Styring og kontroll med kontrakter og prosesser for avhending og behandling av avfall

Transkript

1 Styring og kontroll med kontrakter og prosesser for avhending og behandling av avfall

2

3 Innhold 1 Innledning Valgt forvaltningsrevisjonsprosjekt Bakgrunn Mål og prosess Oppsummering av forundersøkelse 2 2 Formål, problemstillinger og kriterier Formål og avgrensning Problemstillinger 6 3 Tilnærming Metode Aktivitetsplan 7 4 Utførende revisorer Team KPMG 9 Vedlegg 1 Oversikt over samtaler og dokumentasjon 1

4

5 1 Innledning 1.1 Valgt forvaltningsrevisjonsprosjekt Valgt forvaltningsrevisjonsprosjekt er «Underleverandører og 3dje parts avfallshåndtering og misligheter». Den konkrete tilnærmingen tar utgangspunkt i BIR sin plan for forvaltningsrevisjon. 1.2 Bakgrunn Forvaltningsrevisjon er prioritert som det sjette forvaltningsrevisjonsprosjektet i BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon. I BIR sin risikovurdering, er «Underleverandører og 3dje parts avfallshåndtering og misligheter" behandlet som to separate tema, med følgende risikobilder: Risikovurdering underleverandører og 3dje parts avfallshåndtering Område Risiko Risiko kan inntreffe ved Konsekvens Risiko omfatter Underleverandører og 3dje parts avfallshåndtering Risiko for avfall som BIR har levert til 3. part ikke blir håndtert som avtalt Manglende kontroll med avslutningen av avfallskjeden som håndteres av 3. part Negativ påvirkning på omdømmet ved at BIR sitt avfall avhendes på et ikke avtalt sted BIR Privat BIR Avfallsenergi Risikovurdering misligheter Område Risiko Risiko kan inntreffe ved Konsekvens Risiko omfatter Misligheter Risiko for tap som følge av interne og/eller eksterne misligheter Mangelfull kontroll over inngåelse av kontrakter Manglende rutiner for å forhindre misligheter Negativ påvirkning av omdømmet Tap som følge av intern svindel i vareflyten og andre personlige vinninger Innkjøp fra feil leverandør / til for høy pris Alle selskap Manglende varslingskanaler Etiske retningslinjer som er kommunisert i selskapene I BIRs Plan for forvaltningsrevisjon er de to temaene identifisert som parallelle og slått sammen som ett risikoområde, og de blir derfor behandlet under ett i denne forvaltningsrevisjonen. 1.3 Mål og prosess For revisjonen er det et mål å etablere en god prosjektplan, som oppstiller relevante og vesentlige problemstillinger med utgangspunkt i BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon. Samarbeid og dialog med berørte selskap og konsernadministrasjonen i forberedelsesfasen er viktig for å sikre at det tas utgangspunkt i relevante og vesentlige problemstillinger. Med bistand fra avdelingsleder for Prosess og kontroll og ansatte i BIR, har KPMG i planleggingsperioden gjennomført følgende aktiviteter: 1

