsatsen: høy, middels og lav, og mellom de tre FDV-elementene, dvs. forvaltning, vedlikehold og drift. Kommunerevisjonen har utarbeidet normtall med utgangspunkt i denne nøkkelen for Både foretakets planlagte vedlikeholdsinnsats for 2014 og foretakets egen FDV-beregning for 2014 viser at foretakets vedlikeholdsinnsats var vesentlig lavere enn normtallene. Sammenligningen viser også at foretaket ikke kunne brukt vesentlig mer på vedlikehold på bekostning av drift og forvaltning ettersom driftsutgiftene og forvaltningsutgiftene ikke lå på særskilt høyt nivå sammenlignet med Holtenøkkelen. Dersom utgifter som bokføres på hovedgruppe (Generell rehabilitering) i investeringsregnskapet tas med i beregningen, ender foretaket opp med en vedlikeholdsinnsats på middels nivå sammenlignet med normtall. 6.5 Oppsummering Boligbygg Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold Regnskapsanalysen viser at det over de siste 10 årene var regnskapsført noe mindre vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet enn det som var budsjettert. De siste tre årene sett under ett var det utgiftsført vedlikehold i tråd med budsjettert. Deler av ubenyttede overskudd for tidligere år var benyttet til å øke de årlige vedlikeholdsbudsjettene i forhold til opprinnelig budsjett. 42 Kommunerevisjonen

45 Verdibevarende vedlikehold Vi har ikke analysert FDV-utgiftene ført i driftsregnskapet opp mot korrekt klassifisering mellom drift og investering. Vi vil likevel anta at deler av de utgiftene som er ført i investeringsregnskapet også kunne vært klassifisert som driftsutgifter, under kategorien vedlikehold. Fra 2009 var det ført mer vedlikeholdsrelaterte poster i driftsregnskapet enn i investeringsregnskapet. Tar man hensyn til relaterte utgifter ført i investeringsregnskapet, kan det ikke utelukkes at den faktiske vedlikeholdsinnsatsen kan ha vært noe større enn det som er ført på de tiltenkte regnskapspostene i driftsregnskapet, i alle fall frem til Analysen for perioden gir ikke indikasjoner på at det har vært endring i utgiftstyper, som i vesentlig grad kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen når det gjelder vedlikehold. Analysen for perioden indikerer at driftsoverskuddene løpende ble brukt til driftstiltak, herunder vedlikehold. Foretaket hadde i underkant av 60 millioner kroner i driftsreserver ved utgangen av Dette utgjorde ikke en vesentlig reserve for å dekke et eventuelt vedlikeholdsetterslep. Regnskapsmessig overskudd var også redusert de fire siste årene Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Ut fra Boligbyggs beregning lå foretakets samlede FDV-sats (driftsregnskapet) over Holtes satser for middels og lav ressursinnsats, men under Holtes høye norm som Boligbygg mente var det beste sammenligningsgrunnlaget. Foretaket mener høy sats er riktig sammenligningsgrunnlag på grunn av blant annet foretakets særskilte utgifter knyttet til hyppige beboerskifter og istandsetting av boliger ved beboerskifter, vektertjenester og oppfølging av leieforhold. Holtenøkkelen består av ulike komponenter som kan velges inn, eller utelates etter relevans for virksomheten. Når det gjelder de faktiske nøklene som baserer seg på historiske regnskapstall, vil beregningene av FDV-satsene variere, da det kan ligge vedlikeholdsutgifter regnskapsført på Kostra-arter for drift og forvaltning og motsatt. Da forutsetningene som legges til grunn kan variere, vil det også være vanskelig å etterprøve og vurdere opp mot normtall. Imidlertid vil det for foretaket og kommunen være viktig at det er de samlede rammene til forvaltning, drift og vedlikehold som dekker behovet. 6.6 Generelle observasjoner Som nevnt i kapittel 5 har ikke eiers representant fastsatt et ønsket eller konkret vedlikeholdsnivå for sine eiendommer. Eiers representant har heller ikke stilt krav til rapportering av utført vedlikehold eller ressursinnsats for FDV opp mot måltall, eksempelvis i tertialrapporter eller årsberetninger. Gjennom vårt arbeid med regnskapsanalysen kom det frem at byrådsavdelingen ikke hadde etablert noen felles beregningsmetode for å trekke ut faktiske FDV-satser fra regnskapstallene, heller ikke for hvilke komponenter som skulle inngå ved sammenligning mot den såkalte Holte-nøkkelen eller andre relevante normtall. Arbeidet synliggjorde også at foretakene hadde ikke tatt i bruk FDV-systemene fullt ut, og satsene kan ikke hentes direkte fra disse systemene. Kommunerevisjonen 43

46 Rapport 02/ Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger I dette kapitlet presenteres Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger. Undersøkelsens problemstilling som har vært om Undervisningsbygg og Boligbygg ivaretar målet om å opprettholde realverdien av kommunens eiendomsmasse gjennom vedlikehold. 7.1 Konklusjoner Undervisningsbygg Undervisningsbygg Oslo KF hadde kommet langt med arbeidet knyttet til verdibevarende vedlikehold, og hadde et system som la grunnlag for å kunne ivareta eiendomsmassens realkapitalgjennom vedlikehold. Nye tilstandsvurderinger var utført og all foreliggende tilstandsinformasjon var i stor grad samlet og systematisert i foretakets forvaltnings- drift- og vedlikeholdssystem (FDV-system). Foretakets årlige vedlikeholdsplaner var basert på foreliggende informasjon og prioriteringsdiskusjoner innen gitte økonomiske rammer, men foretaket hadde ikke langsiktige planer for vedlikehold. Foretaket oppgir at den systematiserte tilstandsinformasjonen for fremtiden også skal danne grunnlag for foretakets langsiktige planlegging av verdibevarende vedlikehold. Videre var kontrollerte tiltak var i all hovedsak utført i tråd med plan. Regnskapsanalysen viste at foretakets FDV- andel av husleieinntektene var lavere enn FDV-utgiftene i perioden Samtidig var kapitaldelen av husleieinntektene større enn kapitalutgiftene. Undersøkelsen viste at foretaket ikke hadde konkrete resultatambisjoner for bygningsmassens generelle tilstand utover mål for vedlikeholdsetterslepet. Med resultatambisjoner menes en operasjonalisering av virksomhetens målsetting om å ivareta realkapitalen, for eksempel i form av krav til tilstand for de enkelte bygg eller bygningstyper. Dette reduserte foretakets mulighet til å følge utviklingen i eiendomsmassen. Nedgang i vedlikeholdsetterslepet kan være et resultat av at gamle skolebygninger selges, rives eller rehabiliteres, samtidig som tilstanden i resterende skolebygninger kan være uendret eller forverret. Undersøkelsen viste også at det gjensto noe arbeid før all tilstandsinformasjon var oppdatert, og at informasjon fra to seksjoner, én med ansvar for å gjennomførte tiltak for å redusere energibruken, og én med ansvar for vedlikehold og oppfølging av utendørs lekeapparater, ikke var lagt inn i FDV-systemet. Etter Kommunerevisjonens vurdering medførte dette en risiko for at styringsinformasjon, og vedlikeholdsplaner generert fra systemet, ikke var fullstendige Boligbygg Boligbygg Oslo KF var ikke kommet like langt med arbeidet knyttet til verdibevarende vedlikehold, og opplyste at det av økonomiske årsaker hittil ikke hadde fokusert på periodisk vedlikehold, men på løpende (ad-hoc) vedlikehold og større vedlikeholdstiltak/ rehabiliteringer. Foretaket hadde ikke planer for periodisk vedlikehold, bare for større vedlikeholdstiltak/rehabiliteringer. Disse var basert på foreliggende informasjon om eiendomsmassens tilstand og prioriteringsdiskusjoner. Foretaket hadde startet et arbeid med å innhente ny og mer utfyllende informasjon. Tilstandsinformasjonen var ikke samlet og systematisert ett bestemt sted. Kontrollerte tiltak var i all hovedsak utført i tråd med plan. Regnskapsanalysen viste at foretaket samlet hadde regnskapsført mindre vedlikeholdsutgifter i perioden enn det som var budsjettert. 44 Kommunerevisjonen

47 Verdibevarende vedlikehold Det var ikke etablert konkrete måltall knyttet til foretakets langsiktige mål og strategier på vedlikeholdsområdet. Foretakets strategi- og forretningsplan for var ikke periodisert med mål og delmål for de enkelte år i perioden, noe som kan redusere mulighetene for kontinuerlig oppfølging og forbedring. Foretaket hadde ikke uttrykt resultatambisjoner for eiendomsmassen. Det reduserte foretakets mulighet for å følge utviklingen i eiendomsmassens generelle tilstand Byrådsavdeling for kultur og næring Byrådsavdeling for kultur og næring fulgte opp foretakene gjennom kommunens styringssystem. Byrådsavdelingen hadde ikke gitt uttrykk for forventet nivå på vedlikeholdsinnsatsen, eksempelvis sett opp mot normtall i bransjen, eller fastslått beregningsmetode ved sammenligning på tvers i kommunen og/eller mot relevante normtall. 7.2 Anbefalinger På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen har Kommunerevisjonen følgende anbefalinger: Undervisningsbygg bør: - vurdere å utarbeide konkrete målsettinger eller ambisjoner for eiendomsmassens tilstand, - sikre at all relevant tilstandsinformasjon samles i FDV-systemet, og - fullføre arbeidet med å lage langsiktige planer for vedlikeholdsarbeidet. Boligbygg bør: - vurdere å utarbeide konkrete målsettinger eller ambisjoner for eiendomsmassens tilstand, konkretisere måltall knyttet til strategier og tiltak for foretakets arbeid med å oppnå fastsatte mål, - sikre at all relevant tilstandsinformasjon samles i ett system, og - utarbeide periodiske planer for vedlikehold. Byråden for næring og eierskap bør: - konkretisere hva som forventes av eiendomsforetakenes vedlikeholdsinnsats slik at realkapitalen kan ivaretas og - vurdere behovet for å etablere felles metoder for beregning av FDV-satser ut fra foreliggende regnskapstall, gjerne opp mot anerkjente normtall på området. Kommunerevisjonen 45

48 Rapport 02/ Uttalelser til rapporten og Kommunerevisjonens vurderinger av disse Rapporten ble sendt byråden for næring og eierskap og Undervisningsbygg til uttalelse. Boligbygg fikk tilsendt rapporten Kommunerevisjonen mottok uttalelse fra byråden for næring og eierskap i brev av , fra Undervisningsbygg og Boligbygg Uttalelsene følger i sin helhet i vedleggene Byrådsavdeling for næring og eierskap Byrådsavdelingens uttalelser Byrådsavdeling for næring og eierskap oppfattet rapporten som nyttig. Byrådsavdelingen skrev at det i forbindelse med budsjettprosessen for 2017 er nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter for alle foretakene som skal sikre at foretakene har ensartet rapportering av forvaltning, drift og vedlikehold (FDV). Byrådsavdelingens mål er å lage en felles kontoplan i Arbeidet vil også innebære vurdering om bruk av Holtenøkkelen som sammenligningsgrunnlag. Ifølge byrådsavdelingen vil foretakene i forbindelse med budsjettprosessen for budsjett 2017 rapportere FDV-forbruket i 2015 basert på felles kontoplan, og faktisk forbruk vil sammenlignes med relevante normtall (Holtenøkkel). Likeledes opplyser byrådsavdelingen at det er nedsatt en arbeidsgruppe med representanter for de ulike foretakene som skal enes om en felles tilstandsrapportering basert på Norsk Standard (3424) Tilstandsanalyse av byggverk. Arbeidet skal resultere i konkrete mål for vedlikeholdsnivå og tilstandsgrad for byggene med tilhørende resultatindikatorer. Dette vil ifølge byrådsavdelingen være med på å sikre at realkapitalen ivaretas Kommunerevisjonens vurderinger Byrådsavdelingens oppgitte tiltak synes relevante. Utover dette har Kommunerevisjonen har ingen kommentarer til byrådsavdelingenes uttalelser. 8.2 Undervisningsbygg Undervisningsbyggs uttalelser Undervisningsbygg oppga at rapportens anbefalinger harmonerte med iverksatte tiltak og ambisjoner Undervisningsbygg selv hadde på dette området. Foretakets samlede vurdering av Kommunerevisjonens konklusjoner og anbefalinger var at de var relevante og at rapporten var et nyttig redskap for Undervisningsbygg. Undervisningsbygg oppga videre at foretaket ville søke å sikre at all aktuell tilstandsinformasjon samles i FDV-systemet i løpet av 2016 og at foretaket samtidig tok sikte på å fullføre arbeidet med å lage langsiktige planer for vedlikeholdsarbeid. Når det gjaldt konkrete målsettinger eller ambisjoner for eiendomsmassens tilstand, var det ifølge foretaket igangsatt et arbeid med øvrige foretak i Oslo kommune, for å etablere en metodikk og et objektivt datagrunnlag som grunnlag for å fastsette tilstandsgrad (TG) pr. bygg. Dette arbeidet skulle også samordnes med andre kommuner. Utfra dette kunne det ifølge foretaket etableres ambisjoner og mål for den generelle tilstanden for bygningsmassen. Forholdet skulle utredes 46 Kommunerevisjonen

