Bjugn kommune Alf Nebbes gate BJUGN

Transkript

1 Bjugn kommune Alf Nebbes gate BJUGN Vår dato: Deres dato: Vår ref.: 2018/4244 Deres ref.: 1096/2018/L42/1627HA GR Behandling av klage over Bjugn kommunes vedtak om dispensasjon for oppføring av enebolig på eiendommen 81/201 kommunens vedtak omgjøres og dispensasjonssøknaden avslås Saken gjelder klage over Bjugn kommunes vedtak om dispensasjon fra LNFR-formål i kommuneplanens arealdel og fra byggeforbudet i strandsonen, jf. plan- og bygningsloven 1-8, for oppføring enebolig på eiendommen 81/201. Fylkesmannen har saken til klagebehandling for tredje gang. Etter en gjennomgang av klagesaken har Fylkesmannen kommet til at vilkårene for dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven 19-2 andre ledd, ikke er oppfylt. Kommunens vedtak omgjøres og dispensasjonssøknaden avslås. *** Fylkesmannen viser til Bjugn kommunes oversendelse hit av 20. september 2018 hvor den ovennevnte klagesaken ble oversendt for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven (pbl.) 1-9 femte ledd og delegasjon fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Vi beklager lang saksbehandlingstid. Sakens bakgrunn Ved brev av 11. oktober 2016 søkte Fosenhus AS, på vegne av tiltakshaver Richard Leikvang, om dispensasjon fra arealformålet LNFR i kommuneplanens arealdel og byggeforbudet i plan- og bygningsloven 1-8. Tiltaket det søkes dispensasjon for er en enebolig som skal oppføres i to etasjer med flatt tak. Boligen har én boenhet, med et bebygd areal på ca. 165 m² og bruksareal på ca. 197 m². Boligen ønskes plassert ca. 40 meter fra strandlinjen. Videre medfører tiltaket etablering av ny privat veg på ca. 90 meter, plassering av ca. 75 meter privat avløpsledning, samt noe terrengarbeider/oppfylling på naboeiendommen gnr. 82 bnr. 3, for å få hevet terrenget på og ved tomta. Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Saksbehandler: Postboks 2600 Steinkjer: Strandveien Even Greis Terjesønn Hansen 7734 Steinkjer Trondheim: Prinsensgt 1 Org.nr.: Telefon: fmtlpost@fylkesmannen.no

2 Side 2 av 9 Nærmeste eiendom, 82/3, har et areal på 9,4 daa og består av dyrkamark. Kommunen sluttbehandlet saken i møte i planutvalget den 5. april 2017, sak 17/28. Det var foretatt befaring. Rådmannen innstilte på avslag. Det ble på møtet fremmet alternativt forslag til vedtak. Etter votering vedtok planutvalget å innvilge dispensasjonssøknaden. Vedtaket ble påklaget av naboene av Marit og Jan Tørum (hjemmelshavere til eiendommen 81/24) og av Torstein Fjelldal (hjemmelshaver til eiendommen 81/204). Bjugn kommune behandlet klagen i planutvalget den 19. juni Klagene ble ikke tatt til følge. Saken ble ved brev av 21. juni 2017 oversendt Fylkesmannen i Sør- Trøndelag for endelig avgjørelse. Den 18. september 2017 opphevet Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vedtaket som følge av manglende begrunnelse. Dispensasjonen ble behandlet på ny i planutvalget i møte den 1. november 2017, sak 17/75. Rådmannen innstilte på avslag. Planutvalget innvilget dispensasjonen. Dispensasjonsvedtaket ble på nytt påklaget av naboene Marit og Jan Tørum og av Torstein Fjelldal. Bjugn kommune behandlet klagen i planutvalget den 24. januar 2018, sak 18/1. Klagene ble ikke tatt til følge. Saken