Økonomisk virksomhet i offentlig regi støtterettslige utfordringer

Transkript

1 Økonomisk virksomhet i offentlig regi støtterettslige utfordringer Thomas G. Naalsund og Stig Even Jakobsen Kluges offentligdag, 6. november 2014

2 Tema

3 Behov for omorganisering av offentlig virksomhet? 3 Stat og kommuner kan fritt velge hvilke aktiviteter de vil forfølge, og hvordan de skal organiseres. Støttereglene forbyr offentlig støtte til kommersielle aktiviteter som er i konkurranse med private aktører Stadig nye forhold karakteriseres som støtte, herunder forhold som er nært og direkte knyttet til stat og kommunes egenart Konsekvensen kan bli at stat og kommune må nedlegge kommersiell virksomhet, eventuelt at slik virksomhet (om mulig) må overføres til egne AS

4 Vanskelig å forene anerkjente prinsipper 4 EØS-retten krever ikke i seg selv en bestemt organisering av offentlig virksomhet (art. 125) Offentlig virksomhet må utøves i tråd med statsstøttereglene To «nye» utfordringer gjennom ESAs praktisering av støttereglene: 1. Generelt skattefritak for stat/kommune 2. Generell konkursgaranti for stat/kommune/iks Mulig å organisere offentlig virksomhet så disse forholdene ikke innebærer statsstøtte?

5 Bakgrunn

6 EØS-rettens inntog i norsk rett 6 when we come to matters with a European element the Treaty is like an incoming tide. It flows into the estuaries and up the rivers. It cannot be held back Lord Denning i H.P. Bulmer Ltd v J. Bollinger SA [1974]

7 Støttereglene i stadig utvikling økt betydning 7

8 Brudd på støttereglene har reelle konsekvenser 8 For støttemottaker Plikt til tilbakebetaling opp til 10 år tilbake i tid, med tillegg av rentes rente For støttegiver Ulovlig å opprettholde støtteordning må terminere eller endre virksomhet på kort varsel Risiko for erstatningskrav Omdømmebelastning

9 EØS-avtalen art. 61 (1) - støttevilkårene 9 EØS-avtalen artikkel 61 (1): «Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTAstatene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.» Flere unntak fra forbudet, men ikke svært praktiske i denne sammenheng Tiltaket må innebære en økonomisk fordel Støtten må være gitt av statsmidler Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester Støtten må ytes til et foretak Støtten må vri eller true med å vri konkurransen Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen innenfor EØS-området

10 Foretaksbegrepet 10 Tolkes svært vidt i praksis profittmotiv i utgangspunktet irrelevant Omfatter enhver enhet som driver «økonomisk virksomhet» tilbyr varer eller tjenester som (normalt) omsettes mot vederlag i et marked Funksjonelt begrep ikke begrenset til formelle, juridiske enheter (Deler av) offentlige organer kan være foretak i støttereglenes forstand

11 «Økonomisk virksomhet» i det offentlige 11 Det offentliges virksomhet retter seg primært mot forvaltning og myndighetsutøvelse men driver også en rekke aktiviteter av annen karakter Forholdet til regelverket om offentlig støtte stadig mer aktuelt i tråd med den generelle samfunnsutviklingen Konkurranseutsetting av offentlig virksomhet Fremvekst av markeder innenfor tjenester og oppgaver som tradisjonelt har vært det offentliges ansvar Stadig flere offentlige aktiviteter anses som «økonomisk virksomhet» forbudet mot støtte til «foretak» kommer til anvendelse

12 Økonomisk aktivitet i offentlig regi 12 Eksempler: Avfall og renovasjon Oppdragsforskning under universiteter og høyskoler Parkeringsvirksomhet Kino, konsertlokaler, svømmehall, treningssenter etc. Asylmottak Kjøp, salg og utleie av fast eiendom Helse- og omsorgstjenester Havnetjenester Mange ulike organisasjonsformer Aksjeselskap, statsforetak, kommunale og fylkeskommunale foretak, interkommunale selskaper, etc. Virksomhet innenfor stat eller kommune som sådan NØKKELTALL 2014: 1200 AS der kommuner har en eierandel på 2/3 eller mer 234 interkommunale selskaper 244 registrerte kommunale foretak (kommune og fylkeskommune)