6 Ett initierende møte med administrerende direktør og avdelingsleder for Prosess og kontroll, hvor mulige omfang og innhold i prosjektet ble diskutert Gjennomført uformelle samtaler med daglige ledere og ansatte i datterselskaper og ansatte i morselskapet. I vedlegg er det inntatt en oversikt over hvem KPMG har hatt samtaler med. Formålet med samtalene har vært å få innspill, synspunkter og erfaringer knyttet til temaene for forvaltningsrevisjonen i BIR. Samlet inn og gjennomgått dokumentasjon. I vedlegg er det inntatt en oversikt over dokumentasjon som er gjennomgått. Ett statusmøtet med administrerende direktør og avdelingsleder for Prosess og kontroll for gjennomgang av utkast til prosjektplan I pkt. 1.4 er en oppsummering av forundersøkelsen og våre anbefalinger mht. hva BIR bør fokusere på i forvaltningsrevisjonen. Oppsummeringen må ses som 1.4 Oppsummering av forundersøkelse Anskaffelsesprosessen (inngåelse og oppfølging av kontrakt) Anskaffelsesprosessen deles typisk inn i fem faser, som vist i figuren under:1 1. Behov 2. Planlegge 3. Anskaffe 4. Kontraktsoppfølging 5. Kontrakt avsluttet evt nytt behov Når det gjelder de tre første fasene så har BIR fått utført en forvaltningsrevisjon og jobber med forbedringer på bakgrunn av de anbefalinger som forvaltningsrevisjonsrapporten gav. Når det gjelder den siste fasen i anskaffelsesprosessen (fase 5), så gjør innkjøpsavdelingen blant annet en årlig gjennomgang av alle kontraktene til hvert selskap og tar stilling til om kontrakten skal avsluttes, om opsjoner bør brukes mm. Fasene 1-3 og 5 i anskaffelsesprosessen synes derfor i varetatt. Når det gjelder selve kontraktsoppfølgingen (fase 4) så viser undersøkelsen et forbedringspotensialet, og denne fasen bør det derfor fokuseres på i forvaltningsrevisjonen. Her kan vi blant annet peke på følgende: Det er i liten grad skriftlige rutiner for den enkeltes oppfølging av kontrakter i selskapene. Oppfølging av kontrakter er mye opp til den enkelte ansvarlige selv. Det er laget et system for leverandørmåling men dette er ikke tatt i bruk. Det er i liten grad systematisk informasjonsdeling og rapportering etter kontraktsoppfølging, herunder informasjon om avvik og andre forhold som er avdekket og håndtert, informasjon som bør brukes i forbedringsarbeid og legges til grunn for fremtidige anskaffelser mm Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter fra 2008 pålegger BIR å ta inn kontraktsklausuler som skal motvirke "sosial dumping" i alle sine anskaffelser av tjenestekontrakter og bygg- og anleggskontrakter over 1,55 million kroner eksl. mva. BIR har standard kontraktklausuler om lønns- og arbeidsbetingelser i sine kontrakter. Det er liten kontroll med etterlevelsen av kontraktklausulene hos leverandører og underleverandører og det fins ikke skriftlige rutiner for slik kontroll. Forvaltningsrevisjonen bør se nærmere på om BIR overholder plikten til å ta inn 1 Veileder for kontraktsoppfølging av offentlige anskaffelser, DIFI

