Forvaltningsrevisjon Lillehammer kommune

Innlandet Revisjon IKS Forvaltningsrevisjon Lillehammer kommune Bruk av konsulenter Rapport 2011-01 2011/162/RG

FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet Bruk av konsulenter som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Lillehammer kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden november 2010 til januar 2011. Prosjektet er i hovedsak gjennomført av Reidun Grefsrud (oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor). Forvaltningsrevisor Tove Grini har bidratt i forbindelse med vurderingene i forhold til lov om offentlige anskaffelser. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Lillehammer, februar 2011 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig 2

SAMMENDRAG Innlandet revisjon har undersøkt om rådmannen har betryggende styring og kontroll med konsulentbruken. Følgende problemstillinger ligger til grunn for undersøkelsen: Hvilke rutiner/praksis har kommunens virksomheter når det gjelder å vurdere behovet for konsulenttjenester? Er det dokumentert at det er gjennomført konkurranse vedrørende innkjøp av konsulenttjenester? Hvordan følges konsulentoppdragene opp? Hvilke rutiner/praksis har kommunens virksomheter for å evaluere konsulentbruken i forhold til nytte og kostnader? Undersøkelsen er gjennomført ved intervju med seks tjenesteområdeledere kombinert med en gjennomgang av et utvalg av deres kjøp av konsulenttjenester i perioden 2009-2010. I rapporten har vi brukt betegnelsen konsulenttjenester om de utgiftene Lillehammer kommune har regnskapsført på art 270. Disse utgiftene beløper seg til i overkant av 10 mill. kroner årlig i driftsregnskapet og ca 7-8 mill. kroner i investeringsregnskapet i perioden 2006-2010(pr okt). I realiteten omfatter regnskapsføringen på denne arten også utgifter som ikke er konsulenttjenester, men f.eks direkte tjenesteyting overfor brukere mv. Det reelle kjøpet av konsulenttjenester er noe lavere. Vi har sett nærmere på kjøp fra et utvalg av de leverandørene som er representert på art 270 for de utvalgte tjenesteområdene. Etter revisjonens vurdering synes omfanget av konsulentbruken å være under kontroll. Kjøp av konsulenttjenester er dels begrunnet i mangel på kompetent arbeidskraft på grunn av vakanser i stillinger, sykdom og/eller stor arbeidsbelastning. Dette gjelder f.eks barnevernet som kjøper konsulenthjelp til undersøkelser for å unngå fristoversittelser og sykehjemmet som kjøper konsulenttjenester for å ha sykepleiefaglig kompetanse på vakt. En stor del av konsulenttjenestene er også begrunnet i behov for spesialkompetanse på en lang rekke områder der kommunen ikke selv kan sitte med egen kompetanse. Tjenesteområdelederne synes å ha gode begrunnelser for kjøpene og de har tenkt gjennom alternativer og konsekvenser. Sett i lys av behovet for god kostnadskontroll kunne det imidlertid vært aktuelt å kreve en noe mer formalisert behovsvurdering før en kjøper konsulenttjenester. Vi fant at det var ulik praksis i forhold til gjennomføring av anskaffelsene. Ved tre av tjenesteområdene var det med få unntak dokumentert at det var gjennomført konkurranse om oppdragene. Ved de tre andre tjenesteområdene var det praksis med direkte kjøp der kun én leverandør er forespurt og det ble ikke skrevet anskaffelsesprotokoll for kjøp over 100.000 kroner. Dette er i strid med lov om offentlige anskaffelser og kommunens eget regelverk. Praksisen med å skrive kontrakter varierer fra tjenesteområde til tjenesteområde. Det mangler kontrakter for flere av konsulentkjøpene vi så på. I noen tilfeller eksisterer det heller ikke bestillingsdokumenter eller oppdragsbeskrivelser. Det er en tendens til at innkjøp som er foretatt som 3

direkte kjøp er minst formalisert, mens innkjøp der det har vært gjennomført konkurranse er mer formalisert. For enkelte av de innkjøpene vi så på forelå det ikke noe skriftlig i tilknytning til valg av leverandør, ingen bestilling eller oppdragsbeskrivelse eller kontrakt. Etter revisjonens vurdering er ikke dette noen god praksis for å oppnå etterprøvbarhet og transparens i innkjøpene. Det eksisterer i liten grad formelle rutiner for evaluering av konsulentkjøpene. Tjenesteområdelederne er heller ikke pålagt å gjøre dette. Selv om det i liten grad gjennomføres formaliserte evalueringer, skjer det løpende vurderinger fra tjenesteområdeledernes side. De kjøpene vi har sett på vurderes som nyttige og lederne er fornøyde med kjøpene. Noen av kjøpene har også bidratt til kompetanseutvikling internt. Anbefalinger (stikkord): Det bør vurderes om det bør innføres mer konkrete og formaliserte krav til planlegging og vurdering av større innkjøp av konsulenttjenester. Det bør vurderes om det er behov for mer informasjon og veiledning av tjenesteområdelederne når det gjelder regelverket i forhold til kjøp av konsulenttjenester og liknende tjenester. Det bør vurderes om det er behov for rammeavtaler for å dekke behov for kjøp av tjenester til løpende oppgaver. Det må innskjerpes at regelverket må følges også for anskaffelser under den nasjonale terskelverdien; dvs at verdien av anskaffelsen må beregnes, flere leverandører må forespørres og det må sikres etterprøvbarhet. Det bør vurderes å stille krav om at det skal skrives kontrakt for konsulentoppdrag (evt over en viss verdi). 4

INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 SAMMENDRAG... 3 1. INNLEDNING... 6 1.1 BAKGRUNN... 6 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 6 2. OVERSIKT OVER KJØP AV KONSULENTTJENESTER... 7 2.1 ORGANISERING AV INNKJØP... 7 2.2 RAMMEAVTALER... 7 2.3 OVERSIKT OVER INNKJØP AV KONSULENTTJENESTER... 8 3. REVISJONSKRITERIER... 10 4. METODE OG GJENNOMFØRING... 14 5. KJØP AV KONSULENTER I ET UTVALG TJENESTEOMRÅDER... 15 5.1 LILLEHAMMER SYKEHJEM... 15 5.2 BARNEVERNSTJENESTEN... 17 5.3 GRUNNSKOLE... 19 5.4 AREAL OG MILJØ... 21 5.5 KOMMUNALTEKNIKK OG UTEMILJØ... 23 5.6 EIENDOM... 25 5.7 OPPSUMMERING... 28 6. REVISORS VURDERINGER... 30 6.1 VURDERING AV BEHOV... 30 6.2 ANSKAFFELSESMETODE... 31 6.3 OPPFØLGING AV KONSULENTOPPDRAGENE... 33 6.4 EVALUERING AV KONSULENTBRUKEN... 33 7. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER... 35 REFERANSER... 36 VEDLEGG - RÅDMANNENS UTTALELSE... 37 5

