Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen

Transkript

1 Rolf Barlindhaug og Berit Nordahl Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen 9 Byggforsk skriftserie 2005

2

3 BYGGFORSK Norges byggforskningsinstitutt Rolf Barlindhaug og Berit Nordahl Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen Byggforsk skriftserie

4 Byggforsk skriftserie Rolf Barlindhaug og Berit Nordahl Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen Skriftserie fra "Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen NFR-prosjekt", prosjektnummer N Emneord: byutvikling, boligbygging, utbyggere, entreprenører, kommunal planlegging ISSN x ISBN eks. trykt av AIT AS e-dit Innmat: 90 gr Munken Lynx Omslag: 200 g Munken Lynx Omslag: 170 g Cyclus offset Collage, omslag: foto Byggforsk, skisse Stasjonsbyen. Copyright Norges byggforskningsinstitutt 2005 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Norges byggforskningsinstitutt er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. Adr.: Forskningsveien 3 B Postboks 123 Blindern 0314 OSLO Tlf.: Faks: og

5 Byggforsk skriftserie 9, 2005 Forord Prosjektet Markedsstyrt boligproduksjon i Osloregionen er finansiert under Norges Forskningsråds program Byutvikling drivkrefter og planleggingsutfordringer. Arbeidet startet opp i Berit Nordahl har skrevet kapittel 6, deler av kapittel 8 samt gjennomført og dokumentert to av casene i undersøkelsen, Grefsen Stasjonsby og Kværnerbyen. I tillegg har hun gitt viktige innspill til samtlige kapitler i rapporten. Ingar Brattbakk har intervjuet utbyggere som har bygget boliger i Vinderen bydel, mens Hege Ovesen har gjennomgått arkivmateriale knyttet til store boligprosjekter gjennomført i bydel Gamle Oslo i perioden Siri Nørve har gitt mange innspill til innretningen av prosjektet. Rolf Barlindhaug har vært prosjektleder. Vi vil takke ansatte i Plan- og bygningsetaten for velvilje underveis i prosjektet, både med hensyn til dataleveranser, fremskaffelse av historiske dokumenter og innsikt i dagens tenkning omkring Oslos fremtidige boligbygging. Oslo, januar 2006 BeritNordahl Forskningssjef Rolf Barlindhaug Prosjektleder 2

6 Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen Innhold Forord... 2 Innhold... 3 Sammendrag Innledning med problemstillinger Data og metode Boligmarkedet og drivkrefter i byutviklingen Monosentrisk eller polysentrisk vekst? Hvilke faktorer avgjør hva areal blir brukt til? Fra felt til transformasjon Aktørene i byggeprosessen Boligproduksjon lønnsomhet, konkurranse og risiko Aktørene i et boligutbyggingsprosjekt Det offentliges rolle i bolig- og tomtemarkedet Boligbygging i by -utbyggerstrategier Hva er et attraktivt sted? Bolig- og områdeegenskapers betydning for boligprisene Feltutbygging og fortetting i småhusområder Innfyll i sentrumsområder Stort spillerom i transformasjonsprosjekter Oslo kommunes planer for boligforsyning de siste 20 år Innledning Revitalisering av byen som boligområde Lokale innspill i planleggingen Har boligbyggingen i Oslo har vært lav på 1990-tallet? Boligbygging og befolkningsutvikling Nærmere om utviklingen på 1990-tallet Priser og nybygging på kommune og bydelsnivå Boligbygging i Oslo Innledning Om boligene som er bygget Om prosjektene Hustyper i prosjektene Nærmere om blokkprosjektene Småhusplanens betydning Om utbyggerne Oppsummering og konklusjon av dataanalysen Planer og realiteter

7 Byggforsk skriftserie 9, Hva kan vi lære av casestudiene? Utvalg av case Fortetting i Vinderen bydel Store prosjekter i bydel Gamle Oslo Lørenbyen fra forsvarsanlegg til boliger Stasjonsbyen på Grefsen Kværnerbyen Utviklingsavtale Follo Oppsummerende analyse Litteratur