ble ved brev av 25. januar 2018 oversendt Fylkesmannen i Trøndelag for endelig avgjørelse. Fylkesmannen opphevet den 7. august 2018 kommunens vedtak. Det framgikk ikke av planutvalgets vedtak at hvert av vilkårene i pbl andre ledd var vurdert, og det forelå heller ikke en dispensasjonsvurdering knyttet til byggeforbudet i strandsonen jfr. pbl Rådmannen har tidligere vært negativ til dispensasjonen, men valgte ved tredjegangs behandling å avstå fra å legge frem en innstilling til saksfremlegget. Planutvalget behandlet søknaden på ny i møte den 15. august 2018, sak 18/70. Følgende vedtak ble fattet: «Bjugn kommune ved Planutvalget gir dispensasjon fra byggeforbudet i plan- og bygningsloven 1-8 for oppføring av enebolig som omsøkt. Planutvalget finner at hensynene bak byggeforbudet i strandsona blir tilsidesatt av dispensasjonen, men ikke i vesentlig grad.. Det er ved denne vurderingen lagt avgjørende vekt på at på grunn av utforming av terrenget blir tilgjengelighet for allmenheten i strandsone ikke begrenset av tiltaket og at eier har en berettiget forventning av om tomten kan bebygges. Boligen som omsøkt blir ikke for ruvende i terrenget fordi silhuettvirkning faller bort mot fjellet bak. Trafikksikkerheten blir heller ikke vesentlig berørt av denne utbyggingen. Bjugn kommune ved Planutvalget gir dispensasjon fra arealformålet LNFR i kommuneplanens arealdel for oppføring av enebolig som omsøkt. Planutvalget finner at hensynene bak arealformålet LNFR blir tilsidesatt av dispensasjonen, men ikke i vesentlig grad. Det er ved vurderingen lagt avgjørende vekt på samfunnsfordelene av utbyggingen. Det er positivt for Vallersundområdet at det

3 Side 3 av 9 bosetter seg flere familier der. Eksisterende ledige tomter i Vallersundområdet anses ikke som attraktive og oppfyller ikke dagens forventninger med tanke på beliggenhet. Dette tiltaket er etter Planutvalgets vurdering av begrenset størrelse og konsekvens og det er forholdsvis lett å få oversikt over fordeler og ulemper ved tiltaket. Det er derfor lite å oppnå ved å henvise tiltakshaver til planarbeid. Hensynene bak plan og bygningslovens formålsparagraf blir ikke vesentlig tilsidesatt av dispensasjon fra pbl. 1-8 og arealformålet i kommuneplanens arealdel. Etter en konkret samlet vurdering er det etter planutvalgets vurdering klart at begge disse dispensasjonene har klart større fordeler enn ulemper. Vedtaket er fattet med hjemmel i pbl. 19-2» Ved brev av 9. september 2018 klaget Torstein Fjelldal på kommunens vedtak. Planutvalget behandlet klagen i møte den 18. september 2018 som sak 18/81. Utvalget tok ikke klagen til følge og oversendte denne til Fylkesmannen for endelig behandling. Klagen Fylkesmannen har laget et sammendrag av klagen - Silhuettvirkningen viser at tiltaket blir ruvende i landskapet fra alle kanter. Dette vil kunne gi presedens for lignende saker - Trafikksikkerheten i området vil bli forverret - Det foreligger manglende begrunnelse av byggeforbudet i strandsonen, og hensynet bak byggeforbudet blir vesentlig tilsidesatt - Hensynet til arealformålet LNFR er ikke riktig begrunnet, og hensynene bak formålet vil bli vesentlig tilsidesatt - Det er ikke samfunnsfordeler ved at noen flytter internt i kommunen - Ulempene begge dispensasjonene