Forvaltningsrevisjon "Kontraktstyring og avfallshåndtering"

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon "Kontraktstyring og avfallshåndtering" BIR 2015/2016

2

3 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 1 Forord og sammendrag KPMG har i samsvar med BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot Kontraktstyring og avfallshåndtering i tidsrommet november 2015 januar Denne rapporten beskriver resultatet av forvaltningsrevisjonen. Forvaltningsrevisjonen har vært gjennomført med bred deltakelse og god bistand fra ledelsen i BIR AS, avdeling for Prosess og kontroll og involverte datterselskaper. KPMG ønsker å takke alle som har bidratt i forvaltningsrevisjonen. Oppbygging av rapporten Rapportens sammendrag gir en kortfattet fremstilling av resultatet av forvaltningsrevisjonen samt våre anbefalinger Kapittel 1 er en innledende presentasjon av bakgrunn, formål, problemstillinger, revisjonskriterier og metode for gjennomføring Kapittel 2 er en gjennomgang av kontraktstyring i BIR og resultatet av tester som er gjort i revisjonen Kapittel 3 presenterer en kartlegging av prosesser for mottak, oppbevaring/prosessering og salg av metaller og alkohol, samt en risikovurdering av prosessene Kapittel 4 inneholder høringsuttalelser til rapporten. Bergen, Partner Harald Sylta

4 2 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" SAMMENDRAG AV RAPPORTEN Revisjonsområde: Kontraktstyring og avfallshåndtering Revisjonsperiode: November 2015 januar 2016 Problemstillinger Formålet med forvaltningsrevisjonen er todelt: Del I: Undersøke om BIR har tilstrekkelig styring og kontroll med kontraktsoppfølgingen med eksterne leverandører. Organiseringen av kontraktsoppfølgingen i BIR En gjennomgang av oppfølgingen i et utvalg av kontrakter Del 2: Gjøre en deskriptiv kartlegging av et utvalg av prosesser for behandling av avfall og vurdering av risiko i prosessene. Dette omfatter: Prosess for mottak, oppbevaring/ utvinning og salg av metaller Prosess for mottak og behandling av alkohol på Stasjon for farlig avfall RESULTAT DEL I: STYRING OG KONTROLL MED KONTRAKTER I hvilken grad sikrer BIR tilstrekkelig styring og kontroll med kontrakter? - Undersøkelse av organisering av kontraktsoppfølgingen i BIR I hvilken grad er det tilstrekkelig oppfølging av kontrakter og rammeavtaler? - Undersøkelse av praksis basert på et utvalg av kontrakter Samlet vurdering av forbedringspotensial Tilfredsstillende Bør forbedres Ikke tilfredsstillende Tilfredsstillende Bør forbedres Ikke tilfredsstillende Konklusjoner En grunnleggende forutsetning for å sikre styring og kontroll med inngåtte kontrakter er at det er en klar og hensiktsmessig organisering av kontraktsoppfølgingen. BIR-konsernet har i all hovedsak en rollefordeling i kontraktsoppfølgingen som er i tråd Det er forvaltningsrevisors vurdering at det i BIR i stor grad skjer mye god oppfølging av kontrakter og rammeavtaler. Samtidig vurderer vi at det også er forbedringspotensial i den praktiske oppfølgingen av kontraktene. Det er store variasjoner ift om og hvordan det er etablert rutiner for oppfølging av kontraktene i praksis.

5 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 3 med den anerkjente modellen for første-, andre- og tredjelinjeforsvar, hvor 1. forsvarslinje (ledelsen i datterselskapene) eier, har ansvar for og driver daglig styring og kontroll med oppfølging av sine kontrakter, og 2. forsvarslinje (innkjøpsavdelingen) er en funksjon som overvåker risiko og kontroll, gjør analyser, legger til rette for og støtter gjennomføring og rapportering av styring og kontroll på innkjøpsområdet som gjøres av datterselskapene. 3. forsvarslinje gir uavhengig bekreftelse til styret og ledergruppen om hvor effektiv internkontrollen i virksomhetens første og andrelinjeforsvar fungerer. Rollen fylles typisk av en internrevisjonsfunksjon eller en annen uavhengig part. Imidlertid er det også viktig å sikre at sentrale oppgaver som inngår i kontraktsoppfølgingen i selskapene er forstått, plassert og ivaretatt av konkrete personer. Her er det funnet forbedringspotensial. Ansvar og roller i kontraktsoppfølgingen av de enkelte kontraktene bør avklares og dokumenteres bedre. Det er ikke tilstrekkelig å definere noen som ansvarlig for en kontrakt, det må også være klart hva ansvaret innebærer og hvilke oppgaver som følger med ansvaret. Bakgrunnen for denne vurderingen er at måten man sikrer kontraktsoppfølging på i BIR i utgangspunktet er opp til hvert selskap og de enkelte personer, da kontraktsoppfølgingsrutiner ikke er formalisert. Mangelfull oppfølging av kontrakter kan i stor grad tilskrives manglende etablering av kontraktsregime, dvs. at det ikke har vært tilstrekkelig konkretisert og avtalt nærmere hvordan avtalen skal gjennomføres og forvaltes i praksis etter at kontrakten er inngått. Det er behov for å avklare og plassere ansvaret for kontraktsforvaltning for kontrakter som flere selskaper eller avdelinger i selskaper bruker. Den utøvde kontrollen med mottatte leveranser har i praksis har vært god i hovedparten av de utvalgte kontraktene som er testet. I en kontrakt, mellom BIR Privat og Kanstad Mekaniske har det vært et større avvik fra avtalte leveranser som ikke ble oppdaget før etter lang tid. I vår test av utbetalinger i forhold til avtalte pris- og betalingsvilkår og kontraktsverdi ble det funnet avvik i 2 av 10 kontrakter som antyder at priser ikke er blitt tilstrekkelig kontrollert før utbetaling. En generell observasjon er at prisvilkårene ofte er komplekse å tolke opp mot den informasjonen som gis i fakturaene, noe som innebærer risiko for utilstrekkelig kontroll. Det er viktig å være nøye med kontrollen av fakturaer og at personkretsen som skal kontrollere faktura har kunnskap om pris- og betalingsvilkårene. En annen generell observasjon er at det i dag ikke er mulig å hente ut oversikter over totale utbetalinger som tilhører en enkelt kontrakt fra BIR sine systemer. Dette gjelder tilfeller hvor det er flere kontrakter med samme leverandør i samme periode. I stedet må man føre manuelle oversikter over mottatte fakturaer per kontrakt for å kunne holde oversikt over totalvolum kjøpt på kontrakten. Det fremgikk få erfaringer med endringsstyring i kontraktene som ble testet, og generelt som noe uklart hva som er rutinene for å sikre styring og løpende kontroll på endringer i de ulike avtaleforholdene. Ett unntak er bygg- og anleggskontrakter hvor dette i større grad er

6 4 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Fravær av standardisering og felles metodikk gjør at kontraktsoppfølging i stor grad blir avhengig av enkeltpersoners erfaring og praksis. Hvor god kontraktsoppfølgingen er vil dermed variere fra person til person. Standardisering av kontraktsoppfølgingen vil gi større sikkerhet for god styring og kontroll med kontraktsoppfølgingen. BIR har fått utviklet et leverandørmålingssystem som er tiltenkt bruk i strategisk viktige kontrakter. Formålet med systemet er å kvalitetssikre at alle ledd i BIRs verdikjede opererer forsvarlig og i henhold til gjeldende lover og regler. Status for BIRs leverandørmålingsverktøy er at det ikke er rullet ut i virksomheten enda, grunnet kapasitetsutfordringer i innkjøpsavdelingen. Enkelte personer som følger opp kontrakter tilknyttet kjerneprosesser i BIR har imidlertid blitt kurset i systemet. Det har også vært gjennomført intern rollespill-testing av systemet. Til sommeren planlegges det at systemet skal testes på en reell kontrakt. regulert. Vi vurderer at det kan være et behov for økt bevisstgjøring på hva som inngår i endringsstyring. Når det gjelder oppfølging av oppdagede avvik og bruk av sanksjoner gikk det ikke fram eksempler på dette, med unntak av enkelte tilfeller der det har vært oppdaget feil i priser og prisreguleringer, som deretter har vært håndtert. BIR er bevisste på plikten til å innta bestemmelser om ansattes lønnsog arbeidsvilkår i kontrakter med sine leverandører, selv om det i en kontrakt ikke er gjort korrekt. Den standardklausulen som BIR benytter i dag oppfyller minstekravene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Selv om minstekravene oppfylles, bør klausulens formuleringer forbedres slik at BIR er enda tydeligere i sin kravstilling til leverandører for å sikre ansattes rettigheter til lønns- og arbeidsvilkår i tråd med allmenngjorte eller landsdekkende tariffer. I vedlegg til rapporten er inntatt et eksempel på hvordan dette kan gjøres. Det er ikke rutiner i BIR for kontroller med at leverandører overholder lønnsog arbeidsvilkår i dag. Det er også behov for å forbedre reguleringen av misligholdsanksjoner som BIR bruker ved eventuelle brudd på lønnsog arbeidsvilkår. Vi ser det som positivt at systemet skal testes ut på en reell kontrakt. Dette vil gi et grunnlag for å vurdere hva som evt. bør justeres og hvordan systemet bør driftes videre i konsernet før systemet implementeres for fullt.

7 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 5 Anbefalinger 1. BIR bør i større grad formalisere sin kontraktsoppfølging for å redusere identifisert personsårbarhet og å sikre at BIRs interesser blir ivaretatt på en tilstrekkelig måte i oppfølging av hver enkelte kontrakt. Det bør lages rutiner som klargjør roller og ansvar og hvilke oppgaver som følger med å ha ansvar for kontraktsoppfølging. Vi anbefaler i den forbindelse at det defineres et mer felles begrepssett for de ulike kontraktoppfølgingsroller (kontraktseier, bestiller/bruker og kontraktsforvalter) og hvilke oppgaver/rutiner som ligger til disse. I vedlegg er inntatt et konkret eksempel på hvordan en kontraktsoppfølgingsrutine kan utformes. 2. Vi anbefaler at BIR tester systemet for leverandørmåling på en reell kontrakt. Testen kan gi grunnlag for å vurdere om systemet eventuelt bør justeres, og hvordan systemet bør driftes videre i konsernet i praksis, før det implementeres fullt ut for strategisk viktige kontrakter. Det bør gjennomføres opplæring for å sikre tilstrekkelig eierskap og implementering i datterselskap. Vår anbefaling nr. 1 om å etablere en rutine for kontraktsoppfølging vil svare ut forbedringspunktene listet over med unntak av de siste punktet om klausuler for lønns- og arbeidsvilkår. For dette anbefaler vi: 3. BIR bør i sine konkurransegrunnlagsmaler innta en generell regulering av ansattes lønns- og arbeidsvilkår som et spesielt kontraktsvilkår. Det anbefales i den anledning at det lages nye gjennomarbeidede og kvalitetssikrede kontraktsklausuler for ansattes lønns- og arbeidsvilkår, som fullt ut ivaretar forskriftens krav på en formålstjenlig og hensiktsmessig måte (se vedlegg 6) 4. Vi anbefaler at det utformes nye bestemmelser for regulering av nødvendige misligholdsanksjoner ved brudd på lønns- og arbeidsvilkår, hvor det inntas en regulering av konvensjonalbøter (dagbøter), i tillegg til normal regulering om heving i grove tilfeller. Med dette vil leverandøren risikere et konkret økonomisk tap ved kontraktsbrudd, og ikke bare en utsettelse av å få sin godtgjørelse. BIR bør vurdere hvilke anskaffelser som har høy risiko for brudd på lønnsog arbeidsvilkår, og må gjennomføre nødvendig kontroll (f. eks dokumentasjonsgjennomgang og stedlig kontroll) hos leverandører/underleverandører der risikoen er høy, for å sikre at kravene til lønns- og arbeidsvilkår i kontrakten blir oppfylt gjennom kontraktsperioden.

8 6 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Problemstilinger RESULTAT DEL II: KARTLEGGINGER AV PROSESSER VEDR. BEHANDLING AV AVFALL OG RISIKOVURDERING Kartlegging av prosessen med utvinning og salg av verdifullt avfall (metall). - Undersøkelse av risiko for mangler ved kontroll og dokumentasjon Kartlegging av prosessen med mottak og behandling av alkohol på Stasjon for farlig avfall. - Undersøkelse av risiko for mangler ved kontroll og dokumentasjon Samlet vurdering av forbedringspotensial Konklusjoner Tilfredsstillende Bør forbedres Ikke tilfredsstillende Det er forvaltningsrevisors hovedinntrykk at BIR i stor grad har dokumentasjon og kontrollrutiner knyttet til de aktiviteter som benyttes for mottak, oppbevaring/utvinning og salg av metall, men det er også unntak fra dette. Når det gjelder Espehaugen gjenvinningsstasjon, stasjon for farlig avfall og Rådalen forbrenningsanlegg vurderer vi at risikoen gjennomgående er liten for at verdier som metaller representerer går tapt gjennom tyveri, misligheter eller feil ved oppgjør. Det er blant annet rutiner for å sikre avfallet utenom åpningstider og det er en ansattinstruks om forbud mot å ta med gjenstander fra stasjonene. Videre er det dokumentasjon som gir mulighet til å kontrollere at betalingen er korrekt. Når det gjelder Mjelstad miljø vurderer vi risikoen som noe større ift feil ved oppgjør/ salg av metaller. Dette fordi det er ett eksempel på muntlig avtale om pris med mottaker/kjøper. Alle salg bør dokumenteres, både med hensyn til at BIR skal ha sikkerheten for sine krav ifbm. salget, men og av hensyn til muligheter for å kunne etterprøve/kontrollere i ettertid. Evt. feil eller tap ifbm. Tilfredsstillende Bør forbedres Ikke tilfredsstillende Stasjon for farlig avfall henter alkohol som reisende har måtte gi fra seg i sikkerhetsslusen på Flesland. Stasjon for farlig avfall har ansvaret for håndteringen av dette avfallet. Det er forvaltningsrevisors hovedinntrykk at BIR i stor grad har gode kontrollrutiner knyttet til både henting, oppbevaring og avhending av alkohol ved stasjon for farlig avfall. Denne konklusjonen bygger på følgende vurderinger: Det utføres flere kontroller og registreringer knyttet til prosessen som blir dokumentert og som er etterprøvbare. Det er gode rutiner knyttet til håndtering av alkohol på stasjonen, blant annet at alkoholen ikke blir oppbevart over tid på stasjonen, men at den umiddelbart etter ankomst blir tømt over i en stor beholder, og da mister den sin reelle verdi. Det er bare personer som er sikkerhetsklarert som har tillatelse til å hente alkohol hos Avinor. Det er dermed et begrensent antall ansatte som jobber med dette.

9 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 7 oppgjør for metall kan representere store verdier for BIR. Våre forslag til anbefalinger under er knyttet til sikring av det området hvor det er størst verdier. Anbefalinger Vi anbefaler at BIR: 1. Gjør ytterligere undersøkelser hos Mjelstad miljø for å se nærmere på praksis og dokumentasjon som er knyttet opp til salg av metaller og vurderer behovet for å forbedre dokumentasjonen og styrke internkontrollen. Et enkelt tiltak vil være å sikre at alle priser/ leveranser blir avtalt skriftlig. 2. Utarbeider arbeidsinstrukser for ansatte ved Mjelstad miljø, gjerne etter modell fra arbeidsinstruksen i BIR Privat. Selv om de etiske retningslinjene gjelder for hele BIR, kan lokale arbeidsinstrukser være hensiktsmessig da de vil tydeliggjøre det ansvar den enkelte har ved håndtering av metaller og sikre en større grad av parallelle rutiner i selskapet. 3. Vurderer på ny om slagget som Mjelstad miljø henter i Rådalen bør veies ut fra energianlegget i Rådalen. I dag veies slagget kun inn på Mjelstad miljø. Ved veiing i Rådalen vil man kunne avstemme vekten med det som blir registrert inn på Mjelstad miljø, og man får et ekstra kontrollpunkt. Veiing av bil med slagg ut i Rådalen kan være et mulig tiltak som ledd i en internkontroll knyttet til misligheter. Forvaltningsrevisjonen har ikke avdekket noen kritiske avvik, men peker på ett forbedringspunkt, som BIR kan vurdere: 3. Se på behovet for å sikre internkontrollen ytterligere, f.eks. ved å tilføye en ekstra kolonne i vektskjema, som inneholder måleenhet. Dette vil gi grunnlag for å sammenligne registrering av alkoholenheter på stasjonen med data fra Avinor (som registrerer måleenhet).

10 8 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Innhold Forord og sammendrag 1 1 Innledning Bakgrunn Formål og avgrensning Problemstillinger Revisjonskriterier Metode 11 2 Styring og kontroll med kontrakter Organisering av kontraktsoppfølging Gjennomgang av system for leverandørmåling i BIR Praksis for oppfølging av kontrakter og avtaler Bruk av kontraktsbestemmelser i BIR vedr. lønns- og arbeidsvilkår 23 3 Prosesskartlegging Verdifullt avfall (metaller) Avfall fra Avinor 38 4 Høring av rapporten Høringsprosessen Endringer i rapporten Formell uttalelse til rapporten 41 Vedlegg 1: Prosesskart Stasjon for farlig avfall Espehaugen gjenvinningsstasjon BIR Rådalen Mjelstad miljø Alkohol fra Avinor 50 Vedlegg 2: Resultat av tester 51 Vedlegg 3: Forslag til oppfølgingsrutiner 55 Vedlegg 4: Revisjonskriterier 59 Vedlegg 5: Gjennomgått dokumentasjon 62 Vedlegg 6: Eksempel på klausul for lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter 65

11 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 9 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Denne forvaltningsrevisjon er prioritert som det sjette forvaltningsrevisjonsprosjektet i BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon. I BIR sin risikovurdering er "Underleverandører og 3dje parts avfallshåndtering" og "Misligheter" behandlet som to separate tema, men i BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon er de to temaene identifisert som parallelle og slått sammen som ett risikoområde, og de blir derfor behandlet under ett i denne forvaltningsrevisjonen. I planleggingen av forvaltningsrevisjonen ble det på bakgrunn av risikovurderingen gjort en forundersøkelse, som ligger til grunn for valg av formål og problemstillinger i denne forvaltningsrevisjonen. Risikoområde "Misligheter" er blant annet knyttet til manglende kontroll i anskaffelsesprosessen. Forundersøkelsen indikerte at kontraktsoppfølgingen i BIR (fase 4 i figuren under) har et forbedringspotensialet. Det ble bestemt at forvaltningsrevisjonen skulle fokusere på denne fasen, blant annet fordi det i liten grad er skriftlige rutiner for den enkeltes oppfølging av kontrakter i selskapene. Oppfølging av kontrakter er mye opp til den enkelte ansvarlige selv. Anskaffelsesprosessen delt inn i fem faser: 1. Behov 2. Planlegge 3. Anskaffe 4. Kontraktsoppfølging 5. Kontrakt avsluttet evt nytt behov Som ledd i kontraktsoppfølgingen viste forundersøkelsen også behov for å se nærmere på kontroll med pengestrømmen i kontrakter og om BIR følger opp forskriftskravet om å stille krav til lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter med eksterne leverandører for å forebygge det som med en fellesnevner kalles "sosial dumping". Risikoområdet "Underleverandører og 3dje parts avfallshåndtering" omfatter risiko for at avfall som BIR har levert til 3. part ikke blir håndtert som avtalt. I forundersøkelsen ble både avhending av farlig avfall og verdifullt avfall (metaller) vurdert. Forundersøkelsen viste at det er rutiner for å sikre kontroll med transport av farlig avfall og at avfallet kan spores fram til mottak. Farlig avfall fra BIR behandles normalt hos to store mottak i Norge, som har offentlige tillatelser og er underlagt offentlig tilsyn. Risiko for mangelfull behandling hos de to store mottaksanleggene i Norge bør anses som liten for BIR. På denne bakgrunn ble ikke problemstillinger knyttet til avhending av farlig avfall valgt for denne forvaltningsrevisjonen. Forundersøkelsen indikerte også at prosessen med å vinne ut og selge metall fra slagg, som er et restprodukt fra forbrenningen av avfall i Rådalen, ikke er godt nok dokumentert. Metaller som vinnes ut av avfallet representerer en betydelig verdi for BIR. På denne bakgrunn ble det besluttet å gjøre en deskriptiv kartlegging av flere prosesser for mottak, oppbevaring/prosessering og salg av metaller. I kartleggingen beskrives og visualiserer prosessen inklusive dokumentering og kontroller som gjøres. Dernest gjøres en vurdering av risikoer i prosessen for BIR. Kartleggingen kan gi grunnlag for ytterligere undersøkelser