8 Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen Sammendrag Bakgrunn Gjennom de siste tiårene har det skjedd store strukturelle endringer knyttet til bygging av nye boliger. Profesjonelle utbyggere dominerer nybyggingsmarkedet, og boligbyggingen foregår i større utstrekning enn tidligere i større byer og tettsteder. Oslo har opplevd en kraftig omstrukturering av næringslivet ved at industriarbeidsplasser er flyttet ut av byen eller lagt ned, mens servicesektoren ekspanderer. I stedet for en kvantitativ byutvikling basert på stadig ekspansjon og et voksende arealbehov, skjer utviklingen nå i større grad gjennom kvalitativ forandring av den eksisterende byen. Mange kommuner fikk store tap på tomter i nedgangskonjunkturen på boligmarkedet. Dette førte til en kommunal tilbaketrekning som tilrettelegger og tilbyder av byggeklare tomter. og mindre risikoeksponering. Sammen med dereguleringen av både bolig- og kredittmarkedet har markedsforhold og private initiativ i økende grad blitt styrende for hva slags boliger som tilbys. Private aktører har overtatt en større del av risikoen i utbyggingsprosjekter. I stor grad står de private aktørene nå selv for utarbeidelse av forslag til regulering av områder og enkelttomter som kan egne seg for boligbygging, og til dels også for tilrettelegging av infrastruktur. Prosjektets mål har vært å bidra til å forklare dynamikken i hvordan nye boliger produseres, enten dette skjer som feltutbygging, fortettingsprosjekter i småhusområder, som innfyll i etablert blokkbebyggelse eller i form av større transformasjonsprosjekter. Vi har studert hvilke strategier aktørene bruker for å redusere ulike former for risiko og sett nærmere på hvordan investeringsbeslutningene har framkommet. Den faktiske lokalisering av boligbyggingen i Oslo det siste tiåret er sett i forhold til kommunens opprinnelige planer for boligbygging. Hvilke data og metode er brukt? For å kunne foreta detaljerte og omfattende analyser av boligbyggingen i Oslo ble det bestilt et uttak fra GAB-registeret med en rekke kjennetegn knyttet til hver bolig for perioden En svakhet ved boligdataene som leveres fra GAB-registeret er at nye boliger som framkommer gjennom bruksendringer ikke er med. Opplysningene på bolignivå gjorde det mulig å inndele den samlede boligbyggingen i 5

9 Byggforsk skriftserie 9, 2005 prosjekter. Prosjektene kunne identifiseres gjennom antall boliger i prosjektet, geografisk plassering, hustype og byggherre. I studiet av prosessene knyttet til transformasjon av næringsbygg til boliger, fortetting og feltutbygging ønsket vi å se hvordan kunnskapen om boligmarkedet ble utnyttet til å bygge opp identitet rundt de nye boligene eller de nye områdene som helhet. For å forstå disse mekanismene bedre valgte vi å se nærmere på transformasjonsprosjekter som var i ulike faser, ett prosjekt der første byggetrinn nå er igangsatt og to andre prosjekter der reguleringsplanene er ferd med å sluttbehandles. I bydel Gamle Oslo gjennomgikk vi alle større boligprosjekter ved å skaffe oss informasjon fra saksmappene i Plan- og bygningsetaten. Vi ønsket også å gå nærmere inn på aktører som hadde stor aktivitet knyttet til fortetting i småhusområder. Tre utbyggere med stor aktivitet i Vinderen bydel ble intervjuet. I Akershus har vi sett nærmere på et initiativ fra en sammenslutning av kommuner i Follo-regionen som ønsket en forpliktende samarbeidsavtale med statlig og fylkeskommunale etater knyttet til sentrale tema i den regionale utviklingen som utbyggingsmønster, arealbruk og infrastruktur. Det er også foretatt en dokumentanalyse der Oslos planer for boligbygging sammenlignes med hvor boligbyggingen faktisk har kommet de siste ti årene. Boligmarkedet og drivkrefter i byutviklingen Drivkreftene bak nybygging av boliger som et samspill mellom prisen på brukte boliger og kostnadene forbundet med å fremstille nye beskrives. Arealknapphet i storbyområdene fører til høyere tomtepriser slik at boligprisene i storbyområder i mindre grad er bestemt av byggekostnadene, og i større grad av tomtetilgangen. Forskjellen i tomtepriser blir ofte forklart med forskjeller i reise- eller transportkostnader inn til et sentrum. Den monosentriske teorien for hvordan byer vokser har stått sentralt i mange år. Innbyggerne reiser til et sentrum hvor de har arbeid og bor i ulike avstander fra dette senteret. Jo lenger fra senteret de bor, jo høyere blir reisekostnadene. Tilbudet av nye boliger vil ifølge den monosentriske teorien forenklet kunne beskrives som nye ringer rundt et sentrum. I randsonen vil prisene være lik hva det koster å bygge nytt, forutsatt et fungerende tomtemarked der tomteprisen bestemmes av tomtens alternative anvendelse. Innerst vil prisen reflektere sparte reisekostnader fra randsonen til sentrum. Fortetting og transformasjon gjør at det bygges 6

