Markedsstyrt boligproduksjon i Osloregionen

Transkript

1 Markedsstyrt boligproduksjon i Osloregionen Rolf Barlindhaug og Siri Nørve, Norges byggforskningsinstitutt Paper til forskersamling i Trondheim juni NFRs byutviklingsprogram. Foreløpig utkast. Må ikke siteres eller spres uten forfatternes samtykke. Problemstillinger og metode I følge opprinnelig søknad vil vi i prosjektet ta sikte på å forklare dynamikken i utviklingen av det totale boligtilbudet i Osloregionen over tid. 1. Vi vil fokusere på nyproduksjon som fortetting, nybygging i større skala og transformasjon av næringsbygg til boliger. 2. Vi vil vise hva som har skjedd mht byutvikling og stedsdannelser det siste tiåret, forklare hvordan investeringsbeslutningene har framkommet, samt studere dynamikken mellom grunneiere/bygningseiere, investorer, eiendomsutviklere og offentlige myndigheter. 3. På grunnlag av den økte forståelsen av disse prosessene vil vi diskutere det offentliges muligheter for å påvirke boligbyggings omfang, karakter og romlig fordeling og hvordan slike drivkrefter kan utnyttes i praktisk boligplanlegging. Vi tar utgangspunkt i teorier og kunnskap om hvordan boligmarkedet fungerer i områder med arealknapphet og om prosessene knyttet til transformasjon av næringsbygg til boliger. Sentralt her er teorier for prisdannelse i pressområder, hedoniske prianalyser og sosial konstruksjon av steder. Dette settes i sammenheng med studier knyttet til forklaringer av hvorfor boligbyggingen i Osloregionen har vært relativt lav på 1990-tallet og hva som ligger bak enkeltaktørers investeringsbeslutninger. Vi spør om forholdet mellom boligtilbudet i Oslo og i omegnskommunene er blitt endret i tiårsperioden og om hvordan boligproduksjonen har utviklet seg i relasjon til foreliggende offentlige planer. Prosjektet tar utgangspunkt i at Oslo som andre storbyer omstruktureres. Næringslivet er i omdanning og en rekke teoriretninger ser på lokaliseringsbeslutninger (Bowitz m.fl, 2002). Omstruktureringen av næringslivet har økt boligetterspørselen i Oslo og omengskommunene. Likevel bygges det lite i Oslo sammenlignet med flere av Akershuskommunene slik offentlig statistikk framstiller det. Til forskjell fra tidligere utbyggingsperioder er kommunene mer passive i utbyggingspolitikken og de urbane transformasjonsprosessene er i mindre grad offentlig styrt. Markedsforhold og private initiativ er i økende grad blitt styrende for hva slags boliger som tilbys og hvor. Det offentlige kan legge overordnede planer, men disse må fylles av private 1

2 aktører. Det er de private aktørenes strategier som legger føringer for hva som bygges og hvor. I dette prosjektet velger vi å se utviklingen som et resultat av ulike nettverk- og partnerskapssamarbeid mellom ulike private og offentlige aktører i et governanceperspektiv. Vi skal studere samspillet mellom private aktørers strategier og offentlig policy og planlegging. Status i prosjektet Så langt i prosjektet har vi startet analysen av data over boligbyggingen i Oslo fra Noen smakebiter fra denne analysen vil bli presentert senere i notatet. Data over nybygde boliger inneholder ikke nye boliger som er framkommet gjennom for eksempel bruksendringer av bygg fra næring til bolig eller nye boliger innredet på loft i eksisterende bygårder. Gjennom et samarbeid med Plan og bygningsetaten i Oslo forsøker vi å finne hensiktsmessige metoder for å produsere denne typen statistikk for perioden , slik at denne kan sammenholdes med offisiell byggearealstatistikk. Samlet vil dette gi et riktigere bilde av nybyggingen i Oslo og vi stiller så langt i prosjektet et stort spørsmålstegn ved antakelsen om at boligbyggingen i Oslo har vært spesiell lav sammenlignet med de andre storbyene i Norge og landet forøvrig. Vi vil i denne sammenhengen se på veksten i boligmassen mellom Folke- og boligtellingene i 1990 og 2001 og sammenligne denne med den registrerte nybyggingen i perioden. For Oslo som helhet har det vært en negativ avgang av boliger på omkring 8000 i perioden. Dette betyr at vi i tillegg til den registrerte nybyggingen av boliger har fått en tilvekst i boligmassen på 8000 fra den eksisterende boligmassen. Noe av dette kan være transformasjonsprosjekter og innredninger av loftsleiligheter. Case-studiene vil bli satt i gang høsten 2003, så her har vi lite nytt å bidra med. Vi har arbeidet en del med grunnlaget for valg av case og med begrepsavklaringer. Begreper som sted og node vil drøftes og gis konkrete innhold. Skal casene ta utgangspunkt i et avgrenset geografisk område, et område med en overbyggende reguleringsplan (hele Nydalen), i en bestemt utbyggers prosjekt (for eks. Badebakken i Nydalen/Bjølsen) eller i et avgrenset transformasjonsområde der flere utbyggere kan være innblandet, men der de geografiske grensene bestemmes av grensene for tidligere næringsaktivitet (eks Pilestredet Park fra helse til bolig). Hvis vi velger et fortettingsområde i en ytre bydel der småhusplanen gjelder hvor stort geografisk område skal vi studere? Det er jo effekten av mange slike fortettingsprosjekter som gir bydelen eller området en endret profil og et nytt innhold. Sentrale trekk ved boligmarkedet i Oslo-regionen Monosentrisk teori for forklaring av prisdannelsen Den monosentriske teorien for hvordan byer vokser har stått sentralt i mange år (Alonso (1964), Mills (1967), Muth (1969). Innbyggerene reiser til et sentrum (Central Buisiness 2

