Klage på Nøtterøy kommunes vedtak om å avvise klage på behandlingsgebyr - gbnr 31/54 Bjerkø

Transkript

1 Nøtterøy kommune Postboks Nøtterøy Vår saksbehandler / telefon: Deres referanse: Vår referanse: Vår dato: Anne-Mari Rustan Aas 2014/ Arkivnr: Klage på Nøtterøy kommunes vedtak om å avvise klage på behandlingsgebyr - gbnr 31/54 Bjerkø Fra kommunen har vi mottatt dokumentene i nevnte sak. Klagen behandles i medhold av plan- og bygningsloven 1-9, jf. delegeringsfullmakt i rundskriv T-2/09 fra Miljøverndepartementet, jf. forvaltningsloven 28. Fylkesmannens vedtak Kommunens vedtak oppheves. Klagen er tatt til følge i den grad det følger av Fylkesmannens vedtak. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages til høyere forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. ****** Fra kommunens framstilling av klagesaken: «Kortversjon Det klages på avvisning av klage på ilagt gebyr for byggesasksbehandling og dispensasjon for riving av eksisterende brygge, oppføring av ny brygge, samt utbedring av steinbrygge på gbnr.31/54, Bjerkø. I klagen anmodes det om en vesentlig reduksjon av gebyret. Ilagt gebyr er totalt kr ,- iht. gebyrregulativ for 2013 (pkt saksbehandlingsgebyr for ny brygge kr ,-, pkt gebyr for søknad om lokal godkjenning kr 3150,- og pkt dispensasjonsgebyr kr ,). Klager viser til at saksbehandlingsgebyret for denne konkrete byggesaken ikke kan ligge innenfor selvkostprinsippet. Videre klages det på at bryggen ikke er å anse som riving og gjenoppføring, men mindre endring av eksisterende brygge. Rådmannen viser prinsipalt til at ilagt gebyr er iht. regulativ/forskrift vedtatt av kommunestyret. Ilagt gebyr er derav ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Subsidiært anføres at omsøkt og godkjent tiltak er riving og gjenoppføring av brygge, atter subsidiært at ilagt gebyr ikke åpenbart urimelig. Rådmannen anbefaler at klagen ikke imøtekommes. Fylkesmannen i Vestfold Telefon: Postadresse: Besøksadresse: Telefaks: Postboks 2076 Statens Park - Hus I E-post: fmvepostmottak@fylkesmannen.no 3103 Tønsberg Anton Jenssens gate 4 Orgnr

2 Innledning Det ble i HMK-sak 147/13, datert , gitt dispensasjon for riving av eksisterende brygge, oppføring av ny brygge, samt utbedring av steinbrygge på gbnr. 31/54 på Bjerkø. Saken har tidligere vært oversendt Fylkesmannen i Vestfold for uttalelse. Fylkesmannen i Vestfold hadde ingen vesentlige merknader til tiltaket. Utdrag av hovedmomenter i D-sak 148/14: Det ble i møte i Hovedutvalget for miljøvern og kommunalteknikk innvilget dispensasjon fra kommuneplanens utfyllende bestemmelser pkt. 4.1, 9.1 og 10.1 og plan- og bygningsloven 1-8 den , jf. sak 147/13. I medhold av plan- og bygningslovens 21-4 godkjennes søknad om ettrinnstillatelse. Godkjenningen refererer seg til tegninger og situasjonsplan mottatt I medhold av plan- og bygningslovens 21-4 godkjennes søknader om ansvarsrett iht. oppgave under avsnittet Ansvar og kontroll nedenfor. Det foreligger ikke protester/bemerkninger til søknaden. Ansvarlige foretak skal påse at arbeidene blir gjennomført i samsvar med gjeldende lov og regelverk. Intet arbeid må utføres utover det som er omfattet av tillatelsen. Søknaden: Det søkes om riving av eksisterende brygge, oppføring av ny brygge, samt utbedring av steinbrygge. Betongdekket på land skal støpes nytt, fronten på steinbryggen skal forsterkes/repareres, alt treverket på bryggen skal skiftes ut og 6 pæler skal alternativt byttes ut med 2 pæler og et brokar. Bryggens lengde og størrelse vil ikke endres. (sitat slutt). Gebyret som ble ilagt for saksbehandlingen er beregnet i henhold til