medfører er klart større enn fordelene Tiltakshaver har uttalt seg til klagen jfr. fvl. 33 tredje ledd. - I illustrasjonen av silhuettvirkningen innsendt av klager er alle andre hus samt vegetasjon fjernet, så illustrasjonen er misvisende - En ny trase for veg vil medføre at trafikksikkerheten bedres - Klager har foretatt privatiserende tiltak på sin egen eiendom - Klagen oppfattes som et forsøk på å hindre utbygging i nærheten av fritidsboligen til klager Vi viser til klagen og tilsvaret i sin helhet. Fylkesmannen bemerker Forvaltningsloven (fvl.) 34 danner det rettslige utgangspunktet for Fylkesmannens kompetanse i klagesaker. Fylkesmannen kan prøve alle sider av saken, og kan også ta hensyn til nye omstendigheter. Fylkesmannen skal vurdere de synspunkter klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av klageren. Der Fylkesmannen er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune skal det legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre

4 Side 4 av 9 ved prøving av det frie skjønn. Fylkesmannen kan stadfeste, oppheve eller fatte nytt vedtak i saken. Klagefrist og klageinteresse Klager har rettslig interesse og klagen er rettidig framsatt, jf. fvl. 28 og 29. Planstatus Eiendommen 81/201 ligger i et område som i kommuneplanens arealdel for Bjugn kommune er avsatt til arealformålet til LNFR (landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområde). Innenfor slikt arealformål tillates kun tiltak som har tilknytning til stedbunden næring. Det er klart at oppføring av enebolig vil være i strid med slikt arealformål og at tillatelse til tiltaket er betinget av at det med hjemmel i pbl gis dispensasjon fra arealformålet. Eiendommen ligger for øvrig i sin helhet innenfor 100-metersbeltet mot sjø. Det er ikke fastsatt noen særskilt byggegrense i kommuneplanens arealdel, hvilket innebærer at byggeforbudet i strandsonen, jf. pbl. 1-8 andre ledd, kommer til anvendelse. Tillatelse til tiltaket er følgelig også betinget av dispensasjon fra byggeforbudet i pbl. 1-8 andre ledd. Deler av omsøkte eiendom omfattes av reguleringsplan for Århaugen, vedtatt den 17. desember Av plankartet for aktuelle reguleringsplan framgår det at omsøkte eiendom ligger nær areal avsatt til fritidsbebyggelse, angitt som «tomt 1». Den delen av eiendom 81/201 som omfattes av reguleringsplanen er for øvrig avsatt til jordbruk/skogbruk. Rettslig grunnlag for dispensasjon Det følger av pbl første ledd at kommunen «kan» gi varig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt reguleringsplan. Bestemmelsen gir kommunen hjemmel for etter en skjønnsvurdering å innvilge dispensasjon. Denne skjønnsutøvelsen er etter pbl andre ledd underlagt begrensninger. Etter pbl andre ledd første punktum kan dispensasjon ikke gis dersom «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse blir vesentlig tilsidesatt.» Videre må fordelene med dispensasjon være «klart større enn ulempene etter en samlet vurdering», jf. pbl andre ledd andre punktum. Ordlyden i pbl andre ledd trekker på generelt grunnlag i retning av at terskelen for å gi dispensasjon fra vedtatte planer skal være høy. Dette bekreftes i lovens forarbeider, jf. Ot.prp.nr.32 ( ) s. 242, hvor det framgår at det ikke skal være en kurant sak å fravike gjeldende plan.