49 Verdibevarende vedlikehold til Startkonferansen i , og avhengig av det videre budsjettarbeid ville implementering kunne starte opp i Kommunerevisjonens vurderinger Undervisningsbyggs oppgitte tiltak synes relevante. Utover dette har Kommunerevisjonen har ingen kommentarer til foretakets uttalelser. 8.3 Boligbygg Boligbyggs uttalelser Boligbygg viste til at rapporten tar for seg et område som foretaket har stort fokus på. Foretaket oppga også at styret og administrasjonen, uavhengig av Kommunerevisjonens gjennomgang, hadde iverksatt og arbeidet med flere tiltak for å få på plass informasjon og systemer for bedre prioritering og styring av vedlikeholdsinnsatsen. Foretaket oppga videre at Kommunerevisjonens anbefalinger og konklusjoner på de områder rapporten omhandlet, var i samsvar med det foretaket var opptatt av. Foretaket opplyste at det siden slutten av 2014 hadde jobbet systematisk for å iverksette og gjennomføre alle tiltakene som rapporten foreslo, og at det tok sikte på å få det aller meste på plass innen Vedrørende Kommunerevisjonens anbefaling knyttet til det å ha et ambisjonsnivå for eiendomsmassen, oppga foretaket at det på styremøte (sak 68) ble fattet et vedtak om at de kommunale boligeiendommene skulle ha en tilstandsgrad på 1,0 (dvs. svake symptomer på byggtekniske tilstandssvekkelser). Videre ble det besluttet at når ambisjonsnivået for innvendig tilstand for boligene senere skulle avklares, måtte dette vurderes opp mot økonomiske rammer, kapasitet og akseptnivåer. Vedrørende anbefalingen knyttet til lagring av tilstandsinformasjon, svarer foretaket at det arbeidet ut fra en plan om at all tilstandsinformasjon skulle legges inn i foretakets FDVUsystem. Foretaket opplyste videre at det parallelt med innhenting av oppdatert tilstandsinformasjon foregikk et utviklingsarbeid for at Plania skulle ha nødvendig funksjonalitet for lagring og bearbeiding av tilstandsdata og produksjon av vedlikeholdsplaner. Boligbygg hadde videre noen innvendinger til rapportens fremstilling. Blant annet skrev foretaket at enkelte tema kunne vært mer nyansert og gitt noe mer plass i rapporten, som skillet mellom heleide gårder og boliger i sameier og borettslag, og hvilken betydning dette hadde for Boligbygg. Foretakets oppgradering av brannsikkerheten og dets prioritering av midler til dette over flere år ble også trukket frem i den sammenheng. Boligbygg mente videre at rapporten kunne etterlate et inntrykk av at foretaket manglet informasjon om sine bygg eller ikke hadde systematisert denne tilfredsstillende. Foretaket bemerket også at rapporten burde vært mer tilpasset den faktiske situasjonen i sin fremstilling av enkelte tema: Til slutt skal bl.a. områder som ressursbruk på FDV og sammenlikninger av satser uten utfyllende kommentarer, ekstraordinær bo-oppfølging, innhenting av vedlikeholdsetterslep kontra planlagt vedlikehold nevnes. Foretaket mener at rapporten burde vært mer tilpasset den faktiske situasjonen i sin fremstilling av disse temaene. Foretaket uttalte også at revisjonskriteriene som var lagt til grunn for undersøkelsen medførte at det i for liten grad fremkom at løpende vedlikehold og andre typer preventivt vedlikehold 12 Byrådets startkonferanse med fokus på langsiktige utfordringer og satsingsområder i de nærmeste 4 årene (økonomiplanperioden). Kommunerevisjonen 47

50 Rapport 02/2016 ble foretatt på flere måter i Boligbygg enn hva den foreliggende fremstillingen etterlot et inntrykk av Kommunerevisjonens vurderinger Varslede tiltak De oppgitte tiltakene er etter Kommunerevisjonens vurdering relevante sett opp mot rapportens anbefalinger. Kommunerevisjonen merker seg Boligbyggs uttalelser om at rapporten tar for seg et område som foretaket selv har stort fokus på, og at Kommunerevisjonens anbefalinger og konklusjoner på de områder rapporten omhandlet, var i samsvar med det foretaket selv var opptatt av. Kommunerevisjonen har også merket seg at foretaket oppga å ha arbeidet systematisk for å iverksette og gjennomføre alle tiltakene som rapporten foreslo, og at det tok sikte på å få det aller meste på plass innen Innvendinger til rapporten Foretaket har hatt revisjonskriteriene til gjennomgang og kommentering tidlig i prosessen, men hadde ingen kommentarer til disse. Foretaket har også tidligere verifisert faktaframstillingen. Kommunerevisjonen har forståelse for Boligbyggs ønske om at enkelte tema var mer nyansert og gitt mer plass i rapporten. Undersøkelsen har imidlertid vært avgrenset i tråd med dens formål og hovedproblemstilling. Formålet med undersøkelsen var å gi kontrollutvalget informasjon om de to foretakenes arbeid med verdibevarende vedlikehold og om foretakene gjennom det bidrar til at Oslo kommune ivaretar realverdien på kommunens eiendomsmasse. For øvrig vises det flere steder i rapporten til at foretakets arbeid med å opprettholde realverdien også er knyttet til rehabiliteringer. Boligbygg uttalte blant annet at skillet mellom heleide gårder og boliger i sameier og borettslag, og hvilken betydning dette har for Boligbygg, kunne vært mer nyansert og gitt noe mer plass i rapporten. Uavhengig av type bygg og eierforhold bør foretaket etter Kommunerevisjonens vurdering ha tilstandsinformasjon om den/de delene den har ansvar for. Samtidig må foretaket prioritere tiltak innen de rammer det er underlagt, det være seg rammer knyttet til eierforhold, økonomiske rammer eller lignende. Kommunerevisjonen har derfor ikke sett behov for å utdype varierende eierforhold. Når det gjelder uttalelsene knyttet til foretakets oppgradering av brannsikkerheten og dets prioritering av midler til dette over flere år, har Kommunerevisjonen i rapporten vist til at foretaket har prioritert tiltak knyttet til brannsikring av eiendommer, jf. siste avsnitt i rapportens kapittel Planer for vedlikehold - fakta. Ut fra undersøkelsens problemstilling og revisjonskriterier ser ikke Kommunerevisjonen behovet for å utdype forholdet nærmere. Kommunerevisjonen kjenner seg ikke igjen i Boligbyggs uttalelse om at rapporten kunne etterlate et inntrykk av at foretaket manglet informasjon om sine bygg. Det vises flere steder i rapporten til at foretaket hadde informasjon om bygningsmassens tilstand, blant annet i kapittel Informasjon om bygningsmassens tilstand fakta. Videre beskriver Kommunerevisjonen i kapittel Planer for vedlikehold fakta hva foretaket benytter tilstandsinformasjonen til i prioritering- og planprosessen. Det fremkommer også av Kommunerevisjonens vurdering i kapittel Informasjon om bygningsmassens tilstand vurdering at Boligbygg syntes å ha informasjon om bygningsmassen. 48 Kommunerevisjonen

51 Verdibevarende vedlikehold Det Kommunerevisjonen derimot gir uttrykk for i rapporten, jf. foretakets uttalelse om at rapporten kunne etterlate et inntrykk av at foretaket ikke hadde systematisert informasjon om sine bygg, er at det hefter en risiko ved det forhold at informasjon om bygningsmassens tilstand ikke var samlet ett sted, kapittel Informasjon om bygningsmassens tilstand vurdering: Tilstandsinformasjonen var ikke systematisert eller registrert i vedlikeholdssystemet Plania eller et annet sted, noe som innebar at det ikke forelå et samlet og helhetlig bilde av eiendomsporteføljens tilstand og/eller vedlikeholdsbehov. Dette, sammen med lite systematisk håndtering av innspill fra bydelene, innebar en risiko for at tilstandsinformasjon som ble lagt til grunn for de årlige prioriteringene ikke var fullstendig. Manglende fullstendighet kunne medføre at kritiske tilstander som burde ha vært løftet inn i prioriteringsdiskusjonen ikke ble vurdert. Denne risikoen løftes igjen i rapportens kapittel Planer for vedlikehold vurdering hvor det ble vist til at arbeidet med plan ble vanskeligere når informasjon om bygningsmassen var spredt i organisasjonen. Det er vurderinger Kommunerevisjonen står fast ved. Til foretakets uttalelse om ressursbruk FDV og sammenligning av satser uten utfyllende kommentarer og ekstraordinær beboeroppfølging, viser Kommunerevisjonen til kapittel 2 hvor det er gitt en beskrivelse av noen særskilte utfordringer foretaket står overfor som tilbyder av sosiale boligtjenester. I rapportens vedlegg 1 Vedlikeholdsanalyser kapittel 3.3 Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold, står det blant annet at Boligbygg har lagt til grunn den høyeste graderingen, blant annet begrunnet med at foretaket pådrar seg økt vedlikeholdsbehov sammenlignet med eiendomsmassen til andre aktører. På bakgrunn av Boligbyggs innspill har Kommunerevisjonen likevel i kapittel 6 Vedlikeholdsanalyser og i vedlegg 1 lagt inn noen eksempler på hvordan foretaket forklarer bruk av høy FDV-sats som sammenligningsgrunnlag. Dette er forklaringer som hyppige beboerskifter og istandsetting av boliger ved beboerskifter, vektertjenester og oppfølging av leieforhold. Administrerende direktør har i påfølgende samtale med Kommunerevisjonen utdypet utsagnet i uttalelsen til rapporten om at foretaket allerede arbeidet ut fra en plan om at all tilstandsinformasjon skulle legges inn i foretakets FDVU-system. På bakgrunn av den nye informasjonen fra Boligbygg, har Kommunerevisjonen strøket noen setninger i faktabeskrivelsen og i vurderingene i kapittel 4.2. og i faktabeskrivelsen i kapittel 4.3, og samtidig justert tilhørende anbefaling. Rapportens sammendrag og konklusjoner er justert tilsvarende. Kommunerevisjonen 49

52 Rapport 02/ Kommunerevisjonen

53 Verdibevarende vedlikehold Referanser a) Referanser fra Oslo kommune Bystyresak 840/98 av : Oslo kommunes eiendomsforvaltning Prinsippsak, mål og strategier Bystyresak 95/01 av : Omorganisering av skoleetaten Bystyresak 253/02 av : Ny organisering av kommunens eiendomsvirksomhet Byrådssak 1189/03 av : Etablering av Boligbygg med fastsettelse av balanse Byrådssak 1237/05 av : Eierstrategi de kommunale eiendomsforetakene Byrådssak 1070/15 av : Instruks for virksomhetsstyring i Oslo kommune Prinsippnotat av : Prinsipper for virksomhetsstyring i Oslo kommune b) Eksterne referanser LOV : Kommuneloven NOU 2004:22: Velholdte bygninger gir mer til alle Multiconsult og PWC 2008: Vedlikehold i kommunesektoren Fra forfall til forbilde Max Ingar Mørk, Svein Bjøberg, Olav Egil Sæbøe, Ove Wiseth 2008: Ord og uttrykk innen eiendomsforvaltning KoBe 2011: Kommunal eigedomsforvaltning. En veileder/verktøykasse for folkevalgte og administrasjon i etablering, drift og utvikling av kommunale eiendomsforetak Multiconsult 2013: Tilstandsbarometeret 2013 kommunal og fylkeskommunal sektor Norsk standard: (NS) 3424, 2012: Tilstandsanalyse for byggverk Norsk standard: (NS) 3454, 2013: Livssykluskostnader for byggverk prinsipper og klassifikasjon Kommunerevisjonen 51

54 Rapport 02/2016 Tabelloversikt Tabell 1 Undervisningsbygg vedlikeholdsutgifter totalt og som andel av netto driftsutgifter Tabell 2 Boligbygg vedlikeholdsutgifter totalt og som andel av netto driftsutgifter Tabell 3 Vedlikeholds-, lønns- og andre driftsutgifter sammenlignet med FDV-inntekter Tabell 4 Totale driftsutgifter sammenlignet med totale husleieinntekter Tabell 5 Vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med budsjett Tabell 6 Vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med budsjett Tabell 7 Utgifter i prosent av leieinntekter Tabell 8 Regnskapsmessig overskudd og driftsreserver pr Tabell 9 Undervisningsbyggs FDV-beregning 2014 totalt og pr. kvadratmeter bygg Tabell 10 Undervisningsbyggs FDV-beregning 2014 sett opp mot vektet Holtenøkkel Tabell 11 Budsjettert og regnskapsført vedlikehold i driftsregnskapet for 2013 og Tabell 12 Vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med budsjett Tabell 13 Vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med budsjett Tabell 14 Husleieinntekter og driftsutgifter Tabell 15 Utgifter i prosent av leieinntekter Tabell 16 Netto driftsresultat, regnskapsmessig overskudd og driftsreserver Tabell 17 FDV-satser basert på regnskapet for 2014 og Holtenøkkel for Kommunerevisjonen

55 Verdibevarende vedlikehold Vedlegg 1 Vedlikeholdsanalyser 1. Innledning Avgrensninger Forutsetninger Analysens oppbygging Undervisningsbygg Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Oppsummering Undervisningsbygg Boligbygg Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Oppsummering Boligbygg Oppsummering Kommunerevisjonen 53

56 Rapport 02/ Innledning I denne delen av undersøkelsen har vi sett nærmere på foretakenes regnskapstall knyttet til vedlikehold. Vi har i den sammenheng sett nærmere på: bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien (denne er ikke aktuell for Boligbygg) bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Vi har benyttet regnskapstall for de siste seks årene, og de ti siste årene når vi har sammenlignet bokførte utgifter med budsjett. Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien Husleie i Undervisningsbygg fastsettes med utgangspunkt i en husleiekalkulator, som blant annet inneholder FDV-sats og sats for kapitalavkastning (renter) og kapitalslit (avdrag). Hovedprinsippet er kostnadsdekkende husleie, men i 2009 ble det inntatt bestemmelse i kommunens investeringsinstruks om at det i forkant av et investeringsprosjekt skal utarbeides en bindende husleieavtale mellom bestiller og utfører før prosjektet settes i gang. Dermed er det foretaket som har ansvaret og risikoen for at prosjektet holder seg innenfor vedtatte rammebetingelser. Denne problemstillingen er ikke aktuell for Boligbygg, hvor hovedregelen er at alle kommunale leieforhold i foretaket skal ha gjengs leie ved kontraktsinngåelser. Hensikten med denne leieprismodellen er å finne gjengs leie for lignende boliger leid ut på lignende avtalevilkår. Husleieinntekten er derfor ikke splittet på forskjellige elementer som for eksempel forvaltning, drift og vedlikehold. Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold Det som skal planlegges av vedlikeholdstiltak må konkretiseres og legges inn i de årlige budsjettene. Dette må gjøres innenfor de driftsrammene som foretakene opererer under, der leieinntektene skal finansiere de ulike utgiftene i driftsregnskapet. Vi har sammenlignet bokførte vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet med driftsbudsjett for vedlikehold i en 10-årsperiode. I tillegg har vi gjennomført enkelte analyser som kan gi indikasjoner på et eventuelt rom for ytterligere vedlikeholdsinnsats. Vi har i den forbindelse sett på utviklingen for enkelte utgiftstyper og ubenyttede reserver/overskudd i foretaket. Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Ulike aktører har utviklet normtall for forvaltning, drift og vedlikehold for ulike typer bygg, som anbefales fulgt for å bevare verdien på eiendomsmassen over år. Den generelle vurderingen som ligger til grunn for anbefalt ressursnivå for vedlikehold, er at det er mer kostbart å ta igjen et vedlikeholdsetterslep etter å ha latt et bygg forfalle, enn å utføre nødvendig løpende og periodisk vedlikehold. Vi har lagt til grunn FDV-nøkkel fra Holte AS som normtall for forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsutgifter (FDV-utgifter), ettersom dette er anerkjente normtall i bransjen. Holtenøkkelen er et verktøy for å indikere om bygg drives til riktig kostnad, og skal gi veiledning om innsparingsmuligheter og tiltak som kan øke bygningenes verdi. FDV-nøkkelen er også et hjelpemiddel til å bygge opp egne erfaringstall, og kan brukes til budsjettering av FDV- 54 Kommunerevisjonen

