FORVALTNINGSREVISJON i Ballangen kommune Unntatt offentlighet, offentleglova 13.1, jf kommuneloven 78 nr 7. Ballangen kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2010
Forord Kontrollutvalget i Ballangen kommune har vedtatt å få utført forvaltningsrevisjon av kommunens arbeid med sykefravær. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommunelovens 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjon er iflg. nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Prosjektet ble påbegynt i desember 2009. Etter avtale med administrasjonen ble innsamling av data påbegynt i slutten av januar 2010. Det ble gjort i alt ti intervjuer av rådmann, enhetsledere, ordfører, tillitsvalgt og andre ansatte. I tillegg ble det samlet inn relevant skriftlig dokumentasjon. Alle som ble kontaktet i forbindelse med prosjektet har bidratt på en positiv måte og det var rask tilbakemelding mht. høring fra rådmannen. Revisjonen takker for samarbeidet. Sammendrag Revisjonens undersøkelse viser at opplæringen i HMS-arbeid er god på enhetsledernivå, og at kommunen har oversikt over egen HMS-organisering og sykefravær, men kan bli bedre når det gjelder oversikt over personer på tiltak. Totalt sett blir imidlertid konklusjonen at overordnet sykefraværsarbeid i Ballangen kommune ikke gjøres fullgodt i henhold til gjeldende regelverk. Arbeidet med HMS er ikke fullt ut i tråd med arbeidsmiljøloven/internkontrollforskriften. Kommunen har forbedringspotensial når det gjelder fastsetting av mål for arbeidet med HMS og sykefravær, og det overordnete arbeidet med sykefravær kan bli mer systematisk. I tillegg er oppfylling av forpliktelsene til samarbeid med NAV etter IA-avtalen et forbedringspunkt. Revisor finner videre grunn til å konkludere med at kommunen ikke fullt ut følger opp sykemeldte ihht IA-avtalen og arbeidsmiljøloven. Forbedringsområdene gjelder dialog og samarbeid med sykemeldte, utarbeiding av individuell oppfølgingsplan og kommunens bidrag til omskolering og etter- og videreutdanning for å kvalifisere sykemeldte til nytt arbeid innenfor virksomheten. Revisjonens undersøkelse viser at Ballangen kommune i større grad kan benytte seg av kompetansen og mulighetene som ligger i samarbeidet med NAV om sykefraværsarbeid. Kommunen har satt i verk en rekke tiltak for å minske sykefravær og forbedre arbeidsmiljøet. Selv om kommunen som arbeidsgiver ikke har evaluert tiltakene på en systematisk måte, finner revisor grunnlag for å oppsummere med at tiltakene blir benyttet og oppleves som nyttige av arbeidsgiver og arbeidstakerne. Tromsø, 18.10.10 Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Susanne Ramstad Prosjektleder, forvaltningsrevisor
Side: 4
Innholdsfortegnelse 1. INNLEDNING...2 2. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER...3 2.1 Problemstillinger...3 2.2 Revisjonskriterier...3 3. METODE OG DATAMATERIALE...5 4. OVERORDNET SYKEFRAVÆRSARBEID...5 4.1 Revisors funn...6 4.1.1 Generelt om HMS-arbeidet i kommunen...6 4.1.2 Oppfølging av regelverket...6 4.2 Revisors vurderinger...7 5. SAMARBEIDET MED NAV...8 5.1 Revisors funn...8 6. OPPFØLGING AV SYKEMELDTE...8 6.1 Revisors funn...9 6.2 Revisors vurderinger...9 7. BRUK OG EVALUERING AV TILTAK...10 7.1 Revisors funn...10 8. KONKLUSJON OG OPPSUMMERING...11 9. HØRING 10. ANBEFALINGER...11 11. DOKUMENTASJONSLISTE...12
1. INNLEDNING Kontrollutvalget i Ballangen kommune har, med bakgrunn i plan for forvaltningsrevisjon, bestilt et forvaltningsrevisjonsprosjekt innen kommunen. Tema for undersøkelsen er kommunens arbeid med sykefravær og samarbeid med NAV på området. Kontrollutvalget hadde utledet spesifikke problemstillinger som de ønsket at revisjonen skulle se på. I arbeidet med prosjektet kom det frem at det var nødvendig å vri problemstillingene noe i forhold til de opprinnelige, for at de skulle være gjennomførbare. Nivået på sykefravær i arbeidslivet har i flere år vært gjenstand for stor oppmerksomhet både fra nasjonale og lokale myndigheter, så vel som fra media. Sykefravær kan ha både individuelle, arbeidsplassrelaterte og samfunnsmessige årsaker 1, og vil som regel medføre ulemper og kostnader både for den enkelte arbeidstaker, for arbeidsplassen og samfunnet. For arbeidsgiver vil et høyt sykefravær blant annet gi økte utgifter, i tillegg til økt risiko for manglende måloppnåelse i form av redusert produktivitet og tjenestekvalitet. Innsats for å forebygge og redusere sykefravær er derfor gitt høy prioritet av myndigheter og partene i arbeidslivet, noe som blant annet kommer til uttrykk gjennom den nasjonale satsningen på IA-avtalen. Ballangen kommune besluttet at alle kommunens virksomheter skal være tilsluttet IA-avtalen, og dermed underlagt målsetningene på virksomhetsnivå som følger av avtalen. Et av hovedmålene