28 Kulturlandskap, landbruk og bygdeutvikling Ann Norderhaug 1 og Olav Arne Bævre 2 / ann.norderhaug@planteforsk.no 1 Planteforsk Kvithamar forskingssenter, 2 Bioforsk Sammendrag Kulturlandskap og landbruk er på mange måter selve grunnlaget for bygdeutvikling, men bærekraftige bygder er omvendt også en forutsetning for at vårt landbruk og kulturlandskap skal kunne opprettholdes på sikt. Distrikts- og landbrukspolitikken spiller en avgjørende rolle for muligheten for å opprettholde kulturlandskapsverdier. Både EU og LMD satser nå sterkt på bygdeutvikling og Distriktskommisjonen understreker at satsingen på landbruket fortsatt må være en viktig del av norsk distriktspolitikk. Når det gjelder kulturlandskapet ser vi imidlertid at utviklingen til tross for mange positive tiltak, fortsatt går i feil retning. Hvis det store potensial som ligger i kulturlandskapet for landbruks- og bygdeutvikling skal kunne utnyttes, er det derfor på høy tid å utnytte kunnskapen om kulturlandskapets verdier og virkelig satse på bruk og vern av kulturlandskapet! Innledning Kulturlandskapet var tidligere noe som bare var der. Menneskene levde av det landskapet og sjøen kunne gi, og med de fotavtrykk dette ga i landskapet. Det var et slik landskap Aasmund Olafsson Vinje under sitt opphold på Sundnes gård på Inderøy i 1860, lovpriste i Ferdaminne: Her ser eg fagre fjord og bygdir,. Endret bruk gir endret landskap, og med moderniseringen av primærnæringene, har det som før var en selvfølgelighet nå blitt stadig sjeldnere. Kanskje er det først når vi er i ferd med å miste noe at det får verdi? Forståelsen for kulturlandskapets verdier har i hvert fall økt betraktelig i seinere tid. Forståelsen for at landbruket produserer mer enn fôr, mat, fiber og energi, øker også. Vi har imidlertid kommet så langt i utviklingen i vårt samfunn at vi nesten ikke har råd til å produsere de varer som gjennom driftsmåten gir de landskapsopplevelser som vi setter pris på. Vi mister dermed estetiske verdier, arealer for framtidig produksjon av primærprodukter, men også andre verdier og økosystemtjenester som samfunnet trenger. Behovet for å opprettholde verdifullt kulturlandskap understrekes derfor stadig sterkere.
29 Bygdeutvikling er på samme måte som kulturlandskap et begrep som er utviklet i de seinere årene. Mens flertallet av befolkningen bodde på bygdene og hadde sitt utkomme der, var det ikke nødvendig med en aktiv offentlig innsats for å holde bygdene levende. Det er annerledes i dag når over 75% av befolkningen bor i byer og tettsteder. Mange distrikter og bygdesamfunn er faktisk nær eller har allerede passert den kritiske grensen i befolkningstallet for å kunne nyttiggjøre seg de lokale ressursene og ivareta verdiene, både de økologiske, estetiske og kulturhistoriske. Disse faresignalene har etter hvert vekt politisk interesse og engasjement. Bygdeutvikling er ikke noe særnorsk fenomen. I EU, både i de gamle og i de nye medlemslandene, er landsbygda et sentralt politisk tema og det er lagt langsiktige politiske føringer for utvikling av bygdesamfunnene. Utfordringene i EU er dels de samme som vi kjenner her hjemme, dels annerledes. Kulturlandskap, landbruk og levende bygder er sterkt gjensidig avhengige av hverandre. Kulturlandskapets verdier kan på sikt neppe opprettholdes uten levende bygder og jordbruksdrift. Samtidig er imidlertid kulturlandskapet en viktig ressurs for bygdeutvikling og kan bidra til synliggjøring av landbrukets betydning for vårt