57 Verdibevarende vedlikehold utgifter samt benchmarking av egne tall for å få en oversikt over hvordan eget nivå på FDVutgifter er i forhold til Holte sine tall. Det er egne nøkkeltall for ulike typer bygg, som også er splittet på forskjellige utgiftstyper relatert til forvaltning, drift og vedlikehold. Holtenøklene angir utgiftsnivå for henholdsvis lav, middels og høy ressursinnsats fordelt på hver utgiftstype. Det kan derfor settes sammen Holtenøkler på mange forskjellige måter ut ifra det man ønsker å sammenligne. Vi er ikke kjent med at det fra eiers side er uttrykt at Holtenøkkelen bør benyttes som sammenligningsnorm, og eventuelt hvilken ressursinnsats som skal legges til grunn av de tre kategoriene «lav», «middels» eller «høy» for de ulike typene av bygg. Holtenøkkelen består av ulike komponenter som kan velges inn, eller utelates etter relevans for virksomheten. Dette innebærer at FDV-satsen innenfor de tre ulike kategoriene kan variere ved samme type bygg, avhengig av hvilke komponenter man legger til grunn. Beregningen av faktiske FDV-utgifter vil også kunne variere, da det kan ligge vedlikeholdsutgifter regnskapsført på Kostra-arter for drift og forvaltning og motsatt. Dette har gjort det vanskelig å vurdere opp mot normtall. 1.1 Avgrensninger Vi har definert vedlikeholdsutgifter som bokførte utgifter på artskonto , der vedlikeholdsutgiftene i all hovedsak føres. Det er imidlertid enkelte andre artskontoer hvor det også kan bokføres vedlikeholdsutgifter, men på disse artskontoene kan det også bokføres andre type utgifter. Det vil være komplisert og uten vesentlig betydning for aktuelle analyser å skille ut vedlikeholdsutgiftene fra disse artskontoene, derfor har vi i analysene definert vedlikeholdsutgifter som utgifter bokført på artskonto Vi har ikke vurdert forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsutgifter (FDV-utgifter) opp mot korrekt skille mellom føringer i driftsregnskapet og investeringsregnskapet. I standard kommunal kontoplan finnes art både i driftsregnskapet og i investeringsregnskapet. Arten har ulik betydning i drifts- og investeringsregnskapet. I driftsregnskapet gir arten uttrykk for utgifter til vedlikehold. I investeringsregnskapet skal arten gi uttrykk for utgifter til byggetjenester ved påkostning eller investeringer i nybygg. Skillet mellom vedlikeholdsutgifter og utgifter til påkostning/investering er beskrevet i Kommunal regnskapsstandard nr. 4 Avgrensning mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Avgrensning krever en vurdering som derfor kan praktiseres forskjellig i ulike kommuner og virksomheter. Om en utgift kan klassifiseres som investeringsutgift er avhengig av om en kan se på det som en påkostning, det vil si en oppgradering. Som påkostning klassifiseres utgifter som påløper for å føre anleggsmidlet til en annen stand, eller bedre standard enn det var i da det opprinnelig ble anskaffet av kommunen. Dette vil si utgifter som øker anleggsmiddelets bruksverdi. Tiltak som får anleggsmidlet eller vesentlige deler av dette til å fremstå som nytt, anses også som påkostning. Eier har ikke fastsatt et ønsket vedlikeholdsnivå for sine eiendommer, eksempelvis i form av et krav om at foretakene skal ha samme nivå for vedlikeholdsinnsatsen som anerkjente normer i bransjen. Videre er det fra eiers side ikke stilt krav til årlig rapportering av utført vedlikehold opp mot måltall. Vår gjennomgang kan derfor ikke peke på avvik fra en vedtatt norm. Kommunerevisjonen 55

58 Rapport 02/ Forutsetninger Vi har lagt til grunn følgende forutsetninger for begge foretakene i analysene: Korrekt bruk av artskonto ved bokføring av utgifter og inntekter, for eksempel at det som er bokført på artskontoer for vedlikehold i driftsregnskapet (artskonto ) gjelder vedlikehold, samt at vedlikeholdsutgifter er bokført på artskontoer for vedlikehold i driftsregnskapet. Budsjetterte vedlikeholdsutgifter reflekterer foretakenes prioritering av vedlikehold ut ifra gitte årlige økonomiske rammer. Begge foretakene bruker investeringsmidler på tiltak som kan tangere vedlikehold, som for eksempel rehabiliteringstiltak. Vi har medtatt slike midler i enkelte av analysene for å få et helhetlig bilde. Dette bokføres blant annet på artskontoene i invsteringsregnskapet. Disse artskontoene omfatter imidlertid også blant annet nybygg/nyanlegg. Boligbygg har i liten grad hatt investeringer i nybygg, derfor har vi i aktuell analyse medtatt samtlige utgifter som er bokført på disse artskontoene. Hos Undervisningsbygg derimot, er det et stort omfang av nybygg. Dette bokføres på en egen hovedgruppe i investeringsregnskapet, mens rehabilitering bokføres på en annen hovedgruppe (hovedgruppe ). Av den grunn har vi i analyser hos Undervisningsbygg hvor investeringsutgifter er medtatt, tatt med investeringsutgifter som er bokført på hovedgruppen for rehabilitering. Der hvor det er lagt til grunn særskilte forutsetninger for hvert foretak, er dette nevnt i aktuell analyse. 1.3 Analysens oppbygging I vedleggets kapittel 2 viser vi resultatet av vår regnskapsanalyse av Undervisningsbygg. I kapittel 3 viser vi resultatet av tilsvarende analyse av Boligbygg. I analysen brukes både begrepet «Kostra-arter» og «artskontoer». Dette betyr det samme. Vedlikeholdsutgifter bokføres på artskontoene i driftsregnskapet. Enkelte steder i analysen er dette angitt som artskonto 123*. 56 Kommunerevisjonen

59 Verdibevarende vedlikehold 2. Undervisningsbygg 2.1 Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien Vi har sammenlignet vedlikeholds-, lønns- og andre driftsutgifter med FDV-inntekter, i tillegg til å sammenligne totale driftsutgifter med totale husleieinntekter Vedlikeholds-, lønns- og andre driftsutgifter vs. FDV-inntekter Undervisningsbygg bokfører husleieinntektene på to separate inntekstskontoer FDV-del og kapitaldel. FDV-inntektene er ikke splittet på hver enkelt komponent (forvaltning, drift, vedlikehold) i regnskapet. Derfor kan det ikke foretas analyse av bokførte vedlikeholdsutgifter sett i forhold til andelen av bokførte husleieinntekter som skal finansiere vedlikeholdstiltak. I stedet har vi sammenlignet FDV-inntektene med bokførte vedlikeholds-, lønns- og andre driftsutgifter i driftsregnskapet jf. tabell 3. For å få sammenlignbare beløp har vi fra utgiftene trukket ut utgifter som er viderefakturert leietakere. Ifølge Undervisningsbygg er det bare bokførte utgifter og inntekter i eiendomsavdelingen som kan defineres som FDV-utgifter og - inntekter. For vedlikeholds-, lønns- og andre driftsutgifter i driftsregnskapet i tabellen nedenfor, har vi derfor bare med utgifter som er bokført på kostnadssteder som tilhører eiendomsavdelingen 13. FDV-inntektene er i sin helhet bokført på kostnadssteder som tilhører eiendomsavdelingen. Tabell 3 Vedlikeholds-, lønns- og andre driftsutgifter sammenlignet med FDV-inntekter (i hele kr) Artskonto Totalsum Vedlikeholdsutgifter drift Lønnsutgifter drift Andre driftsutgifter ekskl. mva ekskl mva. (artskonto ) Viderefakturert leietakere Sum netto utgifter FDV-inntekter Differanse Tabell 3 viser at det til sammen er netto utgiftsført 1,860 milliarder kroner vedrørende vedlikeholds-, lønns- og andre driftsutgifter i driftsregnskapet i perioden , mens FDV-inntektene utgjør 1,255 milliarder kroner. Dermed er det utgiftsført 604 millioner kroner mer enn inntektsført, noe som innebærer at foretakets FDV-inntekter ikke dekker FDVutgiftene. Tabellen viser videre at det er utgiftsført mer enn inntektsført for alle årene i analysen. Drøfting av analysen Analysen ovenfor viser at det for årene ikke er bokført mer i FDV-inntekter enn det som er bokført av vedlikeholds-, lønns- og andre driftsutgifter i driftsregnskapet. Dette indikerer at det som er tatt inn i husleieinntekter til finansiering av forvaltning, drift og vedlikehold, er benyttet til dette. Som nevnt innledningsvis i analysen, er ikke bokføringen innrettet på en slik måte at vi kan uttale oss om det som er tatt inn i husleieinntekter til 13 kostnadssted 51345, 51830, 51831, 51832, Kommunerevisjonen 57

60 Rapport 02/2016 finansiering av vedlikeholdstiltak alene, er benyttet til slike tiltak. Analysen viser også at foretakets FDV-inntekter ikke dekker FDV-utgiftene. Hvis FDV-inntektene hadde vært splittet på hver enkelt komponent (forvaltning, drift, vedlikehold) i regnskapet, kunne foretaket enkelt sammenlignet hver enkelt komponent med tilsvarende utgifter. Dermed kunne foretaket ved enkle analyser funnet ut om det som tas inn i husleieinntekter for henholdsvis forvaltning, drift og vedlikehold blir benyttet til disse formålene, og omvendt om utgifter til henholdsvis forvaltning, drift og vedlikehold dekkes av det som tas inn i husleieinntekter til disse formålene Totale driftsutgifter sammenlignet med totale husleieinntekter I tillegg til FDV-inntekter, består husleieinntektene av en kapitaldel for dekning av kapitalslit (avdrag) og kapitalavkastning (renter). Husleieinntekter fra eksterne leietakere bokføres på egen artskonto uten å skille mellom FDV-inntekter og kapitalslit. Foretaket belastes i form av renter og avdrag for lån i lånefondet, i tillegg til overføringer (konsernbidrag) til bykassa, blant annet som kompensasjon til eier for bruken av kommunens eiendommer i utleievirksomheten. Bystyret har i tillegg vedtatt at Undervisningsbygg årlig skal overføre 100 millioner kroner fra drifts- til investeringsregnskapet, som bokføres som en utgift i driftsregnskapet. For å få et totalbilde av inndekningen med hensyn til totale husleieinntekter, viser tabell 4 en sammenligning av husleieinntektene (FDV-inntekter og kapitaldel) med totale netto driftsutgifter inkl. konsernbidrag, renter og avdrag, og i tillegg overføringskravet til investeringsregnskapet. I likhet med analysen i punkt 2.1.1, har vi bare tatt med utgifter som tilhører kostnadssteder for eiendomsavdelingen. Unntaket er konsernbidrag, renter og avdrag og overføringskravet til investeringsregnskapet, som ikke er bokført på disse kostnadsstedene. For å få sammenlignbare størrelser er derfor disse utgiftene tatt med, ettersom kapitaldelen av husleieinntektene i sin helhet er bokført på kostnadssteder som tilhører eiendomsavdelingen. Tabell 4 Totale driftsutgifter sammenlignet med totale husleieinntekter (i hele kr) Artskonto Totalsum Vedlikeholdsutgifter drift Lønnsutgifter drift Andre driftsutgifter ekskl. mva ekskl mva. (artskonto ) Viderefakturert leietakere Konsernbidrag *) Renter og avdrag ekskl. finansiell ekskl og leasing **) Overføringskrav til investeringsregnskapet *) Sum netto utgifter FDV-inntekter Husleieinntekter - kapitaldel Husleieinntekter eksterne Sum husleieinntekter Differanse *) Posteringer på artskonto omfatter også andre utgifter, som derfor ikke inngår. **) I beløp inngår kreditbeløp for overføring av byggelånsrenter fra drifts- til investeringsregnskap. Tabell 4 viser at totale netto driftsutgifter inkl. konsernbidrag, renter og avdrag og overføringskrav til investeringsregnskapet, utgjør 12,985 milliarder kroner for perioden Kommunerevisjonen

61 Verdibevarende vedlikehold 2014 fratrukket utgifter til finansiell leasing 14. Til sammenligning utgjør totale husleieinntekter 13,014 milliarder kroner, det vil si at det er utgiftsført 29 millioner kroner mindre enn inntektsført. Dette skyldes at kapitaldelen av husleieinntektene er høyere enn kapitalutgiftene inkl. konsernbidrag. Vi har ikke undersøkt hva dette skyldes. Tabellen viser videre at det er utgiftsført mindre enn inntektsført for alle årene i analysen, med unntak av i 2009 og Drøfting av analysen Foretaket har gått med overskudd alle de seks siste årene, se punkt nedenfor. Analysen ovenfor indikerer dermed at foretaket har anledning til å benytte FDV-midler utover det som dekkes av FDV-inntektene, fordi kapitaldelen av husleieinntektene er høyere enn kapitalutgiftene inkl. konsernbidrag. 2.2 Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold Vi har sammenlignet bokførte vedlikeholdsutgifter med vedlikeholdsbudsjett. I tillegg har vi utført en analyse som viser hvor stor andel ulike driftsutgifter utgjør av husleieinntektene over en seksårsperiode, for å undersøke hvorvidt det har vært unormal eller sterkt økende kostnadsutvikling som kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen når det gjelder vedlikehold. Vi har også undersøkt om det er økning i ubenyttede reserver/overskudd i foretaket, som eventuelt kunne vært benyttet til vedlikeholdstiltak Sammenligning av bokførte vedlikeholdsutgifter og vedlikeholdsbudsjett I tabell 5 nedenfor er foretakets vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med driftsbudsjett for vedlikehold i perioden Finansiell leasing er trukket ifra renter og avdrag, ettersom leieinntekter i forbindelse med finansiell leasing ikke inngår i husleieinntektene i tabellen. Kommunerevisjonen 59