7 kontraktklausuler om lønns- og arbeidsbetingelser og om BIR har tilstrekkelige sanksjoner i kontrakten med tanke på eventuelle kontraktsbrudd. Når det gjelder utbetalinger i kontraktsforhold (eksterne kontrakter) så har BIR innarbeidet praksis for attestering og anvisning av faktura fra leverandør. Kontroll av at faktura fra leverandør er i overenstemmelse med kontraktbetingelsene vedr. betaling er selskapets ansvar. Forvaltningsrevisjonen bør inkludere en undersøkelse av hvordan selskapene sikrer at utbetalinger er i samsvar med kontrakters pris- og betalingsbestemmelser. Tilsvarende undersøkelse kan gjøres for verdi av avrop på rammeavtaler. Fra BIR AS er det ønskelig at et utvalg kontrakter i alle datterselskaper (lovpålagt del) inkluderes i forvaltningsrevisjonen, i tillegg til et utvalg av konsernovergripende kontrakter som forvaltes i BIR AS Risiko for avfall som BIR har levert til 3. part blir ikke håndtert som avtalt Avhending av farlig avfall BIR mottar farlig avfall på gjenvinningsstasjonene og på stasjon for farlig avfall. BIR har inngått kontrakter for transport til og behandling hos godkjente anlegg for mottak av farlig avfall. Det er rutiner for å sikre kontroll med transport av farlig avfall og avfallet kan spores fram til mottak. Avfall behandles hos to store mottak i Norge, som har offentlige tillatelser og er underlagt offentlig tilsyn. Risiko for mangelfull behandling hos de to store mottaksanleggene i Norge bør anses som liten for BIR. BIR har også en kontrakt med et meglerfirma (avhending av trevirke), som igjen bruker et privat renovasjonsfirma for transport av trevirke til sluttbehandling hos mottak i Sverige og Finland. Det kan være vanskeligheter knyttet til sporing av avfallet fra BIR helt fram til sluttbehandling. Vansker med å spore avfallet kan gi utfordringer mht. å kontrollere oppfølgingen av kontrakten. Forvaltningsrevisjonen kan undersøke om kontraktklausulene i avtalen med meglerfirmaet er tilstrekkelige for å gi BIR mulighet til å gjøre kontroll og at kontraktene inneholder tilstrekkelige sanksjoner dersom BIR ved en evt. kontroll skulle avdekke kontraktsbrudd. Tilsvarende undersøkelse kan også gjøre med et utvalg av andre kontrakter som gjelder avhending av farlig avfall Avhending av verdifullt avfall (metall) I 2007/2008 kjøpte BIR et privat selskap på Osterøy (Mjelstad Miljø AS). Selskapet er nå en driftsavdeling i BIR Avfallsenergi, med en egen driftssjef som rapporterer til daglig leder i selskapet. Selskapet hadde et anlegg for prosessering og utvinning av metall fra slagg. Fra forbrenningsanlegget i Rådalen tas det ut slagg, som prosesseres på BIR sitt anlegg på Mjelstad på Osterøy. Årlig tas det ut og selges metall for ca 12 MNOK. Salget skjer til utlandet. Prosessen med å vinne ut metall fra slagget, fra henting av slagg i Rådalen til oppgjør for salg er i liten grad dokumentert. Tilsvarende gjelder for kontroller i prosessen. Vi anbefaler at det i forvaltningsrevisjonen gjøre en deskriptiv kartlegging, hvor vi beskriver /visualiserer prosessen med utvinning og salg av metall, dokumentering og kontroller som gjøres. Dernest kan vi peke på risikoer i prosessen for BIR. Kartleggingen kan gi grunnlag for ytterligere undersøkelser senere. 3

8 Mottak og behandling av alkohol (Stasjon for farlig avfall) Stasjon for farlig avfall mottar beslaglagt alkohol fra Tollvesenet. Rett behandling av alkohol er viktig av hensyn til BIR sitt omdømme. BIR ønsker en kartlegging av mottak og behandling av alkohol som ledd i forvaltningsrevisjonen. Vi anbefaler derfor at det gjøres en deskriptiv kartlegging, hvor vi beskriver /visualiserer prosessen med innsamling og behandling av alkohol, dokumentering og kontroller som gjøres. Dernest kan vi peke på risikoer i prosessen for BIR. Kartleggingen kan gi grunnlag for ytterligere undersøkelser senere