12 10 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" senere. Tilsvarende ble det besluttet å kartlegge prosessen på stasjon for farlig avfall vedrørende mottak, oppbevaring/destruering og avhending av alkohol som BIR Privat henter på Flesland. Også for denne prosessen gjøres det en vurdering av risiko for BIR. 1.2 Formål og avgrensning Formålet med forvaltningsrevisjonen vil være to-delt: For det første vil vi undersøke om BIR har tilstrekkelig styring og kontroll med kontraktsoppfølgingen med eksterne leverandører. Denne undersøkelsen omfatter to forhold: Organisering og praksis for kontraktsoppfølgingen i BIR En gjennomgang av oppfølgingen i et utvalg av kontrakter For det andre vil vi kartlegge og visualisere prosesser vedr. behandling av avfall. Dette omfatter: Prosesser for mottak, oppbevaring/prosessering, utvinning og salg av metall Prosess for mottak, oppbevaring og avhending av alkohol på Stasjon for farlig avfall I tillegg til å kartlegge prosessene vil vi gjøre en vurdering av risiko for evt. mangelfull kontroll og dokumentasjon i prosessene, og vurdere behov for eventuelle ytterligere undersøkelser. 1.3 Problemstillinger I forvaltningsrevisjonen er følgende problemstillinger blitt besvart: 1. I hvilken grad sikrer BIR tilstrekkelig styring og kontroll med kontrakter. Undersøkelse av kontraktsoppfølging: a. Roller vedr. intern forberedelse av kontraktgjennomføring (inkl. informasjon) b. Roller vedr. bruk av kontrakten c. Roller vedr. forvaltning av kontrakt overfor leverandør d. Gjennomgang av eksisterende system for leverandørmåling 2. I hvilken grad er det tilstrekkelig oppfølging av kontrakter? Undersøkelse ift: a. Kontraktens leveranse b. Kontraktbestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår og sanksjoner ved kontraktsbrudd c. Utbetalinger avgrenset til at faktura er i samsvar med pris- og betalingsvilkår i kontrakten d. Kontraktens verdi e. Etterfølgende endringer i kontrakten f. Avvik fra kontrakten og bruk av sanksjoner 3. I hvilken grad er det tilstrekkelig oppfølging av rammeavtaler? Undersøkelse ift: a. Gjennomføring av avrop b. Avropenes samlede verdi 4. En deskriptiv kartlegging av prosessen med utvinning og salg av verdifullt avfall (metall) på forbrenningsanlegget i Rådalen, på stasjonen på Mjelstad, på Stasjon for farlig avfall og på et utvalg av 1-2 av BIR sine øvrige gjenvinningsstasjoner. a. Undersøkelse av risiko for mangelfull kontroll og mangelfull dokumentasjon

13 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" En deskriptiv kartlegging av mottak og behandling av alkohol på Stasjon for farlig avfall. a. Undersøkelse av risiko for mangelfull kontroll og mangelfull dokumentasjon 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som BIR blir revidert opp imot 1. I denne forvaltningsrevisjonen har følgende kilder blitt benyttet for å utlede revisjonskriterier: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter DIFIs veiledning om kontraktsoppfølging God praksis for internkontroll. Vi har her bygd på det anerkjente COSO rammeverket for internkontroll 2. Kontrakter som er gjennomgått i denne revisjonen Revisjonskriteriene vil bli referert til underveis i rapporten og er listet i vedlegg Metode Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i samsvar med krav i RSK001 Standard for forvaltningsrevisjon. I prosjektet har følgende teknikker blitt brukt for å samle inn data: Dokumentanalyse Til grunn for rapporten ligger gjennomgang og analyse av dokumenter. Mottatt skriftlig dokumentasjon er beskrevet i vedlegg 5. Testing KPMG har testet et utvalg av 10 kontrakter fordelt på BIR AS og datterselskapene ved hjelp av data hentet fra BIR sitt regnskapssystem. Følgende har blitt testet (se vedlegg 2 for nærmere beskrivelse): om det er gjort utbetalinger med avvik fra pris- og betalingsvilkår i kontrakten/rammeavtalen om det er kjøpt varer eller tjenester (leveranser) som avviker fra type vare eller tjeneste avtalt i kontrakten/rammeavtalen om samlet utbetaling overstiger eller ser ut til å kunne overstige kontraktsverdi 1 RSK001 Standard for forvaltningsrevisjon, Noregs kommunerevisorforbund. 2 COSO er en forkortelse for The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, en arbeidsgruppe av fem organisasjoner som har engasjert seg i å strukturere hvordan organisasjoner kan etablere egnede effektive styrings- og kontrollstrukturer. De fem organisasjonene er American Institute of Certified Public Accountants, American Accounting Association, The Institute of Internal Auditors, Institute of Management Accountants og Financial Executives Institute. I 1992 publiserte COSO rammeverket Intern kontroll et integrert rammeverk. Rammeverket er oppdatert av 2013 og er i dag trolig fortsatt det mest internasjonalt aksepterte utgangspunktet for utvikling av intern styring og kontroll.

14 12 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Intervju I forbindelse med denne forvaltningsrevisjon er det gjennomført syv intervjuer, hvor to var gruppeintervjuer. Vi har i disse snakket med 12 personer: Driftssjef og tidl. driftssjef ved BIR Rådalen, BIR Avfallsenergi Leder av avdeling service og utvikling i BIR Privat Leder av markedsavdelingen i BIR Privat Driftssjef i BIR Privat Utbyggingsansvarlig i BIR Nett AS Logistikkleder i BIR Transport Eiendomssjef i BIR AS Innkjøpssjef i BIR AS Driftssjef ved Mjelstad miljø, BIR Avfallsenergi Stasjonsleder for Stasjon for farlig avfall, BIR Privat Stasjonsleder for Espehaugen gjenvinningsstasjon, BIR Privat Intervju har vært en sentral informasjonskilde, og utvalget av personer er basert på forventet informasjonsverdi, personenes erfaring og formelt ansvar i henhold til definert formål og problemstilling. Formålet med intervjuene har vært å få utfyllende og supplerende informasjon til dokumentasjonen vi har mottatt fra BIR. I forbindelse med vår testing av utbetalinger har vi i tillegg hatt oppfølgingssamtaler på telefon/e-post og mottatt diverse tilleggsdokumentasjon (f. eks e-postkorrespondanse). I forbindelse med prosesskartleggingen har vi i tillegg til intervjuer med driftssjefene ved Mjelstad miljø, Stasjon for farlig avfall og Espehaugen gjenvinningsstasjon også fått omvisning på anleggene og en gjennomgang av utstyret som brukes. Vi har sett på hvordan avfallet mottas og forbrennes/oppbevares før det avhendes/transporteres bort. Prosesskartene som vi har utarbeidet er også gjennomgått i møter med driftssjefene for forankring av beskrivelser. Data fra intervjuene er verifisert av respondentene, dvs. at respondentene har fått anledning til å lese igjennom sine referater og gjøre eventuelle korrigeringer. Datainnsamlingen ble avsluttet medio januar Det har vært sluttmøte med berørte og deltakere i revisjonen, for å presentere resultatet av revisjonen. Rapporten har vært på høring til deltakerne i revisjonen.

15 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 13 2 Styring og kontroll med kontrakter 2.1 Organisering av kontraktsoppfølging Innledning I kapittel beskriver vi beste praksis for organisering av kontraktsoppfølgingen. Deretter gjennomgår vi i kapittel og hvordan kontraktsoppfølgingen de facto er organisert i BIR. I kapittel vurderer vi kontraktsoppfølgingen i BIR opp mot beste praksis. Beskrivelse av god praksis for kontraktsoppfølging Kontraktsoppfølging er alle de forhold og situasjoner som oppstår fra en kontrakt er signert til kontrakten er avsluttet og partene ikke lenger har retter og plikter etter kontrakten 3. Difi beskriver god praksis for kontraktsoppfølging. I tråd med grunnleggende internkontrollprinsipper blir det sett som vesentlig at det avklares internt i virksomheten hvem som skal gjøre hva i kontraktsoppfølgingen. Slik oppnår man blant annet en god overgang fra selve anskaffelsen til gjennomføring av kontrakten, og at sentrale oppgaver i gjennomføringen av hver kontrakt blir ivaretatt. Difi presenterer tre ulike roller i kontraktsoppfølgingen: Kontraktseier: Har ansvar for å tilrettelegge (implementere) kontrakten /rammeavtalen i virksomheten, dvs. forberede kontraktsgjennomføringen ved å tilrettelegge med egnede rutiner og gjøre avtalen og rutiner kjent i virksomheten. Bestiller/bruker: Bestiller/avroper på kontrakten/rammeavtalen og mottar ytelsen og sørger for betaling. Rollen som bestiller/bruker vil typisk være fordelt på ulike personer. Kontraktsforvalter: Har ansvaret for å følge opp kontrakten/rammeavtalen overfor leverandøren for å sikre smidig gjennomføring av avtalen og avdekke avvik i tide for å kunne rette disse. Så snart klagefristen på en inngått kontrakt er ute bør den som har rollen Kontraktseier sette seg ned med leverandøren og avtale rutiner for praktisk gjennomføring av avtalen. Kontraktseier må sørge for at det settes av ressurser til oppfølgning internt samt etableres gode rutiner for gjennomføring og forvaltning av kontrakten. Herunder avklares hvem som innehar rollen som Kontraktsforvalter, hvem som innehar rollen som Bestiller/bruker, og hvem som er det "daglige" kontaktpunktet både hos oppdragsgiver og leverandøren. Dette kaller Difi å etablere kontraktsregime. Kontraktseier har også ansvar for at informasjon om kontrakten, samt hvilke rutiner som er etablert, kommuniseres i virksomheten. De som er tildelt rollen som Bestiller/bruker er de som skal bestille, følge opp leveransen, kontrollere leveransen og attestere faktura for betaling. Bestillere/brukere av avtalen må ha god kjennskap til hvilke avtaler som passer for å dekke behovet for varer/tjenester som 3 Kilde: Difis "Veileder for kontraktsoppfølging av offentlige anskaffelser", samt fagsider om offentlige anskaffelser på

16 14 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" skal kjøpes inn, og selve innholdet i den enkelte avtale. Denne type informasjon finnes gjerne i et kontraktsregister. Innkjøpsavdelingen eller innkjøpsansvarlig har denne informasjonen, men det mest effektive er om alle brukere av en avtale kjenner til den. Rutiner/prosesser for betaling av faktura i virksomheten må også være kjent for den som skal kjøpe inn varer og tjenester. Virksomheten har ofte kontrakter som løper over flere år. Kontraktsforvalter følger opp kontrakten/rammeavtalen overfor leverandøren så lenge den er i bruk. Kontraktsforvaltning er i utgangspunktet regulert gjennom den inngåtte avtale med de operative tilpasninger som avklares med leverandør i arbeidet med å etablere et kontraktsregime (f. eks nærmere avtale om kontraktsmøter). Dette må følges opp i den løpende gjennomføringen. Gjennom oppfølging av leveranser, leverandøren og avtalen kan det også oppstå behov for å gjøre endringer og tilpasninger i avtaleforholdet underveis. Kontraktsforvalter må styre og ha løpende kontroll på endringer og tilpasninger og om disse er lovlige. Flere mindre endringer kan i sum bli en ulovlig vesentlig endring. Det er også viktig å ha gode rutiner for rapportering fra Bestiller/bruker til Kontraktsforvalter. Kontraktsforvalter kan ta med seg tilbakemeldinger inn i sin kommunikasjon med leverandøren og vurdere eventuelle tiltak for å avverge fremtidige avvik og mislighold. Videre er det kontraktsforvalters oppgave å sikrer at det er etablert en god forståelse for kontraktsavslutningen, og hvordan denne skal utføres, i egen virksomhet og hos leverandøren. Organisering av kontraktsoppfølgingen i BIR Styringsinstruksen i BIR definerer hvem som kan inngå/signere kontrakter, men det er ikke definerte roller, rutiner eller metodikk for kontraktsoppfølging i BIR. Det er dermed opp til hvert selskap og de enkelte personer hvordan kontraktsoppfølgingen skal ivaretas. Selv om det ikke er formaliserte rutiner, har gjennomgangen vist at det er en etablert rollefordeling mellom innkjøpsavdelingen og selskapene. Modellen for kontraktsoppfølging i BIR kjennetegnes av et desentralisert oppfølgingsansvar, det er selskapene som har inngått kontraktene som også skal følge de opp. Det er også eksempler på desentralisert oppfølging når det gjelder konsernovergripende kontrakter. Innkjøpsavdelingens rolle er å støtte alle selskap med å forvalte kontraktarkiv og holde oversikt på når kontrakter utløper. Ellers bistår innkjøpsavdelingen med kontraktsoppfølging på etterspørsel fra selskapene. Slike etterspørsler handler typisk om tolkning av kontraktsbestemmelser. Det er imidlertid unntak fra denne modellen. Eksempelvis bruker BIR Avfallsenergi i større grad tjenester for oppfølging av kontrakter av innkjøpsavdelingen Med andre ord varierer det hvilken rolle innkjøpsavdelingen står for i oppfølgingen av selskapenes kontrakter. Dette varierer ut ifra behovet i datterselskapene. Den overordnede modellen for kontraktsoppfølging i BIR og bistanden fra innkjøpsavdelingen blir vurdert som å fungere godt av personene som ble intervjuet. Når det gjelder hvordan man følger opp kontraktene og hvordan ulike oppfølgingsaktiviteter fordeles, fant vi at det i stor grad defineres hvem som har oppfølgingsansvar / er kontaktperson fra BIR, og hvem som kan bestille i den enkelte kontrakt. Videre fant vi at det ikke er en gjennomgående etablert rutine for hvordan man følger opp kontraktene, men at det er ulike etablerte praksiser for kontraktsoppfølging på flere områder. BIR Privat driftsavdeling omtaler håndtering av innkjøp i sine rutiner for saksbehandling. BIR Transport bruker spesifikke oppfølgingsskjemaer for den enkelte leveranse (se eksempler på praksis i rapportens neste del). Men de fleste lokale rutinene er spesifikke for den enkelte kontrakt og i mindre grad formaliserte roller og rutiner som gjenbrukes. Mange av de som ble intervjuet etterlyste en avklaring av hva som inngår i oppfølgingsansvaret. Det er

17 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 15 eksempelvis ingen fast rutine eller praksis for å forberede kontraktsgjennomføringen, eller for å føre løpende endringsstyring og oversikt over samlede kjøp på kontraktene. I hovedsak synes den enkelte å legge sin egen forståelse og mening i sin oppfølgingsrolle. Organisering vedrørende bruk av rammeavtaler Innkjøpsavdelingen i BIR forvalter et samlet kontraktsarkiv for alle kontrakter, der det er satt opp en hovedansvarlig per kontrakt. Innkjøpsavdelingen sender ut e-post til de som skal ha tilgang til kontrakten når kontrakten legges inn i arkivet. Det var en gjennomgående opplevelse blant de intervjuede at kontrakter og rammeavtaler er tilgjengeliggjort på en god måte i arkivet og at det er forholdsvis lett å søke opp eksisterende avtaler. Systemet gir i dag mulighet til å sortere på type kontrakter, varegruppe og undergruppe. En av de intervjuede spilte inn at et forbedringspotensial er å kunne søke på kontraktsansvarlig i kontraktarkivet. Bestilling på rammeavtaler gjøres direkte fra selskapene av de som har en navngitt bestiller-rolle. Bestillinger i BIR er underlagt innkjøpshåndbokens innhold. Det er ikke formaliserte fellesrutiner for hvilke kontroller som skal gjøres i forbindelse med bestilling, leveranse og attestering av fakturaer. Det finnes imidlertid eksempler på lokale formaliserte rutiner. BIR Privat driftsavdeling bruker bestillingsskjemaer på egne rammeavtaler der hvor bestillingene skal godkjennes på forhånd. Det er ingen rutinemessig rapportering fra bestillere til kontrakter/avtaler (kontraktsforvalterne). hovedansvarlige for Innkjøpsavdelingen har årlige revisjoner av innkjøp, hvor det blant annet sees etter innkjøp som er blitt foretatt uten at eksisterende rammeavtale ble brukt. En erfaring er at lojaliteten til kontraktene/avtalene er høy. Det ble likevel påpekt av andre som ble intervjuet at det er forbedringsbehov når det gjelder å huske på å sjekke ut om BIR har eksisterende rammeavtaler som kan brukes. Vurdering av BIR sin organisering av kontraktsoppfølging For vår vurdering av BIR sin organisering av kontraktoppfølging har vi, i tillegg til Difis veiledning om kontraktsoppfølging, basert oss på god praksis for internkontroll som bygger på det anerkjente COSO-rammeverket. En grunnleggende forutsetning for å sikre styring og kontroll med inngåtte kontrakter er at ansvaret for kontraktsoppfølgingen er avklart i BIR-konsernet. Etter vår vurdering har BIR en etablert praksis som avklarer ansvaret overordnet sett: Ansvaret for kontraktsoppfølging ligger som hovedregel til selskapene som har inngått kontraktene, mens innkjøpsavdelingen yter støttetjenester til selskapene i oppfølgingsarbeidet. Dette gir trygghet for at kontraktsoppfølgingen ivaretas og ikke "faller mellom to stoler" i konsernet. Organiseringen av kontraktsoppfølgingen må også være hensiktsmessig. Vi vurderer at BIR-konsernet i hovedsak har en hensiktsmessig rollefordeling i kontraktsoppfølgingen som er i tråd med den anerkjente modellen for første-, andre- og tredjelinjeforsvar, hvor 1. forsvarslinje (ledelsen i selskapene) eier, har ansvar for og driver daglig styring og kontroll, og 2. forsvarslinje (innkjøpsavdelingen) er en støttefunksjon som overvåker risiko og kontroll, gjør analyser, legger til rette for og støtter gjennomføring av kontraktsoppfølgingen på innkjøpsområdet i 1. forsvarslinje. 3. forsvarslinje sikres i BIR ved at en uavhengig tredjepart gir uavhengig bekreftelse til styret og ledergruppen om hvor effektiv internkontrollen i virksomhetens første og andrelinjeforsvar fungerer.

