Grensevern under press I -EU/EØS ECN260 LANDBRUKSPOLITIKK, 29.9.2015 Ivar Pettersen, NMBU og NIBIO
Grensevern under press EU og EØS Hvorfor er grensevernet under press fra EU? Hvor omfattende er dette presset? Hva taper vi på å gi etter?
Hvorfor er grensevernet under press fra EU? Indre press: Er grensevernet et samfunnsøkonomisk effektivt virkemiddel? Gir grensevernet positive fordelingseffekter? Eksempler: Grensevern og selvforsyningsgrad Grensevern og konkurranseevne for norsk bio-sektor Ostetoll kontra budsjettstøtte Ytre press: Verdien av gjensidig markedsadgang for EU redusert toll kontra importkvoter Konsekvensene av TTIP Betydningen av Non-tariff barriers (NTB) og EØS Utviklingen i grensevern kontra budsjettstøtte OECDs PSEberegninger
Indre press: Samfunnsøkonomisk effektivt Pris Norsk etterspørsel Norsk tilbud Mengde
Indre press: Samfunnsøkonomisk effektivt Pris Etterspørsel Norsk tilbud Tollsats 2, prohibitiv Tollsats 1, ikke prohibitiv Luft Norsk pris ved tollsats 1 Importpris cif Norsk pris ved tollsats 2 (lukket marked) Mengde
Indre press: Samfunnsøkonomisk effektivt: subsidien Pris Norsk tilbud Etterspørsel Tollsats 2, prohibitiv Tollsats 1, ikke prohibitiv Luft Norsk pris ved tollsats 1 Importpris cif Norsk pris ved tollsats 2 Mengde
Indre press: Samfunnsøkonomisk effektivt: Avgiften Pris Norsk tilbud Etterspørsel Tollsats 2, prohibitiv Tollsats 1, ikke prohibitiv Luft Norsk pris ved tollsats 1 Importpris cif Norsk pris ved tollsats 2 Mengde
Indre press: Samfunnsøkonomisk effektivt: Avgiften på konsum = subsidie på produksjon Pris Etterspørsel Norsk tilbud Tollsats 2, prohibitiv Tollsats 1, ikke prohibitiv Luft Norsk pris ved tollsats 1 Importpris cif Økt produksjon Norsk pris ved tollsats 2 Redusert forbruk Mengde
Indre press: Subsidie = avgift; litt enkel reguleringsteori Reguleringsfaglig tilnærming: Hva er problemet markedssvikten? Hvilke alternative tiltak kan løse problemet? Hvilket alternativ gir størst, positiv, nytte / kostnad? Tollvern og samfunnsøkonomisk effektivitet Treffer upresist på «alle tenkelige» problemer Dermed sannsynligvis store, utilsiktede effekter
Indre press: Effektivitets- og fordelingseffekter Ideal: Holde ting fra hverandre: Produksjon og forbruk Effektivitet og fordeling Toll kombinerer produksjonsstøtte med identisk konsumavgift Effektivitet og fordelingshensyn Eksempel: Toll på konsummelk Hvem får gevinsten? Hvem betaler? Finnes det andre måter å fordele byrden på? Hva er problemet? Hva er det mest presise virkemidlet?