5 Side 5 av 9 Vurderingen av om lovens vilkår for å kunne dispensere vil være et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. Forvaltningslovens regel om å vektlegge det kommunale selvstyret kommer således i betraktning kun ved interesseavveiningen om dispensasjon skal gis når lovens formelle vilkår for å gi dispensasjon er oppfylt. Kommunens vurdering av vilkårene i pbl andre ledd må framgå av vedtaket, jf. fvl. 24 og 25. Kommunens vurdering av dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen Planutvalget i Bjugn kommune har dispensert fra byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen. Utvalget kom til at hensynene bak bestemmelsen ble tilsidesatt, men ikke i vesentlig grad. I vurderingen ble det lagt vekt på at tiltaket, grunnet terrengets utforming, ikke begrenser allmennhetens tilgang til strandsonen. Hensynene byggeforbudet skal ivareta er natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser. Disse hensyn skal avveies mot utbyggingsinteressene, og de skal tillegges særlig vekt. Det innebærer at utbyggingsinteressene må være kvalifisert dersom de skal veie opp for de hensyn som taler for at strandområdet forblir åpent for allmennheten og uten naturinngrep av noen art. 1 Det følger av pbl fjerde ledd at en kommune ikke bør dispensere fra forbudet når en direkte berørt statlig eller regional myndighet er negativt innstilt. Begrunnelsen er at statlige og regionale rammer og mål skal legges til grunn ved interesseavveiningen jf. Ot.prp. nr. 32 ( ) s. 243: «Det er et nasjonalt mål at strandsonen skal bevares som natur- og friluftsområde tilgjengelig for alle. Regjeringen ønsker en strengere og mer langsiktig strandsoneforvaltning. Det er derfor nødvendig med en streng praksis ved behandlingen av dispensasjoner i 100-metersbeltet langs sjøen. Forbudet i 1-8 mot bygging i 100-metersbeltet langs sjøen veier tungt. Det skal svært mye til før dispensasjon kan gis til bygging her, spesielt i områder med stort utbyggingspress.» For Bjugn kommune gjelder «Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen» 2. Bjugn kommune er i planretningslinjene omtalt som en av kommunene med stort press på arealene. Følgende hensyn skal blant annet legges til grunn ved vurdering av dispensasjon i slike soner: «Bygging og landskapsinngrep skal unngås på arealer som har betydning for andre formål, som for eksempel friluftsliv, naturvern, naturmangfold, kulturminner, kulturmiljø, landskap, landbruk, fiskerinæring, havbruk eller annen samfunnsmessig betydning. Ved utarbeiding av reguleringsplaner som innebærer bygging i strandsonen på arealer som er delvis utbygd, skal ferdselshensyn og landskapstilpasning spesielt vektlegges.» 1 Plan- og bygningsrett, Del I, Planlegging og ekspropriasjon, Pedersen, Sandvik, Skaaraas, Ness, Os, 3. utgave s Fastsatt ved kgl.res. av 25. mars 2011, jfr. plan- og bygningsloven av 27. juni

6 Side 6 av 9 Figur 1 - Utsnitt fra NIBIO Gårdskart. Oransje område viser fulldyrka jord, grønt område viser skog med lav bonitet/uproduktiv skog Figur 2 - Utsnitt fra situasjonsplan vedlagt dispensasjonssøknad. Figur 3 - Situasjonsplan fra KPA Bjugn kommune I aktuelle tilfelle har området betydning for landbruk og friluftsliv, i tillegg til å være i strandsonen. Fylkesmannen synes å se at det første vilkåret for dispensasjon, jf. pbl andre ledd, er vurdert av planutvalget. Utvalget har tatt stilling til på hvilken måte tiltaket ikke vil virke privatiserende for strandsonen. Det går imidlertid ikke fram hvilke fordeler og hvilke ulemper planutvalget har vektlagt i sin dispensasjonsvurdering. Dette er å anse som en saksbehandlingsfeil etter forvaltningsloven 24 og 25. Fra Sivilombudsmannens uttalelse av 15. mai 2012, sak 2011/2812, hitsettes: «Det må være et grunnleggende krav til begrunnelse for et dispensasjonsvedtak etter pbl at det fremgår at hvert av lovens kumulative vilkår er vurdert og hvilke konklusjoner vurderingene munnet ut i.» Kommunens vurdering av dispensasjon fra LNFR-formålet Planutvalget har gitt dispensasjon fra LNFR-formålet i kommuneplanens arealdel. Utvalget har kommet til at hensynene bak arealformålet LNFR blir tilsidesatt av dispensasjonen, men ikke i vesentlig grad. I vedtaket går det frem at det er lagt avgjørende vekt på samfunnsfordelene av utbyggingen, at det er positivt for Vallersundområdet at det bosetter seg familier der, samt at eksisterende ledige tomter i området anses ikke som attraktive. Kommunen har imidlertid ikke foretatt en tilstrekkelig vurdering av hensynene LNFRformålet søker å ivareta, herunder det mest tungtveiende hensynet bak arealformålet som er jordvern. Boligen vil bli liggende helt inntil dyrkamark. Etter det Fylkesmannen kan se er dette ikke omtalt eller vurdert av planutvalget. Dette blir også å anse som en saksbehandlingsfeil etter fvl. 24 og 25.