18 16 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Videre er det viktig å sikre at sentrale oppgaver som inngår i kontraktsoppfølgingen er forstått og ivaretatt av konkrete personer i selskapene. Her er det funnet forbedringspotensial. Selv om det er satt opp personer som ansvarlige i kontraktene, så betyr ikke det at det dermed er avklart hva dette ansvaret egentlig innebærer. Vår vurdering er at ansvar og roller i kontraktsoppfølgingen for de enkelte kontraktene bør avklares og dokumenteres bedre enn hva som er tilfelle i dag. Nå er det slik at måten man sikrer kontraktsoppfølging på i BIR i utgangspunktet er opp til hvert selskap og de enkelte personer. Dette fører naturlig nok til variasjon i kontraktsoppfølgingen. Hvordan man følger opp blir avhengig av enkeltpersoners erfaring, og hvordan og i hvilken grad man avklarer oppfølgingsaktiviteter mellom seg i de enkelte kontraktsforholdene. Vi vurderer derfor at det er for stor grad av personsårbarhet i BIRs kontraktsoppfølging i dag, noe som innebærer risiko for mangler ved styring og kontroll med inngåtte kontrakter. Et område hvor vi ser særskilt risiko er de tilfeller hvor kontrakter griper over flere selskaper og hvor praksis er at enkelte selskap følger opp og har kontakt med leverandøren i forhold til bruk av kontrakten i eget selskap, men uten at noen har en definert forvalterrolle på vegne av alle selskapene. Eksempelvis, hvilket selskap og hvem i dette selskapet er det som står for oversikt over og oppfølging av de totale utbetalinger, endringer og leveransenøyaktighet gjennom avtaleforholdet? I BIRs avtale om renhold med ISS, som er et eksempel på en slik konsernovergripende kontrakt, fant vi ikke at de typiske kontraktforvalteroppgavene var plassert. Vi mener det kan være hensiktsmessig at forvalteroppgavene defineres til å ligge til én person på vegne av alle selskapene. Uavhengig av hvordan man velger å organisere oppfølgingen i det enkelte tilfelle, er det vesentlige at det sikres at noen ivaretar hver sentrale oppgave av kontraktsoppfølging, slik at BIRs interesser blir ivaretatt på en tilstrekkelig måte. I den forbindelse kan en måte å redusere den identifiserte sårbarheten på være å "kodifisere" praksisen i større grad. Med andre ord kan det defineres et mer felles begrepssett for de ulike kontraktsoppfølgingsroller (kontraktseier, bestiller/bruker og kontraktsforvalter) og hvilke oppgaver som ligger til disse. Defineringen av rollene kan brukes som en hjelp til å sikre at alle oppgaver er ivaretatt, uavhengig av om det er en eller flere personer som ivaretar rollene. (Mer om dette er presentert under våre anbefalinger.) 2.2 Gjennomgang av system for leverandørmåling i BIR Status for systemet for leverandørmåling For å kvalitetssikre at alle ledd i BIRs verdikjede opererer forsvarlig og i henhold til gjeldende lover og regler, har BIR utviklet et leverandørevalueringsverktøy som er tiltenkt å brukes i strategisk viktige kontrakter. Prosessen for å gjøre leverandørmålinger er presentert i en veileder, med tilhørende underveiledere. Veilederen gjelder i hovedsak for "alle", men noen oppgaver er lagt til innkjøpssjef spesifikt. Kort gjengitt går prosessen for leverandørmålinger ut på følgende: 1. Gjennomgå leverandørevalueringsskjema med kontraktsansvarlig hos leverandør 2.1 Opprette prosess for evaluering (mappe og påminne) i sharepoint (innkjøpssjef) 2.2 Sende ut eksternt leverandørevalueringsskjema til leverandør 2.3 Fylle ut og returnere skjema (leverandør) 3. Overføre data fra internt til eksternt leverandørevalueringsskjema 4.1 Analysere utvikling 4.2 Gjennomføre eventuelle tiltak ved negative avvik 4.3 Ta stilling til om det er alvorlige avvik 4.4 Ta stilling til risiko for BIR

19 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Dersom høy, terminere kontrakt 6.1 Dersom lav, samarbeide med leverandør om forbedringstiltak 6.2 Gjennomføre forbedringstiltak (leverandør) 6.3 Gi tilbakemelding til BIR (leverandør) 6.4 Vurdere om forbedringstiltak er OK 7. Oppdatere og lagre dokumenter i sharepoint 8. Gi tilbakemelding til leverandør om utvikling og utfall etter leverandørevalueringen 9. Oppdatere sharepoint med varsel om neste evalueringsperiode (innkjøpssjef) 10. Leverandørevaluering avsluttet. Selve leverandørmålingsverktøyet er en excel-fil, hvor data om leverandøren kan registreres og analyseres. Verktøyet gir en poengscore på om leverandøren utvikler seg i riktig retning i kontraktsperioden, og synliggjør hvor man kan sette inn tiltak ved lav score. Fra intervjuene fremgikk det liten kjennskap til systemet, med unntak av at man hadde hørt om det eller var kjent med at det er tilgjengelig på innkjøpsavdelingens sharepointområde. Ingen hadde brukt det, og det fremgikk derav ingen spesielle erfaringer med eller innspill til systemet. Dette kan forklares med at systemet ikke er rullet ut i virksomheten enda. Årsaken er utfordringer med kapasitet i innkjøpsavdelingen. Enkelte personer som følger opp kontrakter tilknyttet kjerneprosesser i BIR har imidlertid blitt kurset i systemet. Det har også vært gjennomført intern rollespill-testing av systemet. Til sommeren planlegges det at systemet skal testes på en reell kontrakt. Når systemet har blitt implementert er tanken at selskapene skal følge opp og utføre leverandørmålinger selv, og at innkjøp skal ha en støttefunksjon. Innkjøpssjef påregner å bistå mer i oppstarten når systemet tas i bruk. Vår vurdering Systemet for leverandørmåling har hittil ikke blitt testet i praksis ved å ta det i bruk på en reell kontrakt i BIR. Vi støtter oss til at dette først og fremst gjøres. Vi anbefaler i den forbindelse at BIR bruker erfaringene som høstes fra testen til å gjøre en planlagt evaluering av resultatet i forhold til formålet med systemet: Å kvalitetssikre at alle ledd i BIRs verdikjede opererer forsvarlig og i henhold til gjeldende lover og regler. Det bør også evalueres hva som er erfart resultat (nytte for BIR) i forhold til hvor arbeidskrevende det er å bruke systemet. En god evaluering vil gi BIR grunnlag til å vurdere hva som eventuelt bør justeres, og hvordan systemet bør driftes videre i konsernet i praksis, før systemet implementeres fullt ut i virksomheten. Herunder mener vi det blir viktig å avklare hvilken oppgave det er hensiktsmessig at innkjøpsavdelingen skal ha i fortsettelsen når det gjelder registrering i systemet for datterselskapene, og hva datterselskapene selv skal gjøre. Det bør så gjennomføres opplæring i valgt opplegg for å sikre tilstrekkelig eierskap og implementering i datterselskapene. 2.3 Praksis for oppfølging av kontrakter og avtaler Innledning Som del av forvaltningsrevisjonen har vi gjennomgått praksis knyttet til ti casekontrakter/rammeavtaler. Utvalget fordeler seg på ulike selskaper i BIR.

20 18 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" I det følgende vil vi først beskrive hovedmomenter fra hvordan oppfølging er gjort i praksis i seks av de ti utvalgte kontraktene/avtalene. I det neste avsnittet presenterer vi resultatene fra en undersøkelse av alle ti kontrakter/avtaler hvor vi har gjort en avsjekk av utbetalinger i forhold til avtalte leveranser, pris- og betalingsvilkår. I delkapittel 2.4 presenterer vi til sist en nærmere gjennomgang av BIRs bruk av kontraktsbestemmelser vedrørende lønns- og arbeidsvilkår for tre av de ti kontraktene. Oppfølging i praksis i et utvalg kontrakter Fyllingen Maskin AS "Vestre muralmenning mfl." Kontrakten mellom BIR Nett og Fyllingen Maskin AS følges opp av kontraktsoppfølgingsansvarlig for BIR Nett, angitt som byggherrens representant i kontrakten. Kommunikasjonen med entreprenøren er avtalt å alltid skulle gå gjennom byggeleder. Oppfølgingsansvarlig for BIR Nett snakker daglig med byggeleder. Det er ukentlige koordineringsmøter med entreprenør, og hver 14. dag er det byggemøter. En gang i måneden møtes eierne i "graveklubben" hvor arbeid og kontraktsforhold diskuteres. Den som beslutter de enkelte endringer er den involverte aktøren (i graveklubben) som betaler for den aktuelle endringen. I noen tilfeller er dette BIR og da besluttes dette av kontraktsoppfølgingsansvarlig for BIR Nett. Byggeleder beslutter ikke endringer. Til grunn for gjennomføring av kontrakten foreligger det en fremdriftsplan. Fremdrift styres av denne planen og entreprenør fakturerer BIR Nett basert på medgåtte/faktiske mengder. Leverandør leverer faktura månedlig til oppfølgingsansvarlig i BIR Nett og byggeleder. Byggeleder går først igjennom og kontrollerer i forhold til mottatte leveranser, stempler og signerer. Byggeleder leverer så til oppfølgingsansvarlig BIR Nett som betaler, samt viderefakturer til andre involverte aktører. Ved overlevering av anlegg blir det foretatt et sluttoppgjør. Oppfølgingsansvarlig fra BIR Nett har totaloversikten på alle betalinger og endringer i kontraktsarbeidet. Leverandør pålegges å bruke en åpen del av sharepoint-databasen for prosjektet. Tilgangen sperres når prosjektet er over, og databasen blir således et godt arkiv for det som har omhandlet kontrakten. Det har ikke vært oppdaget spesielle avvik fra kontrakten og dermed behov for sanksjoner. Det er ikke gjort kontroll med lønns- og arbeidsvilkår hos leverandør. Det fortelles ellers at BIR Nett har hatt gode erfaringer med å benytte en egen ekstern SHA 4 -kontrollør i to andre kontrakter der BIR Nett er byggherre. Denne har gjort kontroller av lønns- og arbeidsvilkår og rapportert til BIR. Avslutningsrutiner i prosjektet vil følge det som står i NS-standarder om overtakelsesforretning. Herunder sjekkes at alt som er avtalt er overlevert til BIR, før sluttfaktura leveres. Graveklubben, som BIR Nett er del av, foretar evaluering av prosjektgjennomføring, herunder gjennomføring av entreprisekontrakt og forbedring av konkurransegrunnlag. BIR Nett opplyser at det etter innspill fra BIR Nett er bestemt at dette arbeidet skal formaliseres og gis høyere prioritet. 4 'Sikkerhet, helse og arbeidsmiljø', et begrep introdusert i den første utgaven av forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser (byggherreforskriften), 1995.

21 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 19 Norsk Scania AS "Avtale om kjøp av: 8 stykk renovasjonsbiler komprimerende" Denne kontrakten forvaltes i BIR Transport ved kontraktsoppfølgingsansvarlig fra BIR Transport som spesifisert i kontrakten. BIR Transport har i samarbeid med innkjøpsavdelingen innført en rutine for å utarbeide et rammeverk for en kravspesifikasjon for chassis, påbygg og utstyr som er videreført i et oppfølgingsskjema som brukes ved overtakelse av ulike renovasjonsbiler. Ulike fagpersoner er involvert i kontrollen. Innkjøpsavdelingen kontrollerer at BIR Transport fyller ut og setter i gang oppfølgingen gjennom bruk av skjemaene. Det er også innført avtalte faste oppfølgingsmøter etter overtakelse av renovasjonsbiler, hvor avvik diskuteres, behandles og eventuelle tiltak iverksettes. Det har hittil kun vært mottatt én faktura fra leverandør. I tillegg til bruk av oppfølgingsskjema per bil praktiseres det bruk av "prøvefaktura" for kontroll dvs. at oppfølgingsansvarlig har bedt leverandøren komme med faktura før endelig faktura. Dette gir BIR Transport anledning til å kontrollere at kontraktfestet leveranse stemmer med oppfølgingsskjema og «prøvefaktura» før endelig faktura mottas og legges inn i betalingssystemet. Når endelig faktura kommer sjekker oppfølgingsansvarlig at denne stemmer mot pris- og betalingsvilkår i avtalen. Det har ikke vært erfart behov for å håndtere endringer på denne kontrakten hittil, eller å benytte seg av sanksjoner i tråd med kontraktsbestemmelsene. Oppfølgingsansvarlig opplever å ha et ansvar for totaloversikten i kontrakten og rapporterer på dette gjennom ordinær driftsrapportering. Det er enkelt å søke opp betalinger i forhold til hver bil i Contempus og/eller Agresso for å få oversikt. Oppfølgingsansvarlig vil eventuelt kontakte innkjøpsavdelingen dersom det skulle bli usikkerhet om man er i ferd med å overskride kontraktens rammer. Kanstad Mekaniske AS "Avtale om fullskala testing av O-serie KM DypOpp" Denne kontrakten er inngått av BIR Privat AS, der både markedsavdelingen og avdeling for service og utvikling er sentrale. Selskapet erfarer mange læringspunkter når det gjelder hvordan oppfølgingen av denne kontrakten har vært håndtert. Ved inngåelse ble det ikke etablert et system eller rutiner for BIRs oppfølging av kontrakten. Ei heller skjedde det en intern "handover" av kontrakten til personer som skal følge den opp. Fordeling av ansvaret for oppfølging, innholdet i dette ansvaret, og sentrale grensesnitt mellom flere aktuelle parter, har dermed ikke vært avklart. Man erfarer også i etterkant at kontrakten bruker en del rollebegreper hos leverandør og kunde som er uklare og vanskelige å forstå. Kanstad har vært forsinket med ca. ett år med sin leveranse, et avvik som ikke har vært fulgt opp av BIR, før høsten Personene som ble intervjuet i forbindelse med kontrakten var ikke sikre på om BIR hittil har mottatt fakturaer fra denne leverandøren, men har avklart til hvem fremtidige fakturaer skal gå til og kontrolleres av. Høsten 2015 så både BIR og Kanstad Mekaniske et behov for å ta tak i og rette opp i at denne kontrakten ikke ble fulgt opp mellom partene. BIR Privat har derfor hatt en gjennomgang med leverandør på ny som ble detaljert referatført og signert. Kontrakten er i kraft av dette referatet revidert i samarbeid med leverandøren og en rekke forhold er oppklart/avklart.

22 20 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Prosessen har ført til økt bevisstgjøring i de respektive avdelingene, med det er ikke hittil opprettet noen nye konkrete rutiner for å unngå lignende utfordringer igjen. Peab Anlegg AS - "Generalentreprise vedr. Gjenvinningsstasjoner Sund, Osterøy og Fusa" Kontrakten er inngått av BIR AS som kontraktspart, men den som er angitt som byggherres representant er ansatt i datterselskapet BIR Privat AS. Vedkommende har rollen som prosjektleder, men bruker et eksternt selskap som byggeleder/byggherrerepresentant på vegne av BIR. Kontraktens leveranser har vært kontrollert etter gjeldende standarder, som er kontraktsstandarden NS All kommunikasjon med leverandøren, eksempelvis om avvik, endringsmeldinger etter standarden, byggemøter etc., går gjennom ekstern byggeleder. Når det gjelder fakturaer kontrollerer byggeleder i praksis manuelt at fakturaene stemmer i henhold til vilkår og faktiske leveranser. Fakturaoriginal går parallelt til BIR og legges inn i Contempus, hvor faktura attesteres av prosjektleder, etter at byggeleder har kontrollert fakturaen først. Et unntak er avdragsfakturaer som går direkte til prosjektleder, som da kontrollerer disse mot betalingsplan for leverandør. Deretter går fakturaer til eiendomssjef til godkjenning. Prosjektleder har ikke erfart endringer som ikke har vært regulert av kontrakten, inkludert utført tilleggsarbeid hvor kontrakt har regulert timepris. Det har hittil ikke vært effektuert noen prisreguleringer på kontrakten. Byggherrerepresentant fra BIR har gjennomført og dokumentert kontroller av lønns- og arbeidsvilkår hos en underleverandør på kontrakten sommeren Det har ikke vært avvik i kontrakten med behov for å bruke sanksjoner mot av leverandøren. Ansvaret for oversikten over totale betalinger ligger hos prosjektleder. Det ble oppgitt å være varslet et avvik mot avtalt kontraktssum på ca 2,6 mill. NOK. Ca av dette skal være ført i prosjektregnskapet til nå. ISS Facility Services AS "Rammeavtale med ISS Facility Services AS" Avtalen omfatter BIR AS, BIR Privat AS og BIR Transport AS, og omtales som en desentralisert kontrakt. Signaturpart fra BIRs side er innkjøpssjef, og i tillegg er det oppgitt en kontaktperson fra hvert av BIR-selskapene (desentraliserte leietakere). På vår forespørsel om å snakke med kontraktsoppfølgingsansvarlig ble vi satt i kontakt med eiendomsavdelingen. Når det gjelder desentraliserte kontrakter som denne opplyser eiendomssjef imidlertid å ha en mer perifer rolle, i motsetning til når det gjelder kontrakter som eiendomssjef signerer på, hvor eiendomssjef oppfatter seg som hovedansvarlig for kontrakten. Eiendomsavdelingen følger opp leverandøren i forhold til det arbeidet som gjøres på arealene som forvaltes av eiendom. Desentraliserte leietakere (BIR Privat og BIR Transport) skal tilsvarende bruke, følge opp og kommunisere direkte med leverandør når det gjelder egne lokasjoner. Kontroll av månedlige fakturaer og godkjenning av betalinger gjøres henholdsvis gjennom rutinene for godkjenning i de tre ulike selskapene. For eiendomsavdelingens tilfelle er det delegert til driftskonsulent å følge opp leveransene fra ISS på egne lokasjoner. Eiendomsavdelingen har blant annet månedlige inspeksjonsrunder med ISS. Eiendom har ingen systematisk dialog med bestillere hos leietakerne når det gjelder om de er fornøyde med leveransene, eller andre forhold med leverandør. Innkjøp er ikke involvert i oppfølgingen, med unntak av når det gjelder årlig prisindeksregulering, som har vært gjenstand for særlig kontroll. Utover erfart feil i prisreguleringen har eiendomssjef ingen erfaring med endringer som ikke er regulert av kontrakten. Det er ikke utført kontroller av lønns- og arbeidsvilkår hos leverandøren.

23 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 21 Avrop på tjenester utover det faste månedlige volum skjer i henhold til kontrakt, og faktura kontrolleres i disse tilfellene også i henhold til kontrakt. Ansvaret for overordnet oppfølging og kontroll av totalvolum kjøp på kontrakten er ikke definert/plassert. Franzefoss Miljøkalk AS "Rammeavtale vedr. kjøp av "Miljø Hydratkalk VK, Miljø Brennkalk VK, Miljø HOP Standard" Denne avtalen er inngått av BIR Avfallsenergi som oppdragsgiver. Innkjøpsavdelingen er behjelpelig med oppfølging av kontraktsbestemmelsene I kontrakten spesifiseres det hvilke person i BIR Avfallsenergi som kan gjøre bestillinger. Det er også de to oppgitte personene i kontrakten som henholdsvis bestiller og godkjenner fakturaer i praksis. Attestering og godkjenning av fakturaer gjøres i Contempus og følger generelt linjen i selskapet. Når noe bestilles får man en ordreseddel som så sjekkes at stemmer overens med bestillingen. Når en faktura kommer sjekkes at pris stemmer, samt fakturanummer for å se at faktura ikke har blitt betalt før. Når det gjelder håndtering av endringer gikk det ikke fram at det er gjort noen spesielle endringer i forhold til denne kontrakten, verken når det gjelder omfang, pris eller tjenester. Det er innkjøpsavdelingen som ser til at man totalt sett ikke overskrider rammene for kontraktsverdien. Testing av oppfølging i praksis i forhold til avtalte rammer Som del av grunnlaget for å vurdere i hvilken grad BIR har tilstrekkelig oppfølging av kontrakter i praksis har KPMG testet følgende: om det er gjort utbetalinger med avvik fra pris- og betalingsvilkår i kontrakten/rammeavtalen om det er kjøpt varer eller tjenester (leveranser) som avviker fra type vare eller tjeneste avtalt i kontrakten/rammeavtalen om samlede utbetalinger overstiger eller ser ut til å kunne overstige kontraktsverdi Vi har testet et utvalg av 10 kontrakter fordelt på BIR AS og BIRs fire datterselskaper. Detaljer om hva som er testet samt resultat er systematisert i tabeller i vedlegg 2. Her gir vi en kort oppsummering av funn. Det ble ikke funnet vesentlige avvik i gjennomgangen, men det ble funnet to avvik fra avtalte pris- og betalingsvilkår i gjennomførte utbetalinger tilhørende to av kontraktene som til sammen utgjør en verdi på om lag NOK. En generell observasjon er at det systemmessig i dag ikke er mulig å hente ut oversikter over samlede kjøp som hører til en enkelt kontrakt, og sammenstille disse med kontraktsverdier. Dette innebærer at i tilfeller hvor det er flere kontrakter med samme leverandør i overlappende perioder, så må den enkelte føre manuelle oversikter over mottatte fakturaer for å kunne holde oversikt over totalvolum for kjøp tilhørende en kontrakt. Vurdering av BIRs kontraktsoppfølging i praksis For vår vurdering av BIRs kontraktoppfølging i praksis har vi basert oss på Difis veiledning om kontraktsoppfølging, veilederen til forskrift om offentlige anskaffelser sin generelle omtale av anledning til å gjøre endringer i eksisterende kontrakter kap (se vedlegg 3), samt avtalte betingelser i den enkelte kontrakt.