gjeldende gebyrregulativ for 2013, vedtatt av Nøtterøy kommunestyre: Pkt. Beskrivelse Sats Ant. Totalt Brygge , , Lokal godkjenning for ansvarsrett for foretak uten sentral godkjenning, samt personlig godkjenning 3150, , Dispensasjon med høring eksterne myndigheter , ,- Totalt ,- (sitat slutt). Tiltakshaver har i e-post av klaget på gebyret. Klagen går i korte trekk ut på følgende (utdrag av administrasjonen): Det klages på behandlingsgebyret for pkt (ny brygge kr ,-) iht. gebyrregulativ for Tiltakshaver mener tiltaket bør anses som en nødvendig reperasjon. Bryggen har stått der i generasjoner. Tiltakshaver ber om at det tas gebyr etter pkt (brygge, mindre endring i som ikke medfører økning i areal kr. 3000,-) Videre klages det på at gebyret er urimelig, da beløpet overstiger den reelle kostaden som er knyttet til normal saksbehandling for en slik søknad. Klagen ble avvist av administrasjonen i brev av med følgende begrunnelse: Saken omhandlet bytte av alt tredekke på bryggen, bytte av 4 stolper med ett brokar, i tillegg til nytt betongdekke på steinbryggen. Dette blir sett på som riving og gjenoppføring av bryggen, som dermed 2

3 fremstår som en ny brygge iht. gebyrregulativ for 2013 pkt Tiltaket er ikke en mindre endring som omhandles av pkt Gebyr ilegges etter forskrift om gebyr i Nøtterøy kommune vedtatt av kommunestyret i medhold av plan- og bygningslovens Kommunens fastsetting av gebyrregulativet følger forvaltningslovens regler for forskrifter ( 37-39). Det ilagte gebyr i Deres sak er standardgebyr iht. forskriften, og inneholder ingen skjønnsmessige vurderinger i forhold til gebyrets størrelse. Gebyrkravet er derfor ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Høyesterett har uttalt at kommunene har anledning til å legge til grunn gjennomsnittsbetraktninger som avspeiler kommunens arbeid med den aktuelle sakstype. Det ble i den forbindelse vist til bl.a. rundskriv H 5/02 hvor det bl.a. heter: Utgangspunktet for fastsettelse av selvkost er at kommunen kan kreve dekket utgiftene for behandling av den konkrete byggesaken. I dette ligger imidlertid ikke at gebyret må beregnes nøyaktig i hver enkelt sak. Kommunen kan i regulativet legg til grunn gjennomsnittsbetraktninger. Det kunne ellers bli tidkrevende og dyrt å finregne utgiftene til behandling av hver enkelt sak. For eksempel brukes typebestemte gebyrer for behandling av saker, som like gebyrer for henholdsvis eneboliger, garasjer, søknadspliktige tilbygg til bolighus og lignende. I Nøtterøy kommune er de årlige gebyrinntektene for byggesaker innenfor satsene for selvkostberegning. Det å avvise Deres klage på gebyret er imidlertid et enkeltvedtak som kan påklages, det er Fylkesmannen i Vestfold som er klageinstans. Eventuell klage må sendes kommunen innen tre uker fra mottakelse av dette brev. (sitat slutt). Klage på avvisningen ble mottatt Det klages fra tiltakshaver på følgende (utdrag av adminstrasjonen): Det klages på saksbehandlingsgebyret for oppføring av ny brygge. Tiltakshaver mener tiltaket er en reperasjon av eksisterende brygge som har stått der i generasjoner. Bryggen er uforandret i lengde og bredde, slik at tiltaket ikke bør anses som en ny brygge, men en mindre endring. Gebyret har ikke blitt omtalt underveis i søknadsprosessen. Tiltakshaver skriver videre i sin klage at Nøtterøy kommune tar overpris for saksbehandling iht. kommunaldepartementets retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, H Det bemerkes at gebyret for tilsvarende søknader iht. gebyrregulativet for 2014, tilsvarer en økning på 13,5 % i forhold til gebyrregulativ for Tiltakshaver skriver