i IA-avtalen er å redusere sykefraværet. I tillegg er det et mål at flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne skal inkluderes, og reell pensjoneringsalder økes. De to siste målene kan innebære en risiko for økt sykefravær, og dermed motstridende mot det første målet. Dette innebærer at arbeidet med å få ned sykefraværet krever et stramt fokus og klar oppfølging fra kommunen mht. delmål for sykefraværsutvikling og andre punkter i IA-avtalen. Ballangen kommune, med sine 212 ansatte, er en viktig arbeidsplass i kommunen og for innbyggerne. Sykefraværet i Ballangen kommune har i 2009 og siste kvartal i 2008 ligget relativt høyt i forhold til nasjonale målestokker/snitt i andre kommunale enheter 14,3% (av antall dagsverk) i 2. kvartal 2009, 12,7% i 1. kvartal 2009, 13.7% i 3. kvartal i 2008, og 12.7% i 1. kvartal 2008. Det er til dels store variasjoner i sykefraværet mellom enhetene. Av de enheter som ligger jevnt høyt og som har flere ansatte, er det barnehager, hjemmesykepleien, hjemmehjelpsordningen og ansatte ved syke- og aldershjemmet som scorer høyest. Sykefravær kan ha mange årsaker som ikke er relatert til arbeidsplassen. Når sykefraværet er såpass høyt som i dette tilfellet, er det likevel rimelig å anta at det også skyldes arbeidsrelaterte forhold. Intervjupersonene gir ulike forklaringer på det høye sykefraværet i kommunen, men flere peker på at en medvirkende årsak kan være knyttet til en ukultur i kommunen. Enkelte peker på historiske årsaker, mens andre trekker frem at sykefraværet er såpass høyt at det ikke er noen sosiale omkostninger ved å bli sykemeldt. En annen faktor som kommer frem i svarene, er oppfatningen om at det er svært lett å få sykemelding fra legen dersom man av en eller annen grunn ønsker det selv. 1 Jmf. St.prp. nr.18 2008-2009) for Arbeids og inkluderingsdepartementet (Statsbudsjettet) s. 55 Side: 2
2. PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstillinger Tema i dette prosjektet er kommunens arbeid med sykefravær, herunder samarbeidet med NAV, og kommunens oppfølging av egne iverksatte tiltak. Vi har delt inn i fire hovedproblemstillinger; 1. Er overordnet sykefraværsarbeid i hht. gjeldende regelverk? a) Er kommunens arbeid med HMS i tråd med arbeidsmiljøloven/ internkontrollforskriften? b) Oppfyller kommunen sine forpliktelser i hht. IA-avtalen mht. samarbeid med NAV? 2. Benytter kommunen seg generelt av kompetansen og mulighetene som ligger i samarbeidet med NAV mht. sykefraværsarbeid? 3. Blir sykemeldte fulgt opp i hht. IA-avtalen og arbeidsmiljøloven)? 4. Bruk og evaluering av tiltak a) Hvilke tiltak er satt i verk for å bedre arbeidsmiljø eller minske sykefravær? b) Blir tiltakene benyttet og oppleves de som nyttige av arbeidsgiver/ansatte? Mht. problemstilling 1 og 2 har revisjonen forstått det slik at kontrollutvalget opprinnelig ønsket å få kunnskap om kommunens samarbeid med NAV generelt, herunder også NAV sin rolle og evt. oppfyllelse av forpliktelser mht. til samarbeidet. Revisjon av NAV sitt arbeid ligger imidlertid utenfor revisjonens område, og problemstillingen ble derfor justert til å innebære kommunens egne forpliktelser og undersøkelse av om kommunen benytter seg av kompetansen ved NAV. Kontrollutvalget ønsket videre å få utredet hvordan kommunen bedre kan legge til rette for å redusere sykefravær, men dette er og en oppgave som ligger utenfor revisjonens område. 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er lover, regler, vedtak, føringer og/eller normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes, fastsatt nasjonalt eller kommunalt. Kriteriene danner grunnlaget for de vurderinger og konklusjoner som revisjonen gjør. Hvorvidt funn vurderes som svakheter eller avvik, er med andre ord avhengig av om de anses å være i tråd med revisjonskriteriene eller ikke. Det vil si at man sammenligner innsamlede data med regelverket og gjør en vurdering av hvorvidt praksis eventuelt avviker fra regelverket. I denne forvaltningsrevisjonsrapporten har vi tatt utgangspunkt i o o o o Lov 17.06.2005 nr 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven/aml) Forskrift 12.06.1996 nr 1127 (Arbeidsdepartementet) om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften/ik-forskriften) Intensjonsavtalen av 14. desember 2005 2 mellom regjeringen og arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) IA-avtalen av 29.04.02 mellom Ballangen kommune og NAV I og med at arbeidsmiljøloven og IA-avtalen i stor grad angår de samme områder og til dels overlapper hverandre mht. tema, er revisjonskriteriene for problemstilling 1.1 og 1.2 samlet i nedenstående 14 kriterier. Problemstilling 3, har fire revisjonskriterier som også gjennomgås nedenfor. Problemstilling 2 og 4 er deskriptive og har ikke revisjonskriterier. Revisor vil derfor ikke gjøre vurderinger under disse problemstillingene, og vil heller ikke komme med anbefalinger der. 2 med tillegg av 6. juni 2006, 6. november 2006 og 15. mai 2007 Side: 3