Indre press: Er det mer i denne fortellingen? Mye av importen dreier seg om råvarer og halvfabrikata Øker prisnivå for innsatsfaktorer Høyner kostnadsnivået i industrien og handelen Ulempen motsvares neppe av tollinntektene Påvirker etableringsmuligheter Industrileddet Handelsleddet Unntakene U-land (GSP WTO-tema) RÅK-industrien Markedsbalanseringen og administrative tollnedsettelser
Eksempel: Grensevern og selvforsyningsgrad Anta Selvforsyningsgrad = kalorier produsert og konsumert i Norge / kalorier konsumert i humant forbruk Kalorier produsert = kaloriinnhold i konsumferdige matvarer produsert Holder samlet budsjettstøtte og importvernet konstant Kalorier produsert = f(areal*utbytte), hvor Areal er dyrket mark i produksjon Utbytte er gj.sn. Kaloritall produsert pr daa Da får vi følgende sammenhenger
Grensevern og selvforsyningsgrad: Sammenheng areal - kaloriutbytte Kalorier Politikk 1 Intensiv Utmarksbeiter I produksjon Uten produksjon Areal i produksjon rangert etter dyrkingsklasser
Grensevern og selvforsyningsgrad: Sammenheng areal - kaloriutbytte Kalorier Politikk 1 Intensiv Politikk 2 Ekstensiv Utmarksbeiter I produksjon Uten produksjon Areal i produksjon rangert etter dyrkingsklasser
Grensevern og selvforsyningsgrad: Sammenheng areal - kaloriutbytte Kalorier Politikk 1: Intensiv Mål: Løpende, høy selvforsyning Sum budsjettstøtte omgjøres til Politikk produksjonsstøtte 1 etter næringsverdi Intensiv Støtten utmåles proporsjonalt med kalorier produsert I produksjon Politikk 2: Ekstensiv Politikk Mål: 2Potensielt høy selvforsyning Ekstensiv Sum budsjettstøtte omgjøres til arealstøtte etter daa i produksjon Utmarksbeiter Støtten utmåles proporsjonalt med antall daa i produksjon Beredskap, eksempel: Støtten omlegges til støtte etter kaloriinnhold Uten produksjon Areal i produksjon rangert etter dyrkingsklasser
Grensevern og selvforsyningsgrad: Simulert sammenheng areal - kaloriutbytte Kalorier Gitt budsjettstøtte I produksjon Uten produksjon Areal i produksjon rangert etter dyrkingsklasser
Grensevern og selvforsyningsgrad: Sammenheng areal kaloriutbytte Dagens importvern kontra frihandel Kalorier Frihandel Skjermingsstøtte erstattes med budsjettstøtte etter politikk 1 Frihandel Skjermingsstøtte erstattes med budsjettstøtte etter politikk 2 I produksjon Uten produksjon Areal i produksjon rangert etter dyrkingsklasser
Grensevern og selvforsyningsgrad: Sammenheng areal kaloriutbytte Dagens importvern kontra frihandel Kalorier Frihandel Skjermingsstøtte erstattes med budsjettstøtte - Skjerming med prohibitivt tollvern - Betyr: - Norsk produksjon = norsk etterspørsel - Relative priser ulik relativ næringsverdi - Ved direkte støtte for maks selvforsyning; - incentiver for produsent I produksjon Uten produksjon Utmarksbeiter Frihandel kan tilpasses produktenes næringsverdi - Skjermingsstøtte Markedet balanseres erstattes ved eksport og import med budsjettstøtte - Alternativt mulig å gjennomføre politikk for mest mulig areal i bruk Areal i produksjon rangert etter dyrkingsklasser
Grensevern og selvforsyningsgrad Bør vi øke støtten for sauehold for å øke selvforsyningen målt i kalorier? Kalorier 1. Unngå å bruke skjermingsstøtte?? Utmarksbeiter I produksjon Uten produksjon Areal i produksjon rangert etter dyrkingsklasser
Grensevern og selvforsyningsgrad Bør vi øke støtten for sauehold for å øke selvforsyningen målt i kalorier? Kalorier 1. Unngå å bruke skjermingsstøtte 2. Bruk av utmarksbeiter har vanskelig? for å bedre selvforsyningen Sau krever nesten like mye kraftfôr som fjørfe? I tillegg må det høstes gras for vinter-foring Utmarksbeiter mer effektivt for 3. Bruk arealer kaloriproduksjon I produksjon Uten produksjon Areal i produksjon rangert etter dyrkingsklasser
Appendix: Selvforsyningsgraden Mange ulike definisjoner Ulike implikasjoner F.eks. Definer selvforsyningsgrad netto for fôrimport => selvforsyningsgraden øker ved import av svin Definer selvdekningsgrad med fisk: Nær, men ikke på 100 prosent Definer graden etter omlegging av vekstskifter... osv.