1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN Temaet Bruk av konsulenter er prioritert som prosjekt nr 2 for gjennomføring i 2010 i kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalget bestilte en foranalyse fra revisjonen i møte 11. mars 2010. Av saksutredningen går det fram at formålet med et prosjekt på området bør være å vurdere om kommunen har en bevisst holdning til bruk av konsulenter. I foranalysen kartla revisjonen omfanget av kjøp av konsulenttjenester og la fram forslag til mulige problemstillinger for hovedprosjektet. Kontrollutvalget vedtok hovedprosjekt i sak 14/10 i møte 10.6.10. På grunnlaget av vedtaket i kontrollutvalget har kontrollutvalgssekretariatet utformet en bestilling til revisjonen som er datert 2. september 2010. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER I kontrollutvalgets bestilling er følgende mulige problemstillinger satt opp: Har rådmannen betryggende styring og kontroll med konsulentbruken? 1) Hvilke rutiner/praksis har kommunens virksomheter når det gjelder å vurdere behovet for konsulenttjenester? 2) Er det dokumentert at det er gjennomført konkurranse vedrørende innkjøp av konsulenttjenester? 3) Hvordan følges konsulentoppdragene opp? 4) Hvilke rutiner/praksis har kommunens virksomheter for å evaluere konsulentbruken i forhold til nytte og kostnader? Når det gjelder pkt 2 er prosjektet avgrenset til å undersøke om det er dokumentert at det er gjennomført konkurranse. 6

2. OVERSIKT OVER KJØP AV KONSULENTTJENESTER 2.1 ORGANISERING AV INNKJØP De enkelte tjenesteområdelederne har ansvaret for egne innkjøp innenfor rammen av eget budsjett. Kommunene Lillehammer, Øyer og Gausdal har inngått et samarbeid om innkjøp med Lillehammer kommune som vertskommune. Innkjøpsfunksjonen er plassert i en egen fagenhet. Fagenheten har 3 stillinger og ledes av Eli Ruud Bjørgo. Fagenhet for innkjøp ivaretar først og fremst det som er felles behov, særlig i forbindelse med rammeavtaler. Leder for fagenheten har fullmakt til å inngå slike avtaler. Fagenheten er rådgiver for tjenesteområdene i forbindelse med deres innkjøp. Rådgivningen kan dreie seg om hele innkjøpsprosessen, varierende i forhold til behov. Eksempelvis kan det dreie seg om beregning av anskaffelsens verdi, utforming av konkurransegrunnlag og kravspesifikasjon og utlysning på Doffin. I følge fagenhetsleder varierer det hvor flinke tjenesteområdelederne er til å benytte seg av dette tilbudet. Leder av fagenheten har ikke oversikt over kjøp som gjøres av tjenesteområdelederne selv hvis de ikke henvender seg til fagenheten for å få hjelp. Fagenheten har ikke noe formalisert kontrollansvar i forhold til innkjøp som foretas ved de enkelte tjenesteområdene, men tar opp forhold som de oppdager. Kommunen har ingen controllerfunksjon på dette området. Kommunens innkjøpere kan finne informasjon om regelverket på intranettet. Der ligger blant annet oversikt over inngåtte rammeavtaler, retningslinjer for innkjøp, mal for anskaffelsesprotokoll mv. Lov om offentlige anskaffelser, forskrift og veileder ligger der også, inkl oversikt over terskelverdier. Fagenhetsleder opplyser at fagenheten vil sette i gang arbeid med en ny innkjøpsstrategi på nyåret som skal erstatte de felles retningslinjene som eksisterer i dag. 2.2 RAMMEAVTALER Kommunens oversikt over rammeavtaler viser at det er inngått parallelle rammeavtaler for rådgivertjenester for 13 fagområder. For hvert område er det valgt tre leverandører. Ved kjøp arrangeres det en minikonkurranse mellom disse leverandørene. Disse rammeavtalene er kommet i gang på initiativ av Eioff som er et 27 samarbeid mellom Oppland fylkeskommune, Lillehammer kommune og Gausdal kommune som har som formål å gjennomføre og utvikle samarbeid innen eiendomsforvaltning. Det er videre inngått rammeavtale for tolketjenester. 7

2.3 OVERSIKT OVER INNKJØP AV KONSULENTTJENESTER I forbindelse med foranalysen ble det laget en oversikt over innkjøp av konsulenttjenester. Vi har oppdatert denne oversikten slik at den omfatter innkjøp regnskapsført til og med oktober 2010. I Riksrevisjonens rapport (se referanseliste) defineres en konsulent slik: En konsulent er en ekstern person med spesialkompetanse som for en avgrenset periode engasjeres av en virksomhet for å utføre en definert oppgave. Det er ikke mulig å bruke denne definisjonen til å finne igjen kjøp av konsulenttjenester i regnskapet. Vi har derfor valgt en praktisk tilnærming og tatt utgangspunkt i kommunens kontoplan og de utgiftene som er regnskapsført på art 270 i kostra. Denne arten omfatter andre tjenester som inngår i egenproduksjon og det nevnes i veiledningen fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) at for eksempel følgende tjenester skal inngå: Konsulenttjenester, juridisk bistand, kontrolloppgaver, konsulenter på byggeledelse, prosjektering m.v, vikartjenester, kjøp av tanntekniske tjenester, kjøp av bedriftshelsetjenester, kjøp av undervisningstjenester. I tillegg kan konsulenthonorarer føres på art 165 andre oppgavepliktige godtgjørelser. Her føres det også en rekke andre godtgjørelser, slik at det er arbeidskrevende å skille ut hva som oppgavepliktige konsulenthonorarer. Vi har i det følgende avgrenset undersøkelsen til art 270. I det følgende har vi brukt betegnelsen konsulenttjenester for de utgiftene som er regnskapsført på art 270, selv om dette altså er noe unøyaktig og kan omfatte noen flere typer tjenester enn det vi vanligvis forbinder med konsulenttjenester. Tabell 2-1 viser at kommunen i 2006 og 2007 brukte 18-19 mill. kroner årlig til kjøp av konsulenttjenester, mens kjøpet er gått litt ned i 2008 og 2009. Pr oktober 2010 var det regnskapsført 16,6 mill. kroner til kjøp av konsulenttjenester på drift og investeringsregnskapet.. Tabell 2-1 Regnskapsførte utgifter på drifts- og investeringsregnskapet. Art 270. 1000 kroner. Drift 2006 2007 2008 2009 2010 (1-10) 12700 Konsulenttjenester 10095 11120 10884 9347 8402 12701 Juridisk bistand 129 243 570 761 709 12702 Arkitekttjenester 58-10 76 0 4 12709 Konsulenthjelp IKT 8 68 115 Totalt drift 10282 11353 11538 10176 9230 Investering 2006 2007 2008 2009 2010 (1-10) 02700 Konsulenttjenester 1630 1948 3513 1666 2097 02701 Juridisk bistand 27 19 0 11 2 02702 Arkitekttjenester 1311 1161 181 694 694 02703 Vvs-konsulent 1189 926 137 1400 789 02704 Bygningsteknisk konsulent 1408 952 586 750 688 02705 El-konsulent 586 495 34 123 213 02706 Byggeledelse 870 729 997 715 1457 02707 Prosjektledelse 1088 1858 1148 1381 1466 Totalt investering 8109 8088 6596 6740 7406 8