3 District CBD) hvor de har arbeide og bor i ulike avstander fra dette senteret. Jo lenger fra senteret de bor, jo høyere blir reisekostnadene. Forenklet kan en si at inntekten minus reisekostnader kan brukes til boligtjenester og andre goder. For å kompensere for reisekostnader synker tomteprisene og dermed også boligprisene eller leien, som et uttrykk for prisen på boligtjenestene, med avstanden til sentrum. Den monosentriske teorien tilsier at avstanden til byens ytterkant øker når befolkningen øker, når inntekten øker, når enhetsprisen for reiser avtar og når landavkastningen til alternative formål, oftest avkastning til jorbruksareal i ytterkanten, går ned (Wheaton, 1974). Inntektsvekst fører til økt boligetterspørsel og dermed press på arealer i ytterkanten. Forbedret reiseteknologi gjør det rimeligere å bo i ytterkanten og byen vokser, mens en reduksjon i avkastningen i jordbruket lettere frigjør slike eiendommer til boligformål, gjennom lavere tomtepriser for disse. Dagens boligtilbud kan forenklet beskrives som ringer rundt et senter. I randsonen vil prisene være lik hva det koster å bygge nytt, forutsatt et fungerende tomtemarked der tomteprisen bestemmes av tomtens alternative anvendelse for eksempel til jordbruk. Innerst vil prisen reflektere sparte reisekostnader fra randsonen til det innerste området. - Jo lenger utover disse ringene går før en kommer til et balansert marked, der pris bestemmes av produksjonskostnader, jo dyrere vil det være sentralt - Jo høyere inntekter i den eksisterende befolkningen, jo høyere blir reisekostnadene og jo høyere blir de sentrale prisene. Prisene ytterst blir upåvirket av dette. - Inntektsvekst fører til økt bygging. Dersom ringen er full, må en legge på en ring, noe som igjen øker reisekostnader og prisene sentralt. - Økt befolkningsvekst i regionen vil føre til mer bygging i randsonen og dermed økte priser sentralt, jmf. at storbyer i Europa har langt høyere priser enn Oslo. Dette resonnementet gjelder når all boligbygging skjer perifert, fordi det er fullt lenger inn. Fortetting, transformasjon m.m. gjør at det likevel bygges mye nytt, også sentralt. På den måten kan en stoppe eller utsette prosessen med å legge til nye ringer ytterst. Flyttingen til hovedstadsområdet er så stor at det bygges både sentralt og perifert. Prisene stiger, men mindre enn om det bare hadde blitt bygget perifert. I perioder med høye boligpriser, kan derfor en sentral tomt som kan utvikles eller transformeres til boliger gi høy avkastning. Det samme gjelder tomter med reguleringsrisiko i attraktive fortettingsområder. Hedoniske prisanalyser Den monosentriske teorien gir bare en del av forklaringen på prisdannelsen i et byområde. Med utgangspunkt i et geografisk mønster over variasjoner i prisnivå, kan hedoniske prisanalyser som verdsetter egenskaper ved boligen og omgivelsene blant annet bidra til å forklare prisvariasjoner innen et bestemt geografisk område. Når mange egenskaper som har positiv effekt på en boligs pris hoper seg innenfor et avgrenset område, vil området kunne framstå som en øy med et relativt høyt gjennomgående prisnivå. Et bilfritt område med 3

4 trygge lekeområder for barn, park i nærheten, omfattende kultur- og restauranttilbud, flere offentlige kontorer og privat service vil kunne trekke opp prisen. I tillegg til å forklare prisvariasjoner med reisekostnader og variasjoner i fysiske strukturer, vil befolkningenes sammensetning i området kunne ha betydning. For det første ser det ut til å være et klart øst-vest skille i Oslo og det nære omlandet. Områder i med lik fysisk struktur og like reisekostnader inn til sentrum synes å ha svært ulike priser men samtidig forskjeller i befolkningssammensetning, spesielt etter inntekt. Vi vil forsøke å gå nærmere inn i denne diskusjonen og knytte an til begreper som stedsidentitet og sosiale nettverk. Bowitz m.fl (2002) gjennomgår sentrale lokaliseringsteorier fra feltet næringsutvikling og økonomi. Teoriene handler derfor hovedsakelig om hvor ulike deler av næringslivet velger å etablere seg geografisk i byen. Noen av teoribidragene ser på fordelene av samlokalisering, for eksempel å etablere et optimalt forhold mellom bedrift, kunde og leverandører. Innenfor denne tradisjonen forklarer noen av tilnærmingene samlokalisering ut fra fordeler av sosiale nettverk mellom bedriftene. Slik samlokalisering kan like gjerne skje som knoppskytinger innenfor bygrensen, ofte gjennom transformasjon, som gjennom jevn spredning rundt et bysenter. Årsaken til mer spredt etablering kan være at kø- og arealkostnadene ved å etablere seg i sentrum er blitt for store. Etterspørrere etter bolig vil kunne tenke motsatt. Å flytte inn til sentrum innebærer sparte reisekostnader, der køkostnader er en del av disse. Skal fordelene ved samlokalisering utnyttes på et nytt sted vil hver enkelt aktør være avhengig at andre etablerer seg der. Dette gir opphav til ulike vurderinger omkring det å være den første som tar sjansen på å etablere seg. I transformasjon av større områder til bolig, der utbyggingen er for stor for enkeltutbyggere, vil det oppstå lignende vurderinger. Samtidig må vi drøfte i hvilken grad framveksten av nye næringsområder i neste omgang gjør tilliggende utbyggingsmuligheter for boliger mer attraktive, jmf. drøftingen over der det rundt en næringsutvikling også kommer etableringer som bidrar positivt i prisdannelsen på boliger. De første utbyggerne som etablerer seg i et slikt område vil antakelig stå overfor lavere tomtekostnader enn de som kjøper seg byggegrunn etter at den første utbyggeren har startet. Slike spillsituasjoner kan være forklaringen på at noen områder ikke har blitt utbygd. Vi vil vurdere om et av casene skal omhandle vellykkede løsninger på slike problemstillinger. Denne begrepsdrøftingen håper vi vil være til nytte når vi skal vurdere utbyggere og investorers investeringsbeslutninger i boligbygging eventuelt kombinert med annen utbygging. Våre foreløpige hypoteser går i følgende retning: Sosial konstruksjon et supplement til lokaliserings og prisdanningsanalyser. Ved fortetting i eksisterende småhusområder tilpasser utbyggeren seg eksisterende strukturer og reklamerer med det som er. Det som er, er ikke bare en fysisk utbygging og en romlig struktur, men også områder som det i manges oppfatning, er knyttet en mening eller oppfatning til. Det kan være områder som er homogene, i den forstand at det eksiterer en 4