Grensevern og konkurransen i biosektoren Primærprod uksjon Bioteknologi Råvareutnyttelse / optimering Foredling Distribusjon/ handel
Grensevern og konkurransen i biosektoren Primærprod uksjon Bioteknologi Råvareutnyttelse / optimering Foredling Distribusjon/ handel Avl Fôr Fiske Jordbruk Havbruk Skogbruk Raffinering Prosessering Pakking Innkjøp Logistikk Engros Detalj Mikrobiologi Fraksjonering Reseptoptimering Merkevarebygging Merkevarebygging
Grensevern og konkurransen i biosektoren: noen hypoteser Skjerming har effekter langs hele verdijeden Primærprod uksjon Bioteknologi Råvareutnyttelse / optimering Foredling Distribusjon/ handel Avhengig av internasjonal eksponering Avhengig av tilgang til naturressurser og marked Fullt ut konkurranseutsatt, avhengig av eksponering Skjermet, unntatt marin og RÅK Avhengig av markedsandel hos norsk industri Eksempel Norsvin, Geno Ewos Skjermet, null til negativ grunnrente Pizza, Smakssatt yoghurt, «Revet» Tine, proteinkonsentrat Norgesgruppen og Rema kontra ICA og LIDL
Case: Ostetollen Formelt kun relatert til WTO-regelverket Men kun problematisk ut fra EØS-relasjonen
Ostetollen Prosenttoll (ad valorem) kontra krone- (spesifikk) tollsats Konsekvensen av skifte til prosenttoll Alternativene
Ostetoll: Ad valorem eller spesifkk tollsats Spesifikk: Fast i kroner pr enhet Mest naturlig ved homogen produkter Ad valorem: Prosent av importpris cif Uforutsigbar / mindre kontrollerbar: Importpris varierer risiko ved dumping Kan manipuleres ved interne transaksjoner Håndterer differensiering, men Subsidierer og avgiftsbelegger særlig kvalitet (og merkevarer?) Velger ad valorem i 2012 Både Ad valorem og spesifikk i WTO avtalen av 1994 Norge har rett til å velge Skifter fra spesifikk til ad valorem fordi Økt verdensmarkedspris økt importvern ved prosent norske prisøkninger har likevel spist opp luften i tollsatsen for ost og enkelt andre produkter Til tross for at verdensmarkedsprisen er økt
Ostetoll: Konsekvens av å skifte Grove illustrasjoner, ikke eksakte prisdata Konsekvens av skifte til kronetoll Kronetoll Pst.toll Norsk pris Vm-pris Prisreduksjon Inntekstap Indrefilet storfe, fersk eller kjølt 90 205 121,25 33,76 0,00 0,00 Ytrefilet storfe, fersk eller kjølt 78 124 121,25 33,76 0,00 0,00 Indrefilet lam, fryst 90 205 167,57 58,89 0,00 0,00 Ytrefilet lam, fryst 78 124 167,57 58,89 0,00 0,00 Lam, fersk eller kjølt 111 337 71,93 36,39 3,05 21,68 Lam, fryst 100 276 71,93 36,39 3,05 21,68 Norvegia til dagligvare 76 174 85,40 45,50 12,75 357,20 Jarlsberg til dagligvare 67 155 85,40 45,50 12,75 357,20 Jarlsberg til industri 85 174 59,72 28,50 4,07 20,34 Norvegia til industri 82 154 59,72 28,50 4,07 20,34 Kilde: Ikke endelige beregninger, skal ikke siteres utad.