Tabell 2-2 Regnskapsførte utgifter på investeringsregnskapet, konto 270. Ansvar 2009 2010 (1-10) 1211 IT 0 577 3301 Tildelingsenheten 218 57 5311 Vann-og avløp (TO Kommunalteknikk) 2661 1518 5312 Tekniske va-anlegg (TO Kommunalteknikk) 210 500 5400 Veg-og trafikkleder 178 6 5421 Veg 22 150 5501 Park-og idrettsavdelingen 210 29 5600 Eiendoms-og utbyggingsadministrasjonen 682 45 (TO eiendom) 5611 Utleieboliger (TO Eiendom) 20 11 5621 Egne bygninger 1956 4376 8000 Fellesinntekter/felleskostnader 584 136 I alt 6741 7405 Tabell 2-2 viser hvordan kjøp av konsulenttjenester er fordelt på ansvar på investeringsregnskapet i 2009- oktober 2010. Tabell 2-3 viser kjøp av konsulenttjenester fordelt på ansvar på driftsregnskapet i perioden 2006- oktober 2010. Som det går fram av tabellen varierer kjøp av konsulenttjenester en del fra år til år for det enkelte tjenesteområde. Vi har ikke gjort noen systematiske undersøkelser av tallene som ligger til grunn for tabellene 2-1, 2-2 og 2-3 i forhold til om regnskapsføringen er riktig. Som grunnlag for utvelgelse av områder som vi har sett nærmere på, så vi litt nærmere på de bakenforliggende regnskapstallene for noen av tjenesteområdene. Vi viser bl.a til gjennomgangen i revisjonens foranalyse. De ansvarene som er markert med grønt i tabell 2-3 inngår i de tjenesteområdene vi har gjennomgått i kapittel 4. Tabell 2-3 Kjøp av konsulenttjenester på driftsregnskapet (art 270) Ansvar Ansvar (T) Beløp 2006 Beløp 2007 Beløp 2008 Beløp 2009 Beløp 2010 (1-10) Sum 2008-10 Andel 2008-10 Akkumulert 2008-10 2431 Barneverntjeneste 1096 812 2142 2216 1892 6251 20 % 20 % 3340 Lillehammer sykehjem 25 1295 841 1163 1169 3173 10 % 30 % 5621 Egne bygninger (TO-Eiendom) 281 171 209 929 372 1511 5 % 35 % 5312 Tekniske VA-anlegg (TO- 175 102 130 698 228 1056 3 % 39 % Kommunalteknikk) 2300 Skolesjef 0 360 424 212 348 984 3 % 42 % 5221 Planseksjonen (TO-Areal og 355 497 242 14 528 784 3 % 44 % miljø) 2310 Grunnskole 10 0 29 21 511 560 2 % 46 % 5611 Utleieboliger (TO-Eiendom) 6 0 14 453 36 503 2 % 48 % 5211 Bygningsseksjonen (TO-Areal 479 318 203 130 85 419 1 % 49 % og miljø) 1201 Personal 1134 1409 936 916 729 2581 8 % 58 % 1301 Økonomi 213 465 1452 500 421 2372 8 % 65 % 1150 Strategi og utvikling 253 157 1605 433 72 2110 7 % 72 % 3230 Flyktningeseksjonen 327 523 570 562 0 1132 4 % 76 % 1170 Sekretariat 319 288 341 385 396 1123 4 % 79 % 2440 Helsesøster 190 201 230 186 117 533 2 % 81 % 3212 Lillehammer læringssenter 0 0 0 0 531 531 2 % 83 % 1211 IT 610 493 456 38 0 494 2 % 84 % 1100 Rådmann med stab 353 196 160 94 55 309 1 % 85 % 1001 Kommunestruktur i Lhmrregionen 32 532 263 0 0 263 1 % 86 % 8000 Fellesinntekter/felleskostnader 3165 1544-111 0 353 242 1 % 87 % 1000 Politisk virksomhet 4 332-12 0 22 10 0 % 87 % 1002 Revisjon og kontrollutvalg 0 393 0 0 0 0 0 % 87 % Andre ansvar 1255 1264 1414 1227 1365 4004 13 % 100 % I alt 10282 11352 11538 10177 9230 30945 100 % 9

3. REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. I prosjektet har vi tatt utgangspunkt i prosessen fra behovsvurdering, via anskaffelse og oppfølging av leveransen til evaluering. Behovsvurdering Anskaffelse Oppfølging Evaluering Overordnet nivå hovedprinsipper som gjelder hele prosessen På et overordnet nivå viser vi til kommunelovens 23.2 om at administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Videre viser vi til 1 og 5 i lov om offentlige anskaffelser (LOA). I 1 står at Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskaping i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I 5 om de grunnleggende prinsipper står det blant annet følgende: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier Av 5, pkt c i LOA står det blant annet at Oppdragsgiver skal ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse. Lillehammer kommune har ingen spesielle regler for innkjøp av konsulenttjenester. Samarbeidskommunene Lillehammer, Øyer og Gausdal har gjennom Innkjøpssamarbeidet 3:1 vedtatt Etiske retningslinjer for innkjøp og Operative retningslinjer for innkjøp som også er relevante for innkjøp av konsulenttjenester. Begge retningslinjene refererer til de grunnleggende prinsippene. I tillegg står det at samarbeidskommunene har som mål å opprettholde en god kostnadsstyring og det stilles derfor krav om at alle innkjøp vurderes på en grundig måte. Under overskriften innkjøpsfilosofi står det; For å oppnå kostnadsreduksjoner for samarbeidskommunene er 10