Revisjonskriterier til problemstilling 1; Er overordnet sykefraværsarbeid i henhold til gjeldende regelverk? Kommunen skal: 1. fastsette mål for helse, miljø og sikkerhet (Internkontrollforskriften 5 (1) nr. 4, Arbeidsmiljøloven 3-1 (2)) 2. gjennom dialog (med NAV) komme fram til mål for sykefraværsarbeidet og sette måltall for sykefraværsutviklingen. (IA-avtalen mellom regjeringen og partene i arbeidslivet, delmål 1 a) 3. etablere etterprøvbare aktivitetsmål (IA-avtalen, delmål 1-b) 4. se til at målene er en integrert del av et godt og målrettet arbeidsmiljøarbeid/hms-arbeid 5. innen 12 uker etter avtaleinngåelsen skal arbeidsgiver sammen med tillitsvalgte/ansattes representanter sette egne delmål for reduksjon av sykefraværet (IA-avtalen mellom Ballangen kommune og NAV punkt 2, siste avsnitt) 6. sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær (Aml 3-1 (2) f) 7. opprette arbeidsmiljøutvalg, der arbeidsgiveren, arbeidstakerne og bedriftshelsetjenesten er representert (Aml 7-1) 8. sørge for at det innføres og utøves internkontroll i virksomheten og at dette gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og deres representanter. Arbeidstakerne skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll. ( 4, IK-forskriften). 9. kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risiko, samt utarbeide tilhørende planer og tiltak for å redusere risikoforholdene (Aml 3 (2) c) og IK-forskriften 5 (1) nr. 6 10. iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av HMS-lovgivningen (Aml 3 (2) e) og IK-forskriften 5 (1) nr. 7) 11. gjennomgå opplæring i HMS-arbeid (Aml 3-5 (1)) 12. foreta systematisk overvåkning og gjennomgang av HMS-arbeidet/internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt (Aml 3 (2) h) og IK-forskriften 5 (1) nr. 8) 13. føre fraværs-statistikk og oversikt over antall personer innen ulike tiltak i hht. samarbeidsavtalens formål (IA-avtalen mellom Ballangen kommune og NAV punkt 3) 14. ha oversikt over egen organisasjon, herunder fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet for HMS-arbeidet (Aml 3 (2) b) og IK-forskriften 5(1) nr. 5 Revisjonskriterier til problemstilling 3; Blir sykemeldte fulgt opp i hht. IA-avtalen og arbeidsmiljøloven? Kommunen skal: 1. etablere rutiner for oppfølging av sykemeldte i samarbeid med de ansattes representanter. Rutinene skal gjøres kjent og forankres i virksomheten. (IA-avtalen mellom NAV og Ballangen kommune punkt 3 g) 2. ta initiativ til dialog og samarbeid med sykmeldte for oppfølging og iverksetting av tiltak slik at arbeidstakeren kan være i eller komme tilbake til arbeid (IA-avtalen mellom NAV og Ballangen kommune punkt 3 a) 3. utarbeide individuell oppfølgingsplan i samarbeid med den sykemeldte innen 8 uker (IAavtalen punkt 3 c) 4. i samarbeid med myndighetene, bidra til omskolering-, etter og videreutdanning slik at den sykemeldte kan bli kvalifisert til et nytt arbeid/stilling innenfor virksomheten (sykefraværsgarantien) (IA-avtalen mellom NAV og Ballangen kommune punkt 3 d) Side: 4
3. METODE OG DATAMATERIALE Det er lagt vekt på å innhente og analysere data som gir et best mulig innblikk i kommunens arbeid med sykefravær på de områdene som problemstillingene omhandler. De metodiske tilnærmingene som er benyttet, er intervju og dokumentanalyse. Prosjektet er utført i henhold til gjeldende standard 3 for forvaltningsrevisjon. Kontaktperson for prosjektet var rådmann i Ballangen kommune. Revisjonen har gjennomført omfattende intervjuer med enhetsledere, rådmann, tillitsvalgt og ansatte. Disse data, sammen med revisjonskriteriene ligger til grunn for revisjonens fremstilling av fakta og for revisors vurderinger. Revisjonen har også fått tilgang til sykefraværsstatistikk ført internt i kommunen, og til andre relevante dokumenter. Rådmannen har hatt rapporten på høring for å verifisere faktaopplysninger og gi eventuelle kommentarer til revisors vurderinger og rapporten i sin helhet. 