Byggesakskontoret Saksframlegg Dato Løpenr Arkivsaksnr Arkiv 26.01.2009 2853/2009 2008/7945 70/820 Saksnummer Utvalg Møtedato 09/1 Delegert kommunaldirektøren Teknisk avdeling 09/23 Planutvalget 19.02.2009 Klage på tillatelse - bruksendring fra militært formål til asylmottak av bygninger på eiendom gnr. 70 bnr. 820, Løding - Tverlandet 1. Klagen Klagen ansees fremsatt i rett tid. 2. Saksopplysninger Byggeplass: Løding 8050 TVERLANDET Eiendom: 70/820 Tiltakshaver: Nord-Norsk Mottakssenter AS v/jan Ove Edvardsen Bygningsnr: 186986792, 187076587, 186986784 Søker: Byggmester Edvardsen AS Tiltakstype: Annen beredskapsbygning/ sentralkjøkken kantinebygning Tiltaksart: Endring av bruk - bruksendring Klager: Knut Martinussen Klagen datert: 07.01.2009 Klage på administrativt vedtak av 12.12.2008. Søknaden gjelder bruksendring fra militært formål til asylmottak. I medhold av plan- og bygningsloven 93 litra c) er søknaden godkjent om bruksendring for bruk av bygningene på eiendom gnr. 70 bnr. 820 i Løding Tverlandet til asylmottak. Søker er fritatt fra kravet om nabovarsling, jf. plan- og bygningsloven 94. Eiendommen er 39940,7 m². Den 22.01.2009 befarte bygningssjef Tor Åseng og juridisk rådgiver Kjell-Arne Mathisen bygningene til asylmottaket. Side 66
3. Forholdet til plan/lover 3.1 Plangrunnlag Eiendommen omfattes av reguleringsplan for Løding Boligpark gnr. 70 bnr. 820, vedtatt 27.10.2005, plan nr. 5027. Omsøkte område er avsatt til boligformål med tilhørende anlegg, hvor feltene kan bebygges med enebolig, tomannsboliger eller kjedet bebyggelse. 3.2 Nabovarsling Kommunen kan frita søkeren for å varsle naboer og gjenboere når deres interesser ikke berøres av arbeidet., jf. plan- og bygningsloven 94 nr. 2 annet ledd første punktum. 3.3 Boenhet Med hybel forstår vi et rom i en boenhet (leilighet) som deler andre romfunksjoner med hovedleiligheten, t.eks bad, toalett, kjøkken. Med hybelleilighet forstår vi en selvstendig enhet som har alle nødvendige romfunksjoner som bad, toalett, kjøkken, oppholdsrom mv, og som fungerer uavhengig av boligen forøvrig. Del av bygning som forutsettes brukt som en selvstendig enhet må tilfredsstille alle myndighetskrav som gjelder for en boenhet (lydkrav, brannkrav, miljøkrav, krav til parkeringsplasser mv). I plan- og bygningslovgivningen stilles det krav knyttet til en bruksenhet. Dette gjelder blant annet brannsikring, planløsning, arealbruk mv. Det er derfor av betydning om det dreier seg om en eller flere bruksenheter. I plan- og bygningslovgivningen er det brukt begreper som "selvstendig boenhet", "bruksenhet" og "bolig", jf. Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk. Begrepene har ulik ordlyd, men innholdet er ment å være det samme. I lovverket er det ikke gitt noen nærmere definisjon av disse uttrykkene, så den nærmere klargjøring har basert seg på den tradisjonelle forståelsen av begrepene. Med "selvstendig boenhet" eller "bruksenhet" er det her siktet til enhet som kan anvendes som egen bolig. Det vil si at den har de fasiliteter som er nødvendig for at enheten i seg selv kan bebos. En bruksenhet må derfor inneholde nødvendig inventar som kjøkken og toalett. En bruksenhet må også ha egen inngang. Det kan imidlertid ikke ha betydning om inngangen er fra innsiden eller yttersiden av bygningen så lenge enheten er tilstrekkelig avskjermet fra annen bruksenhet. I en selvstendig boenhet kan det være forskjellige boformer uten at boformene som sådan krever tillatelse fra bygningsmyndighetene. For eksempel kan beboernes status endre seg fra en klassisk familiesituasjon til bofellesskap. Innenfor boenheten kan det også foregå utleie. Å etablere flere bad og kjøkken i en bolig fører i seg selv ikke til at status endres til flere boenheter. Spørsmålet om når det oppstår to boenheter må avgjøres konkret i den enkelte sak. I vurderingen må det ses hen til om enhetene brukes