24 22 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Et hovedbilde som kom fram av gjennomgangen er at det skjer mye god oppfølging av kontrakter og rammeavtaler i BIR. Samtidig vurderer vi at det også er forbedringspotensial i den praktiske oppfølgingen. Etablering av kontraktsregime med fokus på rutiner for oppfølging av leveranser Vi vurderer at det er store variasjoner i hvilken grad og hvordan BIR har etablert rutiner for oppfølging av for kontraktene i praksis. I bygg- og anleggskontraktene (Fyllingen Maskin AS og Peab Anlegg AS) vurderer vi at det generelt har vært en god rollefordeling og avklaring av oppfølgingsrutiner mellom oppdragsgiver og leverandør og internt i selskapet. Herunder mener vi det framgår klare rutiner for hvordan kontraktenes leveranser har vært kontrollert og følgt opp i praksis av ulike roller i prosjektene. I disse tilfellene er oppfølgingen i stor grad regulert av NSstandarder og etablerte eksterne og interne prosjektroller. Ansvaret for kommunikasjon med leverandør, samt totaloversikt over endringer og betalinger, fremgikk også som tydelig plassert hos ulike roller. Vi vurderer at det også har vært etablert gode oppfølgingsrutiner for kontroll med leveranser i BIR Transport vedrørende kontrakten med Norsk Scania AS. Kontrakten mellom BIR Privat AS og Kanstad mekaniske har generelt vært mangelfullt fulgt opp. Dette mener vi i stor grad kan tilskrives manglende etablering av kontraktsregime, dvs. at det ikke har vært tilstrekkelig konkretisert og avtalt nærmere hvordan avtalen skal gjennomføres og forvaltes etter at kontrakten er inngått. Et læringspunkt er at det burde ha vært en sentral og definert kontraktseierrolle som både sikret en tilstrekkelig fordeling av ansvar for oppfølgingen, og avklaring av rollene og oppfølgingsrutinene hos alle interne og eksterne parter som var involvert. For kontrakten med ISS er det de desentraliserte leietakere som hver følger opp leveranser og kommuniserer direkte med leverandør når det gjelder egne lokasjoner. For BIR AS, som vi har sett på, er ansvaret delegert og plassert hos en konkret person og kontroll av leveranser synes ivaretatt. Ansvaret for overordnet oppfølging av leverandør, totaloversikt og kontroll med volum og endringer synes derimot ikke å være definert/plassert. I kontrakten med Franzefoss Miljøkalk er ansvaret for å kontrollere leveranser lagt til bestillerne i BIR Avfallsenergi, mens eier og forvalter av kontrakten og totaloversikt i praksis ligger hos innkjøpsavdelingen. I forhold til spørsmålet om det er etablert et kontraktsregime fremsto ansvaret, slik man har valgt å løse det ut i fra behovet i dette tilfellet, som avklart. Bruk av kontrakten kontroll og oppfølging av leveranser, betalinger og oppdagede avvik På bakgrunn av våre tester, samt skildringen av praksis og annen dokumentasjon av oppfølging og kontroll med leveranser og betalinger, vurderer vi at kontrollen med leveranser og betalinger i praksis har vært god i hovedparten av de utvalgte kontrakter. I vår testing av et utvalg gjennomførte utbetalinger var det noen avvik som antyder behov for bedre kontroll av faktura opp mot avtalte pris- og betalingsvilkår. Gode kontrollrutiner for å følge opp kontraktsavvik er viktig for å realisere gevinster. En generell observasjon er at prisvilkårene ofte er komplekse å tolke opp mot den informasjonen som gis i fakturaene, noe som innebærer risiko for utilstrekkelig kontroll hos den som kontrollerer fakturaene. BIR bør derfor konsistent være nøye med at de som attesterer og anviser faktisk forstår alle vilkårene.

25 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 23 Forsinkelsen fra Kanstad Mekaniske er et større avvik i leveranse som ikke ble oppdaget før etter lang tid. I dette tilfelle har det vært utilstrekkelig oppfølging. Det gikk ellers ikke frem av intervjuene at det har vært oppdaget noen spesielle avvik fra kontrakt, med unntak av enkelte tilfeller der det har vært oppdaget feil i priser og prisreguleringer, som deretter har vært håndtert. Ingen hadde erfart grunnlag for å benytte sanksjoner overfor leverandør. Endringsstyring På spørsmål om det har vært gjort noen etterfølgende endringer av de aktuelle kontraktene, og hvordan BIR i disse tilfeller har utøvd endringsstyring, var det lite erfaring om dette temaet i intervjuene. Dette med unntak av rutiner for håndtering og godkjenning av endringsordrer og tilleggsbestillinger i bygg- og anleggskontraktene. Det har også vært en større revidering av kontrakten med Kanstad Mekaniske. I begge tilfeller har framgangsmåten vært formell og dokumentert og flere aktører har vært involvert. Utover dette vurderer vi at det er noe uklart hvordan man sikrer styring og løpende kontroll med endringer i de ulike avtaleforholdene. Endringsstyring er en typisk oppgave som forbindes med en dedikert kontraktsforvalter, som følger opp kontraktsforholdet, styrer og har løpende kontroll på endringene og summen av endringene som gjøres i avtaleforholdet. Vi vurderer at det generelt er et behov for økt bevisstgjøring på hva som inngår i endringsstyring. 2.4 Bruk av kontraktsbestemmelser i BIR vedr. lønns- og arbeidsvilkår Innledning Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (forskriften) fra 2008 pålegger offentlige innkjøpere å ta inn kontraktsklausuler som skal motvirke sosial dumping i sine anskaffelser. Det gjelder alle tjeneste-, og bygg- og anleggsanskaffelser over EØSterskelverdi, som for de aktuelle selskapene i BIR-konsernet er 1,55 million kroner. Plikten til å ta inn slike klausuler kan deles i tre deler: 1. Plikt til å innta kontraktsklausuler om lønns- og arbeidsvilkår for leverandørens ansatte. 2. Plikt til å innta kontraktsklausuler som gir oppdragsgiver mulighet til å kontrollere at kontraktsklausulene om lønns- og arbeidsvilkår ikke brytes 3. Hvis det avdekkes at leverandøren likevel bryter kontraktsklausulene om lønns- og arbeidsvilkår, skal det være tilstrekkelig virkningsfulle sanksjoner i kontrakten. Selv om forskriften har vært i kraft i over syv år, foreligger det lite rettspraksis, og selv om det eksisterer en veileder fra DIFI er det også begrenset med litteratur. Det er svært vanlig å utforme selve klausulen om de ansattes lønns- og arbeidsvilkår på en standardisert, generell og altomfattende måte, med henvisning til at den aktiveres i de tilfeller forskriften påbyr det. Det har den fordel at samme klausul kan brukes i alle kontrakter, uten å måtte "skreddersys" for den enkelte kontraktsgjenstand og situasjon. Dette vil sjelden medføre problemer i praksis fordi det som regel er uproblematisk å avgjøre om man er på et område for allmenngjort tariffavtale, og i motsatt tilfelle hvilken landsomfattende tariffavtale som er aktuell. Man skal likevel være bevisst på at slike

26 24 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" generelt utformede lønns- og arbeidsvilkårklausuler kan gi opphav til ulik tolkning. Det kan være tilfellet hvis kontrakten dekker flere fagområder, som en entreprisekontrakt med både byggearbeider (allmenngjort tariffavtale) og anleggsarbeider (ikke allmenngjort tariffavtaler). Det kan også være tilfellet hvis det i en bransje finnes flere, konkurrerende landsdekkende tariffavtaler. Det kan også oppstå uenighet om det overhodet finnes en landsdekkende tariffavtale for den aktuelle tjeneste. Selv om formålet med forskriften vil være ivaretatt uavhengig av hvilken allmengjorte eller landsdekkende tariffavtale leverandøren følger, kan det like fullt oppstå uenighet om kontrakten er oppfylt på dette punkt. Se nærmere om dette under anbefalinger. Man bør også være bevisst på at forskriften kun pålegger at slike lønns- og arbeidsvilkår gjelder for de ansatte som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten. Det kan altså ikke kreves at leverandøren generelt gir sine ansatte lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med en tariffavtale. Å gjøre dette kan komme i konflikt med anskaffelsesrettens regler om at kontraktsvilkårene må ha tilknytning til kontraktens gjenstand. Gjennomgang og vurdering av et utvalg kontrakter Til vurderingen av hvorvidt BIR etterlever kravene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter er det plukket ut tre kontrakter: Entreprisekontrakt mellom BIR Nett AS og Fyllingen Maskin AS om punktgraving i Bergen sentrum, datert 10. oktober Generalentreprisekontrakt for gjenvinningsstasjoner på Sund, Osterøy og Fusa mellom BIR AS og PEAB Anlegg AS, datert hhv. 13. januar 2015 og 8. juni Rammeavtale om renhold mellom BIR AS, BIR Privat AS og BIR Transport AS som oppdragsgiver, og ISS Facility Services AS som oppdragstaker, datert 17. juli Fyllingen Maskin AS I kontrakten mellom Fyllingen Maskin AS og BIR Nett AS er klausul om ansattes lønns- og arbeidsvilkår tatt inn i konkurransegrunnlagets bilag 7 (kontraksvilkår), punkt 6, men ikke i kontraktsformularet (dokumentet som partene har signert). Ideelt sett skulle det i kontraktsformularet vært inntatt en henvisning til konkurransegrunnlaget, eller bare bilag 7. Det er et dedikert felt for dette under punkt 1, på side 1, der man skal liste opp hvilke andre dokumenter som utgjør kontrakten. Det kan etter vårt syn likevel ikke være tvil om at konkurransegrunnlagets regulering av ansattes lønns- og arbeidsvilkår må anses som en avtalt del av denne kontrakten. Reguleringen av ansattes lønns- og arbeidsvilkår og oppdragsgivers kontrollmulighet må anses tilfredsstillende regulert. Vi vurderer at det er forbedringspotensialet når det gjelder reguleringen av sanksjoner ved brudd. Den aktuelle bestemmelsen i kontrakten med Fyllingen Maskin lyder: "Dersom det leverandøren motsetter seg utlevering av dokumentasjon eller det avdekkes brudd på klausulen om lønns- og arbeidsvilkår, har oppdragsgiver rett til å holde tilbake vederlaget etter kontrakten inntil forholdene er brakt i samsvar med forskriftens krav."

27 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 25 Sanksjonen er ytterst følbar i den forstand at ethvert brudd på pliktene om ansattes lønnsog arbeidsvilkår medfører at oppdragsgiver kan holde hele vederlaget tilbake midlertidig. Etter vår vurdering er utformingen likevel utilfredsstillende. Denne sanksjonen er uten noen reell konsekvens for leverandøren hvis han bryter forpliktelsene. En leverandør som spekulerer i å bryte klausulen om ansattes lønns- og arbeidsvilkår, og blir oppdaget, risikerer i høyden å måtte vente litt med å få deler av sitt vederlag til han har rettet opp forholdet. Deretter får han likevel full betaling. Sanksjonsklausulen burde omfatte en konvensjonalbot ved kontraktsbrudd. Se nærmere om dette nedenfor under anbefalinger. Peab Anlegg AS Det er etter hva vi kan se ikke inntatt kontraktsbestemmelser om ansattes lønns- og arbeidsvilkår i kontrakten mellom Peab Anlegg AS og BIR AS. Dette ville vært naturlig å finne under konkurransegrunnlagets kapittel B Kontraktsbestemmelser, og da under punkt B2 Spesielle kontraktsbestemmelser. Derimot finner man en henvisning til ansattes lønns- og arbeidsvilkår i kvalifikasjonskravene, under kapittel A, punkt A Lønns- og arbeidsvilkår. Punktet er utformet slikt: A: Krav B: Dokumentasjon Det kreves at tilbyder sikrer at arbeidstakerne ikke har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av gjeldende allmenngjøringsforskrifter eller landsomfattende tariffavtaler, i samsvar med Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Erklæring om at arbeidstakerne sikres slik lønn som Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter gir anvisning på. Bestemmelser om ansattes lønns- og arbeidsvilkår er inntatt som et kvalifikasjonskrav og ikke en kontraktsbestemmelse, Dette er ikke i henhold til forskriften. Det viser imidlertid en bevissthet rundt forholdet. Innholdet i kvalifikasjonskravet kan muligens innfortolkes som et kontraktskrav, men dette er langt fra sikkert. Det er ingen regulering av oppdragsgivers kontroll eller sanksjonsmuligheter. ISS Facility Services AS I rammeavtalen med ISS Facility Services AS er ansattes lønns- og arbeidsvilkår inntatt i kontraktens punkt 11 b. Dette lyder: "Oppdragstaker skal sørge for at ansatte i egen organisasjon og ansatte hos eventuelle underleverandører ikke har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det som følger av tariffavtaler, regulativer eller det som er normalt for vedkommende sted eller yrke. Dette gjelder for ansatte som direkte medvirker til utførelse av oppdraget for oppdragsgiver.

28 26 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Oppdragstaker skal på anmodning legge fram dokumentasjon om de lønns- og arbeidsvilkår som blir benyttet. Dokumentasjonsplikten omfatter også underentreprenører (underleverandører). Oppdragsgiverne gjør særlig oppmerksom på at det skal avtale reguleres en rett for oppdragsgiver til fullt og ubegrenset innsyn i opplysninger, dokumentasjon mv. relatert til arbeidsforhold, ansettelseskontrakter, oppgjørsformer, rapporteringer mv. i tilknytning til avtale mellom oppdragsgiver og oppdragstaker." Ansattes lønns- og arbeidsvilkår er også inntatt i konkurransegrunnlagets punkt 3.5 og 6.2, men disse bestemmelsene sier ikke noe mer enn det som står i kontrakten. Man er her på et område med allmenngjort tariffavtale, og henvisningen til dette er tilfredsstillende. Også reguleringen av oppdragsgivers kontrollmulighet må anses tilfredsstillende, selv om siste avsnitt burde være mer presis enn å angi at " det skal avtalereguleres en rett for oppdragsgiver til fullt og ubegrenset innsyn ". Denne formuleringen kan gi inntrykk av noen slik rett foreløpig ikke er avtalt. Det er imidlertid ingen regulering av sanksjoner ved brudd. Dersom det avdekkes brudd på kontraktsklausulene om lønns- og arbeidsvilkår vil BIR også kunne påberope de generelle misligholdsanksjonene i kontrakten, men i denne kontrakten er det ikke tilfredsstillende sanksjoner for denne type kontraktsklausuler. Se nærmere om dette nedenfor under anbefalinger. Samlet vurdering og anbefaling Alle de undersøkte kontraktene viser at BIR er bevisst på plikten til å innta bestemmelser om ansattes lønns- og arbeidsvilkår, selv om det i kontrakten med PEAB ikke er gjort korrekt. Videre er reguleringen av sanksjoner etter vår vurdering ikke gode nok, se under. Kontraktsklausuler om ansattes lønns- og arbeidsvilkår skal fremgå av konkurransegrunnlaget, på samme måte som de generelle kontraktsbetingelser som gjelder for anskaffelsen, jf. FOA 17-1 (2) bokstav g. BIR må derfor huske å innta dette som spesielle kontraktsbetingelser i hver enkelt konkurranse. Risikoen er da at dette likevel blir uteglemt. Det anbefales derfor at BIR i sine konkurransegrunnlagsmaler inntar en generell regulering av ansattes lønns- og arbeidsvilkår som et spesielt kontraktsvilkår, og som da vil kunne gjøres gjeldende også om det er uteglemt i de vedlagte kontraktsvilkårene. Det anbefales i den anledning at det lages nye gjennomarbeidede og kvalitetssikrede kontraktsklausuler for ansattes lønns- og arbeidsvilkår, som fullt ut ivaretar forskriftens krav på en formålstjenlig og hensiktsmessig måte. Som nevnt i innledningen over kan det oppstå uenighet mellom oppdragsgiver og leverandør om hvilken tariffstandard leverandøren har forpliktet seg til å følge. Det bør vurderes å utforme klausulen slik at det påligger leverandøren å identifisere dette i starten av kontraktsperioden og iallfall før første kontroll gjennomføres. Når det gjelder regulering av nødvendige misligholdssanksjoner ved brudd, bør det utformes nye bestemmelser om dette som både er effektive og virkningsfulle. Dersom BIR avdekker brudd på kontraktsklausulene om lønns- og arbeidsvilkår vil man, i tillegg til de spesielle sanksjonene som er tatt inn om dette, også kunne påberope de øvrige misligholdsanksjonene i kontrakten. Problemet med dette er at de vanlige misligholdssanksjoner gjerne vil være prisavslag, erstatning og heving (ved vesentlig kontraktsbrudd). Prisavslag og erstatning vil imidlertid som regel ikke være effektive sanksjoner, for selv om leverandøren bryter lønns- og arbeidsvilkårsklausulene betyr ikke dette at BIR får noe dårligere leveranse eller lider noe tap, og dermed heller ikke kan kreve

29 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 27 prisavslag eller erstatning. Heving vil kunne være en virkningsfull sanksjon. Men dette krever for det første at det foreligger vesentlig kontraktsbrudd. Dessuten er ikke heving nødvendigvis det ønskelige tiltak i mindre alvorlige tilfeller. Det anbefales derfor at det ved utformingen av misligholdssanksjoner ved brudd på kontraktsklausulene om lønns- og arbeidsvilkår inntas en regulering av konvensjonalbøter (dagbøter), i tillegg til normal regulering om heving i grove tilfeller. Da vil leverandøren risikere et konkret økonomisk tap ved kontraktsbrudd, og ikke bare en utsettelse av å få sin godtgjørelse. BIR bør også vurdere hvilke anskaffelser som har høy risiko for brudd på lønns- og arbeidsvilkår, og må gjennomføre nødvendig kontroll (f. eks dokumentasjonsgjennomgang og stedlig kontroll) hos leverandører/underleverandører der risikoen er høy, for å sikre at kravene til lønns- og arbeidsvilkår i kontrakten blir oppfylt gjennom kontraktsperioden.

30 28 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 3 Prosesskartlegging 3.1 Verdifullt avfall (metaller) Målet med prosesskartleggingene utarbeidet i denne revisjonen har vært å kartlegge mottak, oppbevaring/prosessering, bort transportering og salg av metall, og vurdere om det er risiko i prosessene. BIR mottar avfall med metallfraksjoner ved forbrenningsanlegget i Rådalen, på gjenvinningsstasjoner og på stasjon for farlig avfall. Det ligger store verdier i metallet. Kontroller og dokumentasjon er tiltak som kan redusere risikoer for tap av verdier. Vi har derfor vurdert risiko for tap av verdier i de kartlagte prosessene. Vi har tatt utgangspunkt i noen generelle risikoer som alle selskaper må forholde seg til, som tyveri, misligheter og feil ved oppgjør/betaling. Til grunn for risikovurderingene ligger en gjennomgang av de rutiner, kontrollhandlinger og systematiske tilnærminger som er kartlagt. Det vil si de internkontrollrutiner BIR har for å kunne forhindre/ forebygge/ avdekke slike uønskede hendelser. Samtidig vil vi understreke at det aldri kan utelukkes helt at det skjer uønskede hendelser, selv om internkontrollrutinene fremstår som tilfredsstillende. Under følger en deskriptiv kartlegging av prosessene. Kartleggingen baserer seg på samtaler, omvisning på anlegg/stasjon og eksempler på dokumentasjon. Vi har også skissert prosessene i egne prosesskart, som gir en god illustrativ oversikt over prosessene. Prosesskartene er lagt i vedlegg 1 i rapporten. Vi har basert risikovurderingene på den informasjonen som er beskrevet i rapporten. Dersom vurderingen viser høy risiko innenfor noen av prosessene, bør det gjøres ytterligere undersøkelser av kontrolltiltakene som BIR har for å vurdere hensiktsmessigheten og effekten av disse. Det har ikke vært et formål i denne revisjonen å gjennomført testing av de kontrollhandlinger som er kartlagt. Vi har derfor f.eks. ikke testet at BIR kontrollerer kreditnota ved oppgjør for levering av metall. Slike tester vil kunne være del av en eventuell oppfølgende undersøkelse. Stasjon for farlig avfall Stasjon for farlig avfall er et mellomlagringsanlegg for farlig avfall som gjenvinningsstasjonene i BIR Privat tar inn. Avfallet fra gjenvinningsstasjonene blir transportert til stasjonen og satt til lagring, før det blir kjørt til Renor AS sitt anlegg på Østlandet for videre håndtering. Stasjonen tar også imot næringsavfall fra mindre næringsvirksomheter, typisk er entreprenører og malerfirma. Slike firma leverer avfall direkte. Eksempel på farlig avfall er kjemikalier, maling, lim, lakk, spillolje, PCB- holdige vinduer, klorparafiner mm. Stasjonen har også noen oppdrag på vegne av BIR Bedrift. En av dem er avtale mellom Avinor og BIR Bedrift om henting av avfall på flyplassen, deriblant alkohol, som vi kommer tilbake til. Stasjon for farlig avfall har også henteoppdrag fra Universitetet i Bergen og Bergen og Omland havnevesen. Metallavfallet som finnes på stasjonen er som følge av egen produksjon. Det blir med andre ord ikke tatt imot metallavfall ifra eksterne kunder. Det er hovedsakelig tømte emballasjer med farlig avfall som blir kastet (malingsspann, fat, kanner osv.). Avfallet blir

31 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 29 kastet i en container som står åpen på dagtid. Lokket legges på utenom åpningstid, men blir ikke låst. Ved stasjonen produseres det cirka 12 tonn med metallavfall per år. I løpet av 2015 var det fem uttransporteringer av container med metallavfall. En container veier i snitt 2,5 tonn. Vekta ligger ganske jevnt for hver innveiing, men med noen sesongvariasjoner. Levering av metallavfall inngår i avtalen som BIR Privat har med Norscrap AS. Containeren blir veid inn og ut på anlegget til Norscrap AS, og nettovekten er utgangspunkt for kreditnota 5. Kreditnota sendes til driftssjefen på stasjon for farlig avfall. Driftssjefen kontrollerer at vekten på kreditnota stemmer overens med vekten som ligger inne i kjøreloggen til sjåførene. Betaling fra Norscrap AS er ca kr i året. For transportering av metall benyttes samme transportavtale med Ragn-Sells som gjenvinningsstasjonene bruker. Ved henting av avfall aktiverer sjåførene en kjørelogg, som blant annet inneholder vekten på bilen som blir veid inn og ut hos Norscrap AS. Kjøreloggen sendes til driftssjefen på stasjon for farlig avfall når leveransen er fullført, og brukes blant annet som grunnlaget for faktura til Ragn-Sells og for å kontrollere kreditnota fra Norscrap AS. Stasjonen, som er åpen fra 7-15 i hverdagene, er låst utenom åpningstidene. I tillegg er det patruljerende vakthold på døgnbasis fra Securitas. De rykker også ut dersom alarmen går. Stasjonen har også overvåkningskamera. Driftssjef kjenner ikke til forsøk på innbrudd ved stasjonene. Vår vurdering av risiko: Risiko Hvorfor kan risikoen inntreffe? Tyveri - Innhold i container forsvinner under oppbevaring eller under transportering Konsekvens av risiko - Økonomisk tap Sanns. Kons. Misligheter - Innhold i container forsvinner under oppbevaring Feil ved oppgjør - Feil informasjon i grunnlag for faktura/kreditnota - Økonomisk tap - Økonomisk tap Vi vurderer at det er liten risiko for tyveri og misligheter. For det første vurderer vi sannsynligheten for at risikoene inntreffer som lav. Stasjonen er inngjerdet og låst etter stengetid, og på dagtid er det alltid ansatte tilstede på området. Innholdet i containeren er heller ikke lett tilgjengelig. Konsekvensen vurderer vi også som lav, da det er små beløp det er snakk om. I løpet av et år samles det opp metall til en verdi på om lag kr. Feil ved oppgjør kan ikke utelukkes, men stasjonen har dokumentasjon over hva som er levert, og således gode muligheter til å kontrollere faktura og kreditnota. Feil ved oppgjør 5 Containeren blir ikke veid ut fra stasjon for farlig avfall. De har ikke vekt selv, men kan bruke naboen sin vekt ved behov.