4. OVERORDNET SYKEFRAVÆRSARBEID Revisjonskriterier: I henhold til gjeldende regelverk skal kommunen som arbeidsgiver: 1. Fastsette mål for helse, miljø og sikkerhet (Internkontrollforskriften 5 (1) nr. 4, Arbeidsmiljøloven 3-1 (2)) 2. Gjennom dialog (med NAV) komme fram til mål for sykefraværsarbeidet og sette måltall for sykefraværsutviklingen. (IA-avtalen mellom regjeringen og partene i arbeidslivet, delmål 1 a) 3. Etablere etterprøvbare aktivitetsmål (IA-avtalen, delmål 1-b) 4. Se til at målene er en integrert del av et godt og målrettet arbeidsmiljøarbeid/hms-arbeid 5. Innen 12 uker etter avtaleinngåelsen skal arbeidsgiver sammen med tillitsvalgte/ansattes representanter sette egne delmål for reduksjon av sykefraværet (IA-avtalen mellom Ballangen kommune og NAV punkt 2, siste avsnitt) 6. Sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær (Aml 3-1 (2) f) 7. Opprette arbeidsmiljøutvalg, der arbeidsgiveren, arbeidstakerne og bedriftshelsetjenesten er representert (Aml 7-1)) 8. Sørge for at det innføres og utøves internkontroll i virksomheten og at dette gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og deres representanter. Arbeidstakerne skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll. ( 4, IK-forskriften). 9. Foreta systematisk overvåkning og gjennomgang av HMS-arbeidet/internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt (Aml 3 (2) h) og IK-forskriften 5 (1) nr. 8) 10. Kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risiko, samt utarbeide tilhørende planer og tiltak for å redusere risikoforholdene (Aml 3 (2) c) og IK-forskriften 5 (1) nr. 6) 11. Iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av HMS-lovgivningen (Aml 3 (2) e) og IK-forskriften 5 (1) nr. 7) 12. Gjennomgå opplæring i HMS-arbeid (Aml 3-5 (1)) 13. Føre fraværsstatistikk og oversikt over antall personer innen ulike tiltak i hht. samarbeidsavtalens formål (IA-avtalen mellom Ballangen kommune og NAV punkt 3) 14. Ha oversikt over egen organisasjon, herunder fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet for HMS-arbeidet (Aml 3 (2) b) og IK-forskriften 5(1) nr. 5) 3 Norges Kommunerevisorforbund: RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon. Side: 5
4.1 Revisors funn 4.1.1 Generelt om HMS-arbeidet i kommunen Generelt kommer det frem i intervjuene at arbeidet med sykefravær og HMS-arbeid har vært et område som det har vært ønske om å gjøre noe med over tid, men som ikke har blitt fulgt opp i praksis. I 2007/2008 ble det nedsatt en gruppe fra kommunestyret som skulle følge opp HMS. Rådmannen opplyser i intervju at gruppa hadde to møter, og arbeidet resulterte i et notat. Gruppa har siden ikke vært aktiv, men er ikke formelt oppløst. Det er ikke rapportert noe tilbake til rådmannen eller kommunestyret. Kommunen fikk imidlertid mulighet til å satse på HMS mer systematisk da de inngikk ny forsikringsavtale med KLP i 2008. De fikk i 800 000,- fordelt over 3 år til HMS-arbeid gjennom forsikringsavtalen, og dette ble det i hht. protokollen orientert om fra rådmannen i kommunestyremøte 15. april 2009. Etter avtale mellom rådmannen og KLP skulle midlene brukes til en 40% prosjektstilling på HMS. Stillingen ble utlyst internt og besatt. I etterkant ble det politisk uenighet om rådmannen hadde orientert substansielt om prosjektet i kommunestyret, og hvorvidt et slikt prosjekt også måtte være forankret politisk. HMS-koordinator jobbet i 40 % stilling i vel fire måneder før prosjektet ble stoppet i formannskapsmøte 25. november, og hun sa opp sin stilling i kommunen to dager senere. I løpet av prosjekttiden hadde det blitt skrevet prosjektskisse, gjennomført en arbeidsmiljøundersøkelse i regi av prosjektet, samlet inn sykefraværsstatistikk for de ulike enhetene, startet opp arbeid med å få oversikt over arbeidsoppgaver/arbeidsdeling mht. HMS, samt at det var satt i verk treningstiltak/ pilatestrening for de ansatte. Revisjonen får opplyst at det hadde utviklet seg en politisk konflikt og en konflikt mellom HMS-rådgiver og ordfører, som ledet til at HMS-prosjektet ble stoppet 4. Treningstiltakene for de ansatte som var iverksatt som del av HMS-prosjektet, fortsatte imidlertid. I tillegg skulle det settes i gang et prosjekt i regi av bedriftshelsetjenesten som skal undersøke arbeidsmiljøet ved rådhuset, og midler fra posten ordfører og rådmannens kjøp av konsulent-tjenester ble brukt til KS-konsulent for å utrede konflikten. 4.1.2 Oppfølging av regelverket I det nedenstående har revisor sortert innsamlede fakta etter revisjonskriteriene som framgår i starten av kapittelet. Revisjonskriterier 1-5 Det er ikke fastsatt overordnede mål for Helse, miljø og sikkerhet, mål for sykefraværsarbeidet eller måltall for sykefraværsutviklingen i Ballangen kommune. Som følge av dette, er det heller ikke etablert etterprøvbare aktivitetsmål, eller delmål for reduksjon av sykefraværsarbeidet. Revisjonskriterium 6 Det har vært enkelte overordnede møter med NAV (arbeidslivssenteret). I intervju med rådmann og øvrige enhetsledere kommer det imidlertid fram at det ikke er et overordnet systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær. Ballangen kommune drives etter to-nivå-modell. Det er derfor enhetsledernes ansvar å følge opp sykemeldte, drive internkontroll og generelt HMS-arbeid. En midlertidig avtale ble gjort for en kortere periode mellom rådmannen og rådgiver hos