land. Erkjennelsen av at landbruket produserer et mangfold av produkter og tjenester er som nevnt i ferd med å bre seg. Det blir for mange også stadig mer åpenbart at denne produksjonen av økosystemtjenester og andre produkter skjer i så nær sammenheng med selve primærproduksjonen at de ikke kan skilles fra hverandre. En slik erkjennelse vil kunne bidra til en positiv bygdeutvikling, mens snevre økonomiske analyser av jordbrukets verdi basert på de produkter som selges på et veldefinert marked, gjerne fører til nedleggelse og fraflytting særlig i marginale bygder med små muligheter for pendling til urbane strøk (Havnevik 2000). Omvendt kan nærings- og bygdeutvikling som ikke er direkte basert på landbruket, føre til at det blir lettere å opprettholde også landbruket i en bygd. Bygdeutvikling og landbrukspolitikk Distriktspolitikken har tradisjonelt stått sterkt i Norge og bosetning har vært et sentralt tema. Norge har hatt en annerledes distriktspolitikk enn for eksempel Sverige. Her i landet har det vært en sterk kopling mellom landbrukspolitikk og distriktspolitikk og landbruket har vært et bærende element i opprettholdelse av bygdene ved å gi grunnlag for sekundær- og tertiærnæringer i tillegg til primærproduksjonen.
30 Kanaliseringspolitikken med røtter tilbake til 50-årene og opptrappingsvedtaket i 1975, der også inntekstsmålsetningen kom med, har vært viktig for opprettholdt bosetning i distriktene. Bygdeutviklingsmidlene ble introdusert ca. 1990 og her ble det gitt åpning for støtte også til annet næringsliv enn landbruk. Bygdeutviklingsmidlene er en del av landbrukspolitikken og den generelle regional- og distriktspolitikken (http://odin.dep.no/lmd/norsk/tema/naeringsutvikling/020031-990272/dok-bu.html). Forskrifter om midler til bygdeutvikling. Formålet med Bygdeutviklingsmidlene (BU) er å fremme lønnsom næringsutvikling på bygdene innen og i tilknytning til landbruket ved å: Medvirke til etablering og utvikling av småskalapregede virksomheter (tiltak) Fremme lokalsamfunnstiltak som legger foholdene til rette for næringsutvikling Stimulere til rekruttering av begge kjønn til landbruket De bedriftsrettede Bygdeutviklingsmidlene forvaltes av Innovasjon Norge, mens fylkesmannen forvalter Bygdeutviklingsmidler til utredning og tilrettelegging. Midlene er i stor grad samordnet med andre nærings- og distriktsrettede virkemidler. Fra 2005 er det lagt nye føringer i bruk av bygdeutviklingsmidlene basert på fylkesvise planer for landbruksrelatert næringsutvikling. Planene ble utarbeidet høsten 2004 og er en oppfølging av St.prp.nr.66 Om jordbruksoppgjøret 2004 samt et ledd i LMDs Landbruk Pluss-satsing. Næringsorganisasjoner i landbruket og Innovasjon Norge har vært involvert i arbeidet med planen, som har vært koordinert av Fylkesmannen. St.prp.nr.1 (2004-2005) inkl. Landbruk Pluss har også viktige elementer av bygdeutvikling i seg. Her vektlegges den verdi som kulturlandskapet har og nødvendigheten av utvikling av næringslivet for bosetning. Sammenhengen mellom landbruk og distrikstutvikling understrekes også i Distriktskommisjonens innstilling av 12. oktober 2004 (Distriktskommisjonen 2004), der det sies (s.49) Derfor bør satsingen på distriktslandbruket fortsatt være en viktig del av norsk distriktspolitikk. Et spørsmål som kommisjonen tar opp til drøfting er hvordan de frigjorte midlene som følger av de reduserte overføringene til landbruket, skal brukes. Skal de knyttes til landbruksrelatert næringsutvikling eller brukes mer næringsnøytralt til bygdeutvikling? Spørsmålet bør bl.a. sees i lys av at det blir