5 relativ ensartet oppfating om stedet. Og det kan være steder der oppfatningen er mer variert, vi kan si at det eksiterer ulike versjoner av stedet (Røe, Eidheim og Smidt 2002). Ser vi på områder der det foreligger en relativ ensartet oppfating om, vil salgsprisen på de ferdige boligene være gitt på forhånd og fortjenesten ligger i smarte tomtekjøp der en har sett et utviklingspotensiale som få andre har vært klar over. Resultatet kan enten bli mer av det samme, utbyggeren legger seg på det eksisterende preget som har en sikker etterspørsel. Men avhenging av rammevilkår, som regulering, kan også området innby til en annen type utbygging (som er uønsket i området ) som bidrar til å transformere området og på sikt endre stedets (fysiske struktur) omdømme. For den enkelte utbygger spiller ikke dette noen rolle. Men dette kan påsikt ha betydning for stedet og den sosiale konstruksjonen av stedet. I større feltutbygginger i byens randsone eller i Akershuskommunene vil tankegangen også kunne være mer av det samme. En kopierer tildels lignende feltutbygginger og tilbyr boliger til en forventet befolkningsvekst. I Oslos vestlige bydeler har en sett at Småhusplanen har åpnet opp for nye utbyggingsformer som påsikt ville transformerer det fysiske utrykket. Men om denne utbyggingsformen vil endre den sosiale konstruksjonen, meninger knyttet tilstedene, er ikke like sikkert. Det kan være at den sosiale konstruksjonen ombygges, men at deler av det sosiale innholdet knyttet til stedene består ( her tenker vi evt. å trekke på Bourdiues feltteori) I områder i indre by, gjerne såkalte transformasjonsområder, vil det kunne herske en annen type logikk. Her eksisterer det knapt noen identitet (jmf studien av Sandvika, Røe, Eidheim og Smidt 2002) og denne må skapes underveis. En må bygge opp en ny image som selger ( øke stedets institusjonelle kapasitet ). Et samarbeid med offentlige myndigheter og annen privat kapital kan gjennom utviklingen tilføre steder slike verdier. Dette skjer ikke bare gjennom å skape et fysisk uttrykk, men gjennom de diskurser som finner sted i plan- og utviklingsprosessen (Healey 1997). Det skapes nye steder som rammer for de ulike prosjekter. Utbyggerne etterstreber f.eks å fylle området med egenskaper som øker salgsprisen, for å tiltrekker seg mennesker i høyinntektsgrupper. Dette ville i seg selv kunne innebære høye salgspriser. I våre casestudier vil vi søke å avdekke ulike utbyggerstrategier, i hvilke grad de selger etablerte verdier og hvordan de går framfor å tilføre sine prosjekter nye verdier. Utbyggere møter offentlige planer Utbyggerinteressene møter i sine konkrete prosesser et offentlig planleggingssystem som har lagt føringer for hvordan en ønsker at byen skal utvikle seg. Røsnes (200?) skiller mellom planlegging i tre hovedtyper av geografisk-administrative kontekster. For det første planlegging rettet mot arealbruk i ubebygde områder, for det andre tradisjonell regional planlegging rettet mot funksjonsdeling, avgrensning mellom bebygde områder på overordnet nivå og til sist byplanlegging. Byplanlegging er rettet mot styring av arealbruksendringer, lokalisering av (by)funksjoner, infrastrukturutvikling og arkitektonisk formgivning innenfor 5

6 bebygde områder. I prosjektet vil vi gjennomgå kommunale planer på 1990-tallet og andre føringer som har lagt til grunn for boligbyggingen, for eks. småhusplanen i ytre by. Boligpriser, nybygging og vekst i boligmassen Figur 1. Boligprisnivå i Akershuskommuner i prosent av Oslo (100%). Boligpriser

7 Figur 2. Boligprisnivå i prosent av nivået i bydel Bygdøy-Frogner. Priser i perioden Utbyggere og investorer kan dels ta denne prisstrukturen som gitt, men utbyggingsinteressene kan også aktivt bidra til å endre et mindre områdes attraktivitet. For en utbygger som skal selge boliger i dette området, vil fortjenesten på områdeutviklingen kunne være svært stor. På bydelsnivå vil ikke endringer i slike områders attraktivitet nødvendigvis slå merkbart ut i boligprisene. Dette nødvendiggjør analyser på et mer detaljert plan enn bydel. Nedenfor vises to figurer der vi har satt registrert boligbygging i perioden i forhold til gjennomsnittlig boligmasse i områdene basert på Folke- og boligtellingene i 1990 og