62 Rapport 02/2016 Tabell 5 Vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med budsjett (i hele kr) Artskonto Totalsum Bokført vedlikehold Justert budsjett vedlikehold Opprinnelig budsjett vedlikhold Differanse mellom bokført vedlikehold og justert budsjett vedlikehold Differanse mellom bokført vedlikehold og opprinnelig budsjett Tabell 5 viser at det totalt er bokført 1,832 milliarder kroner i vedlikeholdsutgifter i årene , mens det er budsjettert med 1,698 milliarder kroner. Dette betyr at det er utgiftsført 134 millioner kroner mer enn justert budsjett. Tabellen viser videre at vedlikeholdsinnsatsen er doblet i perioden, fra 107 millioner kroner i 2005 til 217 millioner kroner i Samlet sett for perioden har vedlikeholdsbudsjettet økt sammenlignet med opprinnelig budsjett ettersom det er foretatt budsjettjusteringer. Ser vi årene hver for seg, er det utgiftsført mer enn justert budsjett i seks av årene, hvorav 32 millioner kroner i 2014, mens det er utgiftsført mindre enn justert budsjett i 2006 (9 millioner kroner), 2007 (16 millioner kroner), 2011 (14 millioner kroner) og 2012 (6 millioner kroner). Undervisningsbygg bruker investeringsmidler på tiltak som kan tangere vedlikehold, som for eksempel rehabiliteringstiltak. Som nevnt innledningsvis, er dette utgifter som bokføres på hovedgruppe (Generell rehabilitering) i investeringsregnskapet. Tabell 6 nedenfor viser utviklingen over en 10-årsperiode for henholdsvis vedlikeholdsutgifter bokført i driftsregnskapet og relaterte poster i investeringsregnskapet, det vil si utgifter bokført på hovedgruppe Kommunerevisjonen

63 Verdibevarende vedlikehold Tabell 6 Vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med budsjett (i hele kr) Artskonto Vedlikeholdsutgifter drift Investeringsutgifter hovedgruppe ekskl. mva Generell rehabilitering (artskonto ) Tabell 6 viser at det er delvis lik utvikling når det gjelder vedlikeholdsutgifter bokført i driftsregnskapet og relaterte poster i investeringsregnskapet. I 2012 og 2013 var vedlikeholdsutgiftene i driftsregnskapet større enn relaterte poster i investeringsregnskapet. Drøfting av analysen Det er samlet sett bokført mer vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjett i perioden Regnskapet skal i utgangspunktet ikke overskride budsjettet. Ettersom Undervisningsbygg har gått med regnskapsmessig overskudd (jf. punkt 2.2.3) samtidig som det er utført mer vedlikehold sammenlignet med budsjett, betyr det at det er forbrukt mindre enn budsjettert på andre utgiftsposter i driftsregnskapet og/eller at inntektene har vært større enn budsjettert. Vi har ikke undersøkt hva som ligger til grunn for bokførte vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet og relaterte poster i investeringsregnskapet i perioden. Derfor er det vanskelig å trekke noen konklusjon av sammenligningen av utgiftene, utover å konstatere at det delvis er lik utvikling. Vi har heller ikke undersøkt årsakene til at vedlikeholdsutgiftene i driftsregnskapet var større enn relaterte poster i investeringsregnskapet i 2012 og 2013, men vi registrerer at budsjetterte investeringsutgifter var større de to årene henholdsvis 336 millioner kroner (2012) og 458 millioner kroner (2013) Er kostnadsutviklingen unormal eller sterkt økende for enkelte utgiftstyper? I tabell 7 nedenfor vises utviklingen i driftsutgifter i prosent av husleieinntektene for å finne ut om det har vært unormal eller sterkt økende kostnadsutvikling for enkelte utgiftstyper som kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen på vedlikehold. Kommunerevisjonen 61

64 Rapport 02/2016 Tabell 7 Utgifter i prosent av leieinntekter (Se beløp i tabell 4 under punkt ) Vedlikeholdsutgifter drift 10 % 10 % 9 % 9 % 9 % 9 % Lønnsutgifter drift 1 % 2 % 2 % 2 % 2 % 2 % Andre driftsutgifter ekskl. mva. og 1 % 3 % 5 % 4 % 3 % 3 % viderefakturert leietakere Konsernbidrag 67 % 63 % 63 % 59 % 56 % 54 % Renter og avdrag ekskl. finansiell 15 % 18 % 20 % 22 % 24 % 26 % leasing Overføringskrav til investeringsregnskapet 5 % 5 % 5 % 5 % 4 % 4 % Tabell 7 viser at de fleste driftsutgiftene har vært nokså stabile i prosent av husleieinntektene i perioden. Unntaket er konsernbidrag, hvor det har vært en reduksjon og renter og avdrag, hvor det har vært en økning. Drøfting av analysen Ettersom konsernbidrag og renter og avdrag går i hver sin retning, er det ingen indikasjoner på at utviklingen i disse utgiftene i vesentlig grad har gått på bekostning av ressursinnsatsen på vedlikehold Er det økning i ubenyttede reserver/overskudd i foretaket? Vi har undersøkt om det er opparbeidet vesentlige reserver i foretaket i løpet av perioden , som eventuelt kunne vært benyttet til økt vedlikehold. Dersom driftsoverskuddene løpende ikke blir brukt til driftstiltak, vil driftsreservene øke. Dette er fremstilt i tabell 8 nedenfor, som viser utviklingen i henholdsvis regnskapsmessig overskudd 15 og driftsreserver i form av ubenyttet driftsoverskudd og fondsbeholdning. 15 Begrepet «Regnskapsmessig overskudd» inkluderer også bruk av tidligere års overskudd. 62 Kommunerevisjonen

65 Verdibevarende vedlikehold Tabell 8 Regnskapsmessig overskudd og driftsreserver pr (i hele kr) Artskonto/balansekonto Regnskapsmessig overskudd Driftsreserver pr * Tabell 8 viser at driftsreservene i all hovedsak følger utviklingen i regnskapsmessig overskudd i perioden , med unntak av avvikende retning fra 2013 til Drøfting av analysen Noenlunde lik utvikling i driftsoverskudd og -reserver indikerer at driftsoverskuddene løpende blir brukt til driftstiltak, herunder vedlikehold. 2.3 Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Vi har basert denne delen av undersøkelsen på foretakets egen FDV-beregning for Vi har ikke etterprøvd foretakets beregning. I tillegg har vi sammenlignet med foretakets mål for vedlikehold, som fremgår av Handlingsplan 2014 eiendom. Holtenøkkel for 2014 er benyttet som sammenligningsgrunnlag når det gjelder normtall for forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsutgifter (FDV-utgifter). Vi har benyttet komponentene «Vedlikehold», «Reparasjon av skader» og «Utskifting» i Holtenøklene for sammenligning med foretakets vedlikeholdsutgifter. Når det gjelder totale FDV-utgifter har vi benyttet alle komponentene i Holtenøklene, med unntak av renholdsutgifter, ettersom slike utgifter i all hovedsak belastes leietaker direkte fra leverandør. Holtenøkkelen er inndelt etter type bygg. Vi har benyttet nøkkeltall for følgende typer bygg, som vi har vektet etter andel areal: 6111 Barnehage, 1 avd: omfatter «Barnehager» i foretakets FDV-beregning 6122 Barneskole: omfatter «Skolelokaler» i foretakets FDV-beregning 6211 Undervisningsbygg/høyskole: omfatter «Skolelokaler vgs» og «voksenopplæring» i foretakets FDV-beregning 6511 Idrettshall, håndball: omfatter «Kommunale idrettsbygg og idrettsanlegg» i foretakets FDV-beregning Ved sammensetning av Holtenøkkel har vi benyttet Holtes klassifisering av henholdsvis forvaltning (F), drift (D) og vedlikehold (V). Denne sammensetningen er ikke nødvendigvis Kommunerevisjonen 63

66 Rapport 02/2016 direkte sammenlignbar med foretakets klassifisering av de ulike komponentene i FDVberegningen for 2014, men dette vil ikke ha noe å si for totale FDV-utgifter. Tabell 9 viser foretakets FDV-beregning for 2014, hvor beløp er fordelt på komponentene forvaltning (F), drift (D) og vedlikehold (V) pr. type bygg og samlet pr. kvadratmeter bygg. I tabell 10 er foretakets FDV-beregning pr. kvadratmeter bygg sammenlignet med vektet Holtenøkkel for henholdsvis lav, middels og høy ressursinnsats. Tabell 9 Undervisningsbyggs FDV-beregning 2014 totalt og pr. kvadratmeter bygg Type bygg Summer av BTA m2 Andel bygg F D V Sum FDV Barnehage ,1 % Kommunale idrettsbygg og idrettsanlegg ,8 % Skolefritids tilbud 600 0,0 % Skolelokaler ,6 % Skolelokaler vgs + voksenopplæring ,4 % Totalsum Pr. kvadratmeter bygg Tabell 10 Undervisningsbyggs FDV-beregning 2014 sett opp mot vektet Holtenøkkel Type utgift UBF Holtenøkkel lav (vektet) Holtenøkkel middels (vektet) Holtenøkkel høy (vektet) F D V Totalsum Som det fremgår av tabell 10, ligger foretakets FDV-utgifter for 2014 samlet sett noe lavere enn Holtenøkkel med lav ressursinnsats. Dette skyldes hovedsakelig at foretakets vedlikeholdsutgifter er mye lavere enn Holtenøkkelen. Driftsutgiftene er også noe lavere enn Holtenøkkel med lav ressursinnsats, mens forvaltningsutgiftene er omtrent på samme nivå som Holtenøkkel med middels ressursinnsats. Ifølge Handlingsplan 2014 eiendom var plan for vedlikeholdsinnsats 106 kroner pr. kvadratmeter bygg i 2014, og ligger noenlunde på samme nivå for årene 2015 og Når det gjelder vedlikeholdsinnsatsen er det imidlertid verdt å merke seg at foretaket bruker investeringsmidler på tiltak som kan tangere vedlikehold. Dette er utgifter som bokføres på hovedgruppe (Generell rehabilitering) i investeringsregnskapet, jf. punkt I 2014 ble det bokført 318 millioner kroner 16 ekskl. merverdiavgift i investeringsutgifter når det gjelder slike tiltak. Hvis slike utgifter tas med i FDV-satsen, viser våre beregninger at foretaket ender opp med en vedlikeholdsinnsats på 403 kroner for 2014, det vil si noenlunde i samsvar med Holtenøkkel med middels ressursinnsats. Drøfting av analysen Ettersom Holtenøkkelen består av mange forskjellige elementer, kan det diskuteres hvilke elementer som skal inngå i hvert enkelt tilfelle. Vi har derfor ikke konkludert hvorvidt planlagt vedlikeholdsinnsats er tilstrekkelig for å få redusert vedlikeholdsetterslepet. 16 Artskonto ekskl (merverdiavgift) 64 Kommunerevisjonen

67 Verdibevarende vedlikehold Vi konstaterer imidlertid at foretakets vedlikeholdsinnsats i 2014 var mye større enn planlagt vedlikehold, men at foretakets egen FDV-beregning for 2014 viser at foretakets vedlikeholdsinnsats var mye lavere enn Holtenøkkel med lav ressursinnsats, slik vi har sammensatt nøkkelen. Foretakets FDV-beregning indikerer videre at foretaket ikke kunne brukt vesentlig mer på vedlikehold uten at det hadde gått på bekostning av drift og forvaltning, ettersom driftsutgiftene og forvaltningsutgiftene ikke ligger på særskilt høyt nivå sammenlignet med Holtenøkkelen. Dersom investeringsutgifter på hovedgruppe (Generell rehabilitering) tas med i beregningen, ender foretaket opp med en vedlikeholdssats, som er noenlunde i samsvar med Holtenøkkel med middels ressursinnsats. 2.4 Oppsummering Undervisningsbygg Resultatet av utførte analyser er oppsummert nedenfor: Analyse for perioden indikerer at det som er tatt inn i husleieinntekter til finansiering av forvaltning, drift og vedlikehold, faktisk er benyttet til dette. Bokføringen er ikke innrettet på en slik måte at vi kan uttale oss om det som er tatt inn i husleieinntekter til finansiering av vedlikeholdstiltak alene, er benyttet til slike tiltak. Analysen viser også at foretakets FDV-inntekter ikke dekker FDV-utgiftene, samt at det er indikasjoner på at foretaket har anledning til å benytte FDV-midler utover det som dekkes av FDV-inntektene, fordi kapitaldelen av husleieinntektene er høyere enn kapitalutgiftene inkl. konsernbidrag. Det er samlet sett bokført mer vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert i perioden Analyse for perioden gir ingen indikasjoner på at det har vært en endring i enkelte utgiftstyper, som i vesentlig grad kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen på vedlikehold. Analyse for perioden indikerer at driftsoverskuddene løpende blir brukt til driftstiltak, herunder vedlikehold. Både foretakets planlagte vedlikeholdsinnsats for 2014 og foretakets egen FDV-beregning for 2014 viser at foretakets vedlikeholdsinnsats er mye lavere enn normtall, slik vi har beregnet disse på grunnlag av Holtenøkkelen. Driftsutgiftene og forvaltningsutgiftene ligger ikke på særskilt høyt nivå sammenlignet med Holtenøkkelen. Dersom utgifter som bokføres på hovedgruppe (Generell rehabilitering) i investeringsregnskapet tas med i beregningen, ender foretaket opp med en vedlikeholdsinnsats som er på middels nivå sammenlignet med normtall. Kommunerevisjonen 65