32 30 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" kan avdekkes gjennom kontroll. Vi vurderer risikoen for feil ved oppgjør som liten. Vi viser også her til at det er tale om mindre beløp, slik at konsekvensen av feil er liten. BIR Gjenvinningsstasjon, Espehaugen Espehaugen gjenvinningsstasjon er den største av BIRs 11 gjenvinningsstasjoner. Hit kommer privatpersoner og småbedrifter for å levere avfall. Kundene tas imot på stasjonen av kundeveiledere som bistår kundene med å levere avfall på rett sted. På stasjonen har de to containere 6 som er forbeholdt metallavfall. Her kastes både rent metall og gjenstander med metall på seg (f.eks. en sykkel). Veilederne følger med kundene som kjører ut, og observerer visuelt at ingen tar med seg noe. Anlegget har gjerder med piggtråd, og overvåkningskamera. Utenom åpningstidene oppbevares metallavfallet i containerne som er lukket med lokk, men ikke låst. For å ta med metall fra gjenvinningsstasjonen kreves riktig utstyr. Container har lokk på utenom arbeidstid og man må ha en drill og en nøkkel for å åpne hhv. lokket eller døren på containeren. Ansatte har en arbeidsinstruks om å ikke ta med seg gjenstander fra gjenvinningsstasjonen. Driftssjefen opplyser at risikoen for svinn oppleves som liten. Fra Espehaugen leveres det "blandet metall/skrapjern" (metallet som kastes blir ikke bearbeidet på stasjonen) til Norscrap AS sin avdeling på Hanøytangen. Ragn-Sells, som er transportør for BIR Privat henter metallcontainerne på bestilling fra Espehaugen. Ragn-Sells bruker ABS Transport som underleverandør. Containerne med metallavfall hentes flere ganger i uken. Ved bestilling av transport benyttes det elektroniske ordrehåndteringssystemet Pockettransport: Ved bestilling av transport, legges det inn nummer på container som skal fraktes. Det er BIR Privat som eier containerne, og hver container har et unikt nr. Sjåføren starter ordren i ordrehåndteringssystemet ved henting av container. Ved henting blir bil/henger med full container med metall veid ut fra gjenvinningsstasjonen. Når transportøren kommer tilbake, så veies bil/henger med tom container inn på gjenvinningsstasjonen. Dato og nummer på container registreres i vektsystemet Scan X både når den kjøres ut og når den leveres tilbake. Ved levering av container avsluttes ordren, og vektdata blir sendt automatisk til driftssjefen. I tillegg blir bil/henger veid inn med last og ut uten last hos Norscrap AS. Data fra ordrehåndteringssystemet utgjør grunnlaget for BIR Privat sin betaling til Ragn- Sells for transporttjenesten, men kan også benyttes for å kontrollere vekt. Gjenvinningsstasjonen kan sjekke at nettovekt registrert hos Norscrap samsvarer med vektdata som sjåføren registrerer. En gang i måneden mottar driftssjef en kreditnota fra Norscrap som blir gjennomgått. Det kontrolleres at vekten som Norscrap oppgir på kreditnota stemmer overens med vekten som ligger inne i vektsystemet til gjenvinningsstasjonen. Det har noen få ganger hendt at registreringen hos Norscrap har inneholdt en feil. I de tilfellene har driftssjef fanget dette opp, og kontaktet Norscrap for å få en avklaring på hva som har skjedd. 6 På travle dager, med mange besøkende, åpnes det en container til.

33 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 31 Det blir levert cirka tonn metall fra stasjonen per år i snitt. Det vil si ca containerlass. Prisen er per høsten 2015 er omtrent 70 øre per kilo. Årlig verdi utgjør cirka 1 million kroner, og hver lass har en verdi på ca kroner. Vår vurdering av risiko: Risiko Hvorfor kan risikoen inntreffe? Tyveri - Innhold i container forsvinner under oppbevaring/ lagring eller under transportering Misligheter - Innhold i container forsvinner under oppbevaring/ lagring Konsekvens av risiko - Økonomisk tap - Økonomisk tap - Tap av omdømme Sanns Kons Feil ved oppgjør - Feil i kreditnota - Økonomisk tap Sannsynligheten for tyveri eller misligheter vurderer vi som liten. Det kommer blant annet av at metallet er oppbevart i låste containere utenom åpningstid, og på dagtid er det flere ansatte ute på området. Sannsynligheten vurderer vi også som lav ettersom metallet er lite verdt før det blir bearbeidet og verdiene som ligger i avfallet (metaller) kan være vanskelig å realisere. Konsekvensen av tyveri eller underslag fra stasjonen vurderer vi som liten hensyntatt de rutiner som finnes og måten avfallet oppbevares på. En bil med container blir veid to steder (på stasjonen og hos Norscrap), og vekten kan dermed sammenlignes. Det minimerer sannsynlighet for tyveri og misligheter under transportering. Mulighet til å kontrollere og sammenligne vektdata gjør at man kan avdekke uønskede hendelser. Tap som følge av tyveri under transport vurderer vi til å ha begrenset økonomisk konsekvens. Hvert lass som transporteres bort har en gjennomsnittlig verdi på cirka kroner. Kartleggingen har vist at det har skjedd mindre feil ved oppgjør, men at disse er avdekket og rettet. Sannsynligheten for feil bør regnes som liten. Det er ikke kommet fram informasjon som tilsier at feil i oppgjør er gjentagende. Stasjonen har dokumentasjon på veiinger, fra egen stasjon og fra Norscrap. Vektdata fra Norscrap og gjenvinningsstasjonen kan dermed sammenlignes og kontrolleres opp mot hverandre og avvik avdekkes. Månedlig avstemmer stasjonen leveransene mot kreditnotat fra Norskrap, og kontrollerer at oppgjøret stemmer. Vi vurderer derfor den økonomiske konsekvensen av eventuelle feil som liten. Feil kan oppdages raskt (månedlig) og bli rettet. Oppsummert vurderer vi både sannsynlighet for - og konsekvens av - uønskede hendelser/ risiko til å være relativt lav. BIR Rådalen En av hovedaktivitetene i BIR Avfallsenergi er drift av BIRs energianlegg i Rådalen som produserer energi gjennom forbrenning av restavfall. Her leveres restavfall fra både husholdninger og næringsliv. Anlegget ønsker i utgangspunktet ikke å ta imot avfall med metaller, da metall potensielt kan skade ovnene. Selskapet tar derfor jevnlig stikkprøver av avfallet som leveres, og

34 32 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" eventuelle avvik blir dokumentert. Dersom leverandører har levert avfall med store metaller i, så kan dette være et brudd på kontrakten med BIR Avfallsenergi, og de risikerer et gebyr iht. kontrakten. Energianlegget er åpent for innkjøring. Det vil si at man når som helst på døgnet kan ta seg inn på området. Området er imidlertid overvåket, både ved vekten og ved avkjørselen fra Rv 546 og inn på anlegget. Driftssjefen kjenner ikke til forsøk på innbrudd for å ta metallavfall. Energianlegget håndterer metallavfall på tre ulike måter: 1. Metall som blir hentet ut av avfallet før forbrenning Store metallbiter som ved en feil havner sammen med resten av avfallet, blir samlet opp av grabben i anlegget og lagt over i en container. Årsaken til at bitene blir tatt ut er fordi metallet potensielt sett kan skade ovnene. Containeren som metallet blir lagt over i står inne i forbrenningsanlegget, og blir hentet av firmaet BIR Bedrift AS når den er full. Metallet oppbevares usortert sammen med annet restavfall som ble med i grabben når det ble plukket ut. BIR Bedrift henter anslagsvis inntil en container i måneden, men også sjeldnere enn dette. Containeren veies ikke hos forbrenningsanlegget i Rådalen før den hentes, men blir veid inn hos BIR Bedrift Innveiingen utgjør grunnlaget for faktura som BIR Avfallsenergi mottar fra BIR Bedrift. Faktura sendt til BIR Avfallsenergi i november 2015 var på vel kroner (ekskl. mva.). Inkludert i prisen var fastpris for henting på ca kroner. For risikovurdering av denne prosessen se nedenfor under pkt Levering av avfall med metaller til Norscrap sitt anlegg i Rådalen Metalldeler som leveres til Norscrap AS sitt anlegg i Rådalen er energianleggets eget avfall. Avfallet er hovedsakelig ødelagte anleggsdeler. Metallet legges i en egen container, som ved behov kjøres til nabotomten hvor Norscrap har et mottaksanlegg. Før levering oppbevares metallet i en åpen container på utsiden av forbrenningsanlegget. Det er ansatte ved forbrenningsanlegget som transporterer avfallet til Norscrap. Det skjer ved hjelp av en hjullaster. Ved levering veies hjullasteren inn med avfallet og veies tom ut igjen. Nettovekten utgjør grunnlaget for en kreditnota som Norscrap sender til BIR etter levering. Prisen anlegget får for avfallet reguleres av Celsa-indeksen. Verdien på avfallet som leveres til Norscrap er anslått å være cirka kr eks. mva. per år. Risiko Hvorfor kan risikoen inntreffe? Tyveri - Innhold i container forsvinner under oppbevaring eller under transportering Konsekvens av risiko - Økonomisk tap Sanns. Kons. Misligheter - Innhold i container forsvinner under oppbevaring på anlegget - Økonomisk tap

35 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 33 Feil ved oppgjør - Feil informasjon i grunnlag for faktura/kreditnota - Økonomisk tap Vi vurderer samlet sett risikoen for tap av verdier i de to prosessene beskrevet over som liten. Metallet er ikke lett tilgjengelig. Den ene containeren står innelåst. Metallet i den andre containeren står ved siden av anlegget, hvor det er ansatte til stedet. Metaller har liten verdi før det er behandlet. Den økonomiske konsekvensen ved tyveri eller misligheter er liten for BIR, da omfanget av verdier samlet sett er lav. Vi vurderer risikoen for feil ved oppgjør som liten. Det leveres cirka ett lass per måned, og store avvik i leveransene ville trolig blitt avdekket. Det er også snakk om små beløp per leveranse, noe som minimerer risikoen. 3. Slagget fra forbrenningsanlegget hentes og prosesseres på Mjelstad Denne prosessen er nærmere omtalt under delkapittel Mjelstad Miljø Alt avfall som leveres ved anlegget i Rådalen blir brent. Slagget, som restene av det utbrente avfallet kalles, blir oppbevart i slaggkjelleren på anlegget. Kjelleren er låst, og det kreves nøkkel for å få adgang. Slagget blir sendt til Mjelstad miljø for tørking og videre behandling 7. Slagget har ingen verdi før det sorteres. Utvunnet metall fra slagget utgjør en verdi på ca. 12 til 13 MNOK årlig. BIR kjøpte Mjelstad miljø i Stasjonen er et avfallsdeponi for sortert næringsavfall og kvernet restavfall, og til denne stasjonen blir det transportert slagget fra BIRs forbrenningsanlegg. Mjelstad miljø har en egen bil med sjåfør som henter cirka tre lass med slagg om dagen fra forbrenningsanlegget. Bilen med slagget blir ikke veid ut ved utkjøring fra Rådalen. Før BIR kjøpte stasjonen på Mjelstad miljø ble slagget veid ut. Etter oppkjøpet vurderte BIR Avfallsenergi det slik at det ikke var behov for å veie bilen med slagg når denne kjørte ut fra Rådalen. Begge anleggene er underlagt et og samme selskap, og det er så langt vurdert å være tilstrekkelig med én veiing. Risikoen for at slagg skal forsvinne underveis oppleves som liten. Det blir også opplyst om at store varianser i vekten på Mjelstad miljø ville blitt oppdaget. Det er stort sett ansatte ved stasjonen som henter og leverer slagg fra forbrenningsanlegget, men på grunn av kapasitetsutfordringer leies det av og til inn ekstra transportør fra Skistad transport AS. Transportfirma ble valgt etter en anbudskonkurranse. Når bilen kommer inn til stasjonen blir den veid. Da kjøres hele bilen på en vekt. Vekten som registreres blir brukt som grunnlag for å internfakturere forbrenningsanlegget i Rådalen. Stasjonen bruker Scanvekt, og all vektdata lagres i et system som også andre i BIR Avfallsenergi har tilgang til. 7 Denne prosessen har BIR tidligere kartlagt i arbeidsflytdiagrammet "Håndtere slagg", som vi har mottatt.

36 34 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" På Mjelstad tømmes slagget på en åpen plass. Først fjernes det groveste metallet med gravemaskin og resterende slagg går deretter igjennom en tørkeprosess. Når tørkeprosessen er overstått (etter et par uker) sorterers de ulike metallene fra hverandre ved hjelp av maskinelt utstyr. Avfall som ikke er metall blir tømt ved stasjonens deponi. Mjelstad miljø har ikke gjort noen risikoanalyser for å kartlegge mulige risikoer i prosessen med utvinning av metall. Det som kan gå galt er at anlegget ikke går, for eksempel gå grunn av teknisk feil. Utenom åpningstider er stasjonen låst og det er overvåkningskamera på plassen. De har også avtale med et vaktselskap som kan rykke ut dersom alarmen går. Det er tre personer som har sitt hovedarbeidssted på anlegget. I tillegg er det to personer som avløser ved behov. Av sikkerhetsmessige grunner er det aldri færre enn to ansatte på jobb. Det har ikke blitt utarbeidet egen arbeidsinstruks for ansatte på stasjonen, men de er underlagt de samme etiske retningslinjene som resten av BIR-konsernet. Ved stasjonen ble det tatt ut metall for ca. 12 MNOK i Graden av metallgjenvinning kan også bedres. Målet er å klare 0,5 prosentpoeng mer metallgjenvinning. Per i dag er utvinningen på cirka 11 % av alt som kommer inn. Dokumentet KPI Metall, som vi har fått tilsendt fra Mjelstad miljø, viser blant annet budsjettert produksjon og faktisk produksjon av hhv. magnetisk og ikke-magnetisk metall per måned i I tredjekvartal var utvinningsgraden på 11,1 %. Dokumentet viser også mottatt tonn med slagg per måned for Mjelstad miljø. Ved stasjonen skilles det mellom tre ulike typer metall: Magnetisk metall Magnetisk metall blir hovedsakelig sendt til Norscrap AS sitt mottak i Rådalen, og det er Mjelstad selv som tar seg av transporteringen. Noe blir også solgt til Vartdal gjenvinning. Det sendes cirka tonn magnetisk metall i måneden, og det utgjør flere lass hver dag. Før levering veies bilen ved Mjelstad miljø, og en gang i måneden sender driftssjef ved Mjelstad miljø vektrapport til Norscrap AS for hele måneden. Norscrap AS sender deretter kreditnota til Mjelstad miljø basert på mottatt vektdata. Prisen på metallet reguleres og fastsettes etter Celsa-indeksen. Av Norscrap AS får Mjelstad en trekkprosent på grunn resterende slagg som må fjernes av metallet. Tidligere var denne trekkprosenten på cirka 50 prosent, men på grunn av at stasjonen i 2015 har utbedret anlegget slik at det kan fjernes mer slaggrester fra metallet, er trekkprosenten blitt redusert til 20 %. Det leveres med andre ord renere metall nå, enn det gjorde før. Trekkprosenten går ikke frem av kredittavregning som Mjelstad miljø mottar fra Norscrap AS, og som vi har sett eksempel på. Driftssjefen opplyser at han kontrollerer at trekket er gjort korrekt, ved kontroll av kreditnota fra Norscrap. Driftssjef ved Mjelstad miljø har ved et par anledninger besøkt Norscrap AS og foretatt kontrollveiinger. Da blir alt mottatt metall i en leveranse veid inn, og det samme metallet blir veid igjen, etter at slaggrester er fjernet. Dette for å kontrollere at trekkprosenten er noenlunde korrekt. Denne kontrollveiingen gjennomføres i forbindelse med endringer i produksjonen, hvor det antas at trekkprosenten bør endres. Rustfritt stål Rustfritt stål blir solgt til ulike aktører innenfor gjenvinning, deriblant Hellik Teigen AS, Norscrap West AS og Vartdal gjenvinning. Selve prosessen er ellers mye lik det som står beskrevet over, men det er som regel andre enn Mjelstad miljø selv som tar seg av transporten. Rustfritt stål er den minste fraksjonen som utvinnes ved stasjonen, og utgjør