10 Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen nye boliger, også sentralt. På den måten kan en stoppe eller utsette prosessen med å legge til nye ringer i randsonen. Alternativt til en monosentrisk byvekst kan en snakke om en polysentrisk byvekst, eller spredte senterdannelser for eksempel knyttet til havneområder, jernbaneknutepunkt og etablering av kjøpesentre. Arbeidstakerne gjør en avveining mellom reisekostnader og bokostnader. Det danner seg dermed et mønster der de lavest lønnede lokaliseres i randsonen. Dermed vil bedrifter som lokaliserer seg i randsonen kunne tiltrekke seg lavtlønnet arbeidskraft. Mens én hovedkraft stimulerer utviklingen av en monosentrisk struktur, vil det samtidig være en sentrifugalkraft som trekker i retning av bedriftsetableringer i periferien og stimulerer en polysentrisk byvekst. Aktørene i boligutbyggingsprosjekter De viktigste aktørene i større byggeprosjekter er grunneieren, utbyggeren og kommunen. Begrepet utbygger spenner fra et hushold som står som byggherre for sin egen framtidige bolig til den profesjonelle investoren som kjøper opp et område og leier den kompetansen som behøves for å utvikle tomten og bygge boliger for salg eller utleie. Tradisjonelle entreprenørselskap organiserer seg i større grad i et byggherreselskap og et entreprenørselskap. Byggherreselskapet kjøper tomtegrunn og utvikler denne. Avtaler inngås med grunneiere og/eller andre byggherreselskaper. Tomtene utvikles i egne nyopprettede selskaper for området i samarbeid med private arkitektfirmaer. Entreprenørtjenestene kjøpes i prinsippet i markedet, som regel fra entreprenørselskapet i eget konsern. Når et entreprenørselskap bygger i egenregi opptrer selskapet som en utbygger, ellers betraktes slike selskaper som leverandører av entreprenørtjenester, som verken har reguleringsrisiko eller markedsrisiko. Mange privat innsendte reguleringsforslag og lange planprosesser kan gi grunnlag for at bare et fåtall kapitalsterke bedrifter kan posisjonere seg på tomtemarkedet. Et slikt mønster gjør det mulig å rendyrke utviklerrollen, ved at tomtene utvikles og selges til entreprenørfirmaer eller byggherreselskaper som ser det å bygge som sin kjernevirksomhet. Monopoltendenser i tilbudet av tomter kan bidra til å svekke konkurransen blant de som utvikler og bygger. Det kan være vanskelig for små utviklere å konkurrere med de store aktørene som har lang erfaring med kompliserte reguleringsprosesser og som har bygget opp en kontaktflate mot den kommunale reguleringsmyndigheten. Når få store aktører har hånd over både tomtene og utviklingsprosessen, vil de også kunne styre produksjonen til sine egne entreprenørselskaper. 7

11 Byggforsk skriftserie 9, 2005 Noen av grunneierne velger selv å stå for utviklingen av en tomt til boligformål, andre selger tomten med de eksisterende byggene til en profesjonell eiendomsutvikler, mens opprettelse av selskaper mellom grunneiere og profesjonelle utbyggere i fellesskap kan være en tredje løsning. Enkelte grunneiere i sentrale byområder vil stå ovenfor valget mellom å fortsette med de aktivitetene som foregår på eiendommen, eller for eksempel utvikle den til boligformål. Står det bygninger på tomten, kan disse leies ut til ny næringsvirksomhet eventuelt etter en mindre ombygging. Muligheter for å rive eksisterende bygg kan gi flere alternativer. I en del områder er det gjennomført regulering i kommunal regi, mens i andre områder foretas det en ny regulering før boligbygging kan skje. Kommunenes nye og mer passive rolle i utbyggingspolitikken, der planmyndighetene i stor grad må forholde seg til privat finansiert utredningsarbeid i tilknytning til de tomtene som ønskes utbygd, har ført til en oppfatning av kommunen som en bremsekloss når den utøver sin rolle som forvalter av innbyggernes interesser. Slike interesser knytter seg til teknisk og sosial infrastruktur, hvilke typer boliger en ønsker hvor, utnyttelsen av den enkelte tomt og kan medføre ekstra kostnader og redusert fortjeneste for utbygger. Planprosessen oppfattes dermed både som for lang og som kostnadsgenererende av de private aktørene. Endringen har også ført til at utbyggingsmønsteret i mindre grad følger vedtatte arealbruksstrategier og i større grad blir bestemt av et påtrykk nedenfra gjennom privat innsendte reguleringsforslag. En detaljert reguleringsplan kan derfor avvike mye fra arealdelen i kommuneplanen. Et sentralt område som kommunen regulerer til boligbygging sikrer at det bygges boliger der, men forutsetter at utbyggere finner det lønnsomt å bygge for salg. I dagens marked skjer boligbyggingen dels på arealer som er regulert til boligformål, men også i stor grad på områder som er regulert for annet formål og som før bygging krever en omregulering. Vanligvis vil slike områder nær sentrum bli utnyttet til kontorer og butikker, dersom ikke det offentlige aktivt regulerer arealet til boligformål. Den generelle konjunktursituasjonen, omstrukturering av næringslivet fra industri til tjenesteytende næringer og prisutviklingen i boligmarkedet har lagt grunnlaget for beregninger av hva slags utbyggingsønsker eiere av sentral tomtegrunn med og uten bygninger ønsker. De siste årenes utvikling har tydelig gått i favør av boligutvikling. 8