13 Støtterettslige utfordringer

14 Betydelig begrensning i offentlig handlefrihet 14 EØS-retten ikke i seg selv til hinder for økonomisk virksomhet i offentlig regi Men forbud mot at den offentlige virksomheten mottar særfordeler eller slipper økonomiske byrder som private konkurrenter må forholde seg til Markedsinvestortesten står sentralt. Det offentlige må opptre som en kommersielt orientert markedsinvestor, stille tilsvarende krav til sine «foretak» som private, sammenlignbare aktører gjør til sine Særlige utfordringer ved «blandet virksomhet» økonomisk og ikke-økonomisk virksomhet innenfor samme rettssubjekt. Betydelig risiko for kryssubsidiering av den kommersielle aktiviteten.

15 Statsstøtte ved «blandet virksomhet» Direkte støtte/overføringer Subsidiert eller manglende husleie, lønnskostnader etc Subsidiert eller manglende vederlag for fellestjenester Manglende krav til avkastning Fritak fra konkrete skatter og avgifter Konkrete garantier etc. «Tradisjonelle» støtteelementer 15 Generell offentlig garanti i mange tilfeller Stat, kommune og IKS kan ikke slås konkurs Generelt skattefritak for offentlig virksomhet Stat og kommune er som hovedregel fritatt skatt på inntekt, jf. skatteloven 2-30 «Nye» støtteelementer

16 Tradisjonelle løsninger 16 Det må etableres et organisatorisk og/eller regnskapsmessig skille mellom offentlig og kommersiell virksomhet Kostnader må allokeres i samsvar med anerkjente regnskapsprinsipper, forholdsmessig del på den økonomiske virksomheten Vederlag for varer og tjenester fastsettes på markedsmessig grunnlag Den tradisjonelle løsningen fortsatt nødvendig, men neppe tilstrekkelig til å avhjelpe «nye» støtteelementer Konkursgarantien vil gjelde også ved et regnskapsmessig skille vanskelig å prise Skattefritaket vil gjelde også ved et regnskapsmessig skille vanskelig å prise

17 «Nye» løsninger innebærer ulemper 17 Kan nedlegge den kommersielle virksomheten Det offentlige kan ikke benytte overskuddskapasitet til kommersiell virksomhet lite samfunnsøkonomisk gunstig Politisk omstridt Nedbemanninger etc Kan skille ut hele virksomheten i et AS eller annet selvstendig rettssubjekt som kan gå konkurs og som betaler skatt Økt risiko for svikt i leveransen til det offentlige selv Anskaffelsesreglene kommer til anvendelse kan ikke lenger anskaffe direkte fra «sin» virksomhet Politisk omstridt «Privatisering» etc.

18 Flere «nye» løsninger 18 Kan skille ut den kommersielle delen av virksomheten Praktisk vanskelig å dele virksomheten i to Det offentliges investeringer må bestå «markedsinvestortesten» utfordrende ved bruk av overskuddskapasitet Politisk omstridt Kan endre skatteloven og fjerne offentlig konkursgaranti Prinsipielt, politisk og praktisk vanskelig Ikke gitt at det vil fjerne alle utfordringer knyttet til blandet virksomhet

19 Når må/bør det offentlige foreta seg noe? 19 Avgjørende skille: Ny eller eksisterende støtte? Nye støtteordninger må endres Eksisterende ordninger kan opprettholdes frem til ESA krever tiltak Blandet virksomhet fra før EØS-avtalens ikrafttredelse kan som hovedregel videreføres Endringer i eksisterende ordning kan medføre at den endrer karakter til ny støtte (omorganiseringer e.l.) Alltid risiko for at ESA innleder formell prosedyre Betydelig ressurspådrag, og korte frister til å rydde opp etter et negativt vedtak

20 Case: Analysesenteret utfordringer og mulig løsning

21 Analysesenteret Trondheim kommune 21 Enhet i Trondheim kommune som leverer laboratorietjenester hovedsakelig analyser av vann, mat, miljø og luftprøver for kommunen, men også til private og andre offentlige etater (blandet virksomhet) Innklaget til ESA av konkurrent brudd på forbudet mot offentlig støtte Eksisterende støtte ikke krav om tilbakebetaling, men om «formålstjenlige tiltak» Klage til ESA ESA fatter vedtak «appropriate measures» Trondheim: «appropriate measures» = OK 1. juli mars mai juli 2014 Trondheim vedtar omorganisering «Salgs AS» Ny klage til ESA