Ostetoll: Alternativene Ekvivalens mellom Toll og subsidie og avgift Toll og Kvote Eksempel: Erstatte ved prisutjevningsordningen (PU) for melk
Ostetoll, alternativer Eksempel PU
Ostetoll, alternativer Eksempel PU
Ostetoll, alternativer Eksempel PU PU: - Et effektivt virkemiddel for prisdifferensiering - Null sum: - Subsidierer marginale anvendelser dvs. Øker volum - Finansierer fraktutjevning og støtte til uavhengige meierier i tillegg til utjevningssubsidier - Innenfor ordningen: Erstatte prosenttoll med - Økt subsidie til industriost - Økt avgift på f.eks. konsummelk - Kan erstatte effekten av prosenttoll ved å - tilføre budsjettmidler eller - fjerne støtte til uavhengige meierier fra PU-ordningen
Hvorfor er grensevernet under press fra EU? Indre press: Er grensevernet et samfunnsøkonomisk effektivt virkemiddel? Gir grensevernet positive fordelingseffekter? Eksempler: Grensevern og selvforsyningsgrad Grensevern og konkurranseevne for norsk bio-sektor Ostetoll kontra budsjettstøtte Ytre press: Handelspolitisk relasjon til EU Verdien av markedsadgang for EU redusert toll kontra importkvoter Konsekvensene av TTIP Betydningen av Non-tariff barriers (NTB) og EØS Generell, politisk relasjon til EU Utviklingen i grensevern kontra budsjettstøtte OECDs PSEberegninger
Ytre press: Relasjonen til EU Jordbruk utenfor EØS avtalen, men med unntak: Tollfrie kvoter; EØS avtalen art 19 Visse foredlede matvarer: RÅK ordning gjennom EØS-protokoll 3 Intensjoner: Utvidet handel over tid Regelmessige artikkel 19 forhandlinger Ingen tredjeland skal ha bedre markedsadgang til Norge enn EU «mer politisk enn juridisk betydning»
Ytre press: Artikkel 19 Art 19: Importkvoter; tonn Vare Før 2003 2003 2012 Merknader Ost, tonn 4500 (prop 4 000) 2560 7 200 (10% av osteforbruket, 5 % av melkeproduksjonen) Gjensidig EU / Norge, tollfri, auksjonerte kvoter Kjøtt, storfe 900 Gjensidig, skal inn i WTO-kvote Kjøtt kylling 800 Gjensidig, skal inn i WTO-kvote Kjøtt, svin 600 Gjensidig, skal inn i WTO-kvote Kjøttprodukte r, totalt? 800 3 900 (ca 1,3 % av norsk produksjon)
Relasjonen til EU: RÅK produkter Kilde: Orkla
mill.kr. Relasjonen til EU: RÅK produkter eksport og import 10000 9000 8000 7000 6000 Import Eksport 5000 4000 3000 2000 1000 0 Kilde: NILF for Orkla
mill.kr. Relasjonen til EU: RÅK produkter eksport og import 10000 9000 8000 Import Eksport 7000 6000 + 267 % 5000 4000 3000 2000 + 91 % 1000 0 Kilde: NILF for Orkla
Relasjon til EU: RÅK; hensikten Avtale om skjerming av jordbruk og fiskeri Samtidig; intensjon om å sikre konkurranse i industriell bearbeiding Må finne en ordning som fjerner effekt av prisforskjeller på råvarer Dvs. trengte en RÅVAREPRISKOMPENSASJONSORDNING - RÅK
Relasjon til EU: RÅK-prinsippet Råvarepriser Kr. pr enhet Produksjon i Norge Produksjon i EU import til Norge Norsk råvarepris Prisnedskrivning Norsk råvare pris Netto råvarepris RÅK Toll Råvarepris i EU Reelt prisnivå RÅK Altså: Ingen kompensasjon for ulemper i fordeling!
Relasjonen til EU: - RÅK Er RÅK en gunstig reguleringsform? Hjemme- eller masteroppgave: Hva er problemet (markedssvikten)? Hvilke alternative virkemidler eller tiltak kunne løst problemet? Hva er nytte og kostnader ved de ulike alternativene? Eller statsvitenskapelig Hvilke aktører har ulike interesser knyttet til RÅKordningen? Hvordan har interessentene påvirket ordningen over tid? Hva er sannsynlig utvikling i RÅK vurdert ut fra EU og nasjonale, norske interesser?