68 Rapport 02/ Boligbygg 3.1 Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med dekning i husleien Som nevnt innledningsvis, er denne analysen ikke aktuell for Boligbygg. 3.2 Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med budsjettert vedlikehold I tillegg til å sammenligne bokførte vedlikeholdsutgifter med vedlikeholdsbudsjett, har vi foretatt analyser for å undersøke om kostnadsutviklingen er unormal eller økende for enkelte utgiftstyper og om det er økning i ubenyttede reserver/overskudd i foretaket. Utviklingen kan gi indikasjoner på om det kunne vært rom for ytterligere vedlikeholdsinnsats Sammenligning av bokførte vedlikeholdsutgifter og vedlikeholdsbudsjett For 2013 og 2014 var det budsjettert og regnskapsført vedlikehold i driftsregnskapet på Kostra-arter for vedlikehold som vist i tabell 11 nedenfor. Tabell 11 Budsjettert og regnskapsført vedlikehold i driftsregnskapet for 2013 og 2014 (i hele 1000 kr) budsjett 2013 regnskap 2013 budsjett 2014 regnskap 2014 Vedlikehold drift 123* totaloppussing leiligheter totaloppussing i % av vedlikehold 35 % 28 % 40 % 31 % Tabell 11 viser at Boligbygg har utført vedlikehold for i underkant av 200 millioner kroner årlig i 2013 og Tabellen viser videre at oppussing ved utskiftning av leietakere, som bokføres på artskonto 12309, utgjør gjennomsnittlig ca. 30 prosent av totalt bokførte vedlikeholdsutgifter for årene 2013 og Tabell 12 nedenfor viser sammenligning mellom bokførte vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet og driftsbudsjett for vedlikehold i perioden når bokførte utgifter i driftsregnskapet på Kostra-arter for vedlikehold legges til grunn. 66 Kommunerevisjonen

69 Verdibevarende vedlikehold Tabell 12 Vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med budsjett (i hele kr) Artskonto Totalsum Bokført vedlikehold Justert budsjett vedlikehold Opprinnelig budsjett vedlikhold Differanse mellom bokført vedlikehold og justert budsjett vedlikehold Differanse mellom bokført vedlikehold og opprinnelig budsjett Tabell 12 viser at vedlikeholdsinnsatsen har økt fra ca. 75 millioner kroner i 2005 til i underkant av 200 millioner kroner i 2014, men at det samlet sett er bokført 152 millioner kroner mindre i vedlikeholdsutgifter enn budsjettert i perioden I 2006, 2007 og 2012 er det regnskapsført mer i vedlikeholdsutgifter enn budsjettert, mens det i øvrige år er regnskapsført mindre. De siste tre årene sett under ett ligger bokførte vedlikeholdsutgifter på budsjettert nivå. Samlet sett for perioden har vedlikeholdsbudsjettet økt sammenlignet med opprinnelig budsjett, ettersom det er foretatt budsjettjusteringer. I likhet med Undervisningsbygg bruker Boligbygg investeringsmidler på tiltak som kan tangere vedlikehold. Eksempelvis kan dette være utgifter ført på artskontoer for beboerrelaterte kostnader, totaloppussing leiligheter og VVS-sprinkling og brannslukking. Tabell 13 viser utviklingen av bokførte vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet (artskonto ) og relaterte poster i investeringsregnskapet (artskonto ) i perioden Tabell 13 Vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet sammenlignet med budsjett ( i hele 1000 kr) Vedlikehold i drift *) relaterte investeringer **) *) postene ført på art 123* **) postene ført på art 023* Kommunerevisjonen 67

70 Rapport 02/2016 Tabell 13 viser at vedlikeholdsutgifter ført i driftsregnskapet lå under relaterte poster i investeringsregnskapet til og med Etter dette har vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet vært høyere enn utgiftene i investeringsregnskapet ført på de samme Kostra-artene. Tabellen viser videre at Boligbygg nesten har tredoblet driftsutgiftene til vedlikehold i perioden Drøfting av analysen Vi har i disse analysene sett på hvor mye som er regnskapsført og budsjettert, og har ikke tatt stilling til om det burde vært utført ytterligere vedlikehold. Vi har sett på totalene, og har ikke vurdert størrelsene på de innbyrdes postene som akuttvedlikehold, planlagt vedlikehold osv. Det er over de siste 10 årene regnskapsført noe mindre vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet enn det som har vært budsjettert. De siste tre årene sett under ett er det utgiftsført vedlikehold i tråd med budsjettert. Deler av ubenyttede overskudd for tidligere år er benyttet til å øke de årlige vedlikeholdsbudsjettene i forhold til opprinnelig budsjett. Vi har ikke vurdert FDV-utgiftene ført i driftsregnskapet opp mot korrekt klassifisering mellom drift og investering. Vi vil likevel anta at deler av de utgiftene som er ført i investeringsregnskapet også kunne vært klassifisert som driftsutgifter, under kategorien vedlikehold. Fra 2009 er det ført mer vedlikeholdsrelaterte poster i driftsregnskapet enn i investeringsregnskapet. Vi har ikke undersøkt årsaken til dette nærmere, men det kan skyldes at foretaket har hatt større bevissthet rundt riktig klassifisering av utgifter i driftsregnskapet og investeringsregnskapet. Tar man hensyn til relaterte utgifter ført i investeringsregnskapet, kan det ikke utelukkes at den faktiske vedlikeholdsinnsatsen kan ha vært noe større enn det som er ført på de tiltenkte regnskapspostene i driftsregnskapet, i alle fall frem til Er kostnadsutviklingen unormal eller økende for enkelte utgiftstyper? Det er (i all hovedsak) leieinntektene hos Boligbygg som skal dekke utgifter til forvaltning, drift, vedlikehold, overføringskrav/konsernbidrag til bykassa og finansutgifter (renter og avdrag). Leieinntektene setter således en ytre økonomisk ramme for den årlige driften av foretaket. Balansen mellom leieinntektene og driftsutgifter, overføringsutgifter og finansutgifter er derfor av vesentlig betydning for selvfinansieringsevnen. I byrådets forslag til budsjett for 2014 fremgår det at overføringskravet skal dekke renter av åpningsbalanselånet til foretaket og øvrige overføringer. De øvrige overføringene til bykassa består i hovedsak av en kompensasjon til eier for bruken av kommunens eiendommer inn i utleievirksomheten i foretaket (i henhold til saksdokumentene for oppretting av foretaket der eiendommene ble overført uten kompensasjon i åpningsbalansen). Tabell 14 viser utviklingen i leieinntekter og utgifter de siste seks årene, og tabell 15 de samme utgiftene i prosent av inntektene. Husleie til forretningsfører for andels- og borettslagsleiligheter er ikke trukket ut. Posten utgjør ca. 160 millioner kroner i 2014, og finnes igjen på inntektssiden. Øvrige utgifter til drift fremstår derfor som en vesentlig post i tabellen. 68 Kommunerevisjonen

71 Verdibevarende vedlikehold Tabell 14 Husleieinntekter og driftsutgifter (i hele 1000 kr) husleieinntekter ( ) renter/avdrag ( ) konsernbidrag inkl byggelånsrenter ( )) Vedlikehold ( ) lønn (lønn invest fratrukket) øvrig drift og forvaltning (ekskl lønn, vedlikeh,komp,) *) *) fratrukket de øvrige postene Tabell 15 Utgifter i prosent av leieinntekter renter/avdrag 5 % 5 % 5 % 6 % 6 % 7 % konsernbidrag inkl byggelånsr 39 % 35 % 36 % 41 % 38 % 35 % Vedlikehold 14 % 18 % 22 % 16 % 20 % 19 % lønn drift 7 % 7 % 8 % 8 % 8 % 8 % øvrige utgifter drift 38 % 37 % 41 % 35 % 35 % 36 % Tabell 15 viser at utgiftspostene, målt som andel av leieinntektene, har vært noenlunde stabile i perioden. Konsernbidraget utgjør 35 prosent av leieinntektene i 2014, og har gått noe ned etter en økning frem mot byrådets forslag til budsjett for 2014 fremgår det at overføringskravet er redusert med 30 millioner kroner i 2014 som følge av ny fortolkning av regelverket når det Kommunerevisjonen 69

72 Rapport 02/2016 gjelder merverdiavgiftskompensasjon for sosiale boliger, men at overføringskravet har økt igjen med 20 millioner kroner. Tabellen viser videre at posten renter og avdrag er noe stigende, og det antas at de vil fortsette å stige ettersom foretaket har budsjettert med vesentlige investeringer med lånefinansiering i årene fremover, som kommer tilbake i driftsregnskapet som renter og avdrag senere år. Drøfting av analysen Analysen for perioden gir ikke indikasjoner på at det har vært endring i utgiftstyper, som i vesentlig grad kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen når det gjelder vedlikehold Er det økning i ubenyttede reserver/overskudd i foretaket? Hvis foretakets driftsinntekter overstiger driftsutgiftene, salderes driftsregnskapet med regnskapsmessig overskudd. Eventuelle over-/underskudd i netto driftsresultat blir overført til neste års driftsregnskap. Begrepet «netto driftsresultat» viser resultatet av årets drift før bruk av eventuelt tidligere års overskudd. Overskudd kan eventuelt benyttes til økt vedlikeholdsinnsats. En gjennomgang av avsetning og bruk av overskudd de enkelte årene kan vise om det er opparbeidet vesentlige reserver i foretaket over de siste årene, som eventuelt kunne vært benyttet til økt vedlikehold. Tabell 16 viser utviklingen i netto driftsresultat, regnskapsmessig overskudd og driftsreserver i form av ubenyttet driftsoverskudd og fondsbeholdning i perioden Tabell 16 Netto driftsresultat, regnskapsmessig overskudd og driftsreserver (tall i 1000 kr) Netto driftsresultat Regnskapsmessig overskudd Driftsreserver NeHo driisresultat Regnskapsmessig overskudd DriIsreverver Tabell 16 viser at det har vært økning i driftsreservene fra 21 millioner kroner i 2006 til ca. 58 millioner kroner ved utgangen av år Regnskapsmessig overskudd har hatt samme økning som driftsreservene fra 2006 til 2010, men har etter dette blitt redusert ned til 8 millioner i 2014, som følge av at foretaket har benyttet tidligere års overskudd til å dekke blant annet vedlikeholdstiltak. Tabellen viser at netto driftsresultat økte fra 2006 til 2010, falt vesentlig i 2011, før det igjen økte i I 2014 sank driftsresultatet til å være om lag på samme nivå som i Kommunerevisjonen

73 Verdibevarende vedlikehold Styret har for 2015 vedtatt at noe av tidligere års overskudd i løpet av året skal benyttes til å gjennomføre en detaljert tilstandsvurdering av eiendomsporteføljen. Drøfting av analysen Analysen for perioden indikerer at driftsoverskuddene løpende blir brukt til driftstiltak, herunder vedlikehold. Foretaket har i underkant av 60 millioner kroner i driftsreserver ved utgangen av 2014, dvs. noe som ikke utgjør en vesentlig reserve for å dekke et eventuelt vedlikeholdsetterslep. Regnskapsmessig overskudd er også redusert de fire siste årene. Manglende forutsigbarhet om beregningen av overføringskravet og innlegging av andre varierende faktorer i konsernbidraget fra år til år enn avkastning på eiendommene, kan gi foretaket incitamenter til forsiktig bruk av tidligere års overskudd. Vårt inntrykk er at det er viktig for foretakene å saldere regnskapet uten underskudd. Ved forsiktig bruk av tidligere års overskudd har foretakene en buffer dersom det kommer poster i blant annet konsernbidraget, som ikke er forutsett. 3.3 Bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold Boligbygg har ved hjelp av ekstern konsulent beregnet FDV-sats for foretaket for 2013 og 2014, og beregnet relevant Holtenøkkel ut fra gitte kriterier om blant annet ressursbehov. Resultatene ble rapportert til Byrådsavdeling for kultur og næring , som svar på en anmodning i rammebrevet for 2015 om en redegjørelse for foretakets ressursbruk innen FDV. I disse beregningene ble regnskapstall for 2013 og 2014 lagt til grunn, og foretaket gjorde et vektet snitt av nøklene for borettslags-/selveierleiligheter 17 og leiligheter i kommunale gårder 18 ut fra Holtenøkkel for «Kommunale Andelsleiligheter» og «Kommunal Utleiegård». Ressursinnsatsen i Holtenøklene angir et lavt, middels og høyt nivå. Boligbygg har lagt til grunn den høyeste graderingen, blant annet begrunnet med at foretaket pådrar seg økt vedlikeholdsbehov sammenlignet med eiendomsmassen til andre aktører. I denne beregningen viser foretakets vedlikeholdssats 240 kroner, mens Holtenøkkelen viser 365 kroner. Kategorien «høy» er også lagt til grunn av foretaket ved bruk av Holtenøkkelen for forvaltning og drift, med en spesifisert beskrivelse og begrunnelse for dette. Foretaket mener høy sats er riktig sammenligningsgrunnlag på grunn av blant annet foretakets særskilte utgifter knyttet til hyppige beboerskifter og istandsetting av boliger ved beboerskifter, vektertjenester og oppfølging av leieforhold. Etter dette har Boligbygg foretatt en oppdatert beregning basert på regnskapet for Kommunerevisjonen fikk presentert denne beregningen i møte sammen med begrunnelser for bruk av benyttede nøkler og regnskapstall som er lagt til grunn i beregningen. Når det gjelder regnskapsførte utgifter til vedlikehold har foretaket benyttet vedlikeholdsartene i standard kommunal kontoplan (artskonto ), men med noen justeringer fordi det ligger vedlikehold utgiftsført i blant annet husleie fra forretningsfører. Utgangspunktet for beregning av foretakets ressursinnsats er regnskapstall for 2014, mens Holtenøkkel for kommunal utleievirksomhet 2015 er benyttet som sammenligningsgrunnlag. Dette er en nøkkel for kommunal utleievirksomhet som først ble publisert først i 2015, og som foretaket mener det er mest relevant å legge til grunn. Ressursinnsatsen i Holtenøklene angir et lavt, middels og høyt nivå. Boligbygg har lagt til grunn den høyeste graderingen % vektlegging % vektlegging Kommunerevisjonen 71