9 2 Formål, problemstillinger og kriterier 2.1 Formål og avgrensning Formålet med forvaltningsrevisjonen vil være to-delt. For det første vil vi undersøke om BIR har tilstrekkelig styring og kontroll med kontraktsoppfølgingen med eksterne leverandører. Denne undersøkelsen omfatter to forhold: Organisering og praksis for kontraktsoppfølgingen i BIR En gjennomgang av oppfølgingen i et utvalg av kontrakter Når det gjelder organisering og praksis for kontraktsoppfølgingen vil vi se på ivaretagelse av rollene i kontraktsoppfølgingen (kontraktseier, bestiller/bruker, kontraktforvalter) i BIR. Blant annet vil ansvarog oppgavefordeling mellom selskapene og innkjøpsavdelingen (støttefunksjon) være sentral. Undersøkelsen vil også se på (som ledd i gjennomgangen av et utvalg av kontrakter): Intern forberedelse av kontraktgjennomføring (inkl. informasjon) Bruk av kontrakten Forvaltning av kontrakt overfor leverandør Undersøkelsen vil omfatte en gjennomgang av eksisterende system for leverandørmåling og identifisere årsaker til at dette ikke er tatt i bruk og behov for eventuelle justeringer for en implementering av systemet i kontraktsoppfølgingen. Når det gjelder gjennomgang av et utvalg av kontrakter vil vi undersøke: Oppfølgingen av leveranser Kontraktens verdi Utbetalinger Lønns- og arbeidsvilkår for ansatte hos leverandører og underleverandører Avtalte møter/kontroller Endringer Avvik/brudd på kontrakten Undersøkelsen omfatter alle datterselskaper (lovpålagt del) og morselskapet. Det er et formål at undersøkelsen skal dokumentere hva som fungerer bra mht. kontraktsoppfølging og hva som bør forbedres. Undersøkelsen er avgrenset til: En gjennomgang av et utvalg av kontrakter (inntil 10), dvs.maks 2 kontrakter per selskap En gjennomgang av maks 2 rammeavtaler (konsernovergripende) Intervjuer med et utvalg av personer med ansvar for kontraktsoppfølging (maks 10) Det er et formål at undersøkelsen skal gi anbefalinger på en rutine for organisering og gjennomføring av kontraktsoppfølging i BIR. Det er også et formål å formulere forslag til forbedrede kontraktklausuler vedr. lønns- og arbeidsvilkår, dersom forvaltningsrevisjonen avdekker mangler. For det andre vil vi gjøre en deskriptiv kartlegging av to prosesser vedr. behandling av avfall. Dette omfatter: Prosess for utvinning av metall fra slagg og salg av metall Prosess for mottak og behandling av alkohol på Stasjon for farlig avfall Vi vil gjøre en kartlegging av prosessen for utvinning og salg av metall i regi av BIR Avfallsenergi på Mjelstad på Osterøy. Vi vil gjøre en vurdering av risiko i denne prosessen for evt. mangelfull kontroll og dokumentasjon, og behov for eventuelle ytterligere undersøkelser. 5

10 Vi vil også gjøre kartlegging av prosessen for mottak og behandling av alkohol på Stasjon for farlig avfall samt en vurdering av risiko i denne prosessen for BIR ift mangelfull kontroll og dokumentasjon og behov for eventuelle ytterligere undersøkelser. 2.2 Problemstillinger På bakgrunn av formålet oppstilles følgende problemstillinger for forvaltningsrevisjonen: 1. I hvilken grad sikrer BIR tilstrekkelig styring og kontroll med kontrakter. Undersøkelse av kontraktsoppfølging: a) Roller vedr. intern forberedelse av kontraktgjennomføring (inkl. informasjon) b) Roller vedr. bruk av kontrakten c) Roller vedr. forvaltning av kontrakt overfor leverandør d) Gjennomgang av eksisterende system for leverandørmåling 2. I hvilken grad er det tilstrekkelig oppfølging av kontrakter? Undersøkelse ift: a) Kontraktens leveranse b) Kontraktbestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår og sanksjoner ved kontraktsbrudd c) Utbetalinger avgrenset til at faktura er i samsvar med pris- og betalingsvilkår i kontrakten d) Kontraktens verdi e) Etterfølgende endringer i kontrakten f) Avvik fra kontrakten og bruk av sanksjoner 3. I hvilken grad er det tilstrekkelig oppfølging av rammeavtaler? Undersøkelse ift: a) Gjennomføring av avrop b) Avropenes samlede verdi 4. En deskriptiv kartlegging av prosessen med utvinning og salg av verdifullt avfall (metall) på forbrenningsanlegget i Rådalen, på stasjonen på Mjelstad, på Stasjon for farlig avfall og på et utvalg av 1-2 av BIR sine øvrige gjenvinningsstasjoner a) Undersøkelse av risiko for mangelfull kontroll og mangelfull dokumentasjon 5. En deskriptiv kartlegging av mottak og behandling av alkohol på Stasjon for farlig avfall a) Undersøkelse av risiko for mangelfull kontroll og mangelfull dokumentasjon Revisjonskriterier Til problemstillingene oppstilles revisjonskriterier. Revisjonskriterier er de krav eller de normer som tilstand og/eller praksis i BIR måles mot. Valg av revisjonskriterier må være omforent med BIR. Revisjonskriterier må være aktuelle, relevante og gyldige for BIR. Ved valg av revisjonskriterier tas det utgangspunkt i relevant lovverk, vedtak i eierkommunene, BIRkonsernets egne mål, strategier, rutiner, retningslinjer, krav. Kilde til å utlede revisjonskriterier vil være: Veileder i kontraktsoppfølging i offentlige kontrakter (DIFI) Kontrakter og rammeavtaler inngått av selskaper i BIR Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter Lov og forskrift om offentlige anskaffelser