31 stadig færre brukere som har jordbruk som hovedinntektskilde. Tilgang på annet arbeid kan dermed bidra til opprettholdelse av landbruksdriften. I EU har man gjennom CAP 2005 (The Common Agricultural Policy) koplet landbrukspolitikk og bygdeutvikling så tett sammen som det er mulig. I EU-Kommisjonen ledes området Agriculture and Rural Development av kommisær Mariann Fischer Boel fra Danmark. Forvaltningsansvaret i Kommisjonen ligger til Directorate General for Agriculture and Rural Development (DG Agriculture) Bygdeutviklingen i EU er forankret i The rural development policy 2007-2013 som har fokus på tre hovedområder: Økonomi med siktemål å øke konkurranseeevnen i jord- og skogbruket gjennom tilskudd til omstilling. Miljøtiltak for å øke miljøstandard og bedre arealforvaltningen for å sikre at jord- og skogbruk bidrar positivt til utviklingen av distriktene. Sosiale formål for å bedre livskvalitet i distriktene og øke mangfol det i den næringsmessige aktiviteten i områder som kvalifiserer for støtte. Midlene til bygdeutvikling utgjør i dag knapt 5 milliarder EUR per år, men øker betydelig fra 2007 som et resultat av kutt (3-5 %, såkalt modulation) i landbruksstøtten de tre første årene, og vil fra 2007 utgjøre 13,7 milliarder EUR per år. I perioden 2007-2013 er samlet allokering til bygdeutvikling foreslått å være 97 milliarder EUR. Av EUs landbruksbudsjett vil bygdeutvikling utgjøre 10,5 % i 2008 mot 4,1 % i 1995-97, men Kommisjonen ønsket en enda sterkere dreining over mot bygdeutvikling (20 % av landbruksbudsjettet). Kriteriene for bruk av bygdeutviklingsmidlene er tydelig tilpasset utvikling av landbruk og landbruksrelatert næringsliv. Både føringene fra LMD, de fylkesvise strategiene for landbruksrelatert næringsutvikling og de regionale miljøprogrammene samt EUs politikk for bygdeutvikling, viser at landbruket vil ha en sentral plass i utvikling av bygdene i Europa. Kulturlandskapet er i denne sammenhengen en meget viktig ressurs. Landbruksplan for Hordaland 2004-2007 (Fylkesmannen i Hordaland 2004) gir et godt eksempel på det og viser samtidig at det er viktig at en tar ansvar for kulturlandskapet på fylkesnivå. Med overføring av kulturlandskapsmidlene (STILK) fra fylkes- til kommunenivå er det imidlertid også grunn til å understreke kommunenes ansvar for kulturlandskapet i prioritering og bruk av SMIL-midlene (tidligere STILK).
32 Hvorfor fokus på kulturlandskap i bygdeutviklingen? Kulturlandskapet med sine verdier er selve grunnlaget for bygdene, og gir dem unike ressurser i sammenligning med byene. Disse verdiene må derfor ivaretaes, men samtidig må de sees i et helhetsperspektiv, som en del av et fungerende samfunn. Bruk og vern av kulturlandskapet er derfor en grunnleggende forutsetning for bygdeutvikling (Glesbygdsverket 2002). Et småskala- og mangfoldig kulturlandskap sees av mange som et godt og attraktivt bomiljø og satsing på kulturlandskap kan snu fraflytting til innflytting. Kulturlandskapet med sitt innhold av kulturminner og biologisk mangfold, har lokale særtrekk som skaper identitet. Det er disse elementene som sammen med befolkningen er bygda, og som skiller den fra tettsteder og andre bygder. Et innholdsrikt kulturlandskap er også en god forutsetning for opplevelsesturisme som gir gode muligheter for inntekter til bygdene, og ikke bare til reiseselskapene. I tillegg rommer