8 Figur 3. Boligbygging pr. år i perioden i promille av gjennomsnittlig boligmasse i kommunen 1990 og Oslo og Akershuskommuner 1. 1 Kartet kan lages slik at vi plukker ut nye kommuner i Drammenskoridoren og i Mossekorridoren i tillegg. 8

9 Figur 4. Boligbygging pr. år i perioden i promille av gjennomsnittlig boligmasse i bydelen 1990 og Bydeler i Oslo. Før vi kommenterer byggetallene nærmere vil vi gjennom en nærmere analyse av folketellingsdata sette spørsmålstegn ved om boligbyggingen i Oslo har vært så lav som antatt. 9

10 3,0 2,5 2,0 1,5 Oslo Bergen Trondheim Stavanger 1,0 0,5 0, Figur 5. Forholdet mellom befolkningstilvekst i aldersgruppen 20+ og nybygging av boliger Oslo kommer dårlig ut på 1990-tallet ved at befolkningsveksten har vært stor i forhold til nybyggingen. Som vist i figur 3 var den også lav i Oslo sammenlignet med omlandskommunene når boligbyggingen ble sett i forhold til eksisterende boligmasse FOB Netto tilvekst Nybygging Avgang Oslo Akershus Figur 6. Forholdet mellom nybygging, tilvekst i boligmassen og avgang i Oslo og i Akershus. Mens boligmassen i Oslo vokste med over boliger, ble det bygget bare boliger i perioden i følge SSBs byggearealstatistikk. Som nevnt har det vært en negativ avgang, dvs. en tilvekst fra den eksisterende boligmassen på nær boliger. I mindre omfang finner vi det samme mønsteret i Akershuskommunene. 10

11 ,5 Fob90-01 Netto tilvekst ,2 Befolkningsvekst år 1,1 1,7 0 Oslo Bergen Trondheim Stavanger Figur 7. Forholdet mellom befolkningstilvekst i aldersgruppen 20+ og tilvekst i boligmassen Når vi bruker tilvekst i boligmassen i stedet for nybygging kommer nå Oslo bedre ut enn Stavanger, mens Bergen og Trondheim forsatt ligger best an i å bygge for en voksende befolkning. Selv om veksten i boligmassen har vært stor både gjennom tilvekst fra den eksisterende boligmassen og nybyggingen, har likevel boligprisene i Oslo steget mer enn i alle andre områder av landet. Lønnsomheten i boligbyggingen har derfor ikke blitt påvirket av den sterke tilveksten fra den eksisterende boligmassen. En vanlig antakelse er at dersom tilbudet av nye boliger er lavt vil dette i seg selv gi en kraftig økning i boligprisene. Ho og Ganesan (1998) finner imidlertid i en studie av Hong Kong at det er de fundamentale demografiske og økonomiske faktorene som befolkningsendringer og permanent inntekt som hovedsakelig bestemmer utviklingen i boligprisene og at tilbud av areal for boligbygging hadde en signifikant, men ubetydelig virkning. For Oslo betyr dette at den kraftige boligprisutviklingen de siste årene er forenlig både med høy og lav boligbygging. Etterspørselspresset gjennom arbeidsplassetableringer, økt antall studenter og et generelt flyttepress mot Oslo i de yngste aldersgruppene, har ikke blitt dempet gjennom boligtilveksten. Så hvorfor har ikke boligbyggingen vært enda større? Eller er det riktigere å si at når byen vokser raskere enn andre tettsteder, må gjennomsnittsprisene stige mer enn i andre områder. Gir dette seg utslag i høyere tomtepriser som tilkommer grunneiere og presser lønnsomheten i byggenæringen? Barlindhaug (2001) angir følgende årsaker til at boligbyggingen ser ut til å ha vært og er lav i noen av Oslo-Akershus regionens delområder: 11