at gebyr for søknader i strandsonen ligger på et nivå som forhindrer eiere å vedlikeholde sine eiendommer. Det bemerkes at Nøtterøy kommune har vesentlig høyere gebyrregulativ enn sine nabokommuner. ( ) Vurderinger Klagen anses innkommet innen klagefristens utløp og fyller formkravene til klage. Klagen kan derav tas under behandling, jf forvaltningsloven 29 første ledd og 32. Ad klage: Gebyrene er ilagt i henhold til kommunens gebyrregulativ som årlig rulleres av kommunestyret med hjemmel i plan- og bygningsloven Av bestemmelsen fremgår at gebyret ikke skal overstige kommunens nødvendige kostnader. I gebyret kan inkluderes utgifter til nødvendig bruk av sakkyndig bistand. Kommunens gebyrrregulativ ligger tilgjengelig på kommunens hjemmesider slik at tiltakshavere 3

4 og ansvarlig søkere kan gjøre seg kjent med dette samtidig som de innhenter annen nødvendig informasjon før innsendelse av søknader. Gebyret skal med andre ord ikke overstige selvkostprinsippet, men kommunen har anledning til å underprise og dermed subsidiere tjenester. Det kan også aksepteres årsvariasjoner. Kravet er at sektorens gebyrinntekter ikke må overstige sektorenes kostnader regnet over en periode på 3 5 år. Kommunens saksbehandling og gebyrinntekter skal dekke bygesaksbehandlingen inklusiv vann- og avløp og tilsyn under saksbehandlingen og inntil 5 år etter at byggesaken er ferdigstilt med ferdigattest. Dernest skal gebyret som hovedregel ikke overstige selvkost i den enkelte sak. Begrensingen som følger av dette, den enkelte sak må modifiseres. Det vises til forarbeidene til plan- og bygningsloven av 2008, Ot.prp. nr.45 ( ) s.359 med henvisning til Høyesteretts dom i RT.2004 s.1603 hvor det står at det ikke er meningen at selvkostprinsippet skal oppfattes så strengt at kommunen skal måtte beregne konkret hvor mye arbeid som går med til å behandle den enkelte søknad. Det aksepteres at gebyrene standardiseres med utgangspunkt i gjennomsnittlige utgifter for vedkommende sakstype. I forbindelse med Høyesterett sin uttalelse ble det vist til rundskriv H-5/02 hvor det bl.a. heter: Utgangspunktet for fastsettelse av selvkost er at kommunen kan kreve dekket utgiftene for behandling av den konkrete byggesaken. I dette ligger imidlertid ikke at gebyret må beregnes nøyaktig i hver enkelt sak. Kommunen kan i regulativet legge til grunn gjennomsnittsbetraktninger. Det kunne ellers bli tid- og kostnadskrevende å finregne utgiftene til behandling av hver enkelt sak. For eksempel brukes typebestemte gebyrer for behandling av saker, som like gebyrer for henholdsvis eneboliger, garasjer, søknadspliktige tilbygg til bolighus og lignende. Kommunens oppgaver etter plan- og bygningsloven er omfattende, det er vanlig at gebyrlegging i hovedsak ilegges søknadspliktige tiltak. Kommunen unnlater blant annet å ta gebyr for veiledning, forhåndskonferanser, tilsyn og ulovlighetsoppfølging. Kostnader forbundet ved nevnte fordeles gjennom gebyrlegging av øvrige saker. Inn i selvkostprinsippet skal også beregnes kostnader til tilleggsytelser og støttefunksjoner, såkalte overheadkostnader. Det legges til grunn at direkte saksrelaterte kostnader utgjør ca 60 % av gebyret, mens overheadkostnader utgjør ca 40 %. I overheadkostnader inngår blant annet ledelse, IKTsystemer, regnskaps- og innfordringsfunksjon, kontorstøtte, personalfuksjon, personalpolitiske funksjoner og velferdstiltak, sentral opplæring, drift av servicesenter, post- og arkiv, juridisk bistand, bygnings- og maskinleie, husleie med videre. I Nøtterøy kommune er de årlige gebyrinntektene for byggesaker innenfor satsene for selvkostberegning, ca 