11 3 Tilnærming 3.1 Metode For å svare på problemstilling 1-3 vil vi kartlegge praksis i BIR vedrørende oppfølging av kontrakter og rammeavtaler gjennom samtaler og gjennomgang av dokumentasjon og data fra BIR sine systemer. Vi vil gjennomgå kontraktoppfølgingen i et utvalg av kontrakter og rammeavtaler i morselskapet og datterselskapene. For å svare på problemstilling 4 vil vi gjøre en kartlegging av hele prosessen med utvinning og salg av metall, fra slagget ankommer Mjelstad Miljø til oppgjør for salget er mottatt. Vi vil kartlegge prosessen, og tilhørende aktiviteter. Dernest vil vi gjøre en vurdering av risiko ift. eventuell mangelfull kontroll og dokumentasjon i prosessen. For å svare på problemstilling 5 vil vi gjøre en kartlegging av hele prosessen fra mottak av alkohol på Stasjons for farlig avfall fram til og med behandling av avfallet. Vi vil kartlegge kontrakter som ligger til grunn for mottak av alkohol, samt prosessen for håndteringen av dette avfallet med tilhørende aktiviteter. Dernest vil vi gjøre en vurdering av risiko ift. eventuell mangelfull kontroll og dokumentasjon i prosessen. For alle intervjuene som gjøres i forvaltningsrevisjonen gjelder at det vil satt opp en intervjuplan, samt utarbeidet intervjuguider. For hvert intervju vil det bli skrevet referat som sendes respondenten til verifisering (gjennomlesning og eventuell korrigering). Intervjuguide/spørreskjema vil bli brukt ved gjennomføring av intervju. Svar fra respondenter vil bli sammenstilt, sammenholdt med dokumentasjonen og analysert ift. revisjonskriteriene. 3.2 Aktivitetsplan Det er et formål å gjennomføre forvaltningsrevisjonen i løpet av fjerde kvartal 2015 med rapportering i første kvartal i Figuren under viser aktivitetsplan med frister. I denne ligger følgende hovedelementer: En forundersøkelse av status ift risikoområdene har vært gjennomført som ledd i planleggingen av prosjektplanen. Oppstartsmøte med berørte av forvaltningsrevisjonen medio oktober Datainnsamling vil hovedsakelig skje oktober - november Intervjuer planlegges i november Analyser vil skje i november- desember Det vil være et sluttmøte før rapporten ferdigstilles. På sluttmøtet inviteres alle berørte og her gjennomgås fakta, vurderinger, funn og anbefalinger. Levering av rapport, ferdig verifisert, er tentativt satt til januar