37 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 35 ca. 200 tonn per år. Her blir som regel prisen avtalt på forhånd (muntlig eller skriftlig), og deretter får Mjelstad miljø betalt etter utvinningsgraden. F.eks. ble det vinteren 2015/2016 levert rustfritt stål til et mottak i Sverige til en verdi av ca kr. Det er opplyst at for leveransen hadde Mjelstad miljø en muntlig avtale om pris. Aluminium og tungmetall Aluminium og tungmetall blir solgt til forskjellige steder i Nord-Europa. Hvem som får tilslag på metallet varierer ut i fra hvem som betaler best. Ofte leveres metaller til Scan Metall i Danmark, men det blir også sendt til Nederland og Belgia bl.a. Salg av metall blir gjort per telefon/e-post og bekreftes per e-post. Det avtales pris for et begrenset antall lass, for til enhver tid å kunne få beste pris. Det vil si at det på forhånd avtales pris på henholdsvis aluminium, tungmetaller og slagg. Salget håndteres av Mjelstad miljø. Det ligger for tiden (desember 2015) ingen avtaler i bunn. Det arbeides med å få en avtale for en tremåneders periode. Det opplyses fra BIR Avfallsenergi at det ikke er aktuelt å ha langvarige avtaler med noen leverandører, uten at de kan garantere at de kan gi den beste prisen. Ettersom metall har lav markedsverdi for tiden er det vanskelig å finne kjøpere som er villig til å gi en god pris over en lengre kontraktsperiode. I forbindelse med leveranser til mottaker i Nederland benyttes selskapet Delta Norge AS som megler. Selskapet forhandler frem priser, skaffer transport og tar seg av toll osv. Mjelstad miljø har ikke en avtale med Delta Norge AS. Bruken av Delta Norge AS er direkte tilknyttet salg av metall til en bestemt kjøper i Nederland, som bruker firmaet som megler. Metallet blir hentet av ulike transportfirma. I noen tilfeller er det Mjelstad miljø som ordner transport, og i andre tilfeller er det megler/ kjøper. Ved henting veies tom bil inn ved ankomst på Mjelstad miljø og full bil veies ut. Vektdata lagres i Scan X og sendes til mottaker, som avstemmer vekten med det som kommer inn hos de. Fra Mjelstad miljø sendes metallet samlet, men de mottar to priser, en for aluminium og en for tungmetall. Det er mottaker som sorterer metallene fra hverandre. I dagens marked er det særlig aluminium som gir dårlig pris, på grunn av lav etterspørsel. Vi har fra Mjelstad miljø mottatt flere daterte eksempler på prisfastsettinger fra Delta Norge AS til Mjelstad miljø. Her fremgår markedspris per metallfraksjon og totalvekt veid inn hos mottaker. Koblet til hver av prisfastsettingene har vi mottatt en avregning, som også er utarbeidet av Delta Norge AS, hvor det går frem hvor mye mottaker skal faktureres. Avregningen inneholder vekt, pris (omgjort fra euro til norske kroner) samt andel aluminium og tungmetall. Driftssjef ved Mjelstad miljø vet at metallet som sendes avgårde inneholder omtrent 50 % aluminium og 24 % tungmetall. Driftssjefen opplyser at store avvik fra dette estimatet i oppgjøret ville blitt avdekket. Siden Mjelstad leverer til mange ulike mottakere, ville det blitt lagt merke til hvis en av mottakerne for eksempel registrerte mye lavere vekt på tungmetaller enn de andre. Og 1-2 ganger i året er driftssjefen i utlandet på mottakene, for å se hvordan de veier inn og sorterer ut metaller. Fra mottak i utlandet mottar Mjelstad miljø oppgjør på bakgrunn av mottakers veiinger. BIR sentralt får fakturagrunnlag fra Mjelstad og lager til en faktura som de sender ut. Oppgjøret tar utgangspunkt i euro-kurs den dagen faktura blir sendt. På Mjelstad miljø kontrolleres det i Agresso at betalingen er korrekt. Vår vurdering av risiko:

38 36 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Risiko 1. Slagg forsvinner under transport /blir ikke registrert inn på Mjelstad miljø 2. Tyveri i forbindelse oppbevaring av metall Hvorfor kan risikoen inntreffe? - Slagg veies ikke ut fra Rådalen, bare inn på Mjelstad miljø - Uvedkommende kommer seg inn på området Konsekvens av risiko - Økonomisk tap - Økonomisk tap Sanns Kons 3. Misligheter i forbindelse med oppbevaring av metall - Ansatte tar med seg metall fra stasjonen - Underslag av verdier - Økonomisk tap - Tap av omdømme 4. Feil ved oppgjør/salg av metall - Mjelstad miljø får ikke korrekt betaling f.eks. pga. feil i veiingen - Økonomisk tap 1. Energianlegget i Rådalen betaler Mjelstad miljø for å komme og hente slagg, og det er innveiingen på Mjelstad som danner grunnlaget for internfaktureringen. Sannsynligheten for at slagg forsvinner under transport og ikke blir registrert inn på Mjelstad miljø vurderer vi som lav. Dette fordi slagg i seg selv har liten markedsverdi. I tillegg kommer at innveiinger på Mjelstad lagres og kan etterprøves mht. regelmessighet og omfang ift hva som er normalt/forventet. Store variasjoner i vekten inn på Mjelstad miljø kan avdekkes, da alle lass som kommer inn har noenlunde samme vekt. Utvinningsgraden av metaller fra produksjonen er også noen lunde stabil over tid. Konsekvensen av at slagg forsvinner vurderer vi som middels stor. Tap av slagg representere et økonomisk tap. Dersom slagg systematisk ikke registreres inn på rett måte er det også en risiko for omdømmemessige konsekvenser. Avvik vil likevel kunne være vanskelig å oppdage. En løsning for å minimere denne risikoen ytterligere vil være å veie bilen med slagg ut fra Rådalen, slik at man kan kontrollere vekten fra veiingen i Rådalen opp imot vekten fra Mjelstad miljø. Dette vil gi et ekstra kontrollpunkt ift slagget. Alternativt kan det gjennomføres noen tilfeldige kontrollveiinger i Rådalen, for å ha mulighet til å sjekke om det er samsvar mellom veiingene. 2. Tyveri på selve stasjonen er en annen potensiell risiko. Sannsynligheten bør imidlertid vurderes som lav. Stasjonen er gjerdet inn og låst utenom arbeidstid og på dagtid er det flere ansatte på området. Det er også overvåkningskamera på plassen som ville fanget opp uvedkommende gjester. For utenforstående antar vi at det kan være krevende å få metallet omsatt og realisert verdiene. Konsekvensen vurderer vi som middels ettersom det potensielt sett kan være snakk om større verdier som går tapt ved tyveri. 3. Vi har også vurdert risiko for misligheter, i form av at ansatte tar med seg metaller fra stasjonen og underslag av verdier. Dette er en generell risiko som alle virksomheter bør ha et forhold til. Utvunnede metaller etter produksjonen oppbevares på stasjonen og er tilgjengelig for ansatte. I mindre kvanta representerer metallene imidlertid lav verdi (pga. lave priser ved salg) og metallavfallet er ikke sortert. Endelig sortering skjer hos

39 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 37 mottaker. På dagtid er det også flere ansatte på området. På denne bakgrunn vurderer vi sannsynligheten som liten. Det kan være vanskelig å avdekke om ansatte tar med seg metaller fra stasjonen, da dette ikke nødvendigvis vil påvirke utvinningsgrad eller vise igjen på veiingen av metaller. For å redusere risikoen for slike uønskede hendelser ytterligere bør stasjonen få en arbeidsinstruks for sine ansatte, som vi har sett eksempel på hos gjenvinningsstasjonene. En slik arbeidsinstruks vil tydeliggjøre og formaliserer krav og forventinger til ansatte. Rutinen klargjør ansvaret som den enkelte ansatte har ved håndtering av selskapets verdier i prosessen med å utvinne metaller. En slik rutine kan virke forebyggende, og vil også sikre en større grad av parallelle rutiner i BIR konsern. Konsekvensen av eventuelt underslag av verdier vurderer vi derimot som noe større ettersom det medfører at verdier går tapt, i tillegg til risiko for et omdømmetap hvis det kommer frem at verdier er underslått fra bedriften. I slike tilfeller vil det typisk kunne bli reist spørsmål om interne rutiner har vært gode nok. 4. Når det gjelder oppgjør for salg av magnetisk metall så vurderer vi risikoen for feil ved oppgjøret fra BIRs ståsted som lav, siden oppgjøret baseres på veiinger på Mjelstad miljø. I tillegg har Mjelstad foretatt kontrollveiinger hos kjøper og sett at trekkprosenten som kjøper bruker er riktig. Men det bør komme tydeligere frem av kreditavregning eller lignende at Mjelstad miljø får en trekkprosent i avregningen fra Norscrap AS på grunn av resterende slagg som må sorteres fra metaller samt hvor stort trekket er i kroner per betaling. Driftssjefen en kontroll av at trekkprosenten som Norscrap benytter er korrekt. Vi har ikke sett dokumentasjon på denne kontrollen. Når det gjelder oppgjøret ved salg av rustfritt stål så benyttes normalt skriftlige avtaler, men det er eksempel på muntlige avtaler med mottaker/kjøper. På denne bakgrunn vurderer vi risikoen for feil som medium. Vi vurderer det som uheldig at pris blir fastsatt muntlig. I internkontroll øyemed så bør alle avtalte priser dokumenteres skriftlig for å forebygge f.eks. potensielle uenigheter/konflikter i ettertid med hensyn til hva som er rett oppgjør for salget. Når det gjelder salg av aluminium og tungmetall så skjer dette hovedsakelig til utlandet. Også her er det kontroller som kan avdekke feil i oppgjør. Faktura er basert på veiinger hos kjøpere i utlandet. Mjelstad har vært på besøk på anleggene for å se på innveiing og sortering. Mjelstad miljø vet hvor mye aluminium og tungmetall som skal være i hver forsendelse. Mjelstad miljø bruker ulike kjøpere og kan sammenligne hvordan disse registrerer vekt på metallene. Feil kan ikke utelukkes, men vi vurderer at de ulike kontrollene samt kunnskapen om hvor mye metaller som skal være i forsendelsene gir lav sannsynlighet for større feil i oppgjør. Oppsummert, så foreligger det ved salg av metaller stort sett dokumentasjon av vekt, priser og oppgjør, samt dokumentasjon på hvem samarbeidspartnere er som brukes for omsetning av metall. Men, det er også som nevnt eksempel på muntlige avtaler i salg av metaller. Dersom det skulle skje feil ved oppgjør, så kan det medfører et økonomisk tap som kan være betydelig, ettersom metallet her er sortert og dermed har en større markedsverdi. Konsekvensen ved feil i oppgjøret bør derfor regnes som høy. Vi anbefaler at BIR ser nærmere på den dokumentasjonen som er knyttet opp til salg av metaller og vurderer behovet for å forbedre dokumentasjonen og styrke

40 38 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" internkontrollen. Et enkelt tiltak vil være å sikre at alle priser/ leveranser blir avtalt skriftlig. 3.2 Avfall fra Avinor Avtale om henting av avfall på flyplassen, deriblant alkohol, er en avtale som foreligger mellom Avinor og BIR Bedrift, men som stasjon for farlig avfall håndterer på vegne av BIR Bedrift. Det foreligger ingen intern avtale mellom BIR Privat og BIR Bedrift for dette oppdraget. Denne kartleggingen inneholder en beskrivelse av prosessen, fra henting av alkohol på Flesland til alkoholen bli transportert videre. Målet har vært å undersøke om alkoholen blir hentet og oppbevart på en sikker og hensiktsmessig måte, og vi har vurdert om prosessen inneholder noen åpenbare risikoer, som for eksempel fare for misligheter. Avfall fra Avinor som stasjon for farlig avfall henter Fra Avinor hentes det restavfall fra sikkerhetsslusene 3 ganger i uken (mandag, onsdag og fredag). Stasjon for farlig avfall har en egen bil som kjører inn på flyplassområdet og henter avfallet. Det som hentes er hovedsakelig brus- og vannflasker, toalettsaker med flytende innhold og spraybokser. Spisse gjenstander, elektronikk og alkohol blir også hentet, men i noe mindre skala. BIRs oppgave er å hente alt som blir kastet /beslaglagt i sikkerhetskontrollen. Det vil si alt som man ikke får lov å ta med seg igjennom sikkerhetsslusene. Dette gjelder med andre ord ikke alkohol som blir beslaglagt av politiet i tollen. Alt avfall fra sikkerhetsslusene hentes og transporteres i 120 liters beholdere. Ved henting blir avfallet veid, og denne vekten danner grunnlaget for kreditnota. Alkohol trekkes ut fra avfallet som egen fraksjon, da prisen for å levere alkohol er høyere enn for øvrig avfall. Beholderne veies bare inne på stasjon for farlig avfall. På Flesland blir det bare anslått en cirka vekt som registreres i PDA'en. Alkoholen som blir hentet oppbevares i et avlåst skap av Securitas hos Avinor. Når sjåføren kommer for å hente flaskene må vedkommende henvende seg til vaktsjefen til Securitas, for å få skapet låst opp. Sjåføren summerer deretter sammen mengdeenhetene med alkohol, og Avinor signerer på et skjema, hvor antall liter alkohol står oppført. Antall liter alkohol blir også notert ned på en PDA, og det blir kvittert for henting av Avinor. Til slutt fylles det ut et deklarasjonsskjema, hvor alkohol inngår i samlebetegnelsen "organiske løsemidler". På skjemaet fremgår det antall flasker med alkohol. Personen som henter avfall fra sikkerhetsslusene er sikkerhetsklarert for å kunne gå inn bak sikkerhetskontrollen, og ut på flyplassområdet. Fra stasjon for farlig avfall er det stort sett samme person som henter, og vedkommende har hatt denne oppgaven siden Unntaket er ferieavvikling, da er det en annen sikkerhetsklarert ansatt fra stasjonen som henter avfallet. Vedkommende som henter avfallet har med seg en bossdunk som er låst med hengelås. Oppi denne beholderen legges alkoholen. Det er ikke mulig å ta noe fra beholderen, med mindre man har nøkkel til hengelåsen. Nøkkelen til hengelåsen har sjåføren med seg under henting, og utenom blir den oppbevart hos en kontoransatt på stasjonen.

41 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 39 Umiddelbart etter at avfallet er transportert til stasjon for farlig avfall, så telles og veies antall enheter. Dette blir registrert på et eget skjema. Deretter blir innholdet helt over på en egen beholder. Beholderen, som rommer mange titalls liter, blir transportert til Renor AS sitt anlegg når den er full. Mens den står lagret ved stasjonen veies den en gang i måneden. Vekt og nivå registreres. Innholdet på beholderen blir håndtert som organiske løsemidler, og beholderen inneholder også annet avfall som inngår i den kategorien. BIR har en egen transportavtale med et privat transportfirma for transportering til Renor. Det går en semitrailer østover cirka en gang i uken, fra stasjon for farlig avfall til Renor. Etter tømming av alkohol blir tom emballasje resirkulert. Emballasje med pantemerke samles sammen med vannflasker o.l. i poser. Et eksternt firma henter disse posene og utbetaler pant for flaskene. Vår vurdering: Risiko Hvorfor kan risikoen inntreffe? Misligheter - Alkohol forsvinner under transportering og før det tømmes over på beholder Konsekvens av risiko - Omkostninger ved en eventuell personalsak Sanns Kons Vi vurderer sannsynligheten for misligheter som lav. Stasjon for farlig avfall har gode rutiner knyttet til prosessen; det er god dokumentasjon; det er ikke noe alkohol som står lagret, og det er en begrenset personkrets som jobber med dette. På flyplassen kontrolleres det at mengden alkohol som blir hentet stemmer overens med det som står notert på skjema før signering. Dette minimerer risikoen for at det forsvinner flasker under transportering. Det samme gjør det faktum at beholderen med alkohol er låst under transportering, slik at uvedkommende ikke har tilgang til innholdet. Umiddelbart etter ankomst til stasjonen blir alkoholen tømt over på en stor beholder, som inneholder en blanding av ulike organiske løsemidler. Når denne operasjonen er utført har ikke alkoholen lenger noen verdi. Den store beholderen veies hver måned frem til beholderen sendes til videre behandling. Det er som nevnt god dokumentasjon igjennom hele prosessen, og denne dokumentasjon er etterprøvbar. Antall enheter blir registrert både på eget skjema og på deklarasjonsskjema. Totalvekten blir oppført både på eget skjema og på PDA (estimert vekt). I tillegg blir antall liter registrert på eget skjema på flyplassen, og i PDA. En ytterligere styrking av internkontrollen vil være å ta inn en ekstra kolonne i skjemaet sitt, som angir litermål. Konsekvensen vurderer vi også som lav. Det er små mengder det er snakk om. Og den største kostnadene ved en eventuell mislighetssak vil i hovedsak være de omkostninger som er knyttet til håndtering av en personalsak.

42 40 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 4 Høring av rapporten 4.1 Høringsprosessen Gjennomføring av en høring av rapporten er i tråd med BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon. Formålet med høringen er at de som har vært gjenstand for/blir berørt av revisjonen, får mulighet til å gi en uttalelse til rapporten. Eventuelle uttalelser til rapporten tas inn i rapporten i sin helhet, slik at uttalelsen vil bli gjort kjent for andre/de som behandler rapporten. Høringen er også en kvalitetssikring av rapportutkastet, og det er anledning til å gi innspill/kommentarer til rapportutkastet før rapporten ferdigstilles. Rapporten ble sendt på høring den Høringsfristen var Det kom inn et høringssvar etter fristen, som også inkludert i rapporten her. Rapporten er sendt på høring til: Daglig ledere i BIR Privat, BIR Avfallsenergi, BIR Nett AS og BIR Transport, samt deres ansatte som er involvert i forvaltningsrevisjonen Avdelingsleder for innkjøp og medarbeider på denne avdelingen De viktigste endringene i rapporten som følge av høringssvarene er omtalt under i kap Mindre endringer som f.eks. retting av navn, utfyllende faktainformasjon og mindre presiseringer er inntatt i rapporten, men ikke omtalt særskilt nedenfor. Formelle uttalelser til rapporten er inntatt i kap Endringer i rapporten BIR Avfallsenergi AS stiller i sitt høringssvar spørsmål ved om tilstedeværelsen av ansatte på anleggene/stasjonene er vurdert ulikt i risikovurderingen for hhv. Mjelstad miljø og Espehaugen gjenvinningsstasjon i rapporten kap og Svaret er at risikoen for sannsynlighet for tyveri og mislighold er vurdert likt og som lav begge steder. Det faktum at det er flere ansatte til stedet er et moment i denne vurderingen for begge anleggene. Det er imidlertid litt ulikt utvalg av tekstlige beskrivelser i risikovurderingene. I faktadelen av rapporten hvor prosessen med utvinning av metall på Mjelstad beskrives fremgår det at det er flere ansatte til stedet, men dette poenget var ikke gjentatt eksplisitt i selve risikovurderingen for Mjelstad miljø. Dette er nå endret, slik at det også for Mjelstad miljø klart fremgår at tilstedeværelse av flere ansatte på anlegget er et moment som er med på å redusere risiko. Det er videre presisert i faktabeskrivelsen at det i tillegg til de 3 personene som jobber på anlegget på Mjelstad, er det ytterligere 2 som avløser ved behov. BIR Nett AS peker på at det i kap 2.4.2, avsnitt 4 står at det er en vesentlig svakhet at kontrakten har en sanksjon som gir BIR Nett rett til å holde tilbake vederlag dersom leverandøren bryter kontraktfestede lønns- og arbeidsbetingelser. I rapporten er dette avsnittet endret. Det er i utgangspunktet positivt at kontrakten har bestemmelse om sanksjon. Det er imidlertid et forbedringspotensialet mht. sanksjonsregulering i denne, og øvrige kontrakter som er testet, for å sikre tilstrekkelige virkningsfulle sanksjoner.