80 %. Utformingen av gebyrordningen vil ha betydning for om gebyret skal regnes som et enkeltvedtak eller ikke. Dersom gebyrregulativet er utformet på en slik måte at et entydig bestemt beløp alltid skal betales, kan gebyrileggelsen ikke anses som et enkeltvedtak, og kan derfor ikke påklages. Det ilagte gebyr i denne aktuelle sak er standardgebyr iht. forskriften, og inneholder ingen skjønnsmessige vurderinger i forhold til gebyrets størrelse. Gebyrkravet er derfor ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Dispensasjonsgebyret er ilagt etter en søknad gebyrregulativet for saker som sendes på høring til eksterne myndigheter. Det omsøkte tiltak er etter rådmannens vurdering riving av eksisterende stolpebrygge og gjenoppføring av brygge, samt utbedring av steinbrygge/landfeste, slik at gjenoppføring av brygge er å anse som nybygg, jf. opprinnelig søknad: Treverket, inkl. pæler, er ca. 40 år gammelt og må byttes i sin helhet. Saksbehandlingsgebyr etter pkt (brygge, mindre endring som ikke medfører økning i areal) vil derfor ikke være riktig i dette tilfellet iht. gebyrregulativet for I henhold til gebyrregulativets punkt 13 kan gebyr endres dersom det er åpenbart urimelig. Begrepet er en rettslig standard som ble introdusert i norsk rettsteori i Begrepet kan ha varierende meningsinnhold, men det er alltid snakk om en rettsregel som viser til en vurderingsnorm utenfor seg selv som et avgjørende kriterium. Rettslige standarder særpreges av at de skifter innhold etter hvert som 4

5 standarden endrer seg. Rettslige standarder er lovtekster som anvisning på en målestokk utenfor loven. Denne typen rettslig regulering åpner for at en og samme lovbestemmelse kan tillegges ulikt innhold på ulik tid avhengig av den alminnelige oppfatningen av det aktuelle moralske eller sosiale spørsmålet til enhver tid. Skjønnsmessige ord og uttrykk i lover tokes av rettsanvenderen ut fra forarbeider, rettspraksis og andre rettskildefaktorer. Rettslige standarder må fylles ut av forretningslivet, andre yrkesgrupper, holdninger eller atferd som er akseptert i samfunnet. Målestokken ligger utenfor jussen. Rettslige standarder skal tolkes ut fra nåtidens forhold. De vil derfor kunne skifte innhold etter hvert som samfunnet endrer seg. Punkt 1.3 åpner for at kommunen kan fastsette et passende gebyr, det gebyret etter regulativet åpenbart er urimelig. Med det menes at for å kunne nedre gebyret, kreves ikke bare at det er lite rimelig eller urimelig, men kvalifisert urimelig. I denne konkrete saken er det søkt og godkjent å rive en stolpebrygge i tre og oppføre en ny brygge, samme størrelse på dekke, men med annen fundamentering, i tillegg er det søkt og godkjent nytt betongdekke og forsterkning/utbedring av front på steinbrygge/landfeste. Tiltaket kan etter rådmannens vurdering sammenlignes med riving og gjenoppføring av erstatningsbygg som gebyrlegges på samme måte. I saken er det ved flere anledninger veiledet søker ved byggesakskontoret i Servicesenteret, per telefon og ved e-poster med videre, i tillegg har saken vært oversendt Fylkesmannen i Vestfold for faglig råd før politisk behandling av Hovedutvalget for miljøvern og kommunalteknikk. Etter at HMK innvilget dispensasjon har det vært ytterligere veiledning i forhold til delegert søknad og nødvendige ansvarsretter før endelig delegert vedtak. Rådmannen kan derfor ikke se at det er grunnlag for å redusere gebyret for denne konkrete sak, da gebyret ikke anses å være åpenbart urimelig og at saksbehandlingen for byggesaker ligger under selvkost samlet sett. Dersom resurssbruken i den enkelte byggesak skulle