det en forutsetning at alle som har et behov kontakter innkjøpsorganisasjonen for bistand. Det kreves at en jobber grundig gjennom alle faser av et innkjøp (fra behovet oppstår til kvalitetssikring og oppfølging av leveranser). Godt forarbeid gir som regel gode resultater! (kjenn ditt behov) : Planlegging - behovsvurdering I samarbeidskommunenes retningslinjer for innkjøp står det følgende under oppsummering av innkjøpsprosessen (pkt 7). Behov skal være definert og bekreftet, alternative løsninger vurdert, og det skal være budsjettmessig dekning for anskaffelsen. Definer kvantitative målsettinger (kostnader, tid, ressursbruk, kvantum, leveringstidspunkt, risiko). Det står ikke noe konkret i samarbeidskommunenes retningslinjer om krav til skriftlighet, dokumentasjon mv. Retningslinjenes henvisning til hovedprinsipper om etterprøvbarhet og transparens kan muligens tolkes som at vurderingene i planleggingsfasen bør kunne dokumenteres. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har på nettsiden www.anskaffelser.no beskrevet planleggingsfasen der de har skilt mellom behovsdefinering og behovsverifikasjon. En behovsdefinering skal i følge Difi avklare om det er nødvendig med en anskaffelse, og beskrive hvilket behov anskaffelsen i så fall skal dekke. En anskaffelsesprosess skal, ifølge Difi starte med spørsmålet: Er dette virkelig påkrevd, er det påkrevd nå eller kan behovet dekkes på et senere tidspunkt, og finnes det alternative måter å dekke behovet på?. Behovsverifikasjonen går ut på å finne fram til den beste løsningen for å tilfredsstille behovet. I den forbindelse legger Difi opp til at alternative løsninger skal identifiseres og beskrives og det skal settes opp kriterier som alternativene skal vurderes opp mot. I forbindelse med verifikasjonen må det også utarbeides økonomiske analyser. Det går fram av Difis veiledning at enklere anskaffelser krever mindre arbeid enn større og mer komplekse anskaffelser. Difi har laget en rekke sjekklister til hjelp for innkjøperne. Vi har ikke gått nærmere inn på dette verktøyet. Anskaffelse valg av leverandør Vi har i dette prosjektet undersøkt om konsulentkjøp har vært basert på konkurranse og om dette er dokumentert, men ikke undersøkt anskaffelsesprosessen nærmere. Vi har gjengitt lovens grunnleggende krav til konkurranse ovenfor. Forskrift om lov om offentlige anskaffelser (FOA) har mer utfyllende bestemmelser. I følge 2-1 andre og femte ledd i FOA skal anskaffelsen følge reglene i forskriftens del I når anskaffelsen er under nasjonal terskelverdi 1. Det vil si at de grunnleggende kravene til konkurranse i lovens 5 skal følges og at det må kontaktes mer enn én leverandør. Når anskaffelsen er over nasjonal terskelverdi er tillatt anskaffelsesprosedyre åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling (FOA del I og II). Anskaffelsen skal kunngjøres på Doffin (FOA 9-1). Det er noen unntaksbestemmelser i 2-1 for anskaffelser over terskelverdiene som innebærer at slike anskaffelser kan gjennomføres i henhold til del I i forskriften. For å påberope seg disse unntaksbestemmelsene må de dokumenteres. Del III gjelder i hovedsak anskaffelser over EØS-terskelverdien. I forskriften skilles det også mellom prioriterte og uprioriterte tjenester. For uprioriterte tjenester gjelder reglene i forskriftens del I og II selv om anskaffelsen er over EØS-terskelverdi. De fleste anskaffelsene vi har sett på ser ut til å være under EØS-terskelverdien. 1 Sett inn verdiene 11

Av 3-2 i forskriftens del I går det fram at oppdragsgiver skal føre protokoll for alle anskaffelser som overstiger 100 000 kroner ekskl. mva. Det er videre bestemmelser for innholdet i anskaffelsesprotokollen. Vi har kun undersøkt om det er ført protokoll eller ikke. Oppdragsgiver plikter å sikre etterprøvbarheten i anskaffelsesprosessen for alle anskaffelsene også selv om det ikke er krav om protokoll. Det betyr at oppdragsgiver bør ta vare på dokumentasjon som prisforespørsler/tilbud og lignende også for mindre anskaffelser. Samarbeidskommunenes retningslinjer er i stor grad avledet av kravene i lov om offentlige anskaffelser. I tillegg er det konkrete regler for anskaffelser under nasjonal terskelverdi. Vi har summert opp hovedreglene i kommunens regelverk og i LOA som følger: Tabell 3-1 Konkrete krav i lov og forskrift om offentlige anskaffelser og samarbeidskommunenes innkjøpsreglement. Kjøpets verdi Regel anbefaling LK LOA/FOA Avtale foreligger: Avrop (bestilling) skal skje i henhold til avtalen. 10.000 100.000 3 leverandører skal forespørres hvis mulig 100.000 500.000 3 tilbud skal dokumenteres skriftlig, hvis mulig. Anskaffelsesprotokoll skal føres Mer enn 500.000 Her vises til regelverket for offentlige kroner anskaffelser. Ikke krav om protokoll eller kunngjøring Grunnleggende prinsipper gjelder. Krav om anskaffelsesprotokoll. Ikke krav til kunngjøring. Grunnleggende prinsipper gjelder. Krav om utlysning på Doffin. Over nasjonale terskelverdier skal det utlyses i hele EØS-området (TED). Som grunnlag for å velge riktig anskaffelsesprosedyre plikter oppdragsgiver å beregne anskaffelsens anslåtte verdi og vurdere denne opp mot anskaffelsesregelverkets terskelverdier. Reglene om beregning av anskaffelsens verdi går fram av forskriftens 2-3. Verdien skal beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale eks. mva for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det er egne regler for hvordan verdien av tidsbegrensede og tidsubegrensede kontrakter skal beregnes i punktene 9 og 10. Av pkt 4 går det fram at en planlagt anskaffelse av en bestemt ytelse ikke kan deles opp i den hensikt å unngå at forskriftens bestemmelser kommer til anvendelse (jfr også LOA 5). I forbindelse med gjentatte kjøp fra samme leverandør kan det være spørsmål om kjøpene er del av samme anskaffelse. Ved vurdering av om det foreligger én anskaffelse skal det vektlegges om tjenestene er utført av den samme leverandøren til den samme oppdragsgiveren og ytelsen er den samme. (Jfr EF - domstolens avgjørelse i sak C16-98 og klagenemndas saker 2008/55 og 2005/118 premiss (52) ). Oppfølging av anskaffelsen Her tenker vi på om kommunen har god styring med konsulentoppdragene, slik at virksomheten får det den har bestilt til rett pris. I samarbeidskommunenes retningslinjer, under pkt 6, Innkjøperens gylne regler er at av punktene å sikre at mottatte varer og tjenester er Behovsdekkende (i samsvar med spesifikasjon) Levert i riktig kvantum og kvalitet Levert til rett tid Levert til riktig sted Levert til konkurransedyktig pris 12

