Sammendrag og konklusjoner

Transkript

1 Sammendrag og konklusjoner Innledning Begrepet bytransformasjon omfatter en lang rekke fenomener: sysselsettingen og bosettingen øker og brer seg utover geografisk, pendlingsområdet øker, gamle næringer legges ned eller flytter ut og nye næringer kommer inn, sosiale normer og kommunikasjonsformer endres og byens fysiske form forandres. Drivkreftene bak endringene er mange og sammensatte, og omfatter nasjonale og internasjonale økonomiske, sosiale, kulturelle og teknologiske utviklingstrekk. I tillegg er det svært sjelden at en by tillates å utvikle seg helt fritt. Over hele verden og i de fleste tidsepoker har lokale og/eller nasjonale myndigheter ønsket å påvirke byenes utseende og utvikling for øvrig. Økonomer vil beskrive dette som et ønske om å ta hensyn til såkalte eksterne effekter. I en by vil nesten alle prosjekter berøre andre enn de som gjennomfører prosjektet; en ny bygning kan for eksempel dramatisk redusere attraktiviteten til eksisterende bebyggelser (negative eksterne effekter), og omgjøring av en parkeringsplass til park kan øke attraktiviteten til eksisterende bebyggelse (positive eksterne effekter). Offentlige inngrep kan sikre at utbyggere tar tilstrekkelig hensyn til eksterne effekter for naboer og andre i byen. Kompleksiteten og mengden av drivkrefter som påvirker byenes utvikling tilsier imidlertid at byplanleggingen har begrenset påvirkningskraft, og at bytransformasjonen ikke uten videre går som planlagt. Problemstilling Formålet med denne rapporten er ikke å drøfte alle sider ved og årsaker til bytransformasjon. En avgrensning av begrepet bytransformasjon og drivkreftene som påvirker endringene i byen er nødvendig, selv om viktige fenomener og drivkrefter da blir oversett. I denne rapporten fokuserer vi på hvordan byplanlegging og økonomiske drivkrefter har påvirket den fysiske transformasjonen av Oslo de siste årene. Den fysiske transformasjonen begrenser vi videre til å gjelde endringer i bruk av næringsarealer, det vil si etablering av nye næringsarealer eller endret bruk av eksisterende næringsarealer. Hovedmålsetningen med rapporten er å gi en oversikt over utviklingen i økonomiske drivkrefter, arealplanlegging og arealbruk i Oslo de siste årene. Denne oversikten skal danne grunnlag for å avdekke hvor mye av byutviklingen som kan styres gjennom byplanlegging og lokal virkemiddelbruk, og hvor mye som drives av tunge nasjonale og internasjonale trender utenfor lokale myndigheters innflytelsesområde. Rapporten dokumenterer første del av et større forskningsprosjekt finansiert av Norges Forskningsråds program Byutvikling driv- 1

2 krefter og planleggingsutfordringer. Det overordnede formålet med prosjektet er å bidra til å utvikle en offentlig politikk og planlegging som gir en så god byutvikling som mulig. Hovedkonklusjoner Kraftig fall i industrien og i etterspørsel etter arealer til industriformål Et av de mest dominerende trekkene ved den økonomiske utviklingen i Oslo på 60-, 70- og 80-tallet er nedgangen i industrisysselsettingen. Dette er en utvikling Oslo har til felles med mange andre byer i den vestlige verden. Fallet i industrisysselsettingen henger sammen med at noen store bedrifter flytter ut av byen, og at noen bedrifter legges ned. Sterkere lønnsvekst i Oslo enn i resten av landet, og etter hvert også sterkt stigende arealkostnader, trekker industribedriftene ut av sentrum. Fallende transportkostnader gjør det også mindre viktig enn før å ligge nær markedene. Økte lønnskostnader, sammen med liberalisering av verdenshandelen trekker i tillegg industrien ut av Norge, ikke bare ut av Oslo. Utflytting av vareproduksjonen kan sees på