12 Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen I tillegg til de tre sentrale aktørene, grunneier, utbygger og kommune, kan vi legge til arkitektfirmaer som både er eksperter på planutforming og arkitektur, byggetekniske konsulenter og eiendomsmeglere som er inne i vurderingen av de ferdige boligenes verdipotensiale. Rene investorer danner ofte det finansielle grunnlaget for at et byggherreselskap kan ta risikoen ved å investere i store utbyggingsområder, men også finansinstitusjoner er ofte involvert i investeringsbeslutningene. I tillegg kan utbyggerne/utviklerne basere seg på egne eller andres undersøkelser om potensielle kunders preferanser og hvordan egenskaper eller kvaliteter som legges inn i områdene bidrar til å øke lønnsomheten i prosjektene. Større risiko i boligprosjekter Mens det tidligere var mer vanlig å kjøpe byggeklare tomter som det kommunale planapparatet hadde regulert til boligformål, deltar utbyggeren nå i større grad i utviklingsfasen av en tomt. Det å drive privat boligutvikling for et deregulert marked, er forbundet med muligheter for god fortjeneste, men også høy risiko. Risikobildet er sammensatt, og vi har valgt å dele dette inn i reguleringsrisiko, finansieringsrisiko, produksjonsrisiko og markedsrisiko. De utbyggerne som bygger boliger for salg, vil få sine inntekter gjennom salget av de ferdige boligene. Som innsatsfaktorer inngår utgifter i tilknytning til tomt og kostnader til selve produksjonen. Hele prosessen tar lang tid, og underveis i denne legges det ned kostnader. Noen av disse kostnadene er irreversible, det vil si at har en først lagt ned visse kostnader, så må en fullføre hele eller deler av prosjektet for å unngå store tap. Et prosjekts lønnsomhet faller med økende tomtepriser, prosjekterings- og administrasjonskostnader, byggekostnader og diskonteringsraten. På den annen side øker lønnsomheten med en økning i forventet salgspris på boligene. Det er blitt mer vanlig å bruke opsjonsavtaler eller ulike former for bindende avtaler på tomtekjøp i kommuner som benytter utbyggingsavtaler. Prisen på tomta vil da bli bestemt av hvilke krav kommunen legger inn i utbyggingsavtalene eller mer generelt av reguleringsutfallet. Gjennom slike avtaler reduseres deler av risikoen knyttet til tidligfasen i et prosjekt. Reguleringsrisikoen er knyttet til usikkerhet omkring innholdet i den endelige reguleringsplanen, og tiden og kostnadene forbundet med behandlingen av reguleringsplanen. I tillegg til reguleringsrisikoen vil også finansieringsrisiko, produksjonsrisiko og markedsrisiko ha sammenheng med at det tar tid fra en beslutter å kjøpe en tomt, til bygging og salg kan skje. 9

13 Byggforsk skriftserie 9, 2005 Når en vurderer hvor mye en er villig til å betale for en tomt, gjøres det ofte et anslag på hva en kan selge og bygge boligene for på et senere tidspunkt. For en utbygger som ikke har egen entreprenørvirksomhet, vil produksjonsrisikoen være knyttet til hva utbyggeren må betale for entreprenørtjenester innbefattet alle underentreprenører. Markedsrisikoen er relatert til hva markedet på et fremtidig tidspunkt er villig til å betale for ulike boligtyper. Det er først og fremst framtidig boligetterspørsel en må gjøre kvalifiserte anslag på. Her vil befolkningsutvikling, inntektsvekst, arbeidsledighet og renteforhold være sentrale indikatorer. Strategier for å redusere risiko Kombinasjonen av knapphet på tomter og høy reguleringsrisiko kan påvirke konkurranseforholdene. Som et svar på usikkerheten knyttet til lengden på de offentlige beslutningene som må til for at en utbygger kan igangsette et boligprosjekt hadde store utbyggerne i Osloområdet en beholdning av tomter som var i ulike faser mht reguleringsstatus. Tomtebankene betraktes som en måte å sikre eller øke mulighetene for jevn aktivitet. Størrelsen på tomtebankene var en funksjon av utbyggernes årlige boligproduksjon og forventet lengde på reguleringsbeslutningen. For å redusere markedsrisiko foretas gjerne forhåndssalg, dvs. at utbygger må selge en viss andel av boligene før prosjektet igangsettes. Gjennom forhåndssalg kan en andel av salgsinntektene hentes ut før byggingen starter. Dette reduserer usikkerheten omkring størrelsen på en stor del av salgsinntektene på ferdigstillingstidspunktet. Forhåndssalget starter vanligvis ikke før reguleringsplanen er godkjent. I prosjekter som er vanskelige å selge vil deler av salgsinntektene kunne komme lenge etter at boligene er ferdigstilte. En annen måte å redusere markedsrisiko er å planlegge for en trinnvis utbygging av et boligprosjekt. Utbyggerne kan i slike tilfeller justere sine byggeplaner underveis ved at senere byggetrinn i prosjekter utsettes, ofte som et resultat av lavt forhåndssalg. Utbygger kan også redusere markedsrisikoen ved å dele risikoen med andre investorer. Dette kan gjøres gjennom selskapsdannelser med andre byggherrer eller entreprenører, med grunneiere eller investeringsselskaper. I enkelte utbyggingsprosjekter er det rene investeringsselskaper som kjøper inn all den ekspertise på bolig- og byggemarkedet som de har behov for. En kan også tenke seg at en grunneier uten kompetanse på boligmarkedet, tar hele risikoen ved en utbygging og leier inn nødvendig kompetanse for å utvikle området. Rene investorer danner ofte det 10