I følge pkt 7 i retningslinjene skal det gjennomføres en referansekontroll der det skal bekreftes at leveransen er i overensstemmelse med det som ble bestilt og at leveransen er kvalitetssikret. Et redskap som kan bidra til å sikre en god oppfølging av et konsulentoppdrag er kontrakt mellom oppdragsgiver og konsulentselskap. Dette er ikke nevnt i kommunens retningslinjer. En undersøkelse gjennomført av Riksrevisjonen (Riksrevisjonen 2004) viste at svært mange statlige oppdragsgivere manglet kontrakter for sine konsulentoppdrag. Riksrevisjonen konkluderte med at dette representerte en betydelig risiko for at kjøpene ikke ble foretatt på den beste måten for staten. Riksrevisjonen mener at kontrakten er et viktig styringsinstrument fordi den formaliserer forholdet mellom partene når det gjelder rettigheter og plikter. I følge Riksrevisjonen bør kontrakten inneholde mål og krav til oppdraget, prisbestemmelser, tidsplaner og frister, organisering av oppdraget mv. Riksrevisjonen (2004) mener det også bør utarbeides en oppdragsbeskrivelse uansett om kjøpet skal konkurranseutsettes eller ikke. Hensikten med oppdragsbeskrivelsen er å bevisstgjøre oppdragsgiverens forventninger til konsulentens arbeid, klargjøre krav til egne ressurser og være et grunnlag for å vurdere og godkjenne konsulentens arbeid. Oppdragsbeskrivelsen bør utformes før en tar kontakt med tilbyderne for å unngå at konsulenten får for stor innflytelse på oppdragets målsetting i forhold til virksomheten. Oppdragsbeskrivelsen er utgangspunkt for innhenting av tilbud og danner grunnlag for videre planlegging og styring av oppdraget (Riksrevisjonen 2004). Vi kan ikke se at det er stilt krav til innkjøpere i Lillehammer kommune om at det skal foreligge kontrakt eller oppdragsbeskrivelse for konsulentkjøpene. En oppdragsbeskrivelse i en eller annen form er imidlertid nødvendig som en del av et konkurransegrunnlag ved utlysning eller hvis flere leverandører skal forespørres. Blant annet ut fra kravet til transparens og etterprøvbarhet mener revisjonen at det bør være dokumentert hvilke betingelser som er avtalt for kjøpet. Graden av formaliseringen rundt et konsulentkjøp må naturligvis avpasses i forhold til verdien. Evaluering av konsulentbruken Evaluering av konsulentbruken er viktig i forhold til virksomhetens læring over tid. Riksrevisjonen stiller i sin undersøkelse (Riksrevisjonen 2004) spørsmål om praktiske erfaringer fra konsulentkjøp i tilstrekkelig grad blir dokumentert og brukt. I følge Riksrevisjonen (2004) er følgende spørsmål sentrale i evalueringer av konsulentkjøp: Er målet med bruken av konsulenten oppfylt? Står resultatene som er oppnådd i et fornuftig forhold til kostnadene (kost/nytte) Er eventuelle mål om kompetanseoverføring oppfylt? Er virksomheten fornøyd med sin egen økonomiske og faglige styring av oppdraget? Holder konsulentens produkt tilstrekkelig faglige mål? I samarbeidskommunenes retningslinjer, under pkt 6, Innkjøperens gylne regler er at av punktene Måling av resultater (Har vi oppnådd det vi ville?). For øvrig står det ikke noe om evaluering. Vi har ikke funnet å kunne stille strenge krav til evaluering av konsulenttjenestene ut fra de retningslinjene som foreligger. Vi har imidlertid kartlagt hvordan tjenesteområdene har vurdert egne konsulentkjøp. 13

4. METODE OG GJENNOMFØRING Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). I tillegg til en kartlegging av de sentrale føringer rådmannen gir for innkjøp av konsulenttjenester i Lillehammer kommune, har vi valgt ut et utvalg tjenesteområder for nærmere undersøkelser. Utvelgelsen har tatt utgangspunkt i omfanget av konsulenttjenester, særlig i 2009 og 2010 og vi har valgt ut enheter som til sammen gir et rimelig godt bilde av bruken av konsulenttjenester i Lillehammer kommune. De utvalgte tjenesteområdene (TO-ene) er følgende: Barnevern v/ TO-leder Inger Jevne Lillehammer sykehjem v/ TO-leder Stian Undbekken Eiendom v/ TO-leder Svein Hole Kommunalteknikk og utemiljø v/ TO-leder Lars Rudi Grunnskole v/ TO-leder Terje Næss (som har vært TO leder fra 1.8.2010) og leder PPT Steinar Døsrønningen (som var TO leder fram til 1.8.2010) Areal og miljø v/ TO-leder Bjørn Kr. Sveen. De tjenesteområdene vi har valgt ut for nærmere undersøkelser er merket med grønt i tabell 2-2 og 2-3. Som det går fram av tabell 2-3 har vi valgt ut tjenesteområder som til sammen står for knapt 50 % av konsulentkjøpet over driftsregnskapet i perioden 2008- oktober 2010. For perioden 2009-okt.2010 står disse tjenesteområdene for og nærmere 60 % av konsulentkjøpet. Vi har valgt ut tjenesteområdene Eiendom og Kommunalteknikk og utemiljø fordi disse tjenesteområdene også har ansvar for en stor del av de konsulenttjenestene som er regnskapsført på investeringsregnskapet. Vi har intervjuet leder for de utvalgte tjenesteområdene og dessuten leder av kommunens sentrale innkjøpsenhet. TO-lederne har tatt med seg underordnede ledere og andre på intervjuene i den grad de selv har ment dette var relevant og nødvendig. Referatene fra intervjuene er sendt TO-lederne for verifisering. For hvert av tjenesteområdene har vi plukket ut noen konkrete innkjøp som vi har undersøkt i forhold til problemstillingene 1-4. Vi har i den forbindelse lagt mest vekt på innkjøp av konsulenttjenester på driftsregnskapet. Innkjøp av konsulenttjenester på investeringsregnskapet dreier seg stort sett om rådgivningstjenester, prosjektledelse osv i forbindelse med større investeringsprosjekter. Det er mer naturlig å vurdere slike innkjøp i sammenheng med de prosjektene de er en del av enn isolert. Vi har likevel sett litt på slike konsulentkjøp. Ved utplukkene av konkrete kjøp har vi tatt utgangspunkt i leverandører der regnskapet for ett eller begge årene 2009 og 2010 viser et kjøp på 100.000 kroner eller mer ekskl mva. 14