Ytre press: Verdien for EU: Norge et meget attraktivt og relativt stort matland Løpende Faste 1998 2011 Danmark 3 613 3 186-12 % -30 % Sverige 3 559 4 335 22 % 15 % Norge 2 113 3 927 86 % 18 % Finland 2 095 2 698 29 % 23 % Stort og attraktivt matland på grunn av skjerming Ta i tillegg hensyn til gravitasjon; mest handel med nære markeder
Verdien for EU, Vil EU ha tollreduksjon eller kvote Pris Etterspørsel Norsk tilbud Tollsats 2, prohibitiv Tollsats 1, ikke prohibitiv Luft Norsk pris ved tollsats 1 Importpris cif Tollreduksjon Tollinntekt eller kvoteprofitt Norsk pris ved tollsats 2 Mengde
Non-Tariff Barriers (NTB) NTB-er meget viktig på matområdet Matområdet er et av områdene hvor Norge har akseptert flest EU-forordninger Gjensidig godkjennelse Mattrygghet, dyrehelse, dyrevelferd, grensekontroller Det meste med EØS 1994, Grensekontroller kom i 1999,
Verdien for EU, betydningen av TTIP TTIP Transatlantisk partnerskap for handel og investeringer TTIP forhandles i løpet av 2015, 2016.. Forhandles mellom EU og USA Mulig frihandel på matområdet og betydelig regelverksharmonisering Norge utenfor: ugunstig for fisk, skipsfart osv. Hvis Norge søker TTIP vilkår med USA, vil EØS avtalen medføre frihandel på matområdet med EU
Hvorfor er grensevernet under press fra EU? Indre press: Er grensevernet et samfunnsøkonomisk effektivt virkemiddel? Gir grensevernet positive fordelingseffekter? Eksempler: Grensevern og selvforsyningsgrad Grensevern og konkurranseevne for norsk bio-sektor Ostetoll kontra budsjettstøtte Ytre press: Verdien av gjensidig markedsadgang for EU redusert toll kontra importkvoter Konsekvensene av TTIP Betydningen av Non-tariff barriers (NTB) og EØS Utviklingen i grensevern kontra budsjettstøtte OECDs PSE-beregninger
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 mill 2013-kr Utviklingen i PSE 60000 50000 40000 PSE = Producer support estimate Utarbeides årlig av OECD 30000 20000 Omfatter kun primærleddet Inntektsgrunnlaget deles i tre elementer 10000 0 Budsjettstøtte Skjermingssttøte Produksjonsverdi til verdensmarkedspris
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 mill 2013-kr Utviklingen i PSE 60000 50000 40000 30000 20000 Budsjettstøtte: Støtte som gis direkte til bøndene fra offentlige budsjetter Endring 2002 2013 - Budsjettstøtte: - 2 % - Skjermingsstøtte: Støtte som skyldes importvern, dvs. verdien av prisforskjell mellom importvare uten toll og innenlandsk pris - Skjermingsstøtte: - 40 % 10000 0 - Produksjonsverdi til verdensmarkedspris; Norsk volum verdsatt til verdensmarkedspris - Produksjonsverdi til verdensmarkedspris: + 102 % Budsjettstøtte Skjermingssttøte Produksjonsverdi til verdensmarkedspris
Utvikling i PSE: Kritikk mot beregning Verdsetter ut fra verdensmarkedspriser: Dvs. relevant om norsk produksjon kan erstattes med import Ingen nyttevurdering for øvrig: Støtte kan være godtgjørelse for produksjons av fellesgoder
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 mill 2013-kr Utviklingen i PSE: Politikken 60000 50000 40000 30000 Endring 2002 2013 - Budsjettstøtte: - 2 % Politikken: - Opprettholder potensielt målrettede tilskudd 20000 10000 0 - Skjermingsstøtte: - 40 % - Produksjonsverdi til verdensmarkedspris: + 102 % Kraftig dreining bort fra ikkemålrettet prisstøtte - Dreiningen uttrykker ikke bevisst politikk, men fortsatt gradvis økning i norske priser og sterkt økte priser internasjonalt. Budsjettstøtte Skjermingssttøte Produksjonsverdi til verdensmarkedspris
Hva taper vi på å gi etter? Eks. Frihandelsavtale på landbruks- og fiskeriområdet med EU Vi kan erstatte toll med direkte støtte Støter mot restriksjoner i WTO-avtalen Gul boks volumrettet støtte, stadig full Må gjøre andre tilpasninger i virkemiddelbruken som f.eks. Fjerne målpris Mer frikoblet støtte (blå og grønn boks) Ønsker EU frihandelsavtale med Norge på fisk og landbruk Betenkt på fisk, betydelige egeninteresser særlig i foredling Landbruk, kan kanskje presse fram nok kvoter Hovedinteressen er: Tilgang til norske fiskeressurser Kanskje det er Norge som må betale for en frihandelsavtale med EU
Grensevern under press EU og EØS For nære EU-land er Norge et attraktivt matvaremarked Norge har forpliktelser til å legge til rette for økt handel med EU over tid. Det finnes alltid bedre virkemidler enn importvern I hvert fall på papiret Og den beste forklaringen på importvernets robusthet ligger i politisk forståelse Ikke i samfunnsøkonomien Velkommen til matvaremarkeder og politikk i januar!