12 1. Markedsprisene er eller har ikke vært høye nok for at nybygging lønner seg 2. Kapasiteten i byggenæringen er sprengt og byggekostnadene blir for høye for byggherrer 3. Arealsituasjonen, spesielt i byområdene, er kompleks, noe som fører til tidkrevende planlegging og offentlig saksbehandling 4. Kommunene har en oppfatning om at boligbygging belaster kommunale budsjetter og er derfor tilbakeholdne med aktiv tilrettelegging 5. Organiseringen av boligproduksjonen har endret seg siden slutten av 1980-tallet Alle faktorene synes å ha betydning, men med ulik vekt i ulike områder av Oslo-regionen. Vi gjennomførte en intervjuundersøkelse av et utvalg utbyggere i Oslo-regionen i 2002 (Barlindhaug, 2002). Utbyggerne mente prisnivået var for lavt i de østlige og sydlige delene av Oslo. Flere holdt seg derfor unna disse områdene. I områder eller kommuner uten knapphet på areal vil en etterspørselsøkning føre til boligbygging og ikke nødvendigvis gi utslag i prisene. Dette kan observeres i Gardemoenområdet, der flyplassetableringen har ført til økt etterspørsel etter boliger i nærheten og økt bygging. Dette har kommunene vært forberedt på og lagt til rette for. Utbyggerne rapporterte om høy aktivitet rundt Gardermoen, men at det er vanskelige områder. En tåler ikke utbyggingsavtaler i særlig omfang, noen nye felter hadde salgsproblemer, og enkelte utbyggere meldte at de hadde tapt småhusmarkedet til lokale byggmestere. I andre Akershuskommuner der det ikke er sammenheng mellom boligtilveksten og prisnivået kan forklaringene være at en ikke ønsker en så stor vekst som etterspørselen legger opp til. Dels kan det være uttrykk for at kommunen er utbygd, dels kan det skyldes belastning på kommuneøkonomien og en uønsket alderssammensetning, der mottrekket har vært bruken av utbyggingsavtaler eller utbyggingsavgifter. Utbyggerne hadde tro på at kravene i utbyggingsavtaler mer å mer kom til å påvirke tomteprisen, men de fleste erfaringene de satt med gikk på tilfeller der kommunene hadde kommet med krav etter at tomta var kjøpt slik at lønnsomheten i prosjektene ble truet. Prisen på den ferdige boligen var jo allerede satt i markedet, slik at en ytterligere overveltning på kjøper ikke var mulig. Utbyggerne ønsket større forutsigbarhet. Reguleringsprosessen var tidkrevende, men utbyggerne har nå store tomtebanker med tomter i ulike faser av prosessen. Byggesaksbehandlingen tar kortere tid og er ikke lenger noen flaskehals. Noen områder der myndighetene ønsker boligbygging er ikke så attraktive, men de som sitter med ferdig regulerte tomter bygger dem ut. De siste årene har byggekostnadene økt svært kraftig, mest fordi kapasitetsgrensen er nådd. En må betale mer for den arbeidskraften en har, samtidig som ny arbeidskraft er langt mindre produktiv. Sammen med usikkerheten omkring prisutviklingen på boligmarkedet framover er dette noe som vil true lønnsomheten i nye prosjekter og som kan føre til mindre aktivitet enn det kommuneplanene legger opp til. Innen Oslo varierer prisene svært mye. På Søndre Nordstrand ligger prisene noe over halvparten av nivået på Bygdøy-Frogner som de siste årene har fått et ekstra oppsving etter at flystøyen fra Fornebu forsvant. Er det opplagt at utbyggerinteressene vil søke å bygge der 12

13 prisnivået er høyest? Eller vil det være prisstrukturen i tomtemarkedet og reguleringsbestemmelsene som legger føringer for hvor lønnsomheten er størst. Er det slik at tomteprisene på Søndre Nordstrand har vært lave, og at tomtekostnadene pluss normale byggekostnader, til tross for lave salgspriser, likevel har gitt utbyggerne fortjeneste? Er det høye prisnivået et uttrykk for at området er fullt og at en eventuell fortetting eller transformasjon i slike områder under alle omstendigheter vil utgjøre et lite volum og kreve en lang planprosess? Bygging i randsonen eller transformasjon? I et fysisk byutviklingsperspektiv har Oslo, som andre europeiske storbyer, opplevd en kraftig omstrukturering av næringslivet. Industriarbeidsplasser er flyttet ut av byen eller lagt ned, mens servicesektoren ekspanderer kraftig. Nye produksjonsbedrifter legges like gjerne i Oslos ytterområder eller i nabokommunene. Byer som ligger innenfor regionens bolig- og arbeidsmarked ser seg selv i større grad som en del av et større bolig- og arbeidsmarked, og utviklingen i flere av disse byene skjer i relasjon til utviklingen i hovedstaden. I stedet for en kvantitativ byutvikling basert på stadig ekspansjon og et voksende arealbehov, skjer utviklingen nå også gjennom kvalitativ forandring av den eksisterende by, framfor alt i city og citynære områder (Statens Byggeforskningsinstitut, 2001). Transformasjon av sentralt beliggende områder er en konsekvens av at samfunnsutviklingen gjør gamle industrieiendommer lite brukelige til industriformål og at eiendomsmasse og grunn blir frigitt til nye formål. Nedlagte industriområder sentralt i byen gir store muligheter for utviklingen av bysamfunnet, både når det gjelder boligbygging og for forretningsmessig virksomhet knyttet til disse transformasjonene. Hva er det som påvirker lønnsomheten i transformasjonsprosjekter? - Når nabokommunene av ulike grunner bremser boligbyggingen, vil prisnivået i Oslo stige og øke lønnsomheten ved transformasjon sammenlignet med alternativ bruk av areal og bygningsmasse. - Dårlig veikapasitet og dårlig kollektivutbygging i regionen vil øke reisekostnadene og forsterke prisforskjeller mellom sentrum og randsone, som igjen vil bedre lønnsomheten i transformasjonsprosjekter. - Opprettholdelse av markagrensen vil virke begrensende på annet boligtilbud og øke lønnsomheten i transformasjonsprosjekter. - Opprettelsen av nye arbeidsplasser i regionen øker etterspørselen etter boliger bygges det i randsonen så øker reisekostnadene og prisene sentralt og dermed transformasjonslønnsomheten. - Dersom preferansene endres i retning av å bo sentralt (urban trend) vil flere etterspørre en sentralt beliggende bolig og prisene ville øke relativt til randsonen. For de som kun vurderer reisekostnader og boligpriser, vil dette trekke i retning av å kjøpe bolig perifert i stedet for sentralt. Med et gitt antall hushold i en gitt boligmasse vil en vridning av preferansene mot urbane verdier antakelig ha liten priseffekt men føre 13