beregnes for å utstede gebyr, ville det i seg selv være resursskrevende og i enkelte tilfeller, gi særlige høye gebyrer. Reduksjon av gebyret i denne konkrete saken vil trolig føre til stor presedens i lignende saker. Det vil være påregnlig med flere søknader om tilbakebetaling av gebyr for behandlede saker og om redusert gebyr i kommende saker. Når det gjelder klagers henvisning til sammenlignbare kommuner, er det riktig at det tas ulike gebyr for ulike tiltak i kommunene, da myndigheten til å fastsette gebyr tilligger de respektive kommune- og bystryer. Alle kommunene må imidlertid forholde seg til selvkostprinsippet, men har anledning til å subsidiere tiltak. Rådmannen kan vanskelig se at gebyr for behandling av byggesaker skal hinder vedlikehold av eiendommer og bygningsmasse, da rent vedlikeholdsarbeid ikke er søknadspliktig. Rådmannen vil presisere at gebyrene gjennomgås hvert år i forbindelse med budsjettarbeidet, hvordan de er inndelt på ulike saksog søknadstyper og hvordan de er prisfastsatt. Konklusjon Rådmannen viser prinsipalt til at ilagt gebyr er iht. regulativ/forskrift vedtatt av kommunestyret. Ilagt gebyr er derav ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Subsidiært anføres at omsøkt og godkjent tiltak er riving og gjenoppføring av brygge, atter subsidiært at ilagt gebyr ikke åpenbart urimelig. Rådmannen anbefaler at klagen ikke imøtekommes.» «Rådmannens innstilling 1. Ilagt gebyr er i henhold til regulativ/forskrift for 2013 vedtatt av Nøtterøy kommunestyret , jf plan- og bygningsloven Forskrift er ikke enkeltvedtak som kan påklages, jf forvaltningsloven 2 og gebyrregulativets punkt

6 2. Klage på avvisning av klage imøtekommes ikke, jf forvaltningsloven 34 første ledd, da ilagt gebyr er standard i henhold til regulativ/forskirft for 2013 vedtatt av Nøtterøy kommunestyre og ikke inneholder skjønnsmessige vurderinger. Vilkårene for å behandle klage foreligger derav ikke. 3. Klage på at ilagt gebyr er åpenbart urimelig jf gebyrregulativet punkt 1.3, jf plan- og bygningsloven 33-1, imøtekommes ikke. Det vises til de vurderinger og den begrunnelse som fremkommer i saksfremstillingen. 4. Saken oversendes Fylkesmannen i Vestfold for endelig avgjørelse Hovedutvalg for miljøvern og kommunalteknikk Behandling: B.K. Sevik (Frp) fremmet følgende forslag til endring av rådmannens innstilling punkt 3: Ilagt gebyr punkt anses urimelig jfr. punkt 1.3. Rimelig gebyr settes til kr. 3000,-, jfr. Punkt B.K. Sevik (Frp) fremmet følgende forslag til nytt punkt på vegne av hovedutvalget: Hovedutvalget for miljøvern og kommunalteknikk ber rådmannen se på ytterligere differensiering av gebyr for brygger i forbindelse med gebyrregulativ og budsjett for Votering Rådmannens innstilling punkt 1 og 2 ble enstemmig vedtatt. Rådmannens innstilling punkt 3 ble vedtatt med 9 mot 2 stemmer (Frp) avgitt for B.K. Seviks forslag. Rådmannens innstilling punkt 4 ble enstemmig vedtatt. B.K. Seviks forslag til nytt punkt ble enstemmig vedtatt. MK-099/14 Vedtak: 1. Ilagt gebyr er i henhold til regulativ/forskrift for 2013 vedtatt av Nøtterøy kommunestyret , jf plan- og bygningsloven Forskrift er ikke enkeltvedtak som kan påklages, jf forvaltningsloven 2 og gebyrregulativets punkt Klage på avvisning av klage imøtekommes ikke, jf forvaltningsloven 34 første ledd, da ilagt gebyr er standard i henhold til regulativ/forskirft for 2013 vedtatt av Nøtterøy kommunestyre og ikke inneholder skjønnsmessige vurderinger. Vilkårene for å behandle klage foreligger derav ikke. 3. Klage på at ilagt gebyr er åpenbart urimelig jf gebyrregulativet punkt 1.3, jf plan- og bygningsloven 33-1, imøtekommes ikke. Det vises til de vurderinger og den begrunnelse som fremkommer i saksfremstillingen. 4. Saken oversendes Fylkesmannen i Vestfold for endelig avgjørelse. 5. Hovedutvalget for miljøvern og kommunalteknikk ber rådmannen se på ytterligere differensiering av gebyr for brygger i forbindelse med gebyrregulativ og budsjett for 2015.» FYLKESMANNENS MERKNADER: Fylkesmannen forutsetter at klager er kjent med innholdet av sakens dokumenter og finner derfor ikke grunn til å referere ytterligere fra disse. 6