5. KJØP AV KONSULENTER I ET UTVALG TJENESTEOMRÅDER. 5.1 LILLEHAMMER SYKEHJEM Oversikt over innkjøp Regnskapet for 2009 viste at Lillehammer sykehjem kjøpte konsulenttjenester for nærmere 1,2 mill. kroner. For 2010 viste regnskapet fram til og med oktober omtrent tilsvarende beløp.. På konto 1270 er det bokført utgifter i forbindelse med kjøp fra 16 forskjellige leverandører i 2009 og 13 forskjellige leverandører t.o.m oktober 2010. Lillehammer sykehjem har et årlig kjøp på 100.000 kroner eller mer fra hhv 4 og 3 leverandører i 2009 og 2010. Tabell 5-1 viser kjøp fra de største leverandørene i 2009 og t.o.m oktober 2010. Leverandør nr 1 er et vikarselskap som sykehjemmet kjøper sykepleiervikarer fra. Det er ikke regnskapsført noe på denne leverandøren i 2008. Kjøpet i hele 2010 vil bli noe høyere enn regnskapsrapporten pr oktober Tabell 5-1 Største leverandører, konto 1270. 1000 kr. Nr Største leverandører / stikkord 2009 2010 1 Vikartjeneste - sykepleiere 203 602 2 Tjenester til brukere 247 50 3 Sykehusapoteket 177 166 4 Veiledning av ledere 165 132 Totalt kjøp konto 1270.* 1163 1169 * Totalt kjøp omfatter flere kjøp enn de som er listet opp ovenfor. 2010 viser. Kjøpet fra leverandør 2 gjelder aktivitetstilbud til pasienter. Ut fra våre avgrensninger, oppfatter vi ikke dette som en konsulenttjeneste og har ikke sett nærmere på den. Kjøpet fra leverandør 3 gjelder farmasøytisk tilsyn. Leverandør 4 er brukt til veiledning av ledere ved sykehjemmet. I 2008 ble det regnskapsført 223.000 kroner i kjøp fra denne leverandøren. I tillegg til disse leverandørene kjøper sykehjemmet inn forskjellige andre tjenester i mindre omfang. Dette gjelder f.eks tjenester vedr kompetansekartlegging og fysioterapitjenester vedr forflytningsteknikk. I det følgende har vi belyst kjøp av konsulenttjenester ved sykehjemmet ved å se nærmere på kjøp fra leverandør 1 og 4. Hvorfor kjøper sykehjemmet konsulenttjenester? Det foreligger ikke noe dokumentasjon av behovsvurdering. Det er heller ikke utarbeidet oppdragsbeskrivelser eller liknende. Hovedårsaken til kjøp av vikartjenester er at sykehjemmet har for dårlig sykepleierdekning. Dette har medført behov for å kjøpe tjenester når det ikke har vært andre løsninger. Sykehjemmet kjøper vikartjenester på kritiske vakter inn mot helg mv. Vikarbyrået kontaktes først når andre muligheter (f.eks eget vikarkontor) er prøvd. Kostnadene til vikartjenesten må sees i sammenheng med lønnsbudsjettet, bruk av overtid, vikarer mv. I forbindelse med budsjettet for 2010 ble sykehjemmets midler til overtid sterkt redusert. Bruk av overtid er redusert med 1 million kroner i denne perioden. Det arbeides i følge leder for sykehjemmet med ulike tiltak for å redusere behovet for bruk av overtid og kjøp av vikartjenester i 2011. Bakgrunnen for engasjementet av konsulent til veiledning av ledere var at ledelsen ved sykehjemmet så behov for profesjonell hjelp for å takle de problemstillingene som lederne stod oppe i. 15

Anskaffelsesmetode Begge kjøpene er foretatt som direkte kjøp og det er ikke ført anskaffelsesprotokoll. Revisjonen kan ikke se at det har vært gjort forsøk på å beregne anskaffelsenes verdi. Leverandøren av vikartjenester ble valgt fordi de er fleksible og kan levere tjenester når sykehjemmet trenger det. De fleste andre vikarbyråer har krav om inngåelse av kontrakter over lengre tid og at det skal være en stillingsstørrelse på minimum 80 %. Leverandøren av veiledningstjenester er valgt ut fra bakgrunn, erfaring og referanser. Det har vært en intern prosess ved sykehjemmet der ulike leverandører har vært vurdert, men sykehjemmet har ikke hatt praksis for å be om tilbud fra alternative leverandører. Sykehjemmet har ikke innhentet bistand fra fagenhet for innkjøp. Kontrakter - oppfølging Det foreligger ikke kontrakt for kjøp av vikartjenester. Innleid vikar skal følge sykehjemmets instruks for sykepleiere på vakt. Kontrakten vedr veiledningstjenester er inngått for ( i denne omgang ) et antall dagsamlinger i 2008 og 2009. Avtalen kan sies opp med tre måneders oppsigelse. Det er avtalt dagspris for et avtalt antall samlinger. Det står ikke noe nærmere i avtalen om oppfølging. Sykehjemsleder sier at leverandøren følges opp ved jevnlige møter. Evaluering fordeler og ulemper ved konsulentkjøp Leder for sykehjemmet sier at konsulentbruken evalueres jevnlig av leder for sykehjemmet og i forbindelse med møter ved sykehjemmet. Leder ved sykehjemmet mener nytten av konsulentkjøpene har vært god. Sykehjemmet har hatt noen å ringe som har stilt opp når det har vært behov. Sykehjemmet er også fornøyde med veiledningen som er gitt av konsulenten. Fordelene ved kjøp av vikartjenester er at en unngår stor belastning på de ansatte og høyt sykefravær. I tillegg har en fleksibilitet og kan kjøpe tjenester når behovet oppstår. Ulempene ved kjøp av konsulenter er at det er lettere å følge opp egne ansatte enn konsulenter og at de ansatte er en del av et kollegium. Konsulentene er dyrere time for time, men ikke når en regner i forhold til bruk av overtid. På kort sikt har det ikke vært alternativer til konsulentkjøp når det gjelder sykepleiervikarer, men på lengre sikt planlegger leder å avvikle kjøpet av vikartjenester ved å ansette flere sykepleiere. Kjøp av veiledningstjenester er imidlertid vurdert som nyttig og vil bli videreført. Fordelene ved kjøp av veiledningstjenester er tilgang på spesialkompetanse sykehjemmet ikke ville hatt tilgang på uten å kjøpe den. Hvis en ønsker å tilby veiledning til lederne, er det eneste alternativet å kjøpe denne kompetansen. 16