14 til en sterkere konsentrasjon av folk med urbane preferanser sentralt, mens de som ikke verdsetter dette i samme grad trekker ut av byens sentrum. Effekten på lønnsomheten ved transformasjonsprosjekter vil være avhengig av sammenhengen mellom urbane preferanser og betalingsvilje for bolig. Betalingsviljen er igjen en funksjon av inntekt og preferansen mellom bolig og andre goder. På den annen side er det flere faktorer som trekker ned lønnsomheten: - Det er mer kostbart å bygge nye høyhus i sentrumsområder enn mindre boliger i periferien - Det er kostbart å bygge om eksisterende bygg, samtidig som de ofte blir uhensiktsmessige; parkering i annet bygg og ofte uten balkong Begge disse forholdene presser ned tomteprisen på transformasjonsområder og gjør alternativ bruk av bygninger og området mer lønnsom. I den videre analysen av transformasjonsprosjekter må vi skille mellom transformasjon av områder og transformasjon av bygg. Mange av de nye boligene i transformasjonsområder kan bestå av helt nye bygg (som telles med i SSBs byggearealstatistikk). Er det mulig å inndele byggingen i felt, fortetting og transformasjon? I prosjektet ønsker vi å inndele boligbyggingen i feltutbygging, fortetting og transformasjon. Dette synes vanskeligere enn vi hadde tenkt. For det første er begrepsbruken uklar. Med transformasjon til bolig eller byomforming forsto vi i utgangspunktet boligbygging på arealer som tidligere var regulert til andre formål enn boliger. Straks kommer vi imidlertid inn på grensetilfeller. Et område kan ha vært regulert til boliger, næring og evt. andre formål. Når noen av næringsbyggene bygges om til boliger, vil ikke dette nødvendigvis være gjenstand for omregulering, men framkomme som byggesak. Dermed vil et slikt tiltak i vår enkle kategorisering havne i kategorien fortetting. Når jordbruksområder omreguleres til boliger, vil også dette være en transformasjon fra næring til bolig, men dette vil vi gjerne kalle feltutbygging eller bygging i jomfruelig mark. Rent praktisk kan vi heller ikke fra GAB skaffe oversikt over om en byggesak har vært gjenstand for omregulering eller ikke. Da må en inn på de enkelte sakene, noe som vil være svært tidkrevende. En omregulering trenger heller ikke bety at arealet er omregulert fra annen bruk til bolig, men at det i eksisterende reguleringsbestemmelser ligger inne krav til hustyper, bebyggelse og leilighetssammensetning som eier av tomta ønsker å endre på. Det vil også være et problem å gjøre en avgrensning mellom feltutbygging og fortetting. Hvor stort skal et prosjekt være før en kan kalle det feltutbygging og ikke fortetting eller ifyll? Stavanger kommune har foretatt en inndeling av boligbyggingen i tre kategorier; ifylling, prosjekt og feltutbygging. Felt er definert manuelt og etter skjønn ved å vurdere arealet som er brukt til boligbyggingen. Ofte er det tidligere jordbruksområder og friluftsområder som er tatt 14

15 bruk til boligformål. Tidspunktet for når arealet ble regulert til boligformål spiller ikke inn. Helst skal det være utbygging av 10 boliger eller mer, men i en påfølgende 10-årsperiode tas også prosjekt/boliger på mindre enn 10 boliger med som feltutbygging. Prosjekter og ifylling er den andre typen utbygging, der skillet går mellom prosjekt over og under 10 boliger i slengen. Stavanger har laget et uttaksprogram fra KOMGAB der alle typer nybygging av boliger blir tatt med, også bruksendringsprosjekter. Disse prosjektene tar ikke SSB med i sin byggearealstatistikk for kommunene. Derfor er Stavanger kommunes oppgitte byggetall større enn det som SSBs byggearealstatistikk viser. Vi har vist at det både definisjonsmessig og rent praktisk er problematisk å fordele boligbyggingen på kategoriene transformasjon, fortetting og felt. En alternativ måte å nærme seg dette på, og som unngår de problemene vi har med den første avgrensningen, vil være å inndele boligbyggingen etter størrelsen på prosjektene. Rent praktisk vil også dette by på problemer. Det er nemlig slik at en bolig som kan rives uten at det berører andre boliger får et eget bygningsnummer. Antall boliger i KOMGAB er antall boliger i bygg med samme bygningsnummer. En blokk får et eget nummer og antall boliger i blokken tilordnes variabelen antall boliger i GAB. I vårt bestilte datamateriale ligger det inne 1 linje pr. bolig i denne blokken, dvs vi har like mange linjer med samme bygningsnummer som vi har boliger i bygningen. For hver bolig ligger det inne en verdi på variabelen antall boliger som tilsvarer antall linjer. Består et prosjekt av to blokker, må en legge sammen antall boliger fra begge blokkene. I rekkehus, vertikaldelte tomannsboliger og eneboliger får hver boligenhet et eget bygningsnummer 2. For å vite hvor mange slike boliger som skal høre til samme prosjekt må en legge sammen boliger i samme område fra samme tidspunkt. I praksis kan to utbyggere bygge hvert sitt prosjekt i samme gate på samme tidspunkt. Det vil derfor være feil å slå sammen disse to prosjektene til ett prosjekt. Siden byggherrens navn også er knyttet til våre bestilte data, kan vi sjekke for dette. For å finne ut hvor stort manuelt arbeide dette vil innebære, vil vi prøve ut en praktisk metode på to bydeler, en bydel i indre by Gamle Oslo og en bydel i ytre by med hovedsakelig småhusbebyggelse; Vinderen. Aktuelle problemstillinger i analyse av boligbyggetall Hva slags boliger bygges hvor (hustype på bydel) Er det blitt et større innslag av blokkboliger i de ytre bydelene? Kan det sies noe om forholdet mellom ifyll av enkeltboliger og større utbygginger, for eksempel 10 (5) småhus eller mer i samme prosjekt? 2 Antall boliger er en tvilsom variabel fordi kan en bolig rives uten at det får betydning for andre gis den eget bygningsnummer og da får den 1 på antall boliger 15