7 Fylkesmannen vil innledningsvis bemerke at årsaken til at saken har hatt en lang saksbehandlingstid, blant annet er at vi har avventet en liknende avgjørelse i en settefylkesmannssak fra Fylkesmannen i Østfold. Også denne saken gjaldt gebyrfastsettelse i en byggesak i Nøtterøy kommune. Fylkesmannen i Østfold fattet vedtak i den sammenliknbare saken Vi vil også bemerke at en representant for Fylkesmannen i Vestfold har hatt møte med Gaasø i sakens anledning Fylkesmannens kompetanse Reglene om klageinstansens kompetanse i klagesaker fremgår av forvaltningsloven 34. Av bestemmelsens første ledd fremgår det at «[d]ersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal klageinstansen avvise saken, jfr. dog 31». I dette ligger for det første et krav om at klagen må være rettidig etter reglene i forvaltningsloven 30, samt at klagen må oppfylle kravene i 32. Videre synes det også forutsatt i bestemmelsen at klagen må gjelde et enkeltvedtak, ettersom det kun er slike beslutninger som kan påklages etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI, se særlig 28 første ledd. Dersom beslutningen det klages over ikke er et enkeltvedtak, har heller ikke klageinstansen kompetanse til å behandle klagen. I denne saken har Per Gaasø først klaget på Nøtterøy kommunes gebyrfastsettelse. Bakgrunnen for gebyret var at Gaasø søkte om dispensasjon for riving av eksisterende brygge, oppføring av ny brygge samt utbedring av steinbrygge på eiendommen gbnr. 31/54 på Bjerkø. Kommunen mottok klagen og avviste den. Gebyret var et standardgebyr, ilagt etter Forskrift om gebyr i Nøtterøy kommune. Fastsettelsen inneholdt ingen skjønnsmessige vurderinger når det gjaldt gebyrets størrelse, og kommunen la derfor til grunn at gebyrfastsettelsen ikke var et enkeltvedtak som kunne påklages. Fylkesmannen antar at kommunen med dette har lagt til grunn at vilkårene i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav b ikke er til stede. Bestemmelsen definerer «enkeltvedtak» nærmere. Kommunen har så gitt klagerett på avvisningen, se forvaltningsloven 2 tredje ledd. Det fremgår av denne bestemmelsen at også avgjørelser som gjelder «avvisning av en sak» også skal regnes som enkeltvedtak. Med «avvisning» siktes det til beslutning om ikke å realitetsbehandle en henvendelse. Gaasø påklagde deretter avvisningsvedtaket. Kommunen behandlet så klagen på avvisningsvedtaket, og opprettholdt sitt vedtak. Fylkesmannen legger etter dette til grunn at vilkårene for å behandle klagen foreligger i dette tilfellet, ettersom kommunens avvisning av Gaasøs klage var et enkeltvedtak som kunne påklages. Vi forutsetter også at de øvrige vilkårene for å behandle klagen foreligger. Spørsmålet for Fylkesmannens klagebehandling er derfor i utgangspunktet begrenset til om kommunens vedtak om å avvise Gaasøs klage, er et gyldig avvisningsvedtak. Imidlertid fremgår det av forvaltningsloven 34 at klageinstansen kan «prøve alle sider av saken». Fylkesmannen har etter dette en plikt til på eget initiativ å vurdere om vedtaket er lovlig fattet, herunder om det har nødvendig hjemmel, bygger på korrekt faktum og om saksbehandlingen har vært korrekt. Imidlertid er vår kompetanse også begrenset til å gjelde «saken» klagen gjelder, det vil si avvisningsspørsmålet. Vi har ikke anledning til å ta opp forhold som ligger utenfor sakens rammer 7