7 Side 7 av 9 Fylkesmannens vurdering av dispensasjon I en sak som den foreliggende ser Fylkesmannen det som hensiktsmessig at saken kommer til en endelig avgjørelse. Dette er imidlertid betinget av at Fylkesmannen kan «reparere» feilene som er gjort i kommunen, og at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. fvl. 17. Tilgjengelige bilder og kart fra området, innkomne uttalelser fra partene og sektormyndigheter, kommunens vedtak, samt de resterende dokumenter vi har fått tilgang til gjør at vi finner saken tilstrekkelig opplyst, jf. fvl. 17. Det første spørsmålet i saken er om vilkårene for å gi dispensasjon fra LNFRformålet kan anses oppfylt. Av pbl andre ledd følger det at dispensasjon fra LNFR-formålet hensynene bak arealformålet eller hensynene i lovens formålsbestemmelse vesentlig til side. I tillegg må fordelene ved en dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Følgende følger av bestemmelsen om LNFR i kommuneplanens arealdel for Bjugn kommune : «I LNFR-områder tillates kun tiltak som er i overensstemmelse med arealformålet. Spredt bolig- og næringsbebyggelse er ikke tillatt, med mindre bebyggelsen er knyttet til stedbunden næring. I LNFR- områder legges hensynet til landbruk, natur, reindrift og allmenn rekreasjon til grunn for kommunens forvaltning. Det tas særlig hensyn til langsiktig forvaltning av natur- og kulturlandskap. Vår kommuneplan har ikke lenger områder satt av til spredt boligbygging eller til spredt bebyggelse for næring eller fritidsbolig i LNFR område. Vi legger til grunn at dette vil medføre en økning i antallet søknader om dispensasjon fra arealformålet LNFR. Disse søknadene må være godt begrunnet, og vi vil særlig nevne at jordvernhensyn, mulighet for sikker vannforsyning, avløp uten forurensingsrisiko og muligheten for trafikksikker atkomst vil bli tillagt betydelig vekt. Slike tiltak bør ikke plasseres med silhuettvirkning mot horisont eller nærmere driftssentrum på landbrukseiendom enn 100 meter. De bør heller ikke plasseres slik at det må bygges privat vei som legger beslag på mye areal. Ved vurdering av slik søknad vil kommunen legge vekt på at det er ønskelig med en videreutvikling av levende bygder, men alltid slik at også arealøkonomi og hensiktsmessig arrondering må tillegges betydelig vekt. Tomt for enebolig i LNFR-område bør ikke legge beslag på mer enn 1,4 daa, inklusive vei. Personlige grunner til søknad om dispensasjon vil normalt ikke bli tillagt vekt ved vurderingen.» I søknaden er det ikke beskrevet hvor mye areal som må omdisponeres fra utmark til veitrase for bolig. Søknaden har vært på høring hos Sør-Trøndelag Fylkeskommune, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag v/avd. for Landbruk og bygdeutvikling og v/ avd. for Miljøvern, og det kommunale landbrukskontoret for Ørland/Bjugn.