helt uavhengige av hverandre, slik at plankrav og myndighetskrav til brann og lyd mv bør være tilfredsstilt. Det vil være av betydning om enhetene er fysisk atskilt, om enhetene hver for seg har de fasiliteter som er nødvendig for beboelse og om hver enheten har egen inngang. Er det snakk om to egne økonomiske enheter, foreligger det normalt også to selvstendige boenheter i plan- og bygningslovens forstand. For eksempel en tomannsbolig med enheter av noenlunde likeverdig størrelse som brukes av to familier eller husstander. Grensegangen mellom en og to boenheter kan særlig være vanskelig å bestemme for eneboliger med sekundærleiligheter. Dersom tiltakshaver selv ønsker å etablere en utleiedel eller Side 67
lignende som egen boenhet kreves søknad og tillatelse. Tiltaket må være i samsvar med reguleringsmessige skranker og tekniske krav i plan- og bygningslovgivningen. Det kan også tenkes at kommunen mener en utleiedel eller lignende er å anse som en egen boenhet og at den må etableres som sådan etter kravene i plan- og bygningslovgivningen. Kommunen må i så fall kunne påvise at bruk og belastning på eiendommen er av mer omfattende eller annerledes art enn for det opprinnelige godkjente antall boenheter. Vurderingen må begrunnes i saklige planmessige forhold eller bygningstekniske forhold av betydning. I en bolig kan også endringer ved bruken eller fysisk ominnredning i det konkrete tilfelle føre til krav om søknad og tillatelse. For det første er bruksendring søknadspliktig etter plan- og bygningsloven 93 bokstav c jf. 87. Det må vurderes konkret hvorvidt den nye bruken avviker fra tidligere lovlig bruk eller gitt tillatelse i en slik grad at det foreligger søknadspliktig bruksendring. Selv om antall beboere vil være av betydning ved vurderingen, skal det noe til før det kreves søknad så lenge bruken fortsatt er beboelse. Det er de mer kvalifiserte former for endring som krever søknad om bruksendring. For eksempel en endring fra beboelse til mer institusjonslignende bruk. Videre kan en ominnredning være søknadspliktig etter plan- og bygningsloven 93 bokstav f. Bestemmelsen omhandler oppdeling eller sammenføyning av bruksenheter i boliger samt annen ombygging som medfører fravikelse av bolig. For denne bestemmelsen er det i forskrift til plan- og bygningsloven gjort unntak for flytting, fjerning eller oppsetting av lettvegger innenfor en branncelle, jf. Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker 5 nr. 2. Unntaket forutsetter at det ikke skjer endringer av vesentlige forutsetninger ved den planløsning som er godkjent. Brannsikring, nødvendig lys og ventilasjon mv. må også opprettholdes. Det er også gitt regler i plan- og bygningsloven 91 a som begrenser sammenslåing av boliger eller oppdeling av leiligheter til hybler. Bestemmelsen sikter i hovedsak til fysiske endringer og vil sjelden være aktuell ved spørsmål om utleie i en selvstendig boenhet. 4. Klagen Klagen gjelder klage på tillatelse til bruksendring fra militært formål til asylmottak. Klagen gjelder også selve saksbehandlingsprosessen, herunder manglende nabovarsling i forkant av vedtaket. Klager anfører at tillatelsen er ugyldig, da bruksendringen ikke er i tråd med plangrunnlaget for eiendommen, bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven og at det ikke er anledning til å fravike kravet om nabovarsling. Ugyldighetsinnsigelsen begrunnes med at asylmottaket er å betrakte som en institusjon, da mottaket vil i svært begrenset grad være familier, noe som er fastsatt ut fra de begrensninger som følger av eksisterende bygningsmasse. For enslige asylsøkere fra ulike kulturer vil mottaket og dets bemanning være deres nærmeste sosiale krets, så vel som hjelpeapparatet. Strukturen i asylmottaket skal være lagt opp omkring beboelsesrom (soverom) med adgang til fellesrom som kjøkken, stue og sanitæranlegg. Mottaket skal også ha