12 Aug September Oktober November Desember Januar Faser + aktiviteter Ansvar Timer Forberede Forundersøkelse KPMG 1.2 Etablere prosjektplan KPMG 1.3 Møte om prosjektplan KPMG og BIR 1.4 Justering av prosjektplan KPMG 1.5 Godkjenne prosjektplan BIR 2 Starte opp 20 Oppstartsmøte med berørte og 2.1 informasjon KPMG 2.2 Dokumentliste KPMG 2.3 Intervjuplan KPMG 3 Gjennomføre Dokumentinnsamling KPMG 3.2 Dokumentanalyse KPMG 3.3 Interjvuer KPMG og BIR 3.4 Analyse (interjvuer) KPMG 3.5 Anbefalinger om forbedring KPMG 3.6 Kvalitetssikring KPMG 3.7 Rapportutkast KPMG 3.8 Sluttmøte KPMG og BIR 4 Rapport Ferdigstille rapportutkast KPMG 4.2 Høring rapportutkast (en uke) KPMG 4.3 Oversendelse av rapport KPMG 4.4 Sluttmøte og presentasjon KPMG og BIR 4.5 Eventuelle justeringer av rapport KPMG og BIR 370

13 4 Utførende revisorer 4.1 Team KPMG KPMG sitt team i forvaltningsrevisjonen består av: Partner: Harald Sylta Prosjektleder: Senior manager Kari Hesjedal Prosjektdeltagere i kjerneteam vil være: Advokat Jørgen Myhre Manager Rune Mydland Senior associate Ingvill Strand Senior associate Lena Davik Fjørtoft Senior associate Andreas Engstrand 9

14

15 Vedlegg 1 Oversikt over samtaler og dokumentasjon A Vi har hatt samtale/møte med 16 personer: Samtaler/møter Selskap BIR AS BIR Privat AS BIR Transport AS BIR Avfallsenergi AS BIR Nett AS Stilling Administrerende direktør Avdelingsleder Prosess & kontroll Avdelingsleder Innkjøp Ansatt på Innkjøpsavdelingen Konsernregnskapssjef Økonomisjef Daglig leder Leder for Driftsavdelingen Juridisk rådgiver Daglig leder Daglig leder Driftssjef Mjeldstad Miljø Driftssjef Energianlegget Daglig leder Prosjektleder Medarbeider økonomi Dokumentasjon Selskap BIR AS BIR Privat AS BIR Transport AS BIR Avfallsenergi AS Dokument Innkjøpshåndbok Innkjøpshåndboken veileder Innkjøpskurs 2015 Forenklet forespørsel Fullstendig anskaffelsesprosess Kontraktsoppfølging Veileder for leverandørevaluering Periodevis leverandørevaluering Skjema for leverandørevaluering Oversikt over fullmakter til attestering og anvisning i Contempus Oversikt over kontrakter om avhending av farlig avfall Avtale om klorparafinvinduer Avtale om behandling av impregnert trevirke Styresak (BIR AS) om tildeling av rammeavtale for bensin og diesel Et tilbud fra mottak av farlig avfall Helsesjekk Antikorrupsjon Prosjektrapport 2012 og 2014 Rutiner Standardformuleringer Eksempel på avtaler Rapport "Styring og kvalitetssikring av avtaler i BIR Privat AS" Innkjøpsrevisjon Brosjyre energianlegget i Rådal 1

16

17 Kontakt oss: Harald Sylta Partner T E harald.sylta@kpmg.no Kari Hesjedal Senior manager T E kari.hesjedal@kpmg.no kpmg.no 2015 KPMG AS, a Norwegian member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved. The information contained herein is of a general nature and is not intended to address the circumstances of any particular individual or entity. Although we endeavour to provide accurate and timely information, there can be no guarantee that such information is accurate as of the date it is received or that it will continue to be accurate in the future. No one should act on such information without appropriate professional advice after a thorough examination of the particular situation. The KPMG name, logo and cutting through complexity are registered trademarks or trademarks of KPMG International Cooperative ( KPMG International ).