22 ESAs formålstjenlige tiltak 22 ESA innledet prosedyre og foreslo følgende formålstjenlige tiltak: Opphør av direkte støtte Subsidiert/manglende husleie Manglende betaling for fellestjenester og «Finally, the rules of business taxation should be modified to include the taxation of the economict activities of the Analysis Centre» Skattefritaket for kommunal virksomhet ble problemet ESAs forslag var utskillelse av kommersiell virksomhet i en egen juridisk enhet med normal skatteplikt

23 Konsekvensutredningen 23 Konsekvensutredning fra Kluge og BDO om kommunens handlingsrom fire modeller «Hele Analysesenteret AS» - full omdanning til AS av all virksomhet i Analysesenteret «Kommersiell stand-alone» - deling av Analysesenteret i en kommunal og en kommersiell del som begge kan stå på egne ben «Salgs AS» salgs og markedsføringstjenester legges i et eget AS alle analysetjenester kjøpes av Analysesenteret «Kommersiell nedleggelse» all kommersiell virksomhet i Analysesenteret legges ned

24 Mer om modellene 24 Analysesenteret (kommersiell del) Utgangspunktet Analysesenteret AS «Hele Analysesenteret AS» anbefalt løsning i konsekvensutredningen Analysesenteret AS «Kommersiell stand-alone» klarte ikke markedsinvestortesten Salgs AS «Salgs AS» ikke anbefalt løsning i konsekvensutredningen av støtterettslige årsaker Analysesenteret (kommersiell del) «Kommersiell nedleggelse» anbefalt løsning i konsekvensutredningen

25 Og valget ble Salgs AS - «selvkostmodellen» 25 Trondheim kommunestyre besluttet å opprette et eget salgs- og markedsføringsselskap Etter nærmere utredning ble modellen endret til en selvkostmodell Salgs AS Kluge og BDO laget en selvkostmodell der alle kostnader for å produsere analysetjenester inngår i en selvkostkalkyle. Når Salgs AS kjøper analysetjenester til selvkost vil det ikke oppstå et «skattepliktig» overskudd i den kommunale delen. Alt økonomisk overskudd ved analysevirksomheten vil bli beskattet i Salgs AS. Mulig støtterettslig fordel gjennom kommunalt skattefritak bortfaller.

26 Er dette fasiten? 26 Ny klage mottatt samme dag som Trondheim informerte ESA om valg av modell for å rette seg etter alle formålstjenlige tiltak Saken er under behandling i ESA Klager anfører at modellen ikke er egnet for å hindre statsstøtte i strid med EØS art. 61 «Den kommunale delen selger fortsatt tjenester som normalt omsettes mot vederlag fortsatt et foretak, som nyter godt av skattefritak etc.» «I tillegg støtterettslig fordel til Salgs AS ved kjøp av laboratorietjenester til underpris»

27 Kommunens tilsvar til klagen Opprettelsen av Salgs AS og regnskapsmessige grep hensyntar alle støtterettslige innvendinger fra ESA Verken kommunen eller Salgs AS får noen fordel gjennom skattefritaket alt skattepliktig overskudd blir beskattet Alternativet regnskapsmessig skille og skatt på kommersielle inntekter Solgte kommersielle analysetjenester produseres til selvkost og selges med skatt Identisk økonomisk effekt som Salgs AS og selvkostmodell 27 Salgs AS Analysesenteret (kommunal del) Kommersiell del

28 Oppsummering 28 «Blandet virksomhet» medfører en rekke støtterettslige utfordringer «Tradisjonelle» støtteelementer «Nye» støtteelementer Grep må tas for å hindre støtterettslige sanksjoner Dessverre uklart hvilke grep som er fornuftige og nødvendige Er ESAs vide tolkning av støttekriteriet korrekt? Hvilken organisering av offentlig økonomisk aktivitet er både robust og fornuftig på kort og lang sikt?

29 Thomas G. Naalsund og Stig Even Jakobsen