som et resultat av fragmenteringskrefter som flere lokaliserings- og byutviklingsteorier er opptatt av, hvor de viktigste er utnyttelsen av komparative fortrinn og knapphet på immobile ressurser, i dette tilfellet arealer. Kraftig vekst i tjenesteytende næringer og etterspørselen etter kontorer og forretningsbygg Et like viktig økonomisk utviklingstrekk som nedgangen i industrivirksomheten er veksten i tjenesteytende næringer. Forretningsmessig tjenesteyting er mindre følsom overfor arealkostnader enn industrien og desto mer avhengig av høyt utdannet arbeidskraft og et tilstrekkelig stort marked for spesialiserte tjenester. Varehandel og personlig tjenesteyting har en naturlig base der folk bor. I takt med at industrien legges ned og etterspørselen etter industriarealer synker, øker tjenesteproduksjonen og etterspørselen etter kontorer og forretningsbygg. Byplanlegging kan ikke forhindre nedgangen i industrien Fall i industrivirksomhet og vekst i tjenesteytende næringer er trender som oppleves i mange vestlige land etter hvert som inntektene øker. Samtidig liberaliseres verdenshandelen og industriproduksjonen konsentreres til land med stor tilgang til billig arbeidskraft. Den nasjonale økonomien innrettes mot produksjon av goder som ikke på samme måte kan importeres, altså tjenester. Næringsstrukturen virker direkte på etterspørselen etter næringsarealer. Selv om det hadde vært ønskelig, har ikke lokale myndigheter i Oslo virkemidler til rådighet som på en fornuftig måte kan forhindre industriproduksjonen i å flytte ut, og at etterspørselen etter industri- og lagerarealer faller. Men byplanleggingen kan i større eller mindre grad legge til rette for ny næringsvirksomhet Lokale myndigheter kan heller ikke forhindre den underliggende trenden mot at tjenesteproduksjonen over tid vil utgjøre en stadig større del av norsk økonomi og at etterspørselen etter kontorer og forretningsbygg vil vokse. Men som viktig aktør på tilbudssiden i arealmarkedet kan lokale myndigheter velge i hvilken grad de vil bidra til å tilrettelegge for ny næringsvirksomhet. På 70-tallet var både 2

3 lokale og sentrale myndigheter opptatt av å begrense den økonomiske veksten og befolkningsveksten i byene, først og fremst for å hindre utflytting fra distriktene. Gjennom lovverket og restriktive arealreguleringer ble nye virksomheter hindret i å etablere seg i Oslo, og etablerte virksomheter ble hindret i å utvide. Næringsutviklerne kommer Mot slutten av 70- og begynnelsen av 80-tallet avtok uviljen mot vekst i byene, og utover 80-tallet blir kommunens regulering av arealbruken stadig mindre restriktiv. Det tillates høyere utnyttelsesgrad, og avkastningen av arealutvikling øker. Kombinert med høykonjunkturen på midten av 80-tallet fører dette til kraftig vekst i nybyggingen. Utbygging og transformasjon av arealer ble tidligere i hovedsak gjennomført i regi av den som selv skulle bruke arealet, men i løpet av de siste 20 årene er eiendomsutvikling blitt en egen næring. Mens kommunen i hele etterkrigstiden var en aktiv pådriver og planlegger av byutviklingen, er det nå i stor grad privat sektor som initierer og gjennomfører prosjektene. For eksempel var det tidligere kommunen som foreslo nye reguleringsplaner, nå fremmes forslagene stadig ofte av de private eiendomsutviklerne. Bolig og kontorer inn i gamle industriområder Utflytting og nedlegging av industrien frigjorde store industriområder, og på 80- og 90-tallet transformeres disse områdene til bolig, kontorer og forretninger. Eksempler er Aker brygge hvor Akers mekaniske verksted lå som ble utviklet til et bolig-, kontor- og forretningsområde; Frydenlund og Schous bryggerier i sentrum som ble