43 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Formell uttalelse til rapporten Uttalelse fra BIR Transport AS De forhold som er behandlet i utkast til høringsrapport, er dekkene for anskaffelser i BIR Transport AS. Uttalelse fra BIR Avfallsenergi AS (Uttalelsen gjelder rapporten kapittel 3.1.4) "Vi ser at risikoen for punktene 1, 2 og 3 vurderes som lite sannsynlig. Vi vil likevel knytte noen kommentarer til det som sies om punktene og gi noen rettelser og ekstra opplysninger. 1: Slagg forsvinner under transport/blir ikke registrert inn på Mjelstad stasjon I 2. avsnitt s 35 står det: «Slagget har ingen verdi før det sorteres.» Dette stemmer, det ligner grov grus/aske. Kun svært grovt metall (store metallgjenstander) kan være synlige, og disse er brent og behengt med slagg. Det finnes kun tre faste anlegg i Norge som kan sortere slagg: BIRs anlegg på Mjelstad, Norsk Gjenvinning sitt anlegg på Nes og Trondheim renholdsverk sitt anlegg i Trondheim. I tillegg finnes det noen mindre mobile anlegg som reiser rundt og sorterer slagg direkte på noen energianlegg. Dette gjør de kostnadsfritt, dvs. de får det metallet de klarer å utvinne mot å ta hånd om slagget, dvs. ingen gevinst for den som har slagg. Dvs at slagg som «forsvinner» mellom Rådalen og Mjelstad, må transporteres til Nes eller Trondheim for å bli sortert. Mjelstad har det beste anlegget som er mest utbygd. Vi utvinner ca. 11 % metall, mot normalt 9-10 % på andre anlegg. Dvs. at den som tilegner seg usortert slagg også står ansvarlig for ca. 90 % slagg som skal deponeres. Dette er i størrelsesorden den samme kostnaden som metallinntekten, noen år mer noen år mindre, avhengig av metallprisen. I tillegg kommer transportkostnaden fra Bergen. Slagget håndteres av sorteringsanleggene, dvs. at det går til deres godkjente deponi mot betaling, det leveres ikke ut igjen til den som leverer, slik at denne kunne ha kvittet seg med det ulovlig og gratis. Det vil altså kun være utgifter forbundet med å tilegne seg slagg før sortering. Innleid transportør vil ikke få betalt for transporten dersom lasset ikke er veid inn på Mjelstad. Transportør får betalt pr. tonn innveid. Vi vet omtrent %-andel slagg som oppstår ved forbrenning, denne varierer lite fra år til år. Vi vet også omtrent hvor tunge lassene som transporteres er. Vi har derfor god oversikt over slagget. Dersom bilene skal veies i Rådalen, vil dette bety ca % økning av antall veiinger over denne vekten. Vi har tidvis køproblemer i Rådalen med ventetid, noe som vil påføre også slaggtransporten ventetid. Det kan medføre at vår sjåfør enten må kjøre på overtid, eller vi må leie inn flere transporter fra annen transportør. Dette vil også medføre økte kostnader for andre transportører, f.eks. BIR Transport og BIR Privat. Det kan også koste oss lavere priser på næringsavfall, evt. tap av næringskunder, siden god logistikk og lite venting er et viktig tema ved prisforhandlinger. I tillegg er det trangt å kjøre rundt vekten, med unødig dekkslitasje. Dette er altså en dyr løsning som vi mener er helt unødvendig. Vi anser sannsynligheten for at slagg skal forsvinne som ikke-eksisterende, og vil derfor ikke ta de ekstra kostnadene ved å veie slagget ved utkjøring fra Rådalen. Dette er også grunnen til at vi sluttet å veie ut slagget i Rådalen, etter at Mjelstad miljø ble fusjonert inn i BIR Avfallsenergi. 2. Tyveri i forbindelse oppbevaring av metall

44 42 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Magnetisk metall fra slagget vil være gjenkjennelig, det vil alltid fremgå at det kommer fra forbrenning fordi det er brent og behengt med slagg. Den som tar imot denne type metall, vil derfor alltid vite hvor det kommer fra. Det må derfor være en lang kjede med utro tjenere, dersom metall fra Mjelstad skulle stjeles for så å leveres til et metallmottak. Metallet må dessuten leveres til spesielle mottak, til shreddar-anlegg, som kan fjerne slaggrester fra metallet, og kan ikke leveres til et hvilket som helst metallmottak. Anlegget på Mjelstad er både inngjerdet, har alarm og er kameraovervåket. Ikke-magnetisk metall kan ikke omsettes uten å ha vært gjennom ytterligere prosessering på anlegg som kun finnes i utlandet. Metallet ser ikke ut som metall, men som grus/sand når det lagres på Mjelstad. Dette vil si at med mindre du vet hva dette er og har god kjennskap til omsetning at dette, har det ingen verdi for andre. Metallet låses inn ved arbeidstids slutt. 3. Misligheter i forbindelse med oppbevaring av metall Det er alltid minimum to personer tilstede på anlegget, det kan av sikkerhetsgrunner ikke kjøres uten. På s. 31 i avsnittet under tabellen, står det at det på dagtid er flere ansatte ute på området (gjenvinningsstasjonen). Dette er nevnt som en sikkerhet mot mislighold. På Mjelstad er ansatte nevnt som en grunn for risiko. Vi stiller oss undrende til at dette skal vurderes så forskjellig på to steder, spesielt fordi det er metallet på Mjelstad som trenger videre bearbeiding før det er salgbart og før verdiene er realiserbare. Vi kan ikke se at det er nødvendig med en arbeidsinstruks på Mjelstad om at det ikke er lov å ta med seg metall. Forskjellen fra gjenvinningsstasjonene er at de der mottar mange typer verdier, både gjenstander og metall som er lett omsettelig. På gjenvinningsstasjonene har gjenstandene heller ingen verdi for BIR, men behandles som avfall, slik at det kan være nødvendig å forklare at de likevel ikke kan tas med av medarbeiderne. På Mjelstad behandler vi kun metall som ikke er omsettelig uten behandling i spesialanlegg (se pkt 1). At det ikke er lov å stjele fra arbeidsgiver står både i ansettelsesreglementet, i etiske retningslinjer og i norsk lov. 4. Feil ved oppgjør/salg av metall Her vurderes risikoen for feil oppgjør for ikke-magnetisk metall som medium, fordi noen priser avtales muntlig. Prisene skal alltid bekreftes på e-post i etterkant av telefonsamtale der pris er avtalt. Dette gjøres i de fleste tilfeller, men praksis bør gjennomgås for å sikre en god rutine og god dokumentasjon. Her er det alltid vurderinger og sammenligninger av priser og sortering ved de ulike anleggene, som danner grunnlaget for endelig prisavtale. Vi besøker også anleggene for å kontrollere sorteringen. Det sendes alltid prøvelass til nye mottakere, for å finne utsorteringsgraden. Oppgjør for metallet avhenger av sorteringsgraden og enhetspriser for metallet, det er derfor dette som er grunnlaget for alle videre avtaler. Det er derfor ikke mulig å få full oversikt over det eksakte oppgjøret i forkant. Det vil alltid foreligge en dokumentasjon over enhetspriser i forkant og sorteringsgrad og endelig oppgjør for de enkelte lassene som er levert, i etterkant.

45 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 43 Vedlegg 1: Prosesskart 4.4 Stasjon for farlig avfall

46 44 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 4.5 Espehaugen gjenvinningsstasjon

47 4.6 BIR Rådalen BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 45

48 46 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 4.7 Mjelstad miljø Mottak og sortering

49 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 47 Salg av magnetisk metall

50 48 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Salg av rustfritt stål

51 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 49 Salg av aluminium og tungmetall

52 50 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 4.8 Alkohol fra Avinor

53 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 51 Vedlegg 2: Resultat av tester Fremgangsmåte Som del av grunnlaget for vurderingen av om BIR har tilstrekkelig oppfølging av kontrakter i praksis har KPMG testet: om det er gjort utbetalinger med avvik fra pris- og betalingsvilkår i kontrakten/rammeavtalen om det er kjøpt varer eller tjenester (leveranser) som avviker fra type vare eller tjeneste avtalt i kontrakten/rammeavtalen om samlede utbetalinger overstiger eller ser ut til å kunne overstige kontraktsverdi Vi har testet et utvalg av 10 kontrakter fordelt på BIR AS og BIRs fire datterselskaper. For å teste avvik i forhold til pris- og betalingsvilkår samt avtalte leveranser har vi hentet inn to tilfeldig utvalgte fakturaer for hver av de utvalgte kontrakter. Informasjon om betalingsvilkår og hva som er levert er så sett i forhold til innholdet i den enkelte kontrakt/avtale (se tabell 1) For å teste samlede utbetalinger i forhold til kontraktsverdi har vi innhentet informasjon fra BIRs regnskapsavdeling om samlede utbetalinger som reguleres av den enkelte kontrakt fra og med dato for kontraktsinngåelse per kontrakt. Deretter har vi sammenstilt denne med de respektive kontraktenes verdi (se tabell 2) Tabell 1: Test av utbetalinger mot avtalte pris- og betalingsvilkår og leveranser Nr. Leverandør Kontraktsnavn Fakturanr. Test pris- og bet.vilkår 255 Fyllingen Maskin AS Test type leveranse Vestre muralmenning mfl , OK OK 259 Strand AS Kontra Terminalbygg Jekteviken 6415, 6658 OK OK 2 Statoil Fuel og Retail Norge AS Rammeavtale: Diesel og bensin , OK OK 265 Norsk Scania AS Avtale om kjøp av: 8 stykk renovasjonsbiler - komprimerende 251 BKK Marked AS Avtale om kjøp av driftstj. knyttet til maskinvare, infrastruktur og programvare , OK OK 8912, OK OK Avvik OK 299 Kanstad mekaniske AS Avtale om fullskala testing av O- serie KM DypOpp 5965 OK OK Ragn Sells AS Mottak og behandling av lett forurensede masser og gips , OK OK 267 Peab Anlegg AS Generalentreprise vedr. Gjenvinningsstasjoner Sund, Osterøy og Fusa , OK OK

54 52 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 50 ISS Facility Services AS Rammeavtale med ISS Facility Services AS , Avvik OK 38 Franzefoss Miljøkalk AS Rammeavtale vedr. kjøp av "Miljø Hydratkalk VK, Miljø Brennkalk VK, Miljø HOP Standard , OK OK Tabell: Test av samlede utbetalinger i forhold til kontraktsverdi 255 Fyllingen Maskin AS Vestre muralmenning mfl. 259 Strand AS Kontra Terminalbygg Jekteviken 2 Statoil Fuel og Retail Norge AS 265 Norsk Scania AS Rammeavtale: Diesel og bensin Avtale om kjøp av: 8 stykk renovasjonsbiler - komprimerende 251 BKK Marked Avtale om kjøp av driftstj. knyttet til maskinvare, infrastruktur og programvare 299 Kanstad mekaniske AS 222 Ragn Sells AS 267 Peab Anlegg AS 50 ISS Facility Services AS Avtale om fullskala testing av O-serie KM DypOpp Mottak og behandling av lett forurensede masser og gips Generalentreprise vedr. Gjenvinningsstasjoner Sund, Osterøy og Fusa Rammeavtale med ISS Facility Services AS 38 Franzefoss Rammeavtale vedr. kjøp Miljøkalk AS av "Miljø Hydratkalk VK, Miljø Brennkalk VK, Miljø HOP Standard" Varighet Samlede utbetal. pr. utgang av OK (se komm.) Årlig verdi ca. 10 mill. NOK Ca. 21 mill. NOK Ca. 2 mill. NOK Nr. Leverandør Navn på kontrakt Kontraktverdi Konklusjon Årlig verdi ca. 0,6 mill NOK Årlig verdi ca. 4,5 mill NOK Årlig verdi ca. 1 mill. Årlig verdi ca. 7 mill OK (se komm.) OK OK OK OK - - (se komm.) OK OK - 10 Anslåtte kontraktsverdier og utbetalinger er oppgitt inkl. mva. 8 Utbyggingsansvarlig i BIR Nett har gitt KPMG tilleggsopplysninger om hvilke betalinger som gjelder en annen kontrakt med leverandør Fyllingen Maskin AS i samme periode og denne summen er skilt ut fra regnskapsdataene for totale utbetalinger som er holdt opp mot den aktuelle kontrakt i denne revisjonen. 9 En enkeltsum som gjelder en annen kontrakt med leverandøren Norsk Scania AS er identifisert og skilt ut fra regnskapsdataene for totale utbetalinger som er holdt opp mot den aktuelle kontrakt i denne revisjonen. 10 Vi har etterspurt regnskapsdata fra BIR for totale utbetalinger til Franzefoss Miljøkalk AS / Miljøkalk AS men ikke mottatt disse data.

55 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 53 Oppsummering av identifiserte avvik og kommentarer I testen av utbetalinger mot avtale pris- og betalingsvilkår samt type leveranser ble det funnet noen mindre avvik fra avtalte pris- og betalingsvilkår. I begge fakturaer er fra ISS Facility Services AS har BIR betalt fakturaer hvor det er benyttet for høy månedspris på kr ,41 for renhold i Conrad Mohrs vei 15. Etter å ha blitt gjort oppmerksom på forholdet har BIR vært i kontakt med ISS som bekrefter at sum ifølge avtale om prisreguleringer skulle ha vært på ,00 kr. ISS vil korrigere forholdet med kreditnota. Feilen utgjorde NOK for året I faktura fra BKK Marked er det fakturert for leie av router på 800 kr, noe som ifølge endringsreferat fra skal inkluderes i månedsprisene. Dette har vært betalt ut uten å ha vært oppdaget. Feilen har i etterkant av denne testen blitt bekreftet av BKK og kreditnota på NOK sendes BIR. Andre kommentarer På faktura nr fra Norsk Scania AS ble det funnet et mindre avvik på 1500 kr fakturert lavere pris for en ny lastebil i forhold til avtalt pris i kontrakten. Logistikkleder i BIR Transport opplyste om at forklaringen på redusert pris er at det ble valgt å ta vekk en gummilist på bilen som i utgangspunktet inngår i avtalesummen. Dette ble muntlig diskutert med leverandør men beskrives ikke i fakturaspesifikasjonene / annen dokumentasjon. Når det gjelder faktura hører denne til en annen avtale med Norsk Scania på enkeltstående kjøp av kranbil. Vi har mottatt en separat signert avtale for dette kjøpet. Fakturasummen viser et avvik på 8835 kr i forhold til avtalt sum i avtalen. Logistikkleder opplyste at dette skyldes at det ble valgt å bytte til noen sterkere lys på bilen grunnet HMS, men som ikke er spesifisert i fakturadetaljene. Ifølge kontrakt med Statoil Fuel og Retail Norge AS er det avtalt rabatt på 1,99 kr + 0,25 kr i fylling av diesel på stasjonene Statoil Sandsli og Statoil Flesland, men i fakturaer som gjelder BIR Transport AS er det kun gitt 1,99 kr i rabatt på disse stasjonene. Innkjøpssjef i BIR opplyser at leverandør har bekreftet at de 25 ørene trekkes fra pumpepris alternativt listepris, dvs. at pumpepris alternativt listepris er redusert med 25 øre i det BIR registrerer sine kort. Rabatten på faktura vil dermed være 1,99, men samlet totalrabatt vil utgjøre 2,24. På faktura 6220 fra Kanstad Mekaniske AS kunne vi ikke finne tilstrekkelige opplysninger om avtalte leveranser, pris- og betalingsvilkår i forhold til det som er fakturert (eksempelvis reisekostnader). Vi etterspurte mer dokumentasjon på detaljer/vedlegg til kontrakten fra BIR, men ble opplyst om at dette ikke finnes. Vi har derfor ikke vært i stand til å kontrollere denne fakturaen. I testen av samlede utbetalinger i forhold til kontraktsverdi ble det ikke funnet vesentlige avvik. Noen kommentarer: Per utgangen av 2015 er det en økning i totale utbetalinger til Fyllingen maskin AS tilhørende utvalgt kontrakt på ca. 17 % i forhold til avtalt kontraktsverdi. I intervju fikk vi opplyst fra utbyggingsansvarlig i BIR Nett at sluttsummen anslås å bli ca. 20 % større enn kontraktssum. Kontrakten nærmer seg sluttføring. Økningen skyldes flere mindre endringer og tilleggsbestillinger. I tillegg til kontraktsumm er det påløpt endringsarbeid i form av totalt 17. endringsmeldinger. Et eksempel på tilleggsbestilling: Etter at kontrakten var inngått så BIR Nett at det var hensiktsmessig å legge inn mer kapasitet i et gravepunkt i Vestre Murallmenning. BIR Nett utarbeidet da en beskrivelse og leverte denne til leverandør som en tilleggsbestilling. Per utgangen av 2015 er det en økning i totale utbetalinger til Strand AS tilhørende utvalgt kontrakt på ca. 6 % i forhold til avtalt kontraktsverdi. Sluttoppgjør er utført.

56 54 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Når det gjelder leverandørene Ragn Sells AS, Fyllingen Maskin og Norsk Scania AS fikk vi opplyst at det er/har vært flere gjeldende kontrakter i deler av samme periode som kontraktene vi har testet. Regnskapssjef opplyste at mottatte fakturaer ikke føres per kontrakt. Dette innebærer at det ikke uten videre er mulig å sammenstille summene for totale utbetalinger med kontraktsverdi for disse to kontraktene basert på tilgjengelige oversikter, men at det er behov for å se på hver faktura hvilke prosjekt de gjelder. KPMG anså det ikke som nødvendig å bruke ressurser til å hente inn tilleggsopplysninger i alle disse tre tilfellene for å separere hvilke kontrakter som regulerer hvilke betalinger. Vi observerer generelt at det systemmessig i dag ikke er mulig å hente ut oversikter over samlede kjøp som hører til en kontrakt, og sammenstille disse med kontraktsverdier. Dette innebærer at i tilfeller hvor det er flere kontrakter med samme leverandør i overlappende perioder, må den enkelte føre manuelle oversikter over mottatte fakturaer per kontrakt for å holde oversikt over totalvolum kjøp på kontrakten.

57 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 55 Vedlegg 3: Forslag til oppfølgingsrutiner Under er vårt forslag til rutine for kontraktstyring. Rutinen dekker kontraktstyringen fra inngått kontrakt til avslutning av kontraktsforholdet. Forslaget viser innholdsfortegnelsen for rutinen, hvilke forhold som bør omfattes av rutinen og ansvarlig for de ulike delene av rutinen. Rutinen er ikke skrevet ut i sin helhet, men det er gitt forklaringer og eksempler til hva som kan og bør stå i de ulike delene av rutinen, som en veiledning/hjelp. Forslaget til rutine bør gjennomgås og ferdigstilles av BIR selv. Forslaget kan brukes både til å lage en overordnet rutine for kontraktstyring generelt, og det kan brukes av selskapene for å lage spesifikke rutiner for ulike kontraktstyper. Rutine for kontraktsoppfølging 1. INNLEDNING a. Formål med rutinen b. Virkeområde c. Definisjoner 2. FORBEREDELSE AV KONTRAKTSGJENNOMFØRING a. Etablere kontraktsregime b. Intern implementering 3. BRUK AV KONTRAKTEN a. Følge opp bestilling og leveranse b. Godkjenne og betale 4. FORVALTNING AV KONTRAKT a. Følge opp leverandør b. Endringsstyring c. Avslutte kontrakt d. Sluttevaluering 1. INNLEDNING a. Formål med rutinen b. Virkeområde (hva og hvem gjelder rutinen for) c. Definisjoner Kontraktseier: Har ansvar for å tilrettelegge (implementere) kontrakten/rammeavtalen i virksomheten, dvs. forberede kontraktsgjennomføringen ved å tilrettelegge med egnede rutiner og gjøre avtalen og rutiner kjent i virksomheten. Bestiller/bruker: Bestiller/avroper på kontrakten/rammeavtalen, mottar ytelsen og sørger for betaling. Bestiller/bruker vil typisk være fordelt på flere personer/roller. Kontraktsforvalter: Har ansvaret for å følge opp kontrakten/rammeavtalen overfor leverandøren gjennom kontraktens levetid for å sikre smidig gjennomføring av avtalen og avdekke avvik i tide for å kunne rette disse. Sikre at samme definisjoner av ansvar brukes i andre rutiner, kontraktsregisterer mm som BIR har, for å sikre konsistent begrepsbruk.