74 Rapport 02/2016 Tabell 17 nedenfor viser FDV-ressursinnsats basert på regnskapstall for 2014 og Holtenøkkel 1524 Kommunale Andelsleiligheter for 2015 (Holtenøkkel for 2015 er i tabellen nedenfor ikke KPI-justert ned til 2014-nivå). I tabellen er det ikke tatt hensyn til fordelingen av boliger mellom borettslag/selveierleiligheter og leiligheter i kommunale gårder. Tabell 17 FDV-satser basert på regnskapet for 2014 og Holtenøkkel for 2015 Boligbygg regnskap 2014 Holte 2015 LAV Holte 2015 MIDDELS Holte 2015 HØY Forvaltning Drift Vedlikehold Sum FDV Tabell 17 viser at Boligbyggs vedlikeholdsnivå er betydelig lavere enn det behovet skulle tilsi hvis man bygger på foretakets beregninger med bruk av Holtenøkkel 2015 (Kommunale Andelsleiligheter) med høy ressursinnsats, som foretaket har lagt til grunn som relevant sammenligningsgrunnlag. Videre viser tabellen at ut fra foretakets beregning ligger Boligbyggs samlede FDV-sats over Holtes satser for middels og lav ressursinnsats, men under Holtes høye norm. Drøfting av analysen Boligbyggs vedlikeholdsnivå er betydelig lavere enn det behovet skulle tilsi hvis man bygger på foretakets beregninger med bruk av Holtenøkkel 2015 (Kommunale Andelsleiligheter) med høy ressursinnsats, som foretaket har lagt til grunn som relevant sammenligningsgrunnlag. Ut fra foretakets beregning ligger Boligbyggs samlede FDV-sats over Holtes satser for middels og lav ressursinnsats, men under for Holtes høye norm. Som nevnt innledningsvis, består Holtenøkkelen av ulike komponenter som kan velges inn eller utelates etter relevans for virksomheten. Beregningen av faktiske FDV-utgifter vil også kunne variere, da det kan ligge vedlikeholdsutgifter regnskapsført på Kostra-arter for drift og forvaltning og motsatt. Dette har gjort det vanskelig å vurdere opp mot normtall. Imidlertid vil det for foretaket og kommunen være viktig at det er de samlede rammene til forvaltning, drift og vedlikehold som dekker behovet. 3.4 Oppsummering Boligbygg Resultatet av utførte analyser er oppsummert nedenfor: Det er over de siste 10 årene regnskapsført noe mindre vedlikeholdsutgifter i driftsregnskapet enn det som har vært budsjettert. De siste tre årene sett under ett er det utgiftsført vedlikehold i tråd med budsjettert. Deler av ubenyttede overskudd for tidligere år er benyttet til å øke de årlige vedlikeholdsbudsjettene i forhold til opprinnelig budsjett. Vi har ikke vurdert FDV-utgiftene ført i driftsregnskapet opp mot korrekt klassifisering mellom drift og investering. Vi vil likevel anta at deler av de utgiftene som er ført i investeringsregnskapet også kunne vært klassifisert som driftsutgifter, under kategorien vedlikehold. Fra 2009 er det ført mer vedlikeholdsrelaterte poster i driftsregnskapet enn i investeringsregnskapet. Tar man hensyn til relaterte utgifter ført i investeringsregnskapet, kan det ikke utelukkes at den faktiske vedlikeholdsinnsatsen kan ha vært noe større enn det som er ført på de tiltenkte regnskapspostene i driftsregnskapet, i alle fall frem til Kommunerevisjonen

75 Verdibevarende vedlikehold Analysen for perioden gir ikke indikasjoner på at det har vært endring i utgiftstyper, som i vesentlig grad kan ha gått på bekostning av ressursinnsatsen på vedlikehold. Analysen for perioden indikerer at driftsoverskuddene løpende blir brukt til driftstiltak, herunder vedlikehold. Foretaket har i underkant av 60 millioner kroner i driftsreserver ved utgangen av 2014, dvs. noe som ikke utgjør en vesentlig reserve for å dekke et eventuelt vedlikeholdsetterslep. Regnskapsmessig overskudd er også redusert de fire siste årene. Boligbyggs vedlikeholdsnivå er betydelig lavere enn det behovet skulle tilsi hvis man bygger på foretakets beregninger med bruk av Holtenøkkel 2015 (Kommunale Andelsleiligheter) med høy ressursinnsats, som foretaket har lagt til grunn som relevant sammenligningsgrunnlag. Ut fra foretakets beregning ligger Boligbyggs samlede FDVsats over Holtes satser for middels og lav ressursinnsats, men under Holtes høye norm. Holtenøkkelen består av ulike komponenter som kan velges inn eller utelates etter relevans for virksomheten. Beregningen av faktiske FDV-utgifter vil også kunne variere, da det kan ligge vedlikeholdsutgifter regnskapsført på Kostra-arter for drift og forvaltning og motsatt. Dette har gjort det vanskelig å vurdere opp mot normtall. Imidlertid vil det for foretaket og kommunen være viktig at det er de samlede rammene til forvaltning, drift og vedlikehold som dekker behovet. Kommunerevisjonen 73

76 Rapport 02/ Oppsummering Som nevnt i kapittel 5 har ikke eier fastsatt et ønsket eller konkret vedlikeholdsnivå for sine eiendommer. Eier har heller ikke stilt krav til rapportering av utført vedlikehold eller ressursinnsats for FDV opp mot måltall, eksempelvis i tertialrapporter eller årsberetninger. Byrådsavdelingens arbeid knyttet til verbalvedtak F11 fra desember 2014, er et tiltak som vil kunne bidra til å synliggjøre om foretakenes vedlikeholdsinnsats bidrar til å ivareta realkapitalen. Eier hadde ikke etablert noen felles beregningsmetode for å trekke ut faktiske FDV-satser fra regnskapstallene, heller ikke for hvilke komponenter som skulle inngå ved sammenligning mot den såkalte Holte-nøkkelen eller andre relevante normtall. Foretakene hadde ikke tatt i bruk FDV-systemene fullt ut, og satsene kan ikke hentes direkte fra disse systemene. Ulike måter å beregne FDV-satser på, gjør det vanskelig å sammenligne ressursbruken i kommunens virksomheter. Forholdet kan også bidra til at viktig styringsinformasjon er basert på ulikt grunnlag. Det foreligger en risiko for at vedlikeholdsoppgavene blir salderingspost hvis virksomheter opplever sine økonomiske rammer som krevende. 74 Kommunerevisjonen

77 Verdibevarende vedlikehold Vedlegg 2 Revisjonskriterier I det følgende gjøres det nærmere rede for revisjonskriteriene som Kommunerevisjonen har benyttet i undersøkelsen. Innledning Problemstilling Undersøkelsens hovedproblemstilling har vært: Ivaretar eiendomsforetaket målet om å opprettholde realverdien av kommunens eiendomsmasse gjennom vedlikehold? Hovedproblemstillingen har blitt belyst gjennom en drøfting av følgende spørsmål: 1. Har foretaket etablert mål og strategier for hvordan eiernes målsetting om opprettholdelse av realverdien skal nås? 2. Har foretaket tilfredsstillende opplysninger om bygningsmassens vedlikeholdsbehov? 3. Har foretaket tilfredsstillende planer for å ivareta verdibevarende vedlikehold (både langsiktige og kortsiktige), herunder hvilke prioriteringer ligger til grunn for foretakets planer? 4. Gjennomfører foretaket disse planene på en tilfredsstillende måte? 5. I hvilken grad følger ansvarlig byråd opp at eiernes målsetting om opprettholdelse av eiendomsmassens realverdi nås? Kilder Området vedlikehold av offentlig bygningsmasse er i liten grad direkte regulert i lovgivningen. Det fremkommer i kommunelovens formålsparagraf 1 at loven skal legge til rette for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteressene innenfor rammen av det nasjonale fellesskap. I forarbeidet til loven står følgende: Effektiv ressursutnyttelse er i seg selv neppe egnet for lovfesting. (...) Selve målet er for uklart til at en meningsfylt lovfesting lar seg gjennomføre. I stedet bør loven gi regler som legger forholdene til rette for en rasjonell beslutningsprosess basert på adekvat informasjon og god oversikt. Videre kan det av kommunelovens kapittel 11 Kommunalt og fylkeskommunalt foretak kan det leses at daglig leder i Oslo kommunes eiendomsforetak blant annet har ansvar for å ivareta realverdien av kommunens formue jf. 71 andre avsnitt: Daglig leder skal sørge for at foretaket drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at det er gjenstand for betryggende kontroll. Kommunelovens 67 som definerer videre styrets ansvar for foretakets samlede virksomhet inkludert tilsyn med daglig leder. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er i hovedsak utledet fra Oslo kommunes egne føringer for forvaltning av kommunens realkapital. Kommunenes prinsippnotat: Prinsipper for virksomhetsstyring i Oslo kommune av er også lagt til grunn. 19 I tillegg er kriteriene utledet som en beste praksis fra andre kilder. En hovedkilde for å utlede en beste 19 Instruksen er erstattet av en instruks for virksomhetsstyring, jf. byrådssak 1070/15 av : INSTRUKS FOR VIRKSOMHETSSTYRING I OSLO KOMMUNE. Kommunerevisjonen 75

78 Rapport 02/2016 praksis for området er NOU 2004:22 Velholdte bygninger gir mer til alle 20. Andre kilder er rapporten Vedlikehold i kommunesektoren Fra forfall til forbilde, utarbeidet i 2008 av Multiconsult og PricewaterhouseCoopers på oppdrag fra Kommunesektorens organisasjon (KS). I tillegg er et temahefte fra januar 2011: Hva må til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak lagt til grunn. Temaheftet er en veileder/verktøykasse for folkevalgte og administrasjon i etablering, drift og utvikling av kommunale eiendomsforetak, og er utarbeidet av de etablerte kommunale eiendomsforetakene i Norge med råd fra eksterne fagmiljøer og med midler fra Statens Bygningsteknisk etat ved KoBe (Kompetanse for bedre eiendomsforvaltning) 21. En annen kilde er rapporten Tilstandsbarometeret 2013 kommunal og fylkeskommunal sektor utarbeidet av Multiconsult på oppdrag av norske (fylkes) kommuner. Rapporten er basert på informasjon gitt ved kartlegging av 46 kommuner/fylkeskommuner. Norsk standard (NS) 3454 fra 2013 Livssykluskostnader for byggverk - Prinsipper og klassifikasjon er også benyttet. Nærmere om Oslo kommunes mål og føringer for eiendomsforvaltningen Det foreligger målsettinger og føringer for kommunens forvaltning av bygningsmassen i flere bystyre- og byrådssaker. Bystyresak 840/98 Oslo kommunes eiendomsforvaltning - Prinsippsak, mål og strategier slår blant annet fast at hovedmålssetningene for kommunens eiendomsforvaltning er: Oslo kommunes eiendom skal være en effektiv innsatsfaktor i den kommunale tjenesteytingen Forvaltningen av kommunens eiendommer skal være kostnadseffektiv Realverdien av kommunens eiendommer ivaretas Oslo kommunes hovedstrategi for å oppnå disse målsetningene ville ifølge bystyresaken skje gjennom to delstrategier; en forvaltningsstrategi og en organisasjonsstrategi. Førstnevnte omhandlet blant annet strategier for langsiktig kapitalforvaltning. Den andre omhandlet strategi for avklaring av eier-, forvalter-, og brukerrollene, det å skille tjenesteproduksjon og eiendomsforvaltning samt organisering av kommunens eiendommer i enheter og å samle eieransvaret i en enhet. Det fremkom videre av saken at byrådet skulle fremme egne saker om hvordan forvaltningsreformene skulle gjennomføres og om fremtidig organisering av eiendomsforvaltningen for de enkelte virksomhetsområdene, og for kommunens samlede eiendommer. Bystyret vedtok i møte sak 95 Omorganisering av skoleetaten at eier- og forvalteroppgavene vedrørende skolebygg skulle skilles ut i et kommunalt foretak. Foretakets vedtekter ble vedtatt av bystyret i samme sak. Ifølge vedtektene 3 er foretakets formål å ivareta eieransvaret for Oslo kommunes skole- og undervisningseiendommer samt å sikre Oslo kommune en langsiktig portefølje av gode og hensiktsmessig skole- og undervisningslokaler ved å: utvikle skoleeiendommene slik at de er tilrettelagt for en effektiv tjenesteproduksjon og overordnede pedagogiske forutsetninger forvalte realverdien som eiendommene representerer i henhold til forretningsmessige prinsipper 20 Utredningen er utarbeidet av utvalget oppnevnt ved kongelig resolusjon av 21. november 2003 med formål å gjennomgå og evaluere eiendomsforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner. Innstillingen ble avgitt 5. november Statens bygningstekniske etat endret per navn til Direktoratet for byggkvalitet (DiBK). 76 Kommunerevisjonen

79 Verdibevarende vedlikehold ivareta kostnadseffektivt vedlikehold, drift, forvaltning, utfasing og utvikling av skoleeiendommene Foretakets hovedoppgave er ifølge vedtektenes 4: kjøp, salg og utbygging av eiendommer til skoleformål utvikling, drift, vedlikehold og rehabilitering av eiendomsmassen utleie av arealer til skolene og andre brukere Undervisningsbygg Oslo KF ble etablert med virkning fra Bystyret vedtok i møtet , sak 253/02 Ny organisering av kommunens eiendomsvirksomhet å legge eier- og forvalteransvaret for Oslo kommunes boligmasse til Boligbedriften Oslo KF, som ble vedtatt omorganisert og endret navn til Boligbygg Oslo KF. Foretakets vedtekt 3 ble endret til å lyde: Foretaket skal være et sosialt virkemiddel for å fremskaffe boliger til de målgrupper kommunen til enhver tid ønsker å tilgodese med boliger. Foretaket skal eie og forvalte boliger på vegne av Oslo kommune etter forretningsmessige prinsipper. Byrådet fattet i møtet , sak 1189/03 Etablering av Boligbygg Oslo KF med fastsettelse av balanse vedtak om etablering av foretaket med virkning fra , samt fordeling av eiendomsmassen og fastsettelse av foreløpige åpningsbalanser. Det fremkom av saken at byråden forutsatte at forvaltningen og driften skulle gjennomføres på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Byrådet vedtok i møtet , (sak 1237/05) Oslo Kommunens eierstrategi for eiendomsforetakene. Ifølge denne skal eiendomsforetakene ivareta alle operative eieroppgaver, herunder forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsoppgaver for kommunens bebygde eiendommer. Eierstrategien sier videre at: Mangelfullt vedlikehold har betydning for selve bygningsforvaltningen, brukerne av bygningen og for samfunnet for øvrig. Mangel på vedlikehold har gitt bygningsmessige følgeskader (fukt, sopp, råte osv.) som igjen har medført betydelige utbedringskostnader og ulemper for brukerne. Dette etterslepet kan føre til et ytterligere akselererende forfall og bety et stort verditap for kommunen som må kompenseres gjennom reinvesteringer. Eiendomsforetakene skal sikre eiendommene mot videre forfall og bidra til et bedre vedlikehold og ivaretakelse av realverdiene. Politikernes mål med eiendomsforetakene gjentas i de årlige budsjettforslagene for de tre årene som inngår i undersøkelsen ( ). Herunder fremkom det av budsjettforslagene at det skal gjennomføres planmessig vedlikehold og rehabilitering for å bedre kvaliteten påbygningsmassen og at realverdien av eiendommene skal ivaretas. Politikerne uttrykte blant annet i byrådets budsjettforslag for 2015 at planmessig reduksjon av vedlikeholdsetterslepet er viktig for å ivareta verdiene, og at det er viktig at nytt etterslep ikke oppstår. Politikernes målsetting med foretakene gjentas også i de årlige tildelingsbrevene 22. I Undervisningsbyggs tildelingsbrev for fremkommer det blant annet som mål og resultatkrav at foretaket skal gjennomføre planmessig vedlikehold og rehabilitering for å bedre kvaliteten på undervisningsarealene, opprettholde realverdien eiendommene representerer i forhold til forretningsmessige prinsipper og ivareta kostnadseffektiv 22 I denne undersøkelsen ser vi på årene Kommunerevisjonen 77