5.2 BARNEVERNSTJENESTEN Oversikt over innkjøp Regnskapet for 2009 viste at barneverntjenesten kjøpte konsulenttjenester for 2,2 mill. kroner. For 2010 viste regnskapet fram til og med oktober at konsulentkjøpet var på 1,9 mill. kroner. På konto 1270 er det bokført utgifter i forbindelse med kjøp fra 34 forskjellige leverandører i 2009 og 27 forskjellige leverandører t.o.m oktober 2010. Av disse er det et årlig kjøp på 100.000 kroner eller mer fra hhv 5 og 4 leverandører i 2009 og 2010. Tabell 5-2 viser kjøp fra de største leverandørene i 2009 og t.o.m oktober 2010. Leverandør nr 1 er et konsulentselskap som leverer tjenester i forbindelse med undersøkelser av saker. Denne leverandøren er benyttet siden 2005. Regnskapet for årene 2005 2009 viser et kjøp på nærmere 1,5 mill. kroner. I tillegg kommer kjøpet i 2010. Kjøpet fra leverandør nr 2 gjelder en vaktordning. Lillehammer kommune har i fellesskap med Tabell 5-2 Største leverandører, konto 1270. 1000 kr. Nr Største leverandører / stikkord 2009 2010 1 Konsulenthjelp til undersøkelser mv 536 404 2 Barnevernvakt 432 352 3 Advokathjelp 384 336 4 Tjenester til barn 190 96 5 Sakkyndig psykolog 148 34 6 Veiledning av familier 27 147 7 NN (ikke undersøkt) 107 0 Totalt kjøp konto 1270* 2216 1892 * Totalt kjøp omfatter flere kjøp enn de som er listet opp ovenfor. flere andre kommuner inngått avtale med en barneverninstitusjon om en barnevernvaktordning. Barneverninstitusjonen er organisert som et aksjeselskap og eid av Norsk Folkehjelp. Vaktordningen er inne på budsjettet og deltakelsen i ordningen er vedtatt av kommunestyret. Kommunen betaler en fast sum pr år (ca 400.000 kroner) for å delta i ordningen. I tillegg kommer kostnader i forbindelse med utrykning. Vi oppfatter ikke dette kjøpet som et konsulentoppdrag og har derfor ikke gått nærmere inn på det. Kjøp fra leverandør nr 3 gjelder advokattjenester. Kjøpet fra leverandør nr 4 og nr 6 gjelder tjenester som revisjonen oppfatter som tiltak i barnevernet. Ut fra de avgrensningene vi har valgt, har vi ikke gått nærmere inn på disse kjøpene. Kjøpet fra leverandør nr 5 gjelder sakkyndig utredning fra psykolog. De andre og mindre leveransene gjelder blant annet kjøp av tolketjenester, sakkyndige utredninger og tjenester i forbindelse med veiledning av ansatte og familier. Vi har i det følgende belyst kjøp av konsulenttjenester ved å se nærmere på kjøp fra leverandør 1og 5. Hvorfor kjøper barneverntjenesten konsulenttjenester? Forholdet til leverandør nr 1 var etablert før nåværende barnevernleder startet i stillingen. Det foreligger ikke noe dokumentasjon på vurdering av behov for konsulenttjenester, men behovet er drøftet med kommunalsjef. Barnevernleder skrev også et notat i 2009 der ulike sider vedr bruk av konsulenter er omtalt. Notatet var grunnlag for en kommunestyresak. Hovedårsaken til kjøp av tjenester til gjennomføring av undersøkelser (leverandør 1) opplyses å være for liten saksbehandlerkapasitet i forhold til de strenge tidsfristene fra fylkesmannen. Barnevernsleder viser til at utviklingen i barnevernssaker har økt voldsomt de siste årene. Dette har vært en utvikling tjenesten ikke har forutsett. Barnevernet fikk 3,7 nye stillinger etter en grundig gjennomgang med kommunestyret i 2009 (jfr notat fra barnevernsleder). Barnevernsleder ønsket da å avvikle kjøpet av konsulenttjenester. Dette lyktes ikke på grunn av sykmeldinger og permisjoner. En valgte derfor å fortsette engasjementet av konsulentene. Barnevernsleder opplyser at tjenesteområdet går mot et merforbruk i 2010, men mener at det ikke er konsulentbruken som er årsak til det. 17

Kjøp av sakkyndige utredninger anses som nødvendige i konkrete barnevernssaker der det både er behov for spesialkompetanse og en ekstern vurdering, f.eks i forbindelse med omsorgsovertakelse. I utgangspunktet er utgiftene til sakkyndige vurderinger påregnelige utgifter, men det er vanskelig å vite hvor mange utredninger en har behov for å kjøpe i løpet av et år. Hver utredning er relativt dyr, ca 50 80.000 kroner. Anskaffelsesmetode Barneverntjenestens innkjøpsmetode har vært direkte kjøp fra leverandør og det har ikke vært ført anskaffelsesprotokoller. Revisjonen kan ikke se at det har vært gjort forsøk på å beregne anskaffelsens verdi. Barnevernsleder sier at de i forbindelse med kjøp vedr undersøkelser ikke har tenkt på å legge tjenesten ut på anbud. Barnevernsleder har en liste med sakkyndige som de bruker og det har ikke vært aktuelt å forespørre flere. Utgangspunkt for valg av sakkyndige er kompetanse og kommunens tidligere erfaringer med leverandørene. Ofte haster det med å få en vurdering, samtidig som det kan være lang ventetid hos de sakkyndige. Barnevernleder har ikke vært i kontakt med fagenhet for innkjøp i forbindelse med konsulentkjøpene vi har sett på. Kontrakter - oppfølging av kjøpet Det eksisterer avtaler / kontakter for alle de oppdragene vi har sett på. Ved kjøp av tjenester til undersøkelser er det inngått oppdragskontrakter for hver konsulent hos selskapet. I to av de kontraktene vi har fått tilgang på er tidsbruk / omfang avtalt til etter løpende avtale, mens i den tredje kontrakten er det avtalt et visst antall dager pr uke. Avtaleperioden er fra dato og etter behov og nærmere avtale, ut året, eventuelt annet etter avtale eller inntil videre etter løpende avtale. Barnevernleder opplyser at hun har faste oppfølgingssamtaler hver 14. dag om de saker som konsulentene jobber med, i tillegg til samtaler ved behov. Som grunnlag for fakturering leverer konsulentene oppgaver over medgått tid. Barnevernsleder sier at oppfølgingen sikrer at konsulenten jobber i samme retning som kommunen og at kvalitet og fremdrift er tilfredsstillende. For sakkyndige utredninger inngås det også en oppdragsavtale der det avtales en timepris innenfor en ramme på et visst antall timer. Oppdraget avsluttes med en rapport fra den sakkyndige. I den avtalen vi så på, var det også spesifisert hvilket barn (angitt ved et nr) vurderingen skulle gjelde og nærmere hva vurderingen skulle omfatte. Evaluering fordeler og ulemper Det er ikke gjennomført noen evaluering av det enkelte kjøp, men notatet som barnevernsleder skrev i 2009 (Jevne 2009) inneholder en evaluering av ulike sider ved bruken av konsulenter. Nytteverdien av de konsulentoppdragene vi har sett på vurderes som god av barnevernsleder. Barnevernet lærer av drøftingene i for- og etterkant i forbindelse med de sakkyndige vurderingene og av selve rapporten. Forøvrig bidrar ikke konsulentkjøpene til kompetanseoppbygging i vesentlig grad. Fordelene ved å bruke konsulenter er i følge barnevernleder at konsulentene har erfarne folk som kan starte arbeidet raskt, de har spesialkompetanse kommunen ikke kan sitte med selv og de er uavhengige og kan bidra med ekstern vurdering. Ulempene ved konsulentbruk er at kostnader pr time er høyere enn for egne ansatte. I forhold til å ansatte midlertidig er det likevel ikke sikkert at det blir dyrere når en tar i betraktning at det tar tid å gjøre folk operative ved ansettelser. En annen ulempe er at konsulenter ikke bidrar til fellesskapet, men kun i de sakene de er engasjert til å jobbe med. De er mindre tilgjengelige enn fast ansatte ville vært. 18