16 Hvordan er fordelingen av prosjekt på større byggherrer og hva karakteriserer byggherrene? Hvor store er hvert enkelt byggefelt (prosjekt)? Hvor mange boliger bygges der det også er næring i bygget (og hvilke næringer)? Hvordan er fordelingen på rom i ulike prosjekt og i ulike bydeler? Foreløpig analyse av Gamle Oslo Mellom 1991 og 2002 finner vi at det er satt i gang i alt 43 byggeprosjekter bestående av 1935 boliger i bydel Gamle Oslo. Trettitre av disse 43 prosjektene besto av frittliggende blokker på 3 etasjer eller mer. Fem prosjekter gjaldt småhus med 3 eller flere boliger, typiske rekkehusprosjekter. 85 prosent av prosjektene var rene boligprosjekt, eventuelt med garasjer i bygget 3, mens de andre inneholdt en blanding av bolig og annen næring. Trekker vi inn antall boliger i hvert prosjekt, lå 91 prosent av boligene i prosjekter som var rene boligbygg. De 43 prosjektene hadde 27 ulike byggherrer. USBL hadde 6 prosjekter, OBOS og Byggholt 4 hver, mens Selmer hadde 3. Ser vi på hvor mange boliger de enkelte utbyggerne har bygd var det Selmer som bygde flest med 430. Deretter fulgte Eiendomssanering AS med 312, USBL med 242 og Sameiet Grønlandshagen med To tredjedeler av boligbyggingen i Gamle Oslo mellom 1991 og 2002 skjedde før prisene nådde bunnen i Svært mange av de som fullførte sine boligprosjekter i denne perioden, antakelig med tap, trakk seg ut av området og har ikke kommet inn igjen senere. Unntaket er Byggholt, USBL og OBOS. Fra og med 1994 var det kun 16 aktører som bygde i Gamle Oslo. Problemstillinger i Vinderen bydel Vår hypotese er at det har kommet mer boligbygging enn antatt i kommuneplaner i Vinderen bydel. Småhusplanen for ytre bydeler kom i 1997 og skulle regulere arbeidet med fortetting som imidlertid var en viktig del av Oslos boligforsyningsstrategi. Evalueringen av smpåhusplanen (Nordahl og Bjørneboe, 2001) viste at den førte til fortetting i de vestlige, men ikke i de østlige/nordre bydelene. Markedsprisene førte til at det ble lønnsomt å kjøpe opp og slå sammen eiendommer, rive og bygge en større bygningsmasse, muliggjort av reguleringsbestemmelsene. Vi vet ikke om sammenfallet av priser og regulering alene forklarer den sterke utbyggingen og om veksten hovedsakelig skjedde gjennom fortetting. Heller ikke kjenner vi strategien og konseptet bak enkeltprosjekter. Fra en summarisk gjennomgang av prosjekter ser vi en variasjon i uttrykk i områder som ellers er like, fra den nye byvillaen til tett-lav bebyggelse. Bildet synes mangefasettert og innebærer at stedets kvaliteter eller kapasitet ikke legger noen bestemte føringer på uttrykket. 3 Avgrensningen gjelder blanding av bolig og næring i samme bygg. Om det i et område ble bygget flere boligblokker og et rent næringsbygg ved siden av, ville boligprosjektet bli registrert som et rent boligbygg, mens området kan ha blitt utviklet både med næring og bolig. 4 Det må undersøkes nærmere hvem som sto bak dette prosjektet 16

17 Nærmere om prosjektets metode Vi skal se på hvordan boligproduksjonen har utviklet seg i relasjon til foreliggende offentlige planer og der vi ser at utbyggingen kommer, søke å forklare hva som ligger bak utviklingen. Vi setter søkelyset på samvirket mellom offentlig politikk og planer og eiendomsutviklernes rolle, konsepter og framgangsmåte. Her vil vi trekke in stedlighet og forholdet mellom konsepter og stedighet. Stedet er her ikke naturgitt, men blir til gjennom aktiv konstruksjon. For å studerer hvilke prosjekter/konsepter som kommer hvor, må vi gjøre et utvalg av steder og av prosjekter som utgangspunkt for intervjuarbeidet. Utvalget må skje gjennom flere trinn: Hvor kom faktisk boligproduksjonene i perioden? På hvilke steder skjedde det en betydelig vekst? Forholdet til offentlig planlegging. Kommunenivå Som mål på vekst, har vi valgt å bruke årlig boligbygging i gjennomsnitt av kommunens /stedets boligmase. Et slikt mål vil si noe om den relative økningen, dvs om stedets vekst. For Akershus i har sett på boligbyggingen fra og periodisert denne i fem perioder. Fokus i prosjektet ligger likevel på 1990-tallet inkludert byggingen til og med år Vi finner at det i denne perioden har skjedd en kratig vekst i fire kommuner, tre på Romerike samt Frogn kommune (se figur 3). Ser vi på Oslo, finner vi at den relative økningen av boligmassen er sterk i fire bydeler, to vestlige Vinderen og Ullern, en sentral bydel (Gamle Oslo), og i den søndre bydelen Søndre Nordstrand. Innen den enkelte enhet må vi se hvor i en bydel/kommune veksten kommer. Ut fra foreliggende data og planer, er det ikke overrakende at veksten kommer på Romerike. Men hvilke prosjekter som kommer hvor, vil trenge en forklaring. Her må vi se på forholdet mellom kommunale planer og hva som ble faktisk realisert 5. Vi tror at det er fornuftig å starte med alle kommunene og se på området som Gardemoen-regionen. Når det gjelder Frogn har vi ikke så langt sett på foreliggende planer. Det har vi heller ikke for Oslo. Å se på veksten i relasjon til foreliggende planer blir første skritt. Hvordan er sammensetningen av produksjonen? Utvalg av case =prosjekter Vi har pekt på at veksten kommer som transformasjonsprosjekter, som innfylling/fortetting og som feltutbygging. Feltutbyggingene vil normalt komme i utkantene av bydelen/kommunen/tettstedet. Vi vet ikke for noen av kommunene/bydelene enda hvordan boligtilveksten har fordelt seg på disse kategoriene, noe som vi ovenfor peker på er en problematisk inndeling. Bak ulike prosjekter kan det også være ulike aktører. Vi er først og fremst interessert i områder og prosjekter som utvikles av profesjonelle aktører, ikke eiere 5 I den reviderte prosjektbeskrivelsen diskutert med programstyret heter det: I tillegg skal boligbyggingen i Akershus-kommunene behandles mer summarisk i den forstand at bygging og planer behandles for de fire planleggingsområdene i Akershus; Vestområdet, Follo, Øvre- og Nedre Romerike. Vi tar altså ikke sikte på en detaljert gjennomgang av boligbygging og planer på kommunenivå, selv om enkelte kommuner i regionen vil kunne ha en framtredende plass i analysene. 17