8 eller som må anses som en egen sak. Fylkesmannen kan derfor ikke ved behandlingen av en klage på et avvisningsvedtak, oppheve avvisningen og samtidig fatte vedtak i den underliggende saken. For denne klagesakens vedkommende, medfører dette at Fylkesmannen prejudisielt må ta stilling til det underliggende forholdet (gebyrfastsettelsen), men vi kan ikke fatte realitetsvedtak i spørsmålet om gebyrfastsettelse. Fylkesmannens kompetanse er etter dette begrenset til å stadfeste avvisningen, eller oppheve denne og sende saken tilbake til kommunen for ny behandling. Kommunens saksbehandling Fylkesmannen vil for det første bemerke at når kommunen mottar en slik henvendelse som Gaasø oversendte kommunen , må det vurderes om det ligger innenfor veiledningsplikten etter forvaltningsloven 11 å informere om at det heller bør søkes om nedsettelse av gebyret etter gebyrregulativets punkt 1.3. En slik løsning gir en noe mindre komplisert saksbehandling, blant annet fordi man slipper å gå veien om avvisning, påklaging av avvisningsvedtak og behandling av klage på avvisningsvedtak. Videre vil avslag på søknad om nedsettelse av gebyret være et enkeltvedtak, som klageinstansen kan ta stilling til fullt ut, i stedet for at kompetansen begrenses noe, jf. vår redegjørelse ovenfor. En slik saksbehandling vil trolig også gi en samlet sett kortere saksbehandlingstid, både fordi man slipper den ekstra klagerunden i kommunen, og også fordi klageinstansen fullt ut kan treffe realitetsvedtak i saken. Vi har imidlertid ikke funnet grunnlag for å vurdere om dette forholdet vil kunne utgjøre en saksbehandlingsfeil, ettersom vedtaket uansett oppheves på annet grunnlag. For fremtiden bør imidlertid kommunen vurdere å ha en enhetlig behandling av slike henvendelser, herunder en vurdering av om parten bør veiledes om innholdet av punkt 1.3. i gebyrregulativet. Fylkesmannen vil bemerke at kommunens vedtak om å avvise Gaasøs klage i utgangspunktet er et gyldig avvisningsvedtak. Når kommunen mottar klage på en beslutning som ikke er et enkeltvedtak, i dette tilfellet gebyrfastsettelsen, er det riktig å avvise henvendelsen. Etter reglene i forvaltningsloven 28 flg. er det kun enkeltvedtak som kan påklages. Rent formelt er det derfor ingenting i veien med kommunens avvisningsvedtak. Imidlertid forutsetter et avvisningsvedtak at den underliggende beslutningen også er gyldig. I dette tilfellet må altså gebyrfastsettelsen være korrekt fastsatt, for at avvisningsvedtaket skal kunne anses gyldig. Gebyrfastsettelsen Det fremgår av plan- og bygningsloven 33-1 at kommunestyret kan «gi forskrift om gebyr til kommunen for behandling av søknad om tillatelse ( ). Gebyret skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren.» Nøtterøy kommune har vedtatt slik forskrift ved sitt gebyrregulativ for 2013 av desember Ettersom det ble søkt om og gitt dispensasjon til det omsøkte tiltaket i 2013, er det dette gebyrregulativet som skal legges til grunn. Klager har i sitt brev av vist til to hovedanførsler. For det første er han er uenig i at gebyrregulativets punkt (brygge, ny) benyttes, og at det omsøkte tiltaket heller hører inn under punkt (brygge, mindre endring som ikke medfører økning i areal). Videre skriver klager at kommunen ikke kan «ta gebyr som vesentlig overstiger den reelle kostnaden som er knyttet til normal saksbehandling for en slik søknad». Fylkesmannen legger til grunn at klager med dette mener at gebyret er i strid med selvkostprinsippet. Ved brev av , har klager utdypet sine synspunkter noe, men Fylkesmannen er av den oppfatning at også dette brevet kan oppsummeres i de ovennevnte hovedanførslene. I tillegg vil vi 8