14 Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen finansielle grunnlaget for at et byggherreselskap kan ta risikoen ved å investere i store utbyggingsområder, men også finansinstitusjoner er ofte involvert i investeringsbeslutningene. Det å organisere en utbygging som et joint venture mellom to selskap, er ikke uvanlig i Oslo. Ofte samles også utbyggingen i et eget single purpose -selskap, slik at de interne kommunikasjonslinjene er korte og økonomien mer oversiktlig. I områder med mange grunneiere kreves det en god organisering og gjennomføring av planprosessen, der alles interesser må ivaretas. Erfaringer fra enkeltprosjekter viser at det i transformasjonsområder bl.a. er knyttet viktige utfordringer til fordeling/omfordeling av verdier mellom flere grunneiere innen et område, det er organisatoriske utfordringer både på offentlig og privat side og det er finansieringsproblemer knyttet til investeringer i infrastruktur og hvem som skal betale for disse. Utbyggerstrategier varierer med utbyggingstype Det er kommunen som planmyndighet som legger rammene for utbyggernes byggebeslutninger. Kommunale myndigheter har et overordnet ansvar for hvilke effekter summen av alle enkeltutbyggingene vil få på byens utvikling. En kan få press på eksisterende infrastruktur og ramme eksisterende beboere, men økt boligbygging og befolkningsvekst kan også legge grunnlaget for bedre kollektivdekning for eksisterende beboere. I mange nye boligprosjekter tilpasser utbyggerne boligene til grupper som tradisjonelt etterspør boliger i områdene, mens de står noe friere når hele områder skal bygges ut. Prisstrukturen i den eksisterende boligmassen er derfor svært viktig for utbyggerne. Utbyggerstrategiene vil variere både med geografisk område og med type utbygging. Strategiene vil være forskjellige avhengig av om det dreier seg om en feltutbygging, fortetting i eksisterende småhusområder, innfyllingsprosjekter i indre by eller større transformasjonsprosjekter der bygninger dels gjenbrukes og dels rives for å bygge opp nye bolig- og næringsstrukturer. Strategiene for å legge egenskaper inn i prosjektene som øker salgsprisen synes imidlertid å variere mellom ulike utbyggingsformer. For å vite hvilke egenskaper som skal legges inn, må en på et svært tidlig stadium ha helt klart for seg hvilke målgrupper prosjektene skal rettes mot. I større feltutbygginger i byens randsone eller i Akershus-kommunene vil tankegangen kunne være mer av det samme. En kopierer tildels lignende feltutbygginger og tilbyr boliger til en forventet befolkningsvekst. I fortettingsprosjekter i Oslos vestlige bydeler synes utbyggerne å 11

15 Byggforsk skriftserie 9, 2005 satse på to målgrupper, enten kjøpesterke eldre som vil flytte fra sin enebolig i samme område eller barnefamilier med lokal forankring. Leiligheter i småblokker eller byvillaer bygges for den første målgruppen, mens for barnefamilier bygges relativt romslige og kostbare rekkehus eller eneboliger. Det er særlig Oslo indre øst som har gitt muligheter for såkalte innfyllingsprosjekter. Som regel er dette ett bygg med leiligheter som klemmes inn mellom to hus i et gateløp, men også frittliggende blokkprosjekter som har blitt oppført på tomter som tidligere har vært betraktet som vanskelige å bygge på. I transformasjonsområder vil det kunne herske en annen type logikk. Selv om en bygger opp et helt nytt område, der det knapt eksisterer noen identitet, inngår likevel området i en eksiterende bydel og historien betyr mye i markedsføringen. Men det er i visjoner om fremtiden at slike prosjekter har et stort spillerom. Et samarbeid med offentlige myndigheter og annen privat kapital, for eksempel om kulturaktiviteter, kan gjennom utviklingen tilføre områdene egenskaper som høyner salgsprisene. Oslo kommunes planer for boligforsyning de siste 20 år Befolkningsnedgangen i Oslo fra slutten av 1960-tallet til midt på tallet satte fart i boligplanlegging for ny vekst i befolkningen. Arealreservene som var avsatt til boligformål ble kartlagt og fordelt etter hvem som eide arealene. Det ble foretatt beregninger av hvor mange boliger som kunne bygges på arealer som kommunen disponerte. Kommunen hadde hånd om store deler av arealreservene i hele byen unntatt i Oslo vest. Først når kommunen også innlemmet arealer som kunne tenkes omregulert til bolig, kom reservene opp i en størrelse som sto i forhold til ønsket befolkningsvekst. Det årlige byggebehovet frem til år 2000 ble beregnet å ligge mellom 2100 og 2650 boliger. Det ble faktisk bygget litt i overkant av 2000 boliger pr. år i perioden. En strategi var å etablere feltutbygging med småhusbebyggelse innenfor bygrensen for på den måten å konkurrere med tilbudene i forstadskommunene, mens en annen strategi var å utvikle eksisterende områder gjennom fortetting, sanering og byreparasjon. Planarbeidet av 1984 har vært fulgt opp med suppleringer og revisjoner utover på 90-tallet. Den første revisjonen kom i Her ble prinsippene for utviklingen i byggesonen videreført og boligtallet justert noe opp planen ble revidert i Revisjonen presenterte en gjennomgang av utviklingen i alle områdene og det ble drøftet om nye virkemidler måtte tas i bruk for å utløse utvikling i de områdene hvor det hadde skjedd lite. 12