80 Rapport 02/2016 forvaltning, drift og vedlikehold, utvikling og eventuell utfasing av eiendommene. I tildelingsbrevet for 2015 fremkommer det som mål og resultatkrav at eiendomsforvaltningen skal være kostnadseffektiv og realverdiene av kommunens eiendommer skal ivaretas. I Boligbyggs tildelingsbrev for 2013 og 2014 fremkommer det som mål og resultatkrav blant annet at driften skal være kostnadseffektiv. Det fremkommer videre som delmål at foretaket skal holde forvaltnings- og driftskostnadene lave slik at mest mulig av driftsbudsjettet brukes til vedlikehold, at foretaket skal prioritere vedlikehold som bedrer sikkerhet og trivsel for leietakerne og at foretaket viderefører rehabiliteringsarbeidene for å bedre kvaliteten på boligmassen. I tildelingsbrevet for 2015 fremkommer det blant annet at eiendomsforvaltningen skal være kostnadseffektiv og realverdiene av kommunens eiendommer skal ivaretas Det fremkommer også under heading Andre områder for oppfølging i alle tre tildelingsbrevene at foretaket regelmessig skal: gjennomføre analyser og vurderinger av om eiendomsmassen er hensiktsmessig i forhold til brukernes etterspørsel, i forhold til bygningenes standard, kvalitet og verdiutvikling. Ved valg av løsninger som dekker bestillernes behov, skal foretaket tilby det prosjektet som gir den mest kostnadsoptimale løsningen for kommunen samlet. Utledning av revisjonskriterier Mål og strategier Foretakene forvalter eiendomsmassen på vegne av Oslo kommune. Kommunen har som eier uttrykt klare målsetninger med eiendomsforvaltningen, både gjennom bystyre- og byrådssaker, men også i foretakenes vedtekter. Ifølge Oslo kommunes prinsipper for virksomhetsstyring skal den enkelte virksomhet: mål og resultatkrav defineres i strategi- og årsplaner som beskriver virksomhetens viktigste resultatambisjoner basert på overordnede føringer. I rapporten Vedlikehold i kommunesektoren Fra forfall til forbilde legges det til grunn at det bør utarbeides en vedlikeholdsstrategi som omfatter og konkretiserer målsetningen for vedlikehold av bygningsmassen og beskriver hvordan målene skal nås. Utarbeidelse av strategien er ifølge rapporten eiers ansvar, og må tilfredsstille lovpålagte krav som et minimum. Ut over disse kravene må det ifølge rapporten tas hensyn til de overordnede målsetninger for bygningsmassen og for kommunen som helhet. Strategien kan relateres til tilstandsgrader og ha målbare krav til ambisjonsnivåene 23. Rapporten viser videre til at: Manglende definert strategi fører ofte til ubevisst «akuttstrategi» eller «brannslukking». Det gir totalt et mer kostbart vedlikehold fordi manglende strategi gir ingen vedlikeholdsplan, d.v.s. det blir lite planmessig vedlikehold som i sin tur fører til akkumulert etterslep og dårlig kapitalforvaltning I temaheftet Hva må til for å lykkes med kommunale eiendomsforetak vises det til at foretaket skal operere iht. vedtektene, eiers strategi og løpende politiske vedtak, men at det likevel er en 23 Ambisjonsnivåene er beskrevet i NS 3424 Tilstandsanalyse av Byggverk fra 2012 som sier at: A: ingen bygningsdel eller komponent skal ha tilstandsgrad 3 eller 2. B: Ingen bygningsdel /komponent skal ha tilstandsgrad 3, enkelte kan ha tilstandsgrad 2. Strategi/ambisjonsnivå A blir et verdibevarende vedlikehold, mens strategi B forskyver en del tiltak som derved kan gi følgeskader og totalt sett høyere kostnader på sikt (Kilde: Rapporten vedlikehold i kommunesektoren fra forfall til forbedring). 78 Kommunerevisjonen

81 Verdibevarende vedlikehold god idé for foretaket selv å arbeide med en mer konkret strategi for hvordan man skal oppfylle de målsettinger eier har vedtatt for foretaket. Ut fra dette og Oslo kommunes føringer og mål for eiendomsforvaltningen legger vi til grunn at foretakene bør ha utarbeidet mål og strategier for hvordan foretaket skal nå eiernes mål om å opprettholde eiendomsmassen realverdi, herunder hvilke resultatambisjoner foretaket i den sammenheng har for eiendommene. Informasjon om bygningsmassens tilstand og planer for vedlikehold Det er en allmenn forståelse i eiendoms- og bygningsbransjen at periodisk og planmessig vedlikehold er viktig for å sikre opprettholdelse av kommunens realkapital eller bygningsmasse, noe som blant annet fremkommer av kildene vi legger til grunn som anerkjent praksis. Ifølge NOU 2004:22 er planmessig vedlikehold på et faglig riktig nivå lønnsomt og vil over tid føre til at forvaltningskostnadene blir lavere enn ellers. Å utsette vedlikehold for å spare penger er ifølge utredningen kortsiktig og fører til økte kostnader i det lange løp. Utredningen slår videre fast at gode lokaler vil bidra til rasjonell og tilfredsstillende utøvelse av brukernes virksomhet, mens dårlige forhold har negative konsekvenser ikke bare for produktiviteten, men også for brukernes arbeids- og oppholdsmiljø og til sist brukernes helse. Det fremkommer også av våre kilder for anerkjent praksis at det bør foreligge opplysninger om bygningsmassen tilstand og vedlikeholdsbehov som grunnlag for utarbeidelsen av vedlikeholdsplaner. Eiendomsutvalget foreslo i NOU 2004:22 at det stilles krav om systematisk måling og rapportering av tilstand på bygningsmasse og eiendom. Det fremkommer videre i utredningen at når formålet er en rasjonell, kostnadseffektiv og formålseffektiv eiendomsforvaltning, må det i tillegg til fastsettelse av mål, prioriteringer og rammer innhentes informasjon om eiendommens og forvaltningens tilstand sett i forhold til disse kriteriene. Denne tilstandsinformasjonen vil gi grunnlaget for hvilke tiltak det er hensiktsmessig å sette i verk for at kriteriene skal bli oppfylt. Utredninger sier videre at tilstandsinformasjon og planlegging av tiltak er hovedkomponentene i et rasjonelt (målrettet) system for planlegging og styring av eiendomsforvaltningen, og at det blant annet bør foreligge informasjon om eiendommenes tilstand (teknisk, innemiljø og fysisk tilgjengelighet), lovpålagt dokumentasjon (branndokumentasjon, HMS, bygningsmyndighetene) og FDVU-dokumentasjon for øvrig. Rapporten Vedlikehold i kommunesektoren Fra forfall til forbilde viser til at helhetlig eiendomsstrategi er en forutsetning for planmessig vedlikehold og at strategiske vedlikeholdsprosesser krever etablering av rutiner for analyser av nåværende og fremtidige vedlikeholdsbehov. For å kunne utføre slike analyser bør det foreligge opplysninger om bygningsmassens tilstand. Ifølge en anbefaling/konklusjon i rapporten Tilstandsbarometeret 2013 kommunal og fylkeskommunal sektor er det i den enkelte kommune behov for å etablere oversikter over tilstand og kostnadsbehov, samt systematisere arbeidet med tilstandsbaserte vedlikeholdsplaner. Slike oversikter vil ifølge Multiconsult også kunne danne grunnlag for dokumentasjon og kommunikasjon med administrativ og politisk ledelse i kommunen. Flere undersøkelser rettet mot forvaltning av kommunal eiendomsmasse viser at økonomi synes å være en viktig årsaksforklaring til vedlikeholdsbehovet ikke dekkes fullt ut, jf. blant NOU 2004:22 og rapportene Vedlikehold i kommunesektoren Fra forfall til forbilde og Kommunerevisjonen 79

82 Rapport 02/2016 Tilstandsbarometeret For å ivareta eiernes målsetting om å ivareta eiendomsmassens realverdier på en best mulig måte bør foretakene se på det samlede behov eiendomsmassen har, og utfra dette foreta en prioritering av bygningene og de respektive tiltakene ut fra de økonomiske rammene som foreligger. NOU 2004:22 påpeker blant annet at vedlikehold krever oversikt, teknisk kunnskap og kompetanse for å bli ivaretatt på en riktig måte og for sikre at det som er viktigst prioriteres før det mindre viktige. Det kan være tilfeller der det ikke er økonomisk forsvarlig eller kostnadseffektivt med vedlikehold. Ifølge NOU 2004:22 gjelder dette blant annet tilfeller der kommunen er kjent med at nye og endrede brukskrav vil gjøre det nødvendig med større ombyggingsarbeider, eller at kommunen har planer om å selge eiendommen. Andre aktuelle tilfeller kan være dersom behovet for bygningen faller bort eksempelvis grunnet befolkningsutviklingen. Dette er vurderinger som også bør legges til grunn ved foretakenes prioritering av tiltak. Gjennomføring og oppfølging av planlagt vedlikehold For å opprettholde realverdien på kommunens eiendomsmasse er det som presisert flere ganger over viktig å utarbeide tilstandsbaserte vedlikeholdsplaner. Planverket har imidlertid ikke noen verdi med mindre planene følges opp med tiltak i praksis. I dokumentet Tilstandsbarometeret 2013 kommunal og fylkeskommunal sektor kommer det frem at det i de kommunene som er involvert i rapporten, er et forbedringspotensial blant annet knyttet til å følge opp vedlikeholdsplanen med tiltak i praksis. Ifølge rapporten Vedlikehold i kommunesektoren bør det være etablert systemer og rutiner for oppfølging av at planlagt vedlikehold gjennomføres som forutsatt. Etter vår vurdering ligger det i dette at for å opprettholde realverdien på kommunens eiendomsmasse bør vedlikeholdsplanen følges opp med tiltak i praksis og at det bør etterses at dette er gjort. Oslo kommunens overordnede styringsprinsipp er basert på mål og resultatstyring. Et viktig element i styringsmodellen er at det internt i virksomhetene skal gjennomføres regelmessig resultatoppfølging tilpasset virksomhetens risiko, situasjon og egenart, jf. kommunens prinsipper for virksomhetsstyring. En del av foretakenes kjernevirksomhet er å sørge for verdibevarende vedlikehold av kommunens eiendomsmasse. Dette elementet i styringsmodellen tilsier dermed at foretaket bør ha rutiner for å følge opp at planlagte vedlikeholdstiltak faktisk gjennomføres. I begge foretakenes tildelingsbrev presiseres det dessuten at foretakene skal sørge for at det foretas jevnlig fremdrifts- og budsjettoppfølging, både av vedlikehold, rehabiliterings- og investeringsprosjekter, samt jevnlig oppfølging av driftsbudsjettet. Byrådens oppfølging av bystyrets målsetting om opprettholdelse av realverdien En av hovedmålssetningene med opprettelsen av eiendomsforetak og for kommunens eiendomsforvaltning er at realverdien av kommunens eiendommer ivaretas. Byrådet skal etter kommuneloven 20 nr. 2 sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. I tillegg til det lovfestede tilsynsansvaret, fastsettes også byrådets tilsynsansvar i byrådsreglementet 3-4. Byråden for kultur og næring har som følge av dette ansvar for å følge opp at realverdien av kommunens eiendommer ivaretas Oslo kommune har siden januar 2007 drevet forsøk med byråden som foretaksmøte i kommunale foretak (og ikke byrådet som kollegium). Forsøket er hjemlet i lov om forsøk i offentligforvaltning. Formålet med forsøket er å gi den enkelte byråd nye muligheter for å sikre en god og effektiv eieroppfølging av de kommunale 80 Kommunerevisjonen

83 Verdibevarende vedlikehold Revisjonskriterier På bakgrunn av det som er diskutert over legger vi følgende kriterier til grunn for vår vurdering av om eiendomsforetakene ivaretar målet om å opprettholde realverdien av kommunens eiendomsmasse gjennom vedlikehold: Eiendomsforetaket bør ha utarbeidet mål og strategier for hvordan foretaket skal nå eiernes mål om å opprettholde eiendomsmassens realverdi, herunder hvilke resultatambisjoner foretaket har for eiendommene. Eiendomsforetaket bør ha informasjon om bygningsmassens tilstand. Eiendomsforetaket bør utarbeide (langsiktige og kortsiktige) planer for periodisk vedlikehold basert på identifisert vedlikeholdsbehov og gjennomførte prioriteringer. Eiendomsforetaket bør ha systemer og rutiner for oppfølging av at planlagt vedlikehold gjennomføres. Eiendomsforetakets planlagte vedlikeholdstiltak bør gjennomføres i praksis. Byråden for kultur og næring skal følge opp at realverdien av kommunens eiendommer ivaretas. foretakene. Det er etablert et foretaksmøte for kommunale foretak, der beslutningsmyndigheten er lagt til den enkelte byråd. Foretaksmøtet skal fungere mer som generalforsamlingen i et aksjeselskap.foretaksmøtet oppnevner styret, foretar nyvalg, fastsetter styrehonorar og instruerer styret innen de rammer som er gitt. Foretaksmøtet kan også foreta vedtektsendringer for foretaket. Kommunerevisjonen 81