rådmannen, om delegering av personalansvar mot en lønnsmessig kompensasjon, men dette ble politisk stanset. Revisjonskriterium 7 Det er opprettet arbeidsmiljøutvalg i hht. arbeidsmiljøloven 7-1. I henhold til intervjuene har imidlertid organet ikke vært effektivt frem til i år i den forstand at det har vært få møter, som ble beskrevet å 4 De to partene i konflikten har begge sittet i kommunestyret som representanter for ulike partier. Slik det beskrives av partene, har det over mange år utartet seg en personlig konflikt i tillegg til en politisk konflikt mellom de to. HMS-konsulenten begrunnet sin oppsigelse med langvarig og systematisk mobbing fra ordfører. Ordfører på sin side er sterkt uenig og mener dette er et personangrep mot henne på bakgrunn av politisk/personlig konflikt. Det å undersøke konflikten er utenfor revisjonens oppgave i dette prosjektet. Rapportens tema er hvilket arbeid som gjøres og hvilke systemer og regler som følges innen HMS-arbeidet, ikke å undersøke eller vurdere arbeidsmiljøet som sådan. Side: 6
være av ad-hoc - karakter. AMU var tidligere heller ikke brukt til noe systematisk arbeid. Etter at intervjuene ble gjennomført har rådmannen informert om endret praksis mht. AMUs aktiviteter. De har hittil i år holdt tre møter og planlegger to til. De vil ihht rådmannen for fremtiden ha fast møtekalender for å følge opp IA-avtalen og bruke bedriftshelsetjenesten betydelig mer aktivt. Revisjonskriterier 8 og 9 Intervjuene viser at det er ulik praksis mellom enhetene mht. internkontroll. Det har inntil nå ikke vært et enhetlig internkontrollsystem. Det har heller ikke vært systematisk overvåking av internkontrollsystemet for å sikre at det fungerer som forutsatt. Kommunen har imidlertid kjøpt et dataprogram som skal varsle den/de ansvarlige mht. alle lovpålagte internkontrolloppgaver. Programmet er under tiden i ferd med å igangsettes og operatøren/selger av dataprogrammet skal gi opplæring i systemet mht. rapportering osv. til enhetsledere. Revisjonskriterium 10 Kartlegging av farer og problemer for å avdekke risiko, er mangelfull på overordnet nivå. Det gjennomføres faste vernerunder på de fleste enheter, men rapporteringen til rådmannen er mangelfull. De rapportene han mottar, behandles imidlertid i AMU. Sist år var det to av 11 enheter som hadde avlagt rapport. Tilhørende planer og tiltak for å redusere risikoforholdene kan således bli mangelfull. Revisjonskriterium 11 Intervjuene viser at iverksetting av rutiner for å avdekke krav fastsatt i eller i medhold i HMSlovgivningen, er variabelt gjennomført fra enhet til enhet. Det opplyses fra rådmannen at det ikke er noen overordnede rutiner og at det er kun to enheter som har avgitt rapport fra vernerunder til rådmann og/ eller AMU. Revisjonskriterium 12 Alle intervjuede enhetsledere og verneombud opplyser at de har fått god opplæring, og at de har gjennomført kurs i hht. forskriftene. Revisjonskriterium 13 Hver enhet fører fraværsstatistikk og rapporterer til personalavdelingen. Slik holdes det elektronisk oversikt over fraværet. På enhetsledermøtene er det vanlig at fraværsstatistikker kjøres ut og diskuteres, men det er ikke et fast punkt på agendaen. Oversikt over personer i tiltak føres ikke sentralt. Revisjonskriterium 14 Ansvar mht. HMS er i all hovedsak tildelt enhetslederne. Som nevnt tidligere er imidlertid både AMUs rolle og de mer detaljerte ansvarsområder innen HMS er noe uoversiktelig for kommunen som helhet, også da hver enkelt enhetsleder forvalter sitt ansvar ulikt. 4.2 Revisors vurderinger I og med at det ikke er fastsatt mål eller måltall for HMS-arbeid eller for sykefraværsutviklingen, oppfyller ikke kommunen regelverket i hht. revisjonskriteriene 1-6. Det er opprettet arbeidsmiljøutvalg, så her oppfyller kommunen sine forpliktelser i hht. lovverket og revisjonskriteriet 7. Inntil i år har AMU vært et uttalt ineffektivt organ, men her er det gjort endringer slik at lovverket nå også etterleves i praksis. Internkontrollsystemet oppfyller ikke kriteriene 8 og 9, men systemet er under utarbeidelse gjennom etableringen av et nytt dataprogram. Når det gjelder revisjonskriterium 10 og 11, rapporteres kartlegging av farer og problemer å være tilfredsstillende på enhetsledernivå, men rapporteringssystemet til overordnet nivå fungerer ikke. Dermed er det vanskelig å få oversikt sentralt i kommunen, eller ha oversikt og kontroll med farer og problemer sentralt. Når det gjelder revisjonskriteriene 12, 13 og 14, er disse i hovedsak oppfylt, men her er det mangler mht. gjennomgang av fraværsstatistikk, personer i tiltak, og oversikt over de detaljerte ansvarsområder innen HMS for kommunen. Enkelte av manglene her vil antakelig utbedres med det nye datasystemet for HMS-oppfølging. Ballangen kommune har videre en del tiltak for de ansatte, som er satt i gang i regi av rådmann, samt Side: 7