16 Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen Har boligbyggingen i Oslo har vært lav på 1990-tallet? Det generelle bildet for boligbyggingen i Oslo er at den har vært relativt lav i perioden fra 1991 til Dette er begrunnet med forskjellen i vekstratene mellom Oslo og Akershus. I perioden ble det registrert tatt i bruk om lag boliger i Oslo og nær boliger i Akershus. For Oslo utgjorde nybyggingen i perioden sju prosent av boligmassen i 1990 og hele 17 prosent i Akershus. Folke- og boligtellingen fra 2001 har frambrakt resultater som trekker i tvil om boligbyggingen i Oslo faktisk har vært så lav som offentlig statistikk viser. Boligmassen i Oslo har vokst betydelig mer enn nybyggingen mellom 1990 og 2001 skulle tilsi. Dette innebærer at det har kommet til boliger fra den eksisterende bygningsmassen i perioden. En del boliger, som i praksis er nye boliger, blir ikke registrert i den offisielle byggearealstatistikken. Dette gjelder for eksempel omfattende ombygginger av eksisterende bygg og nye boligenheter på loft i bygårder. Boligbygging i Oslo Basert på vår tilnærming til oppdeling av boligbyggingen i prosjekter har de boligene fremkommet gjennom ca prosjekter. Bydel Gamle Oslo har hatt den desidert største andelen av boligbyggingen i perioden med 17 prosent, men samtidig er det her boligbyggingen svinger mest med konjunkturene. Boligbyggingen er mindre følsom for konjunktursvingninger i de ytre vestlige bydelene. Disse bydelene hadde hver for seg om lag 10 prosent av boligbyggingen i Oslo. Boligbyggingen var høy også i den sydøstlige delen av Oslo, men svært lav i resten av de østlige bydelene, oftest karakterisert som etablerte drabantbyer. Bydel Sagene synes å øke sin andel av boligbyggingen. Dette skyldes utstrakt bygging langs Akerselva, der tidligere industriområder nå i omfattende grad er tatt i bruk til boligbygging. Litt overraskende var blokkandelen i nybyggingen større i de ytre vestlige bydelene enn i de ytre østlige. Forklaringen kan være at boligbyggingen i de ytre østlige bydelene har vært liten og at byggingen har foregått i småhusområdene mellom de etablerte drabantbyene. Vi ser også at nybyggingen i stor grad avspeiler hvordan den eksisterende boligmassen er sammensatt, både mhp hustype og størrelse. Prosjektene har vi gruppert langs flere dimensjoner; byggherre, hustype, antall boliger i prosjektet og tidspunktet for når boligene i prosjektet er tatt i bruk. Mer enn 70 prosent av prosjektene består av 1 eller 2 boliger. Det betyr at en stor andel av prosjektene består av småhus. Noen prosjekter består både av blokker og småhus, men tilnærmet kan vi si at 84 prosent av prosjektene besto av eneboliger, tomannsboliger eller andre småhus. 13