84 Rapport 02/2016 Vedlegg 3 Metode Generelt om forvaltningsrevisjon Undersøkelsen er gjennomført i henhold til standard for forvaltningsrevisjon (jf. RSK 001). Denne standarden angir hva som er god kommunal revisjonsskikk i forvaltningsrevisjon, og består av grunnleggende prinsipper og revisjonshandlinger i forvaltningsrevisjon. Med utgangspunkt i temaer og problemstillinger som ligger i oppdraget fra kontrollutvalget, utleder vi relevante revisjonskriterier. Deretter kartlegger og beskriver vi undersøkt virksomhets systemer, praksis eller resultater på aktuelle områder. Faktabeskrivelsen blir så vurdert med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder frem til konklusjoner og eventuelle anbefalinger. Nedenfor gjør vi nærmere rede for fremgangsmåten og metoden som er lagt til grunn i undersøkelsen. Beskrivelse av prosjektgjennomføring Undersøkelsen startet formelt opp ved utsendelse av oppstartbrev til byråden for kultur og næring, Undervisningsbygg KF og Boligbygg KF (benevnes heretter Undervisningsbygg og Boligbygg). Vi avholdt oppstartsmøte med alle disse Kommunerevisjonen redegjorde i møtet for sentrale sider av prosjektet, og åpnet for spørsmål og kommentarer om undersøkelsen. Perioden som er blitt undersøkt har i hovedsak vært fra til Innsamling av data skjedde i hovedsak i perioden mars september Byrådsavdelingen, Undervisningsbygg og Boligbygg fikk revisjonskriteriene som er lagt til grunn for undersøkelsen til uttalelse Vi fikk tilbakemelding på kriteriene henholdsvis , og Ingen hadde innvendinger til kriteriene. Undervisningsbygg foreslo imidlertid et nytt kriterium knyttet til behov for oppgradering. Etter en nærmere vurdering av innspill, valgte vi å ikke inkludere kriteriet i undersøkelsen. Byrådsavdeling for kultur og næring, Undervisningsbygg og Boligbygg fikk oversendt en samlet faktabeskrivelse for verifisering Kommunerevisjonen fikk tilbakemelding fra byrådsavdelingen og fra Undervisningsbygg og Boligbygg Undervisningsbygg hadde enkelte innvendinger til regnskapsanalysen. Etter kommunikasjon mellom foretaket og oss, og enkelte justeringer og presiseringer i regnskapsanalysen, fikk vi siste og endelig tilbakemelding fra Undervisningsbygg om at foretaket var enig med oss i faktafremstillingen. Vi avholdt en forhåndspresentasjon av rapport til uttalelse Rapporten ble sendt til byråden for næring og eierskap og Undervisningsbygg for uttalelse , og til Boligbygg Valgte metoder Våre vurderinger er basert på fakta innhentet gjennom intervju og gjennomgang av skriftlig materiale. I tillegg har vi utført enkelte stikkprøver av planlagt og utført vedlikehold. Vi har også analysert foretakenes regnskapstall knyttet til vedlikehold. 82 Kommunerevisjonen

85 Verdibevarende vedlikehold Datainnsamling Intervjuer Vi har gjennomført intervjuer i Undervisningsbygg og Boligbygg for å få oversikt over foretakenes prosesser for å innhente og systematisere tilstandsinformasjon, samt for å prioritere og utarbeide planer for vedlikehold, og for å gjennomføre og følge opp vedlikeholdsarbeidet. I Undervisningsbygg har vi gjennomført fire intervjuer, ett med eiendomsdirektør, ett med seksjonsleder Seksjon for drift og vedlikehold, ett med en driftsingeniør og ett med en koordinator i Seksjon for drift og vedlikehold. Vi har i tillegg til disse deltatt på et møte hvor koordinatoren orienterte oss nærmere om foretakets FDV-system Landlord. I Boligbygg har vi gjennomført seks intervjuer; ett innledende møte med foretakets kontaktperson i dette prosjektet (seksjonsleder eiendomstjenester), ett med eiendomsutviklingsdirektør og seksjonsleder eiendomstjenester, ett særskilt med seksjonsleder eiendomstjenester, ett med seksjon eiendomstjenester og en medarbeider i denne seksjonen, ett med leder for den tidligere driftsseksjonen, og ett med leder for den nye prosjektseksjonen. I tillegg har vi gjennomført ett intervju med Byrådsavdeling for kultur og næring for å innhente informasjon om hvordan byrådsavdelingen følger opp at eiendomsforetakene ivaretar eiers krav om å opprettholde realverdien i kommunens eiendomsmasse. Referat fra intervjuene er verifisert av de som er intervjuet. Gjennomgang av skriftlig materiale Vi har blant annet gått igjennom følgende dokumenter: Tildelingsbrev Årsrapporter kvartalsrapport 2015 (for Undervisningsbygg også tertialrapport 2015) Referat etter foretaksmøter Referat etter kontaktmøter (Boligbygg) Utvalgte styresaker Forretningsplan 2015 (Undervisningsbygg) Handlingsplan Eiendomsavdeling (Undervisningsbygg) Strategi og forretningsplan (Boligbygg) Planer for vedlikehold Referater fra interne møter Interne og periodevise rapporter m.m. Stikkprøver Stikkprøvene vi utførte var todelte, i begge foretak. I den første delen så vi nærmere på om tiltak i planene for utvalgte skoler/bygg var basert på eller kunne gjenkjennes i foreliggende tilstandsinformasjon. I den andre delen kontrollerte vi at tiltak som stod i planen faktisk var utført. Kommunerevisjonen 83

86 Rapport 02/2016 I Undervisningsbygg valgte vi elleve tilfeldige skoler til den første delen av stikkprøvene. For å sikre at vi valgte skoler der det faktisk var utført vedlikeholdsarbeider, tok vi utgangspunkt i skoler hvor det i Agresso var regnskapsført vedlikeholdsutgifter i perioden 2014 t.o.m. mai Følgende elleve skoler ble valgt: Apalløkka, Bekkelaget, Bygdøy, Godlia, Grindbakken, Haugen, Munkerud, Rosenholm, Slemdal, Toppåsen og Vestli. Kontrollen ble utført ved at vi ved hjelp av en medarbeider i foretaket gikk inn i FDV-systemet Landlord på de utvalgte skolene og undersøkte om det forelå planer for vedlikehold for hver av skolene. Vi undersøkte også om tiltakene var basert på foreliggende tilstandsinformasjon. Ifølge Undervisningsbygg fremgikk dette ved at tiltakene hadde et nummer som begynte på VP. Til den andre delen av stikkprøvene, hvor vi var ute på befaring, valgte vi først tre skoler fra de elleve tilfeldig valgte skolene. Vi valgte skoler som var spredt rundt i kommunen. På den bakgrunn valgte vi skolene Bygdøy, Godlia og Haugen. For de tre utvalgte skolene kontrollerte vi om alle planlagte tiltak var gjennomført eller påbegynt. En medarbeider fra Undervisningsbygg deltok på befaringene. Konsulenten fra Rambøll Norge AS bidro ved planlegging av stikkprøvene og deltok på befaringene. I Boligbygg valgte vi ti tilfeldige bygg til den første delen av stikkprøvene. Vi valgte bygg ut ifra et regneark mottatt fra Boligbygg med oversikt over alle foretakets eiendommer. Følgende eiendommer ble valgt: Welhavensgate 13 17, Lammersgt. 1 9, Mailundvn. 21, Grenseveien 66, Refstadveien 4, Pilotveien 6, Hegdehaugsveien 9, Fredrikke Qvams gate 11, Drøbakgata 3 5, Kjelsåsveien 112. Vi hadde mottatt kopi av tilstandsvurderingene som ble utført for bygningene i 2010, og sammenlignet disse med foretakets planer for vedlikehold/rehabiliteringstiltak 2014 og Dette for å se om tilstand og vedlikeholdsbehov i vurderingene kunne gjenkjennes i foretakets planer. Til den andre delen av stikkprøvene hvor vi var ute på befaring, valgte vi fire bygninger ut fra utvalget på ti bygg. Vi valgte eiendommer som var spredt på flere bydeler. På den bakgrunn valgte vi: Welhavensgate 13 17, Lammersgt. 1 9, Mailundvn. 21, Grenseveien 66. Vi tok utgangspunkt i utvalgte tiltak som stod på planen for den enkelte bygning og kontrollerte at tiltakene var gjennomført. Vi valgte å bare se på utvendige tiltak. En innleid medarbeider fra Boligbygg deltok på befaringene. Konsulenten fra Rambøll Norge AS bidro ved planlegging av stikkprøvene og deltok på befaringene. Resultatet av stikkprøvene var i tråd med våre forventinger basert på de innsamlede opplysningene om foretakenes oppfølging av vedlikeholdsarbeidet. Stikkprøvene kan imidertid i liten grad generaliseres, slik at det ikke kan sees bort fra at valg av andre eiendommer kunne gitt andre funn. Metode lagt til grunn ved analyse av regnskapstall for vedlikehold Vi har i denne delen av undersøkelsen utført ulike regnskapsanalyser knyttet til eiendomsforetakenes vedlikeholdsinnsats. Analysene baserer seg i hovedsak på regnskapstall i perioden For utgifter sammenlignet med budsjett baseres analysene på regnskapstall i perioden Vi har definert vedlikeholdsutgifter som bokførte utgifter på artskonto i driftsregnskapet, der vedlikeholdsutgiftene i all hovedsak føres. Det er imidlertid enkelte andre artskontoer hvor det også kan bokføres vedlikeholdsutgifter, men på disse artskontoene kan det også bokføres andre type utgifter. Det vil være komplisert og er uten vesentlig betydning for aktuelle analyser å skille ut vedlikeholdsutgiftene fra disse artskontoene, og vi har derfor valgt å se bort fra dette i våre analyser. 84 Kommunerevisjonen

87 Verdibevarende vedlikehold Vi har ikke vurdert forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdsutgifter (FDV-utgifter) opp mot korrekt skille mellom føringer i driftsregnskapet og investeringsregnskapet. I standard kommunal kontoplan finnes art både i driftsregnskapet og i investeringsregnskapet. Arten har ulik betydning i drifts- og investeringsregnskapet. I driftsregnskapet gir arten uttrykk for utgifter til vedlikehold. I investeringsregnskapet skal arten gi uttrykk for utgifter til byggetjenester ved påkostning eller investeringer i nybygg. Skillet mellom vedlikeholdsutgifter og utgifter til påkostning/investering er beskrevet i Kommunal regnskapsstandard nr. 4 Avgrensning mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet. I vår analyse av bokførte vedlikeholdsutgifter sammenlignet med normtall for vedlikehold har vi for Undervisningsbygg basert undersøkelsen på foretakets egen FDV-beregning for Vi har lagt Holte AS sin FDV-nøkkel for 2014 til grunn som normtall for forvaltnings-, driftsog vedlikeholdsutgifter (FDV-utgifter), ettersom dette er anerkjente normtall i bransjen. Vi har benyttet komponentene «Vedlikehold», «Reparasjon av skader» og «Utskifting» i Holtenøklene for sammenligning med foretakets vedlikeholdsutgifter. Når det gjelder totale FDV-utgifter har vi benyttet alle komponentene i Holtenøklene, med unntak av renholdsutgifter, ettersom slike utgifter i all hovedsak belastes leietaker direkte fra leverandør. I tilsvarende analyse for Boligbygg har vi også basert oss på foretakets egne beregninger av ressursinnsatsen. I foretakets siste beregning for 2014 er utgangspunktet for beregningen av FDV-satsene regnskapstall for 2014, mens Holtenøkkel for kommunal utleievirksomhet 2015 (Kommunale Andelsleiligheter) er benyttet som sammenligningsgrunnlag. Dette er en nøkkel for kommunal utleievirksomhet som først ble publisert i Bruk av eksterne ressurser og eksperter Vi har i undersøkelsen benyttet ekstern spisskompetanse innen eiendomsforvaltning. Konsulenten med den aktuelle kompetansen var innleid fra Rambøll Norge AS, og hadde mange års erfaring knyttet til tilstandsvurdering og vedlikeholdsplanlegging både innenfor offentlig og private eiendomsforvaltning. Konsulenten har kvalitetssikret undersøkelsens revisjonskriterier og bistått ved planlegging og gjennomføring av stikkprøvene. Konsulenten har videre kommet med innspill til datainnsamlingen og ellers svart på spørsmål vi har hatt underveis i prosjektperioden. Gyldighet og pålitelighet Kvalitetssikring av datagrunnlaget omfatter en vurdering av gyldighet (validitet) og pålitelighet (reliabilitet). Gyldighet brukes gjerne som et utrykk for om vi har målt det vi ønsker å måle, det vil si om de innsamlede data er tilstrekkelig relevant og dekkende for problemstillinger og konklusjoner. Pålitelighet er et uttrykk for hvor nøyaktig innsamlingen av data har vært, og at det ikke er skjedd systematiske feil underveis i innsamlingen. Alle intervju som er gjennomført er verifisert av de som ble intervjuet. Informasjon som er hentet fra skriftlig materiale er verifisert gjennom verifisering av faktabeskrivelsen. Undervisningsbygg, Boligbygg og Byrådsavdeling for kultur og næring har fått revisjonskriteriene til uttalelse og var derfor kjent med målestokken som fakta skulle vurderes opp mot. Rapporten har vært underlagt intern kvalitetssikring i Kommunerevisjonen. Blant annet ble det gjort en kvalitetssikring av at revisjonskriteriene som var lagt til grunn var relevant for undersøkelsens problemstillinger. Videre ble det gjort en kvalitetssikring av at det innhentede datagrunnlaget var relevant og dekkende for de kriteriene det skulle vurderes opp mot, og for undersøkelsens vurderinger og konklusjoner. Kommunerevisjonen 85

88 Rapport 02/2016 Samlet sett mener vi at datagrunnlaget i undersøkelsen gir et tilfredsstillende pålitelig og gyldig grunnlag for våre vurderinger og konklusjoner. 86 Kommunerevisjonen

89 Verdibevarende vedlikehold Vedlegg 4 Uttalelse fra Byrådsavdeling for næring og eierskap Kommunerevisjonen 87

90 Rapport 02/ Kommunerevisjonen

91 Verdibevarende vedlikehold Vedlegg 5 Uttalelse fra Undervisningsbygg Kommunerevisjonen 89

92 Rapport 02/ Kommunerevisjonen

93 Verdibevarende vedlikehold Vedlegg 6 Uttalelse fra Boligbygg Dokumentet er omklassifisert av Kommunerevisjonen etter avtale med Boligbygg Oslo KF Kommunerevisjonen 91

94 Rapport 02/ Kommunerevisjonen

95 Verdibevarende vedlikehold Kommunerevisjonen 93

96

97

98 Oslo kommune Kommunerevisjonen Grenseveien 88, 0663 OSLO Telefonnummer: Telefaksnummer: Grafisk produksjon: Allkopi AS