utviklet til kontorer og høgskole, og Spigerverkets industribygg i Nydalen som ble utviklet til næringspark for IKT-bedrifter, mediabedrifter og TVstudio. Det skjer også omfattende transformasjon av deler av sentrum, spesielt langs Ibsen-ringen (Ring 1), men også ved at individuelle eiendommer på kvartalsnivå i Sentrum er slått sammen. Oslo blir polysentrisk I tillegg har det funnet sted en betydelig transformasjon i områdene utenfor sentrum de siste årene. Både på Helsfyr, Brynseng, Skøyen og langs Akerselva har det dukket opp nye subsentre, delvis som transformasjon av gamle industriarealer og nybygging i regi av noen få store entreprenører som i Nydalen; som mer fragmentert og lite helhetlig fortetting som på Helsfyr og Brynseng eller som utvikling av en helt ny by som på Skøyen. Økonomisk og geografisk teori hevder at subsentre eller edge cities er et resultat av at de negative eksterne effektene av å være lokalisert i et bysentrum hvor køer, forurensning og høye arealkostnader er typiske eksempler overskrider gevinstene ved samlokalisering med andre bedrifter. Arealbruken blir flerfunksjonell Soneinndeling var et førende prinsipp for byplanleggingen i store deler av etterkrigstiden; industri, kontorer, forretninger og bolig ble i planleggingen lokalisert til forskjellige strøk. Industri, kontorer og forretninger skulle lokaliseres i sentrum og indre sone, mens nye boliger skulle lokaliseres utenfor sentrum. Utviklingen av de gamle industriområdene og framveksten av subsentrene representerer et endelig brudd med soneinndelingen som prinsipp. Både boliger, kontorer og 3

4 forretninger lokaliseres nå i gamle industriområder. Også på andre typer arealer, inkludert arealer som har vært ubebygd, etableres alle typer bygg. Utflytting av industrien har således vært viktig for å fremme en flerfunksjonell arealbruk. Spesielt sterk vekst i sysselsetting i databehandling, IKT-sektorer og andre næringer i den nye økonomien Det er spesielt de lite transport- og arealkrevende, men desto mer kunnskapsintensive næringene som står for sysselsettingsveksten i Oslo, og som flytter inn i de nye eller rehabiliterte forretningsbyggene og i subsentrene. Behovet for høyt utdannet og spesialisert kompetanse, og potensielle gevinster ved kontakt med andre private bedrifter og offentlige myndigheter trekker slike næringer mot byområdene generelt, og Oslo spesielt. I Oslo er for eksempel sysselsettingen innen databehandling mer enn firedoblet de siste 10 årene. Mobiltelefoni og annen telekommunikasjon har vokst med rundt 80 prosent. Man har også opplevd en sterk ekspansjon innenfor andre spesialiserte forretningsmessige tjenester. Den nye økonomien lokaliseres nær sentrum Studerer vi hvor i Oslo bedriftene i den nye økonomien blir etablert, viser disse næringene en påfallende sentralitetsgrad. Oslo sentrum er en helt dominerende næringsklynge for databehandling, IKT, forretningsmessig tjenesteyting og annen kunnskapsintensiv næringsvirksomhet. Vi finner også en tendens til opphoping av ny økonomi-bedrifter i Nydalen, og på Skøyen. Økonomisk og geografisk lokaliseringsteori tilskriver slike opphopningstendenser positive eksterne effekter, det vil si samlokaliseringseffekter som lettere tilgang til informasjon, ideer, arbeidskraft, potensielle kunder og forretningsforbindelser. Næringslivets lokaliseringspreferanser er heller ikke under planmyndighetenes kontroll På samme måte som at lokale planmyndigheter i praksis ikke kan forhindre industrien i å flytte til land og områder med billig arbeidskraft, kan de heller ikke påvirke lokaliseringspreferansene til de nye næringene. Av flere grunner finner tjenesteytende næringer det lønnsomt å