17 Byggforsk skriftserie 9, 2005 Med en så stor andel små prosjekter bestående av småhus vil de derfor oftest være å finne i eksisterende småhusområder. Vestre Aker, Nordre Aker og Nordstrand hadde til sammen 53 prosent av alle prosjektene. Innenfor småhusplanens områder har det vært mange prosjekter, men relativt liten boligbygging. Området dekket 57 prosent av prosjektene, men kun 17 prosent av boligbyggingen. Blokkandelen innenfor småhusplanens område økte kraftig etter at planen ble vedtatt i 1997, i alt fra 6 til 15 prosent fra perioden til perioden Særlig har andelen økt i Ullern og Vestre Aker, sistnevnte bydel hadde en blokkandel på 40 prosent i perioden I større grad enn en hadde regnet med kjøpte utbyggere flere nabotomter, rev eksisterende bebyggelse og bygde en ny type flermannsboliger (byvillaer) Dette kan være en forklaring på de økende protestene i området og et påfølgende arbeid med revisjon av småhusplanens bestemmelser. De 25 selskapene som har bygget flest boliger i Oslo har bygget halvparten av alle boliger som ble bygget i perioden I indre øst var deres markedsandel hele 72 prosent. Minst var markedsandelen i bydel Nordstrand med en andel på 17 prosent. Innefor småhusplanens områder hadde disse selskapene en markedsandel på kun 1 prosent. Planer og realiteter Gjennomgangen av Oslo kommunes tilnærming til utfordringene de stod ovenfor midt på 1980-tallet viser en bevisstgjøring av utbyggingsmuligheter innenfor bygrensen og en systematisk økning av attraktiviteten i boligområdene, ut fra en intensjon om at grunneiere og utbyggere da ville ønske å bygge på ledige arealer i området. På et overordnet nivå er det stort sammenfall mellom intensjonene om vekst og resultatene knappe 20 år etter. I forsøkene på å forklare hvorfor en vesentlig del av veksten har kommet i form av fortetting, innfyll og transformasjon må også satsingen på fysisk og sosial miljøforbedring i bydelene krediteres. Disse tiltakene har bidratt til å gjøre boligområdene attraktive og derved til å utløse investeringsmidler hos private aktører. Det er i kombinasjonen av fysisk og miljømessig oppgradering og utviklingen av kulturelle og sosiale aktiviteter at et steds renommé og attraktivitet bygges. Resultatene viser at kommunen lykkes med å få utbyggere til å utnytte arealene gjennom å bygge ut områder med boligtyper som konkurrerte med nabokommunenes tilbud. For østre deler av indre by eide kommunen en vesentlig andel av arealene. Også her har tilveksten av nye boliger svært stor. 14

18 Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen En forklaring på manglende sammenfall mellom befolkningsvekst og nybyggingsaktivitet på 1990-tallet kan derfor vanskelig forklares med at det offentlige ikke har utnyttet sin andel av arealet. Det kan heller ikke forklares med et det offentlige ikke har ønsket vekst og ikke frigjort arealer. Heller ikke forklaringer om lang saksbehandlingstid i forhold til omregulering kan forklare det store gapet. Gjennomgangen av arealenes planstatus viste nettopp at en vesentlig andel av potensielt tilgjengelige arealer var regulert til boligformål slik at det å behandle konkrete byggeprosjekter i forhold til plangrunnlaget skulle være enkelt. Gjennomgangen av boligprisene tilsier, på et makronivå, at heller ikke prisbildet gir en god forklaring på manglende utbygging. Prisene har ligget svært høyt i perioden. Praksis i ulike utbyggingstyper I casestudiene har vi berørt ulike ufordringer knyttet til bygging av nye boliger i Osloregionen, fra store transformasjonsprosjekter, små utbyggere som driver fortetting i småhusområder, mange innfyllprosjekter i de indre østlige bydelene og kommuner i Akershus som ønsker å samarbeide om utbyggingsmønstret med statlige og fylkeskommunale myndigheter som forpliktende partnere. Innenfor småhusplanen finner vi små aktører i en rekke småprosjekter. Reguleringsforholdene er ofte avklart og dersom det ikke må søkes om dispensasjon synes sakene å gå raskt i gjennom. Til tross for at hvert prosjekt er lite, har prosjektene vært mange og boligene har utgjort en betydelig del av Oslos boligbyggingen i perioden. Det synes å være en tydelig forskjell mellom utbyggerne. Mens noen bruker anerkjente arkitekter som skreddersyr boliger tilpasset eksisterende bebyggelse til et noe eldre kresent kjøpekraftig publikum, satser andre på småhusprosjekter, tegnet av samme arkitekt med bakgrunn fra ferdighusindustrien. Disse kommer oftere i konflikt med naboer og har større problemer med å få sakene gjennom. Å unngå dispensasjoner og dermed lengre saksbehandlingstid synes viktig. Blokker, byvillaer og leilighetskompleks bygges for en eldre kjøpekraftig målgruppe, småhus for barnefamilier. Begge kjøpergrupper har lokal forankring. Å bygge for disse to målgruppene oppfattes som to svært forskjellige konsept. Begge konseptene selger imidlertid på det eksisterende og hvilke attraksjoner som ligger i nærheten. Enkelte prosjekter har også forsøkt å spille på moderne design, kombinert med miljø og energibesparende løsninger. 15