18 som skiller ut en enkelt tomt til en ny bolig. Oversikten over fordelingen av nye boliger vil vi danne oss for alle de områdene der vi går inn med sikte på å velge case. Vi har gjort en foreløpig studie av Vindern bydel på bakgrunn av spesialbestilte data fra KOMGAB der det er overraskende få engangsbyggherrer som bygger i egen regi. Det vi finner er innfyllingsprosjekter med 2-10 enheter, mindre felt og noen få blokker. Som nevnt innledningsvis har vi satt i gang et arbeid i samarbeid med Plan og bygningsetaten i Oslo om å ta ut nye boligprosjekter som ikke er registrert som nybygging i GAB. Sammen med GAB-dataene håper vi dermed å få et bedre helhetsbilde av boligutviklingen i Oslo på 1990-tallet og fram til i dag. Å skaffe oss en oversikt innen vekstområdene på prosjekttyper, blir det andre skrittet. Vi arbeider nå med å lage oss en oversikt ulike prosjekter i relasjon til perioder og legge disse ut på kart. Dette gjør vi ut fra data i GAB-registeret kombinert med data fra samarbeidet med PBE i Oslo. Når denne oversikten foreligger, vil vi på grunnlag av befaring i noen bydeler se på hva som er innfyllings og feltprosjekter. Deretter vil vi velge ut ulike typer prosjekter som case-studier. Det kunne være spennende å velge prosjekter som var ulike, men utviklet av samme utvikler/produsent. Konseptvalg og stedlighet Når vi skal se på konseptvalg i relasjon til sted, vil det i denne bydelen være interessant å se på ulike prosjekter, både i felt og i innfyllingsprosjekter. Vi ser her ulike konsepter, fra felt som hytter i Holmekollen med villmarkspanel og torvtak til funkis inspirert tunbebyggelse i samme område. Byvillaprosjektene er også ulike, fra byvillaer i funksisstil til mer barokkinspirerte byvillaer (bruk av barokkmotiver). Og vi finner tett- lav-prosjekter. Innen Oslo-området må vi også periodisere utbyggingen i relasjon til endringen i reguleringsbetingelsene. Vi fikk i 1997 Småhusplanen, en felles reguleringsplan for Oslo ytre by. Evalueringen av denne planen viser at planforutsetningene i samspill med markedsbetingelser utløste et nytt konsept, byvillaen. Det viste seg lønnsom å kjøpe opp flere eiendommer som kunne slåes sammen, husene rives og nye bygningstyper har erstattet de gamle småhusene. Her har ulike utviklere hatt helt ulike ideer og alle har funnet sitt marked. Utviklerne har her ikke bare bygget på historiske, naturgitte eller sosiale kvaliteter i områdene, men gjennom prosjektvalg søkt å tilføre området en (ny)verdi eller forsteke kvaliteter som blir etterspurt (på dette stedet). Vi ser spor av dette gjennom kreativ markedsføring, der det samme prosjektet markedsføres på ulike måter over tid. Det vi her imidlertid er opptatt av var hvilke tenkning som lå bak beslutningen om en gitt prosjektutvikling. 18

19 Litteratur: Alonso, W. (1964) Location and Land Use. Harvard University Press, Cambridge, Mass. Barlindhaug, Rolf (2001) Boligforsyning og boligmarkedet. Forstudie, delrapport 2. Norges byggforskningsinstitutt juni Barlindhaug, Rolf (2002) Boligbygging i Osloregionen. Prosjektrapport 329. Norges byggforskningsinstitutt. Bowitz, Einar m.fl. (2002) Bytransformasjon og økonomisk utvikling i Oslo. Forskningsrapport 47/02. ECON Healy, Patsy (1997) Collaborative Planning. Shaping Places in Fragmented Societies Macmillian Press, London Ho, Winky K.O. og Sivaguru Ganesam (1998) On Land Supply and the Price of residential Housing. Netherland Journal of Housing and the Built Environment, Vol. 13, No. 4 Mills (1967) Muth (1969) Nordahl, Berit og Jens Bjørneboe (2001) Mellom byggesak og utvikling. Evaluering av forenklet reguleringsplan for fortetting i småhusområdene i ytre by i Oslo. Prosjektrapport 315. Norges byggforskningsinstitutt. Røe, Per Gunnar, Frøydis Eidheim og Lene Smidt (2002) Sandvika i ståpeskjeen. En sosioklturell studie av stedsutvikling. NIBR-rapport 2002:14 Røsnes A. (200x) Wheathon W.C. (1974) A Comparative Static Analysis of Urban Spatial Structure. Journal of Economic Theory 9,