9 fremheve at klager i brev av viser til kommunens avvisningsvedtak, der de skriver at kommunen kan i gebyrregulativet legge til grunn gjennomsnittsbetraktninger jf. rundskriv H- 05/02. På denne bakgrunnen ber klager om at kommunen fremlegger disse gjennomsnittsbetraktningene. Fylkesmannen vil bemerke at kommunen ikke står fritt til å fastsette gebyrnivå med hjemmel i plan- og bygningsloven Dette følger direkte av bestemmelsens annet punktum, der det fremgår at gebyret ikke skal overstige kommunens «nødvendige kostnader på sektoren». Det er derfor en forutsetning at gebyrene begrenses til gjennomsnittlige beregninger for saksbehandlingen (selvkost). I Rundskriv H-05/02 har departementet utdypet hva som ligger i selvkostprinsippet. Departementet skriver at utgangspunktet er at kommunen «kan kreve dekket utgiftene for behandling av den konkrete byggesaken». Imidlertid slås det samtidig fast at det ikke ligger i dette at gebyret må beregnes nøyaktig i hver enkelt sak. Det er tilstrekkelig å legge til grunn gjennomsnittsbetraktninger i gebyrregulativet. Både Høyesterett og Sivilombudsmannen har uttalt seg om forståelsen av selvkostprinsippet, se for eksempel Rt s og Sivilombudsmannens sak 2012/1166. Begge steder omtales et krav til dokumentasjon av de gjennomsnittskostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av de enkelte gebyrsatsene. Kommunen må altså kunne dokumentere at ilagt gebyr ikke overstiger selvkost for den enkelte gebyrsats. Det er også nettopp slik dokumentasjon klager krever fremlagt. Kommunens redegjørelse for fastsettelsen av gebyrsatsen er etter Fylkesmannens oppfatning for generell. Vi kan ikke se at det gis en tilstrekkelig redegjørelse for fastsettelsen av de konkrete gebyrsatsene som er benyttet i denne saken. Videre kan vi heller ikke se at det er fremlagt noen form for dokumentasjon, som viser at de benyttede gebyrsatsene ikke overstiger selvkost. Vi er derfor av den oppfatning at saken ikke har vært godt nok opplyst for kommunen når gebyret ble fastsatt, jf. reglene i forvaltningsloven 17. Det er derfor heller ikke mulig for Fylkesmannen som klageinstans å vurdere om ilagt gebyr er i samsvar med selvkostprinsippet. Vi vil også vise til at gebyrsatsene ligger noe over hva andre kommuner krever for samme type tiltak, både hva gjelder gebyr for selve tiltaket og for dispensasjonen. Fylkesmannen vil bemerke at det i utgangspunktet ikke er noe i veien for at en kommune har høyere gebyr enn en annen for samme type tiltak, så lenge det er dokumentert at gebyrsatsen er i samsvar med selvkostprinsippet. Ettersom vi har kommet til at spørsmålet om gebyrfastsettelse i saken ikke har vært basert på et tilstrekkelig faktum, har vi kommet til at kommunens avvisningsvedtak må oppheves. Kommunen må dokumentere at gebyret er i samsvar med selvkostprinsippet, før de eventuelt kan avvise en henvendelse om klage på ilagt gebyr. 9

10 Konklusjon Fylkesmannen har etter dette opphevet kommunens vedtak, da saken ikke kan anses for å være godt nok opplyst etter reglene i forvaltningsloven 17. Når det gjelder klagens øvrige anførsler har vi ikke tatt stilling til dem, da saken ble opphevet på et annet grunnlag. Med hilsen Juridisk avdeling Bjørn Vegar Norvang seniorrådgiver Anne-Mari Rustan Aas rådgiver Kopi til: Per Gaasø Bugården syd DUKEN 10