kulturlandskapet flere ressurser som kan utnyttes for annen næringsutvikling og nisjeproduksjon. I Europas fjelltrakter produserer en for eksempel ost med utsøkt smak, kvalitet og (dyr) pris, basert på spesielle kombinasjoner av gamle, lokale husdyrraser, artsrike enger og tradisjonell drift. Kulturlandskapet danner i tillegg den perfekte og selgende rammen ikke bare om nisjeprodusert mat, men også om lokale håndverksprodukter. Landbruks- og matdepartementet uttrykker bekymring for både gjengroing og nedbygging i St.prp.nr.1. (2004-2005) og understreker viktigheten av å verne om dyrka og dyrkbar jord og å ta vare på viktige kulturlandskap slik at det biologiske mangfoldet og miljøkvalitetene i kulturlandskapet sikres. I næringspolitikken vil departementet forsterke satsingen på alternativ næringsutvikling med grunnlag i landbrukets og bygdenes ressurser slik at bygdene skal bli attraktive bosteder. Undersøkelser som Nordlandsforskning gjorde i 2004 (Rønning 2004) viser at landbruksbefolkningen alt har 19 000 årsverk utenfor bruket med en verdiskaping på 21 milliarder kroner. Å ivareta kulturlandskapet er å bruke det, bruke det på kulturlandskapets premisser. Da vil man sikre både kulturminner og de visuelle og biologiske verdiene. For at bygdeutvikling skal lykkes må det være folk som bor i bygda som ser mulighetene og er initiativtakere. Menneskene er på mange måter den viktigste ressursen i bygdeutvikling. Tradisjonelt landbruk og næringer som nytter landbrukets arealer i inn- og utmark, primærprodukter, bygninger, kulturminner, tradisjoner, dyr og flora er også kjerneressurser for bygdeutviklingen, men annet næringsliv må opprettholdes og utvi-
33 kles i tillegg, fortrinnsvis i mindre skala. Det er helhetlige og bærekraftige bygdesamfunn som må tilstrebes! I denne sammenheng er det imidlertid viktig at en er oppmerksom på at ulike typer aktiviteter og utnyttelse av kulturlandskapet kan stå i konflikt med hverandre, og at det derfor er behov for en stor grad av enighet i bygdene om hvilken utvikling en ønsker. Den viktige rolle som kulturlandskapet spiller i utvikling av næringsliv og bygder, bør imidlertid medføre at man etterstreber å opprettholde kulturlandskapet som den ressurs det er. Samtidig ser vi at det ligger en fare i den store satsingen på bygdeutvikling. Ukritisk bruk av landskapet vil redusere dets verdi. Uten balanse blir bruk til forbruk! Kunnskap om kulturlandskapet og kulturlandskapsverdienes forvaltningsbehov må derfor trekkes inn i planleggingen og arbeidet med bygde- og næringsutvikling. Eksempler på bruk og vern Det kan gis flere eksempler på muligheter for næringsmessig utnyttelse av kulturlandskapet som kan kombineres med ivaretakelse av kulturlandskapets kvaliteter. Her skal bare nevnes to eksempler. Kulturlandskapets betydning for turismen, og landbrukets betydning for kulturlandskapets kvaliteter og dermed for reiselivsnæringen, ble dokumentert i Storfjordprosjektet, 2001-2003 (Norderhaug et al. 2004). Dette prosjektet ble gjennomført i kommunene Nordal, Stordal og Stranda i Møre og Romsdal, der turismen spiller en meget stor rolle for bygdene. Bakgrunnen for prosjektet var at man ønsket en god forvaltning av Storfjordens innholdsrike kulturlandskap, slik at det også i framtiden kan danne grunnlag for turisme og annet næringsliv av stor betydning for bygdene. Prosjektet skulle dokumentere, sammenstille og presentere kunnskap om kulturlandskapet i Storfjorden på en lett tilgjengelig måte fordi