8 Side 8 av 9 Samtlige sektormyndigheter har uttalt seg negativt til å gi en dispensasjon. Av pbl tredje ledd følger det at kommunen ikke bør dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Det skal derfor mye til for å innvilge en dispensasjon i aktuelle sak. Figur 4 - Områder markert i rødt er ifølge NIBIOs gårdskart areal som egner seg for oppdyrking til fulldyrka jord Boligen vil bli liggende helt inntil dyrkamark. Landbrukskontoret Ørland/Bjugn uttalte at blant annet lukt, støy og støv fra gjødselspredning og onnearbeid kan føre til misnøye og klager fra naboer. Fra uttalelsen av 6. februar 2017 hitsettes: «( ) Fra et landbruksmessig synspunkt har vi betenkeligheter med den planlagte boligbyggingen. I følge tegningene kommer huset bare noen få meter fra dyrka mark og dette kan føre til driftsmessige ulemper for jordbruket. I praksis vil det kunne etablere seg en sone på meter i nærheten av boligen der det ikke vil bli drevet landbruk. Omkring et halvt daa dyrkajord kan stå i fare for å bli brakklagt som følge av dette. Etter ei tid må en regne med at det kommer søknad om å fradele tilleggsareal til den tomta som nå søkes bebygd. Det har i de seinere år kommet fram eksempler på at etableringer av boliger helt inntil dyrka mark kan føre til en ugunstig utvikling for landbruk. Lukt, støy og støv fra gjødselspredning og onnearbeid kan føre til misnøye og klager fra naboer. Mange gårdbrukere har også arbeid utenfor bruket og blir nødt til å bruke ettermiddager, kveldermog helger til å drive gården. Negative holdninger fra de som bor eller har fritidsbolig i nærheten vil kunne gjøre det vanskelig for de som ønsker å drive landbruk. Ofte er det folk som er i slekt med gårdbrukeren, eller er vant til gårdsdrift som etablerer seg først på slike steder. Etter som tida går vil det kunne komme andre eiere som ikke tolerer landbruksaktivitet like bra. Kommunen er nødt til å ta dette i betraktning ved byggesøknader.» Fylkesmannen vurderer det slik at en innvilgelse av dispensasjon vil vesentlig tilsidesette hensynet til landbruk og jordvern. Dispensasjon kan følgelig ikke gis. Kommunen har i sitt vedtak blant annet lagt vekt på prinsippet om berettiget forventing. Fylkesmannen hitsetter sin tidligere vurdering av berettiget forventing: «Prinsippet om berettiget forventning eller lojalitetsplikt stammer i utgangspunktet fra kontraktsretten. Ved inngåelse av en avtale vil alle parter ha en forventning til avtalen og de ytelser som skal gis og mottas. I 1995 ble det gitt dispensasjon for fradeling samt byggetillatelse for gbnr 81/201, men på grunn av at det ikke ble igangsatt bygging er dispensasjonen for oppføring av fritidsboligen foreldet jfr. pbl Det er således ikke selvfølgelig at tomten i dag kan bebygges med en bolig.

9 Side 9 av 9 Vurderingen må gjøres med bakgrunn i at det nåværende gjeldende arealformålet er LNFR og tomten ligger innenfor en byggeforbudssone.» Konklusjon Fylkesmannen har kommet til at vedtaket om å innvilge dispensasjon er ugyldig. Vi har funnet at saken er tilstrekkelig opplyst til å kunne fatte endelig vedtak jf. fvl. 17. Etter å ha vurdert om vilkårene i pbl andre ledd er oppfylt har Fylkesmannen kommet til at det ikke kan gis dispensasjon. En dispensasjon vil sette hensynene bak LNFR-formålet vesentlig til side. På bakgrunn av det ovennevnte og med hjemmel i forvaltningsloven 34 fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Bjugn kommunes vedtak av 15. august 2018, sak 18/70, omgjøres og dispensasjonssøknaden avslås. Klagen har ført frem. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen jf. fvl. 28. Med hilsen Trond Flydal(e.f.) seksjonsleder Kommunal- og justisavdelingen Even Greis Terjesønn Hansen juridisk rådgiver Kommunal- og justisavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift Kopi til: Richard Leikvang Roelbakken Lysøysundet Harald Tørum Solvollvegen TRONDHEIM Torstein Fjelldal Bugges Veg Trondheim Marit Birgitte Tørum Øseveien VALLERSUND Jan Ivar Tørum Øseveien Vallersund FOSENHUS AS Emil Schanches gate 2A 7160 BJUGN