58 56 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 2. FORBEREDELSE AV KONTRAKTSGJENNOMFØRING Hvem: Kontraktseier a. Etablere kontraktsregime Formål: Konkretisere og avtale nærmere hvordan avtalen skal gjennomføres og forvaltes. Avtale rutiner for praktisk gjennomføring av avtalen med leverandør. Eksempelvis: o Avtale alt som står i kontrakten at skal "avtales nærmere" o Konkretisere kontraktsmøter, rapportering, ressurspersoner og rutiner rundt bestilling, leveranse og mottak. Herunder, hvordan skal leverandør dokumentere at leveransene samsvarer med kontrakt? Plassere ansvar for, sette av ressurser til, samt etablere rutiner for oppfølging av kontrakten internt i virksomheten. Eksempelvis avklare o Hvem skal inneha rollen som Kontraktsforvalter? o Hvem er det "daglige" kontaktpunkt hos oppdragsgiver og leverandøren, og hvem er eskaleringspunkt hos hver part? o Hvilke personer skal ha rollen som Bestiller/Bruker? o Hva er rutinene for bestilling, mottak, kontroll og godkjenning av betaling? o Hvordan skal ytelsen kvalitetssikres? o Hvilke avvik skal og hvordan skal de rapporteres til Kontraktsforvalter? o Hvordan skal leverandøren jevnlig følges opp? (Møter, rapportering etc.) o Hvem skal kunne godkjenne endringer i avtaleforholdet? b. Intern implementering Formål: Forankre inngått kontrakt internt og kommunisere ansvaret for kontraktsmessig gjennomføring av avtalen til alle som har en rolle i kontraktsoppfølgingen. Kommunisere innholdet i kontrakten/avtalen Kommunisere hvilke rutiner som er etablert, herunder hvem som har fått hvilke roller 3. BRUK AV KONTRAKTEN Hvem: Bestiller/bruker a. Følge opp bestilling og leveranse Formål: Oppfølging og overvåkning av det som faktisk blir levert for å nå målet med anskaffelsen. Avklare hvilken avtale passer for å dekke behovet (se til kontraktsarkiv) Spesifisere bestilling i henhold til de krav kontrakten/rammeavtalen setter. Motta ytelsen. Herunder o Følge opp ytelsen til betaling for ytelsen er gjort og eventuelle avvik er håndtert og rapportert. o Avvik kan være: Ordrebekreftelse avviker fra bestilling, Leveranse er uteblitt eller forsinket, Leveranse er mangelfull eller har skader, Dokumentasjon avviker fra faktiske forhold, Faktura avviker fra leveranse eller avtalte betingelser o Dokumentere avvik for evaluering og avvikshåndtering. Varsle avvik løpende til leverandøren med kopi til Kontraktsforvalter for oppfølgingen av selve kontrakten. (Vesentlige eller repeterende avvik kan medføre rett til å avslutte kontraktsforhold før kontrakten er oppfylt). Følge opp avvik umiddelbart etter at de er oppdaget og arbeide for å finne gode løsninger a. Godkjenne og betale Rutiner/prosesser for betaling av faktura er en del av virksomhetens økonomireglement og skal følge de rutiner som gjelder. (Her kan det kanskje vises til andre rutiner i BIR)

59 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" FORVALTNING AV KONTRAKT Hvem: Kontraktsforvalter Formål: Oppnå god oppfølging av leveranser, leverandør og avtalte operative tilpasninger av inngått kontrakt, gjennom kontraktens levetid. a. Følge opp leverandør Utføre måling og oppfølging etter avtale med leverandør og interne prioriteringer. Sentrale områder kan være: o Pris- og kostnadskontroll. Både i forhold til avtalepriser og eventuelle pris- og katalogendringer. o Kontroll med hvor mye som totalt kjøpes på kontrakten ift kontraktsverdi o Kostnadsutvikling. Hvordan innkjøpene påvirker virksomhetens kostnadsbilde. o Kvalitet. Produktfeil og leveransefeil. o Logistikk. Nedetider og leveransenøyaktighet (tid/mengde) b. Endringsstyring Styre og ha løpende kontroll på endringene som gjøre i avtaleforholdet. Håndtere endringsforslag. Vurdere konsekvenser av endringer. Eksempelvis: o Hvilke økonomiske konsekvenser får endringen? o Hvilke endringer i forpliktelser for både oppdragsgiver og leverandør får endringen? o Vil enderingen endre risikobildet mellom avtalepartene? o Hvilke organisatoriske og prosessuelle konsekvenser får endringen? o Hvilke kvalitetsmessige konsekvenser får endringen? Legge frem konsekvensvurdering av endringsforslaget til den som har myndighet til å godkjenne endringer (vedkommende gjør godkjenningen) c. Avslutte kontrakt Her omtales normal avslutning av et kontraktsforhold. Kontraktsavslutning kan også være knyttet til at partene ikke har oppfylt sine forpliktelser i henhold til inngått avtale og der en av partene bringer avtalen til opphør. (Kontakt da innkjøpsavdelingen?) Sikre at forståelsen for kontraktsavslutning og hvordan dette gjennomføres i henhold til kontraktens bestemmelser er godt etablert i virksomheten og i leverandørens organisasjon Avslutte rammeavtale: o I løpet av det siste avtaleåret vil virksomheten være pliktig til å gjennomføre en ny konkurranseutsetting, der utfallet av konkurransen vil være kjent i god tid før avtalens utløpsdato. Avslutte enkeltanskaffelse: o Endelig godkjenning av leveransemengde, funksjonalitet, kvalitet, resultat osv. Gjennomføre en felles gjennomgang med leverandøren i forbindelse med kontraktsavslutning for gjensidig erfaringsutveksling for å sikre viktige bidrag til å bedre fremtidige leveranser og leverandørforhold. d. Sluttevaluering Formål: Gjennomføre en intern evaluering som bidrar til at fremtidige anskaffelser blir bedre. Gjennomføre sluttevaluering. Eksempel på tema for evalueringen: o Hvorfor ble/ble ikke mål og resultater nådd? o Ble behovet beskrevet riktig i virksomheten? o Var det manglende involvering av interessenter? o Var det interne leveranser som var forsinket? o Var det riktige krav, tildelingskriterer og kontraktsvilkår som ble brukt?

60 58 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" o Leverte ikke leverandøren som avtalt? Ble det uenighet om hva som var avtalt kvalitet? Hadde ikke leverandøren tilstrekkelig kompetanse? Var det for mange underleverandører? Endret leverandørene ytelsene eller priser som ikke var avtalt? Hvorfor oppdaget vi det ikke? Ble sanksjonene benyttet? Eventuelt hvorfor ikke - var det et klokt valg? o Fulgte virksomheten opp kontrakten for å sikre kontraktsmessig ytelse gjennom hele avtaleperioden? Var det/ var det ikke avsatt ressurser? Var det/var det ikke tilstrekkelig med oppfølgingsmøter? o Var det tilstrekkelige rutiner for mottakskontroll og å fange opp avvik? o Var ansvar og myndighet (fullmakt) gjennom hele prosessen fra inngåelse til avslutning tydelig definert med roller? Ble disse rollene utøvd? o Var avtalen tilstrekkelig kommunisert internt til virksomheten (implementert)? o Har virksomheten tilstrekkelige elektroniske støttesystemer? Dokumentere sluttevalueringen i en rapport og kommunisere den slik at de som skal være involvert i fremtidige anskaffelser får kjennskap til de erfaringene som er gjort.

61 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 59 Vedlegg 4: Revisjonskriterier God praksis for internkontroll For god praksis for internkontroll har vi bygd på det anerkjente COSO-rammeverket for internkontroll. Et viktig prinsipp i internkontroll er at det er en klar og hensiktsmessig fordeling av roller og ansvar. Rollene og ansvaret knytt til internkontroll blir ofte omtalt som førstelinje-, andrelinje- og tredjelinjeforsvar. Modellen for de tre forsvarslinjer tar for seg hvordan spesifikke ansvar og oppgaver innen internkontroll kan fordeles og koordineres i en organisasjon, uavhengig av størrelsen og kompleksiteten til organisasjonen 11. Rollefordelingen kan framstilles slik: 1. forsvarslinje eier, har ansvar for og driver daglig styring og kontroll. Dette er lederne og medarbeidere i kjernevirksomheten. 2. forsvarslinje omfatter ulike funksjoner som overvåker risiko og kontroll, legger til rette for og støtter gjennomføring, analyser og rapportering av styring og kontroll i førstelinjen. Dette er typisk funksjoner som inngår i stabsenheter. 3. forsvarslinje gir uavhengig bekreftelse til styret og ledergruppen om hvor effektiv internkontrollen i virksomhetens første og andrelinjeforsvar fungerer. Denne rollen fylles typisk av en internrevisjonsfunksjon eller en annen uavhengig part. Et underliggende premiss er at alle disse rollene trengs for å ha effektiv styring og kontroll. Når hver rolle utføres effektivt er det mer sannsynlig at organisasjonen når sine mål og etterlever regelverk. Difis veiledning om offentlige anskaffelser Som revisjonskriterier for vurderingen av kontraktsoppfølging har vi brukt veiledning om god praksis for kontraktsoppfølging fra Difis "Veileder for kontraktsoppfølging av offentlige anskaffelser", samt fagsider om offentlige anskaffelser ( Noen hovedmomenter: Selve anskaffelsesprosessen avsluttes med at kontrakt signeres med valg leverandør. Etter at kontrakt er signert gir ikke regelverket noen anvisning på hvordan oppdragsgiver skal forholde seg i kontraktsoppfølgingsfasen. Når kontrakt er signert er den offentlige oppdragsgiver og leverandør i et alminnelig kontraktsforhold, som i utgangspunktet ikke skiller seg fra kontraktsforhold som er inngått mellom to private parter. Begge har retter og plikter nedfelt i kontrakten, og etter alminnelig kontraktsrett. Kontraktsoppfølging er alle forhold og situasjoner som oppstår fra kontrakt er signert til kontrakten er avsluttet og partene ikke lenger har retter og plikter etter kontrakten. Dette innebærer særlig å kontrollere og sørge for at leverandøren leverer det han skal, når han skal, og ellers oppfyller alle sine plikter. Men det innebærer også blant annet å implementere kontrakten i sin egen virksomhet, slik at en selv etterlever sine forpliktelser overfor leverandøren. Kontraktsoppfølging handler også om å håndtere uventede og endrede situasjoner som man ikke forventet da kontrakten ble inngått. Som del av kontraktsoppfølginga er endringsstyring viktig både for oppdragsgiver og leverandør. Rammer for hvilke endringer som tillates er regulert i lov om offentlige anskaffelser. Utgangspunktet er kunngjøringen og konkurransegrunnlaget valgt leverandør er kvalifisert og evaluert på. Dersom det gjøres endringer i kontrakten som ville medført at en annen leverandør hadde blitt valgt kan det tyde på at endringen er i strid med loven. 11 "Leveraging COSO across the three lines of defence", COSO, juli 2015.

62 60 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Eksempler på slike endringer er godkjenning av vesentlig prisøkning etter tildeling, lemping på serviceparametere, vesentlige endringer av sortiment og endring av risikofordeling. Forskrift om offentlige anskaffelser Beregning av anskaffelsens verdi 2-3.Beregning av anskaffelsens anslåtte verdi (1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksl. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Veilederen til forskriften kap har en generell omtale av endringer i eksisterende kontrakter: Generelt om endringer i eksisterende kontrakter I noen situasjoner kan det være et behov for oppdragsgiver for å endre en eksisterende kontrakt. Oppdragsgivers behov kan endre seg over tid, og det kan for eksempel være ønskelig for oppdragsgiver å øke mengden av varer som skal leveres utover det avtalte volumet eller forlenge kontrakten utover den avtalte kontraktsperioden. Det kan også oppstå spørsmål om adgangen til å endre den avtalte prisen, endre hvem som er parter i avtalen eller for øvrig endre i kontraktsvilkårene. Det vil særlig være tilfellet for langvarige og komplekse kontrakter. Anskaffelsesreglene gjelder i utgangspunktet bare for prosessen frem til kontraktsinngåelse. Reglene har likevel den refleksvirkning at endringer i en eksisterende kontrakt i noen tilfeller vil bli sett på som inngåelse av en ny kontrakt, slik at oppdragsgiver ikke uten videre kan foreta slike endringer. Oppdragsgiver må da i stedet gjennomføre en ny konkurranse i tråd med regelverket Hvis det i den opprinnelige kontrakten er tatt høyde for at kontrakten kan endres underveis i avtaleperioden, kan oppdragsgiver gjøre dette uten at det krever ny prosedyre etter forskriften. Det vil for eksempel være tilfellet der oppdragsgiver har inntatt en opsjon eller en endringsklausul i kontrakten. Det kunne for eksempel være en opsjon på forlengelse av kontraktens løpetid eller øking av volumet eller en prisjusteringsklausul. Det må likevel stilles visse krav til slike opsjoner og endringsklausuler. De må være i samsvar med de grunnleggende prinsippene i lovens 5, blant annet kravene til likebehandling og forutberegnelighet. Det innebærer for det første at en opsjon/endringsklausul tydelig må beskrive hvilke endringer/utvidelser som kan foretas og på hvilke objektive vilkår.21 For det andre må opsjonen/endringsklausulen gi oppdragsgiver en ensidig rett til å foreta endringer. Det vil således ikke være rom for å forhandle med leverandøren om hvilke endringer som gjøres og vilkårene. Endelig må en opsjon/endringsklausul heller ikke forrykke konkurranseforholdet. Endringene må stå i sammenheng med det som kontrakten omfatter og må ikke føre til at kontrakten får vesentlig annen art eller omfang.22 Der det ikke er tatt med en opsjon eller endringsklausul, vil det uansett være mulig å gjøre visse mindre endringer uten at det fører til plikt til ny konkurranseutsetting. Foretas det vesentlige endringer i en eksisterende avtale vil dette imidlertid likestilles med inngåelse av en ny kontrakt, og dermed forplikte oppdragsgiver til å konkurranseutsette kontrakten. Foretas det slike endringer, uten at kontrakten konkurranseutsettes, vil dette anses som en ulovlig direkte anskaffelse. Dette vil også være tilfellet selv om det ellers er saklige grunner for å foreta slike endringer. Spørsmålet er hva som skal til for at en endring anses som en vesentlig endring, slik at kontrakten må konkurranseutsettes på nytt. En endring i en eksisterende avtale må anses som vesentlig, når den endrede avtalen er avgjørende forskjellig fra den opprinnelige

63 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 61 avtalen, og derfor viser at det var partenes vilje å reforhandle avtalens grunnleggende elementer. Vurderingen må ta utgangspunkt i den opprinnelige kunngjøringsteksten og konkurransegrunnlaget. EU-domstolen oppstiller i Pressetext tre type tilfeller av endringer som kan medføre at man har å gjøre med en ny kontrakt. Den sier at en endring vil være vesentlig, hvis den fører til nye betingelser som hvis de hadde vært en del av den opprinnelige kontraktsinngåelsen ville ha forrykket konkurranseresultatet. Det er tilfellet der andre leverandører enn de som faktisk deltok, ville hatt mulighet til å delta i konkurransen om de hadde kjent til de nye betingelsene. Det er også tilfellet der øvrige leverandører ville kunne ha utformet sine tilbud annerledes, slik at et annet tilbud kunne ha blitt valgt. utgjør en betydelig utvidelse av omfanget av tjenestene, i forhold til det som opprinnelig var avtalt. Hva som må forstås som betydelig vil avhenge av den konkrete kontrakten, herunder den opprinnelige avtalte kontraktsverdien og verdien av selve utvidelsen. (Betingelsen har også en viss sammenheng med bestemmelsene om tilleggsytelser, jf. forskriftens 14-4 bokstav f og j. Etter disse bestemmelsene kan oppdragsgiver i noen tilfelle tildele en kontrakt om en tilleggsytelse direkte til den opprinnelige leverandøren uten kunngjøring av en ny konkurranse) innebærer at kontraktens økonomiske balanse endres til fordel for den eksisterende leverandøren. Eksempelvis vil prisen alltid utgjøre en viktig betingelse i en kontrakt. En prisøkning vil derfor i utgangspunktet lett kunne bli ansett som en vesentlig endring som vil kreve en ny konkurranse. Hvis endringen er i oppdragsgivers favør, for eksempel der leverandøren senker sine priser, vil dette derimot i utgangspunktet ikke utgjøre en vesentlig endring. Forskrift om kontraktklausuler om lønns- og arbeidsvilkår Forskrift om kontraktklausuler om lønns- og arbeidsvilkår er benyttet som revisjonskriterier og er omtalt i rapporten under punkt

64 62 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Vedlegg 5: Gjennomgått dokumentasjon Mottatt skriftlig dokumentasjon som har vært gjennomgått i forvaltningsrevisjonen: BIR AS ved innkjøpsavdelingen: Innkjøpshåndbok for BIR og tilhørende datterselskaper Innkjøpshåndboken veileder Innkjøpskurs BIR 2015 Prosesskart "Forenklet forespørsel" og "Fullstendig anskaffelsesprosess" Kontraktsoppfølging veileder (veileder til kontraktsarkiv) Veileder for leverandørevaluering i BIR, sist oppdatert , Deloitte. Periodevis leverandørevaluering, vedlegg til konkurransegrunnlag. Skjema for leverandørevaluering, intern (excel-verktøy). Skjema for leverandørevaluering, ekstern (excel-verktøy). Vedlegg til leverandørevalueringsskjema BIR Privat AS Tilbud fa Renor AS på Mottak og sluttbehandling av farlig avfall, mottatt Oversikt over kontrakter om avhending av farlig avfall, og to eksempler på rammeavtaler: Innsamling og behandling av klorparafinvinduer, BIR Privat Norsk Gjenvinning Mottak og Sluttbehandling av impregnert trevirke, BIR Privat Geminor. Rapport "Helsesjekk Antikorrupsjon BIR Privat AS", , Deloitte. Prosjektrapport "Styring og kvalitetssikring av avtaler i BIR Privat AS", Prosjektrapport "Rapport om oppfølging av kontrakter i BIR Privat", Oversikt rutiner gjenvinningsstasjoner, BIR Privat drift (skjermbilde intranett) Notat etter kontroll: "Byggeprosjekt ny gjenvinningsstasjon i Sund kontroll av lønns- og arbeidsforhold for ansatte i forma ISAR spol s.r.o., Bratislava, Slovakia, underleverandør til PEAB Anlegg AS for betongarbeid", , Kjell Espen Søraas. Rutiner for saksbehandling i driftsavdelingen, Arbeidsbeskrivelse til stasjonsleder for stasjon for farlig avfall Arbeidsbeskrivelse til stasjonslederne for gjenvinningsstasjonene Rutiner for henting av farlig avfall Eksempel på dokumentasjon fra stasjon for farlig avfall Deklarasjonsskjema Skjemaet "registrering av vekt Avinor" for utfylling på stasjonen Utdrag fra PDA-en Oversikt til Avinor over mengde hentet 2015 Eksempel på kredit-avregning og vektdata fra Espehaugen gjenvinningsstasjon Avtale mellom BIR Privat AS og Retura West - Transportavtale Avtale mellom BIR Privat AS og RagnSells AS om transport

65 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 63 Avtale mellom BIR Privat AS og Norscrap West As om levering av komplekst skrapjern, kabler og ledninger og dekk inkl. felg. Driftsinstruks for gjenvinningsstasjoner Prosedyre for veiing og registrering av avfallsmengder ved henting på gjenvinningsstasjon Prosedyre for bestilling av transport fra gjenvinningsstasjonene Kursdokumentasjon om mobil transportbestilling BIR Transport AS Innkjøpsrevisjon: BIR Transport AS 2014 (intern) BIR Avfallsenergi AS Informasjonsbrosjyre "Vi forvandler avfall til ren energi!" Prosesskart: prosessoversikt BIR Avfallsenergi Eksempler på prisfastsetting og avregninger ved salg av aluminium og tungmetall (Mjelstad miljø) Eksempel på faktura fra BIR Bedrift til BIR Avfallsenergi for henting av usortert avfall før forbrenning fra Eksempel på kreditavregning fra Norscrap til Mjelstad miljø Eksempel på skrapjernpriser fra Celsa Nordic til Mjelstad miljø Eksempel på avtale om leveranse av metall mellom Mjelstad miljø og Scan Metals AS, fra 11. januar Annet Oversikt over kontrakter i BIR (excel-oversikt). Fakturaeksempler per utvalgte kontrakter. Dette er nærmere angitt i vedlegg 2. Fullmaktsrapport godkjenning av faktura Contempus Kontrakter/avtaler som er nærmere gjennomgått: Entreprisekontrakt mellom BIR Nett AS og Fyllingen Maskin AS "Vestre muralmenning mfl.", datert 10. oktober Strand AS BIR NETT AS, "Kontrakt Terminalbygg Jekteviken", datert Generalentreprisekontrakt for gjenvinningsstasjoner på Sund, Osterøy og Fusa mellom BIR AS og PEAB Anlegg AS, datert hhv. 13. januar 2015 og 8. juni Rammeavtale om renhold mellom BIR AS, BIR Privat AS og BIR Transport AS som oppdragsgiver, og ISS Facility Services AS som oppdragstaker, datert 17. juli Norsk Scania AS BIR Transport AS, "Avtale om kjøp av: 8 stykk renovasjonsbiler komprimerende", datert 29. april Kanstad Mekaniske AS BIR Privat AS, "Avtale om fullskala testing av O-serie KM DypOpp", datert Franzefoss Miljøkalk AS BIR Avfallsenergi AS, "Rammeavtale vedr. kjøp av "Miljø Hydratkalk VK, Miljø Brennkalk VK, Miljø HOP Standard", datert BKK Marked -BIR AS, "Avtale om kjøp av driftstj. knyttet til maskinvare, infrastruktur og programvare", datert

66 64 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" Ragn Sells AS BIR Privat AS, "Mottak og behandling av lett forurensede masser og gips", datert "Rammeavtale: Diesel og bensin" der Statoil Fuel og Retail Norge AS er oppdragstaker og BIR AS som oppdragsgiver. Definert som kunder i kontrakten er: BIR Privat AS, BIR Transport AS, BIR Avfallsenergi AS, BIR BedriftAS, TH Paulsen AS, Retura Vest AS, og Br Salomonsen. Datert

67 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 65 Vedlegg 6: Eksempel på klausul for lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter Under er én mulig utforming av klausul for lønns- og arbeidsvilkår. Klausulen er inntatt i et konkurransegrunnlag, for å vise hvordan dette bør gjøres. Dette eksempelet er tilpasset konkurransegrunnlaget for renholdstjenester som er en av de case- kontraktene som er gjennomgått i forvaltningsrevisjonen. Klausulen er tatt inn som nytt punkt 3 til bilag 6 i konkurransen om renholdstjenester. Merk særskilt at klausulen som er tatt inn her ikke er en "generalklausul" som kan brukes i ethvert konkurransegrunnlag. Klausulen må tilpasses de ulike konkurransegrunnlagene som den brukes i.

68 66 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter"

69 BIR, Forvaltningsrevisjon "3. parts avfallshåndtering og misligheter" 67