man ville vite hva som er verdifullt i Storfjordens landskap og hvor disse verdiene finnes. En ville også vite hvordan en kan forvalte verdiene på en god måte. Prosjektet ga derfor i tillegg eksempler på ulike forvaltningsstrategier på forskjellige nivåer dvs. på bruk og vern av Storfjordens kulturlandskap i praksis. Liknende prosjekter i forskjellig skala er på gang flere steder og vil kunne danne et godt grunnleg for en balansert samordning av bruk og vern i de undersøkte områdene. Grønn Omsorg er et godt tjenestetilbud fra landbruket rettet mot oppvekst/skole- og helse/sosialsektoren, der gården brukes som en arena for mennesker med ulike behov. Det er i dag et stort udekket behov innenfor helse- og sosialsektoren når det gjelder slike tilbud til mennesker med spesielle behov for integrering i arbeidslivet. Grønn omsorg spiller alt en viktig rolle i denne sammenheng. Ved å utvikle
34 Grønn omsorg-tilbudet til å omfatte også skjøtsel av verdifulle kulturlandskap, kan det imidlertid bli et enda mer meningsfullt tilbud, i dobbelt forstand. Et slikt tilbud passer for behandlingsmottakere både innenfor psykiatrien og for rusmisbrukere. Støtteapparatet til slike grupper må bestå både av fagfolk innenfor helse- og omsorgssektoren og fagfolk som sikrer at riktige tiltak settes inn i skjøtselsområdene. Et slikt bruk og vern-tilbud er i ferd med å utprøves i et samarbeid mellom kommunene Verdal og Levanger samt Planteforsk Kvithamar og vil etter hvert kunne utvikles også andre steder (Bele et al. 2004). Sluttord Kulturlandskapet er vårt arvesølv. Det er ikke vanskelig å skjønne hvilket potensial her finnes for norsk landbruk og norske bygder hvis en ser litt nærmere på hvordan for eksempel fjellbygdene sørover i Europa utnytter sitt kulturlandskap i næringsutvikling (jf. for eksempel www.euromontana.org )! Ufornuftig eller ikke bruk vil imidlertid raskt ødelegge framtidige muligheter. Det er derfor på tide at norsk kulturlandskapsforvaltning blir like god som mange festtaler skulle tyde på! Vi som er feltarbeidere i kulturlandskapet ser at utviklingen til tross for mange positive tiltak, foreløpig går i feil retning. La oss derfor nå satse på en virkelig bruk og vern-utvikling dvs. utnytte vår kunnskap og pusse arvesølvet for å bruke det i en bærekraftig utvikling av norsk landbruk og bygder! Referanser Bele, B., Sørmo, G. & Norderhaug, A. 2004. Skjøtsel av verneområder i samarbeid med Grønn Omsorg. Grønn kunnskap @ 8(114):1. Distriktkommisjonen 2004. Livskraftige distrikter og regioner. Rammer for en helhetlig og geografisk tilpasset politikk. Norges offentlige utredninger (NOU) 2004:19, 168 s. Fylkesmannen i Hordaland, Hordaland fylkeskommune, Innovasjon Norge-Hordaland, Hordaland Bondelag & Hordaland Bonde- og Småbrukarlag 2004. Landbruksplan for Hordaland 2004-2007, 20 s. FMLA Glesbygdsverket 2002. Integrerad landsbygdsutveckling i Finland. Glesbygdsverket, 29 s. Östersund, Sverige Havnevik, K. 2000. Jordbruksproduktion och landsbygdsutveckling några nödvändiga reflektioner. Forskningsnytt Nr 7-8, 2000: 14-15 Norderhaug, A., Hansen, S. & Jordal, J.B. 2004. Storfjordprosjektet - Fagrapport om kulturlandskapet i indre Storfjorden og om utfordringer for forvaltninga. Møre og Romsdal fylke, Landbruksavdelinga, Molde. Rapport nr. 1-2004: 1-239 Rønning, L. 2004. Multinæringsaktivitet på norske gårdsbruk - analyse av økonomi og sysselsetting i annen næringsvirksomhet. Nordlandsforskning, Arbeidsnotat nr. 1013/04, pp 28.