som følge av det nevnte HMS-prosjektet. Noen av disse tiltakene har man valgt å videreføre til tross for prosjektstopp. Selv om dette arbeidet som helhet ikke er systematisk på overordnet nivå i henhold til regelverket, er dette positivt mht. HMS-arbeidet generelt. 5. SAMARBEIDET MED NAV 5.1 Revisors funn NAV, Arbeidsslivssenteret, er tilgjengelig med rådgivning i forbindelse med sykefraværsarbeidet i kommunen. Vi har tidligere pekt på at oppfølging av IA-avtalen varierer mellom enhetene i kommunen. At avtalen iverksettes, er i all hovedsak kommunens ansvar (ref. IA-avtalen), men arbeidslivssenteret besitter fagkompetanse som dersom den benyttes - kan bidra til dette arbeidet på overordnet nivå og på enhetsnivå. Rådmannen beskriver at dette samarbeidet tidligere ikke har fungert, men ble langt bedre høsten 2009 da de fikk ny saksbehandler i NAV som har oppsøkt kommunen aktivt, og blant annet deltatt på enhetsledermøter og kveldsmøter ved enkelte enheter. Det har imidlertid ikke vært praktiske tiltak eller satt opp klare mål for sykefraværsutviklingen som følge av disse møtene. Det har heller ikke vært gjort evalueringer av møtene i seg selv. Det har vært søkt om penger til tiltak mht. sykefraværsarbeid gjennom arbeidslivssenteret fra blant annet sykehjemmet, men søknaden har ikke ført frem. Det er rådmannens oppfatning at det er vanskelig å få gjort godt sykefraværsarbeid uten at det tilføres ekstra midler til dette, og at rådgivning/samtaler alene vanskelig kan gi resultater, selv om disse samtalene har satt fokus på sykefraværsarbeid. I samtale med saksbehandler ved arbeidslivssenteret, kommer det frem at de mener kommunen i langt større grad kunne benyttet seg av ressursene som finnes der. I følge NAV har Ballangen kommune pr. i dag ikke et overordnet og enhetlig fokus på sykefraværsarbeidet. Det hevdes også at det i NAV-systemet ligger ubenyttede ressurser som kommunen kan benytte seg av. 6. OPPFØLGING AV SYKEMELDTE Revisjonskriterier: I henhold til IA-avtalen skal kommunen som arbeidsgiver: 1. etablere rutiner for oppfølging av sykemeldte i samarbeid med de ansattes representanter. Rutinene skal gjøres kjent og forankres i virksomheten. (IA-avtalen mellom NAV og Ballangen kommune punkt 3 g) 2. ta initiativ til dialog og samarbeid med sykmeldte for oppfølging og iverksetting av tiltak slik at arbeidstakeren kan være i eller komme tilbake til arbeid (IA-avtalen mellom NAV og Ballangen kommune punkt 3 a) 3. utarbeide individuell oppfølgingsplan i samarbeid med den sykemeldte innen 8 uker (IAavtalen punkt 3c) 4. i samarbeid med myndighetene, bidra til omskolering-, etter og videreutdanning slik at den sykemeldte kan bli kvalifisert til et nytt arbeid/stilling innenfor virksomheten (sykefraværsgarantien) (IA-avtalen mellom NAV og Ballangen kommune punkt 3 d) Side: 8
6.1 Revisors funn Revisjonskriterier 1, 2 og 3 Enhetslederne opplyser at de forholder seg til de rutiner for oppfølging som er fastlagt i IA-avtalen. Det er imidlertid ikke inngått avtaler om rutiner utover dette, eller overordnet samarbeid med de ansattes representanter om det. Hovedtillitsvalgte forklarer i intervju at de sykemeldte vanligvis oppsøker hovedtillitsvalgt på eget initiativ, men den tillitsvalgte har og i enkelte tilfeller oppsøkt sykemeldt. Det er ikke faste rutiner for hvordan dette foregår. Alle enhetsledere opplyser at de har god oversikt over hvilke tidsfrister som gjelder for oppfølging; når tid det skal avholdes møter, skrives oppfølgingsplan og eventuelt vurderes tiltak. Ved de fleste enhetene opplyses det imidlertid at arbeidet med oppfølging ikke alltid blir fulgt. En enhet har imidlertid nettopp laget nye rutiner og har lagt til rette for at en annen enn enhetsleder har oppfølging av sykemeldte i sin stillingsbeskrivelse. Intervjuene med enhetslederne viser at de i varierende grad har lagt vekt på å gjøre rutinene kjent blant de ansatte. Opplysningene fra flere enheter om at arbeidet med oppfølging ikke alltid blir fulgt, tilsier også at rutinene ikke er fullt ut forankret i virksomheten. Lederne ved de enhetene som har mange ansatte, mener imidlertid at det er gitt god informasjon om rutinene som ligger i IA-avtalen, men har ikke faste arenaer hvor dette tas opp med de ansatte. Flere enhetsledere (også for de store enhetene) etterlyser felles overordnede rutiner, evt. system for registrering av oppfølging. Leder ved NAV ble bedt om en uttalelse i forbindelse med hvordan de har fulgt opp sykemeldte i Ballangen kommune. Tilbakemeldingen derfra var at de har hatt en svært presset ressurssituasjon det siste året, slik at de i mange tilfeller ikke har fått fulgt opp sykemeldte med oppfølgingssamtaler