flere ansatte, spesialpedagog, barnevernspedagog, miljøarbeidere, vaktmestere og økonomiansvarlig. I følge UDI egne kvalitetsdokumenter skal det finnes fastsatte regler for bevegelsesfrihet med utfylling av fastsatte formularer ved lengre opphold utenfor asylmottaket. Håndtering av en del økonomiske spørsmål for den enkelte skal også skje inne på mottaket. Klager fremholder at de økonomiske støtteordningene er i stor grad koblet til opphold etter fastsatte regler i slike etablerte mottak, samt at oppholdet i mottaket er vederlagsfritt for den enkelte bruker, og tilbudet gis som midlertidig botilbud i behandlingstiden for asylsøknaden. Oppholdet i mottaket vil med henhold til varighet variere mellom ulike brukere og skal falle utenfor vanlige lovregulerte husleieordninger, som oppsigelsesfrister, noe som skal tale for at forholdet faller utenfor ordinært leieforhold. Side 68
Klager mener at asylantene ikke har reelt valg til bolig i tiden asylsøknaden er til behandling av myndigheten. Tilbudet skal ha preg av å være midlertidig for personer som vurderes å trenge tilflukt. Samlet skal dette tale for at asylmottaket er en institusjon. Klager anfører at UDI har bedt om anbud på Helse- og sosialtjeneste, og driften asylmottaket er også av den grunn ikke å kunne anses som boligformål, noe som taler for at eiendommen må omreguleres eller dispensasjonsbehandles av bygningsmyndigheten. For at tidligere bruk skal kunne danne grunnlag for videre bruk innenfor samme formål som bygningen er godkjent for, må det ifølge klager foreligge en pågående bruk. Løding leir skal ha stått tom i mer enn 10 år, og tidligere bruk skal ha opphørt. Nabolaget skal være bebodd i flertall av barnefamilier, og disse har forholdt seg til at tidligere Løding leir vil bli utbygget til ordinære boliger. For øvrig er eksisterende bygninger regulert bort i gjeldende plan. Etablering av asylmottak i et etablert beboelsesområde skal kunne påvirke nabolaget, med endret trafikkforhold, hvilket gjeldende plan ivaretar ved utbygging, med tanke på endret avkjøring, gangog sykkelvei og lekearealer. Kommunen skal i denne sak ha sett bort fra hensynet til beboerne i området, og fritak for nabovarsel er å anse som i strid med gjeldende rett og de hensyn bestemmelsene skal ivareta, samt at begrunnelsen for å frita fra nabovarsling ikke tilsier at fritak for nabovarsling kan innvilges i denne sak. Klageadgangen skal ikke kunne supplere eller reparere saksbehandlingsfeil, da saken skal være tilstrekkelig opplyst ved førstegangsvedtaket. Til slutt anfører klager at kommunen kan ha lagt til grunn at tiltaket ikke er søknadspliktig, med støtte fra rettspraksis. Klager mener at avgjørelsen ikke er sammenlignbar med foreliggende sak, og ikke kan danne grunnlag for å komme til at tiltaket ikke er søknadspliktig. Det viser for øvrig til klagen. 5. Bygningssjefens vurderinger 5.1 Innledning Bygningssjefen vil bemerke at eksisterende bygninger på tomten er bortregulert, men all den tid disse ikke er søkt revet er de lovlig plassert på tomten. Følgen er at fremtidig bruk av disse bygningene vil være den tidligere godkjente bruken av disse bygningene, og ikke-bruk av bygningen medfører ikke at tillatelsen bortfaller. Bygningsmyndigheten har ikke lagt vekt på at det i rettspraksis er avgjort at bygninger brukt til militært formål ikke krever søknad om bruksendring. Kommunen tar til følge søkers redegjørelse for om at disse har ansett tiltaket i tråd med tidligere gitte tillatelser, og på bakgrunn av dommen kan synes uklart om etablering av asylmottak krever søknad om bruksendring. I denne sak er bygningsmyndigheten kommet til at det foreligger en faktisk endring av bruken, fra militært formål til asylmottak, og tiltaket er søknadspliktig. Side 69