19 Byggforsk skriftserie 9, 2005 Transformasjonsprosjektene er store og bidrar med en betydelig del av boligbyggingen. Men prosessen tar ofte lenger tid enn utbyggerne opprinnelig hadde regnet med. Ofte må reguleringsplanene avvente ønskede kommunedelsplaner for et større område. Gjennom planlegging av næring i boligområdene, må utbyggerne tidlig i planprosessen forhandle med fremtidige interessenter. Krav fra leietakere til størrelse på lokaler og parkering kan komme i konflikt med de føringer kommunen ønsker å legge inn i reguleringsplanene. Det synes som om en vil unngå å legge boliger inn i eksisterende bygg, noe som også passer til produksjonssystemet til større entreprenørbedrifter. Det skjer derfor sjelden bruksendring av eksisterende bygg til boliger, og bygg som ikke er bevaringsverdige rives. Ved riving oppstår imidlertid en ny risiko knyttet til omfanget av forurensning i grunnen og det å få bort såler på eksisterende bygg. Utbyggerne spør tidlig hvem som vil komme til å bo i boligene, hvor de framtidige beboerne vil rekrutteres fra og hva slags salgspriser som vil passe til målgruppene for prosjektet. Tidlig i planleggingen benyttes konsulentfirmaer og eiendomsmeglere som rådgivere. Områdene har en historie og utbyggere bak transformasjonsprosjektene tenderer mot å ta med både fortid, nåtid og framtid i markedsføringen. Ofte legges inn en historisk beskrivelse av utviklingen i området og eksisterende attraksjoner for boligprosjektets målgrupper framheves. Det er imidlertid i visjoner om framtiden at slike prosjekter har sitt spillerom. Utbygger må bygge opp et nytt image som selger. Spesielle, helst unike, tjenester eller servicetilbud etterstrebes, slik at imaget kan bygges rundt attraksjoner. Ikke sjelden inngår utbygger et samarbeid med offentlige myndigheter og annen privat kapital for å tilføre områdene egenskaper som kan høyne attraktiviteten og dermed styrke salgsprisene. Å få plassert kulturaktiviteter i området, enten i offentlig eller privat regi, synes å kunne gjøre boligene mer salgbare, i alle fall framheves slike innslag sterkt i markedsføringen av prosjektene. De store volumene synes å komme fra de mange innfyllsprosjektene i de indre østlige bydelene. Her har en ønsket nye boliger og planmessig har det ligget til rette for utbygging. Særlig der det tidligere hadde stått trehus og ofte samtidig uthus på tomten, ble tomteutnyttelsen økt kraftig gjennom nybyggingen på 1990-tallet. Innfyllingsprosjekter kan karakteriseres som kraftig fortetting, ofte betydelig større enn det en har fått til i Oslos småhusområder. 16

20 Markedsstyrt boligproduksjon i Oslo-regionen Utbyggerne synes i stor grad å ha tilpasset de nye boligbyggene til byggene rundt, enten det var trehusbebyggelse på Vålerenga eller blokker i Gamlebyen. Mange av byggene skiller seg lite ut fra den eksisterende bebyggelsen, bortsett fra at de er nybygde. Noen av de frittliggende nye blokkene har imidlertid en arkitektur som til dels bryter med eksisterende bebyggelse. Kommunene i Folloregionen synes ikke foreløpig å ha lykkes med ambisjonene om å koordinere boligbyggsprogrammene mot forpliktende avtaler med fylkeskommunen og ulike statlige etater. Utviklingsavtalens forpliktelser både fra kommunene og fra fylke og stat var ment å skulle ha som konsekvens at kommunene i større grad kunne bli troverdige forhandlingspartnere overfor private utbyggere. Utbyggerne ville da i større grad få forsikringer om de vesentlige infrastrukturtiltak som planlegges, noe som ville dempe risikoen i utbyggingsprosjektene betraktelig. Oppsummering og konklusjoner Å skaffe seg råderett over en tomt på et stadium der få har tenkt seg muligheten av å utvikle eiendommen til boligformål, synes å være et viktig kriterium på lønnsomme boligprosjekter. Siden mange av dagens boligprosjekter skjer på grunnlag av privat innsendte reguleringsforslag, er tidligfasen i et boligprosjekt blitt svært viktig. Tomtene blir priset ut fra det utbyggingspotensialet de har og hvilke priser det er mulig å selge ferdigproduserte boliger for i markedet. Når tomter ofte kjøpes før reguleringsutfallet er klart, har risikoen i byggeprosjektene økt og gitt grunnlag for nye strategiske tilpasninger mellom aktørene. Endringene har gitt opphav til en rekke nye byggherreselskap, enten de er selvstendige med få ansatte eller del av et større produksjonsselskap. Samtidig preges markedet av nye aktører med eiendoms- eller tomteutvikling som en sentral kompetanse. Også profesjoner med stor markedskompetanse har fått sentrale roller i utviklingsprosessen. Både i Norge og England har en observert en manglende nybyggingsrespons på stigende boligpriser. Monopoltendenser i tomtetilbudet synes ikke å kunne forklare fenomenet. Noen boligprosjekter må avvente lange planprosesser og infrastrukturinvesteringer, andre vurderer sannsynligheten for å få gjennomslag hos planmyndigheten som liten. Forventninger om fortsatt boligprisøkning gjør det lønnsomt å vente og kapitalbegrensninger gjør at utbyggere venter med nye prosjekter til andre tomter er ferdig utbygget. Det er også et begrenset antall selskaper som kan involvere seg i transformasjonsprosjekter av en viss størrelse, fordi 17