være lokalisert i store byer, fortrinnsvis Oslo, og tilsynelatende også nær sentrum og nær andre bedrifter innenfor samme næring. Planmyndighetene kan velge å legge forholdene til rette for at lokaliseringspreferansene tilfredsstilles og næringene etableres, eller de kan forsøke å forhindre etableringer. Planmyndighetene kan påvirke tilbudet, ikke etterspørselen Oppsummert kan vi noe forenklet si at planmyndighetene mangler innflytelse over hva som etterspørres i markedet for næringsarealer. Næringsutviklingen bort fra industrivirksomhet og over på tjenesteytende næringer, og næringslivets lokaliseringspreferanser som trekker spesielt nye næringer mot bysentra og geografisk avgrensede sentrumsnære klynger er to fenomener som har hatt stor betydning for bytransformasjonen i Oslo. Begge disse forholdene ligger langt utenfor planmyndighetenes kontroll. I egenskap av reguleringsmyndighet og arealeier har derimot planmyndighetene stor innflytelse over hva som tilbys i markedet for næringsarealer. Gjennom direkte reguleringer kan myndighetene hindre at uønskede prosjekter settes i gang. Reguleringer, investeringer i infrastruktur og 4

5 økonomiske virkemidler som for eksempel bruk av utbyggingsavtaler kan gjøre det mer eller mindre attraktivt for privat sektor å utvikle næringsarealer og etablere virksomhet i bestemte områder. Etter hvert som byutviklingen er blitt mer og mer overlatt til privat sektor er det i økende grad avgjørende at et prosjekt er privatøkonomisk lønnsomt for at det skal settes i gang. Planmyndighetene har stor innflytelse over lønnsomheten i private prosjekter. Videre arbeid Framveksten av subsentre og privat sektors nye og utvidede rolle, er to framtredende trekk ved bytransformasjonen i Oslo de siste årene hvor det gjenstår mange uavklarte problemstillinger. I videreføringen av dette arbeidet vil vi konsentrere oss spesielt om disse feltene. Framveksten av subsentre, eller edge cities, og polysentriske byer tilskrives i litteraturen de negative eksternalitetene man finner i store bysentra spesielt høye arealkostnader og køkostnader som kan gjøre det lønnsomt å flytte ut av sentrum eller å etablere en ny by eller nytt bysenter. Teoriene er også opptatt av at de første som etablerer seg i de nye sentrene går glipp av samlokaliseringsfordelene ved å være i en by (bysentrum), og at det kan være nødvendig å kompensere de første innbyggerne eller bedriftene for denne ulempen. Samlokalisering av bedrifter i samme bransje og spesielt kunnskapsintensive bedrifter som de vi finner under samlebetegnelsen ny økonomi tilskrives også de samme samlokaliseringsfordelene. I videreføringen av denne rapporten vil vi studere utviklingen av de nye sentrene nærmere, blant annet: Hvilke drivkrefter på tilbudssiden i arealmarkedet gjør at det etableres satellitt-byer ( edge cities ) rundt den opprinnelige bysentrum? Hvilken rolle spiller private utbyggere og hva er deres strategi? Hvilken rolle spiller byplanleggere og hva er deres strategi? Hvilke drivkrefter på etterspørselssiden gjør at næringslivsaktører velger å etablere seg i de nye sentraene? Hva er deres strategi? Hvor viktig er samlokaliseringsfordelene? Privat sektors nye rolle i byutviklingen reiser også nye spørsmål om planleggingens rolle, blant annet: Hvordan planprosessen organiseres, herunder krav til utredninger, høring, innsigelser og beslutningstidspunkter. Hvordan innrette planapparatets virkemiddelbruk og rammebetingelsene for privat sektor lik at privatøkonomisk lønnsomhet faller sammen med samfunnsøkonomisk lønnsomhet? Hvordan kan for eksempel rekkefølgebestemmelser og utbyggingsavtaler utformes for å sikre samfunnsøkonomisk gode prosjekter? 5