5.2 Vurdering Bygningssjefen finner at spørsmålet er om asylmottaket er å anse som bolig eller institusjon. For det tilfelle asylmottaket er en institusjon, er følgen at tiltaket kan falle utenfor det regulerte formålet i planen, og søknaden må for det tilfelle avviksbehandles, hvor søker må fremme en søknad om dispensasjon fra planformålet. Klager anfører at asylantene ikke inngår et ordinært husleieforhold i tiden disse oppholder seg ved asylmottaket. Bygningssjefen vil bemerke at reglene som regulerer husleieforhold angir rettigheter og plikter for partene, og hvorvidt det er et husleieforhold er ikke avgjørende for om en bygning ansees som en bolig etter plan- og bygningsloven. Vurderingstemaet er hvorvidt botilbudet fremtrer som selvstendige boenheter. Søker har redegjort for at den enkelte asylant har eget rom alene eller sammen med en annen person. Til enheten er det felles kjøkken, stue, bad/toalett/vaskerom. Boforholdene er tilsvarende som hybelbygg, for eksempel hybelbygg eid av studentsamskipnadene. Bygningssjefen har lagt vekt på at asylantene har bevegelsesfrihet til og fra boligen, og at disse ikke har en slik fast tilknytning til asylmottaket, all den tid disse kan leie eller kjøpe bolig i kommunen. Restriksjonene er knyttet til at disse ikke har arbeidstillatelse. Derfor har asylantene behov for støttefunksjoner for å både kunne orientere seg i samfunnet og for å tilrettelegge hverdagen. Dette er et tilbud som tildeles etter den enkeltes behov, og den enkelte asylant trenger ikke å ta i mot tilbudet dersom denne mener å kunne orientere seg i samfunnet eller ha en meningsfull hverdag. At disse mottar økonomisk bidrag til livsopphold er ikke avgjørende for om asylmottaket er å anse som boligformål etter plan- og bygningsloven. At asylantene ikke reelt har ressurser til å etablere eget hjem, mens søknaden er under behandling, medfører ikke at asylmottaket er en institusjon. Hybelbyggene til studentsamskipnaden er organisert ved at hver student disponerer et oppholdsrom/soverom og deler kjøkken, toalett/bad/vaskerom. Asylantene sørger selv for husholdningen, som mat m.m. På den bakgrunn finner ikke bygningssjefen at asylmottaket er en institusjon. Bygningsmyndigheten kan ikke se at anførselen om at trafikkmønstret vil endre seg fra tidligere bruk, all den tid det er operatøren og støttefunksjonene som er de personene som bruker bil. På den bakgrunn anser bygningsmyndigheten trafikken til og fra asylmottaket ikke vil bli en stor belastning på området. Ved å bygge ut eiendommen til det antall boliger som er tillatt i henhold til reguleringsplan, vil antall beboere være høyere enn det antall av asylanter som er tenkt bebodd på asylmottaket. Det er ikke avgjørende at UDI har sendt ut anbud på "Helse- og sosialtilbud", da bruken av bygningene må vurderes konkret og etter den faktiske bruk. 5.3 Nabovarsling Eiendommen er stor, og tiltaket medfører ikke bygningsmessige endringer eller nybygg. Bygningene ligger i stor avstand til naboer og gjenboere. En av de anførte ulemper er asylanter fra ulike kulturer innvirkning på lokalsamfunnet. Bygningssjefen vil bemerke at den planlagte bruk vil ha færre personer enn tidligere da bygningene ble brukt til kaserne, og trafikkmønstret vil antas å være mer begrenset enn tidligere. Det at Side 70
bygningene ikke har vært i bruk en periode, kan ikke anføres som ulempe ved opprettelsen av asylmottak, at for eksempel at tiltaket medfører økt trafikk i området. På den bakgrunn finner bygningssjefen at tiltaket ikke berører naboer eller gjenboere. Det viser for øvrig til vedtaket av 12.12.2008. 8. Forslag til vedtak Planutvalget tar ikke klagen til følge, og opprettholder vedtaket av 12.12.2008. Henrik K. Brækkan kommunaldirektør Tor Åseng bygningssjef Saksbehandler: Kjell-Arne Mathisen Trykte vedlegg: Klage av 07.01.2009 Vedtaket av 12.12.2008 Situasjonskart Side 71
Side 72
Side 73
Side 74
Side 75
Side 76
Side 77
Side 78
Side 79
Side 80
Side 81
Side 82
Side 83
Side 84
Side 85
Side 86