slik de skal etter IA-avtalens retningslinjer. Både kommunen selv og NAV sier m.a.o at de ikke får fulgt opp sykemeldte slik det er forutsatt i avtalen - verken mht. samtaler eller vurdering av tiltak begge steder pga ressurssituasjonen. Revisjonskriterium 4 Det er i alt elleve enheter i Ballangen kommune, og enhetslederne for disse er ansvarlig for å holde oversikt over omskolering og videreutdanning til nytt arbeid for sykemeldte ved sin enhet. Det finnes ingen oversikt pr. dags dato i kommunen over hvor mange eller hvem som er langtidssykemeldte, i tiltak, har fått omskolering og/eller etter- og videreutdanning. Intervjuene av enhetslederne ved de store arbeidsplassene (skoler, rådhus, sykehjem) viser at det i varierende grad holdes slike oversikter, og det finnes ingen oversikt sentralt over arbeidstakere som er i tiltak, eller som kunne ha behov for å få vurdert tiltak/omplassering. Tillitsvalgte opplyser i intervju at det kunne vært gjort mer mht. å få sykemeldte over i tiltak. Det gis eksempler på utlysninger som er lagt ut uten at det først er forespeilet tillitsvalgt/sykemeldt om dette kunne være en stilling som passet mht. omplassering. Hun gir uttrykk for at arbeidet med tilrettelegging/omplassering er vanskelig, bla fordi det ikke finnes noen samlet oversikt i kommunen over stillinger som er ledige. Stillinger lyses ut, uten at det er gjort noen helhetlig vurdering av om stillingen hadde egnet seg for sykemeldte som kan omplasseres. 6.2 Revisors vurderinger I og med inngåelsen av den lokale IA-avtalen, har kommunen etablert grunnleggende rutiner for oppfølging av sykemeldte, jf revisjonskriterium nr 1. Revisjonen vurderer imidlertid at oppfølgingsrutiner utover dette og samarbeidet med de ansattes representanter om rutinene, kunne ha vært bedre. I så måte er det positivt at en av enhetene nå har laget nye rutiner for oppfølging av sykemeldte, noe som kanskje kan fungere som modell for andre enheter og for kommunen på overordnet nivå. Slik revisjonen vurderer opplysninger framkommet i intervju, er eksisterende rutiner i kommunen langt på vei gjort kjent og forankret i virksomheten, slik IA-avtalen forutsetter, jf revisjonskriterium nr 1. Side: 9
Når det gjelder kommunens plikt etter IA-avtalen til å ta initiativ til dialog og samarbeid med sykmeldte for oppfølging og iverksetting av tiltak (revisjonskriterium nr 2), vurderer revisjonen at dette arbeidet ikke gjøres fullt ut tilfredsstillende av kommunen som arbeidsgiver. Det samme kan sies om utarbeiding av individuell oppfølgingsplan i samarbeid med den sykemeldte, som etter IA-avtalen skal gjøres innen 8 uker, jf revisjonskriterium nr 3. Revisor vurderer også at kommunens arbeid med å bidra til omskolering, etter- og videreutdanning for sykemeldte (jf revisjonskriterium nr 4) er noe mangelfull. 7. BRUK OG EVALUERING AV TILTAK 7.1 Revisors funn I intervjuene med rådmann, tillitsvalgt og enhetsledere fremkom det at kommunen har hatt en rekke tiltak rettet mot sykefravær og arbeidsmiljø. Blant annet har alle ansatte i kommunen tilbud om fri i arbeidstiden for å trene. Alle ansatte har også tilbud om gratis pilates-trening tilrettelagt for kvinner og menn på ulike dager. Tidligere (før HMS-prosjektet) var det aerobic-trening for ansatte. Det er tilrettelagt for trening på kveldstid for de som har vanskelig for å møte på dagtid i arbeidstiden. I tillegg er det andre tilbud som er ment å fremme helse og godt arbeidsmiljø blant de ansatte, som f.eks godtgjøring for å bruke sykkel til og fra arbeid. Sykefraværsstatistikker og sykefraværsarbeidet blir jevnlig diskutert på enhetsledermøter i Ballangen kommune. Slik sett kan det sies at det gjennom det etablerte prosjektet ble påbegynt et systematisk arbeid mht forebygging av sykefravær. Tiltak som er satt i verk for å bedre arbeidsmiljø eller minske sykefravær: 1) Fri til trening to timer pr. arbeidsuke 2) Pilatestrening for alle ansatte i kommunen 3) Kaffe og te hver dag, og vafler hver fredag 4) Sykling på jobben kr. 20,- pr. gang for alle ansatte 5) Dialogkonferanser ved enkelte avdelinger på sykehjemmet 6) Tilrettelagt arbeid Det er ikke gjort evalueringer av noen av disse tiltakene av kommunen, og det føres ingen oversikt over i hvilken grad de benyttes. Rådmannen opplyser at det blir gitt muntlige tilbakemeldinger på tiltakene. Gis det tilbakemelding på at et tiltak i liten grad er benyttet, vurderer rådmannen fortløpende om tiltaket skal avvikles. Betalingssystemet for sykling viser at dette tiltaket er lite brukt, og enhetslederne og rådmannen sier i intervju at de tror denne ordningen er lite kjent blant de ansatte. Når det gjelder pilatestreningen, viser alle intervjuede til at de har inntrykk av at denne ordningen er svært populær blant de ansatte og at det er blitt gitt muntlig tilbakemelding om at det er fulle saler. Treningen ble avsluttet en periode da det var lite oppslutning, men startet igjen da det ble uttrykt ønske om dette fra flere hold blant arbeidstakerne, og har siden vært benyttet i stor grad i hht. rapportering om fulle saler. Rådmannen vurderer tilbudet som vellykket. I tillegg gir lederne av de største enhetene og rådmann tilbakemelding på at en del har fått tilrettelagt arbeid og at dette og kan sees som tiltak fra kommunens side for å bedre arbeidsmiljø og minske sykefravær. Det finnes imidlertid ingen oversikt over hvor mange som har tilrettelagt arbeid i kommunen, eller evalueringer av disse, i og med at det hele og fulle ansvaret ligger på hver enkelt enhetsleder. Mulighetene for evaluering og kontroll av systemet med tilrettelegging er dermed betydelig begrenset. Side: 10
Ovenstående viser at Ballangen kommune har satt i verk en rekke tiltak for å minske sykefravær og bedre arbeidsmiljø. Kommunen har ikke evaluert tiltakene på en systematisk måte, men Informasjon framkommet i intervju viser at tiltakene blir benyttet og oppleves som nyttige av arbeidsgiver og arbeidstakere. 8. KONKLUSJON OG OPPSUMMERING Revisjonens undersøkelse viser at opplæringen i HMS-arbeid er god på enhetsledernivå, og at kommunen har oversikt over egen HMS-organisering og sykefravær, men kan bli bedre når det gjelder oversikt over personer på tiltak. Totalt sett blir imidlertid konklusjonen at overordnet sykefraværsarbeid i Ballangen kommune ikke gjøres fullgodt i henhold til gjeldende regelverk. Arbeidet med HMS er ikke fullt ut i tråd med arbeidsmiljøloven/internkontrollforskriften. Kommunen har forbedringspotensial når det gjelder fastsetting av mål for arbeidet med HMS og sykefravær, og det overordnete arbeidet med sykefravær kan bli mer systematisk. I tillegg er oppfylling av forpliktelsene til samarbeid med NAV etter IA-avtalen et forbedringspunkt. Revisor finner videre grunn til å konkludere med at kommunen ikke fullt ut følger opp sykemeldte ihht IA-avtalen og arbeidsmiljøloven. Forbedringsområdene gjelder dialog og samarbeid med sykemeldte, utarbeiding av individuell oppfølgingsplan og kommunens bidrag til omskolering og etter- og videreutdanning for å kvalifisere sykemeldte til nytt arbeid innenfor virksomheten. Revisjonens undersøkelse viser at Ballangen kommune i større grad kan benytte seg av kompetansen og mulighetene som ligger i samarbeidet med NAV om sykefraværsarbeid. Kommunen har satt i verk en rekke tiltak for å minske sykefravær og forbedre arbeidsmiljøet. Selv om kommunen som arbeidsgiver ikke har evaluert tiltakene på en systematisk måte, finner revisor grunnlag for å oppsummere med at tiltakene blir benyttet og oppleves som nyttige av arbeidsgiver og arbeidstakerne. 9. HØRING Rapporten ble sendt på høring til rådmannen i Ballangen kommune den 7.10.2010, med frist for tilbakemelding den 21.10.2010. Rådmannen responderte raskt og kom med sine kommentarer til rapporten den 12.10. 2010. Kommentarene angikk faktaopplysninger. Rådmannens kommentarer er innarbeidet i revisjonens endelige i rapport. 10. ANBEFALINGER Revisjonen gir på bakgrunn av forvaltningsrevisjon av Ballangen kommune sitt arbeid med sykefravær følgende anbefalinger: Kapittel 4: Overordnet sykefraværsarbeid I tillegg til det påbegynte HMS-prosjektet ved rådhuset, anbefales det at kommunen utarbeider tydeligere retningslinjer for kommunens mål, holdninger og sykefraværsarbeid. Det anbefales også at kommunen vurderer et fast opplegg for samarbeid med arbeidslivssenteret, for å få implementert punktene i IA-avtalen på en bedre måte. Det bør videre settes mål for og gjøres evalueringer av sykefraværsutviklingen. Kapittel 6: Oppfølging av sykemeldte Et felles system for registrering av alle sykemeldte, samt oppfølging av enhetslederes arbeid med sykemeldte vil kunne sikre at IA-avtalen overholdes evt. synliggjøre der den ikke overholdes. En Side: 11
oversikt/rutinemessig gjennomgang av sykemeldte/tiltak og ledige jobber i kommunen vil også kunne bidra til et mer effektivt arbeid på feltet. Det anbefales at kommunen vurderer dette. Kapittel 5 og 7 gjelder deskriptive problemstillinger uten revisjonskriterier, der revisor ikke har gjort vurderinger eller anbefalinger. For disse problemstillingene har vi gjort oppsummeringer i kapittel 8, og kommunen kan eventuelt bruke dette som utgangspunkt for aktuelle tiltak. 11. DOKUMENTASJONSLISTE - IA-avtalen mellom Ballangen kommune og Trygdeetatens arbeidslivssenter (29.04.02) - Intensjonsavtalen mellom regjeringen og partene i arbeidslivet - 2006-2009 (14.12.05) - Veileder til samarbeidsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv (august 2007) - Arbeidsmiljøloven - Internkontrollforskriften Side: 12