5.3 GRUNNSKOLE Oversikt over innkjøp Regnskapet for 2009 viste at det ble regnskapsført 233.000 kroner i 2009 og 859.000 kroner til og med oktober 2010 på tjenesteområdet grunnskole (ansvar 2310 og 2300) på konto 1270. På konto 1270 er det bokført utgifter i forbindelse med kjøp fra 3 forskjellige leverandører i 2009 og 2 forskjellige leverandører t.o.m oktober 2010 Kjøpet fra en av leverandørene gjelder omsorgstjenester direkte overfor brukere (elever). Revisjonen har ikke ansett dette som konsulenttjenester og vi har ikke sett nærmere på denne leverandøren.. Tabell 5-3 Største leverandører, konto 1270. 1000 kr. TO Grunnskole har i hovedsak hatt en leverandør av konsulenttjenester i perioden vi har sett på. Omfanget av dette kjøpet i 2009 Totalt kjøp konto 1270 233 859 og pr oktober 2010 er spesifisert i tabell 5-3. Dette gjelder kjøp av coaching og prosessveiledning til ulike oppdrag / prosjekter. Tabell 5-4 Oversikt over delprosjekter. Nr Største leverandører / stikkord 2009 2010 1 Coaching og prosessveiledning 203 348 Det går fram av regnskapet at enheter ved tjenesteområde grunnskole kjøpte tjenester fra denne leverandøren for 320.000 kroner i 2007 og 437.000 kroner i 2008 i tillegg til kjøpene i 2009 og 2010. Kjøpet for hele 2010 blir også noe større enn oppgitt i tabell 5-3. Vi har fått en oversikt fra over konsulentkjøpet i 2008 og 2009 og hvordan det fordeler seg på ulike prosjekter som er vist i tabell 5-4. Periode Prosjekt Kroner 2009/10 Coaching skolesjef 10.500 2009/10 Bistand vedr sammenslutning av skoler 9.375 2008/09 Ledelsesorganisering ungdomsskole 133.875 2009/10 Flere delprosjekter PPT: Fase 1 kartlegging 98175 Fase 2 veiledning 47175 Fase 3 igangsettelse 156825 Fase 4 gjennomføring 92543 Fase 5 avslutning 96050 (avtalt). Hvorfor kjøper TO Grunnskole konsulenttjenester? Vurdering av behov, alternativer mv er ikke dokumentert. TO-leder sier hovedårsaken til kjøp av konsulenttjenester er behov for spesialkompetanse, særlig ved kompliserte endringsprosesser og behov for eksternt perspektiv. Dette er kompetanse som er vanskelig å finne internt. TO-leder opplyser at kjøpet av konsulenttjenester dekkes innenfor budsjettrammen. Anskaffelsesmetode TO-leders innkjøpsmetode har vært direkte kjøp fra leverandør. Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll. Det foreligger ikke noe skriftlig vurdering av anskaffelsen(e)s verdi, men i følge TO-leder er hvert av oppdragene ment å skulle være tidsbegrensede avtaler under 100.000 kroner. Oppdraget ved ungdomsskolen ble imidlertid større enn planlagt. PPT-prosjektet består av flere delprosjekter. Det har vært en vurdering underveis om en skal gå videre til neste delprosjekt eller ikke.i følge leder har det blitt avdekket forhold underveis som en har vært nødt til å jobbe videre med. Dette er begrunnet i at kjøpet skjer i form av flere oppdrag som er forholdsvis små og som gjelder ulike virksomheter. 19

TO-leder mener at anskaffelsene ble drøftet med daværende innkjøpsleder. Kontrakter - oppfølging Fullmakten til å inngå avtaler ligger hos TO-leder. Det foreligger ikke kontrakt med leverandør, men tilbudet fra leverandør opplyses å fungere som kontrakt. TO-leder sier at de har en fleksibel muntlig avtale som gjør det mulig å endre kurs underveis, eventuelt avslutte oppdraget. For hvert oppdrag foreligger det et tilbud fra konsulenten der start, varighet, timepris og omfang er spesifisert i varierende grad, samt hva oppdraget gjelder. For de to første små oppdragene som er listet opp i tabell 5-4 er både varighet og timeantall oppgitt i tilbudet. For ledelsesorganiseringsprosjektet og prosjektene vedr PPT er det angitt hvor lang tid prosjektet vil strekke seg over, men ikke hvor mange timer som vil gå med. Det går fram av tilbudet vedr første fase av oppdraget for PPT at det er snakk om flere faser. Oppdraget faktureres etter medgått antall timer pr måned innen for et avtalt antall måneder. Evaluering TO-leder er godt fornøyd med konsulentens faglige dyktighet. De mener det hadde vært vanskelig å få til slike endringsprosesser uten å få inn noen utenfra. Generelt sett mener TO-leder at de har en reflektert holdning til konsulentbruken. Det er et begrenset omfang som er greit å håndtere. Fordelene ved å bruke konsulenter er spisskompetanse innen enkelte felt som kommunen ikke har /det ikke er naturlig at kommunen har kompetanse på. I tillegg er det et poeng å få et eksternt perspektiv. Det aktuelle kjøpet vi har sett på har bidratt til kompetanseoverføring når det gjelder prosessverktøy. Tjenesteleder ser ikke spesielle ulemper ved å kjøpe konsulenttjenester i så lite omfang som grunnskolen gjør. En må være bevisst på at det er kommunen og ikke konsulenten som eier problemet. 20

5.4 AREAL OG MILJØ Oversikt over innkjøp Regnskapet for 2009 viste at Tjenesteområdet Areal og miljø (ansvar 5211 og 5221) kjøpte konsulenttjenester for 144.000 kroner. For 2010 viste regnskapet fram til og med oktober kjøp for 613.000 kroner. På konto 1270 er det bokført utgifter i forbindelse med kjøp fra henholdsvis 2 og 5 leverandører i 2009 og pr oktober 2010. Det er kjøpt for over 100.000 kroner fra en av leverandørene hvert av årene 2009 og 2010. Tabell 5-5 viser kjøp fra de største leverandørene i 2009 og t.o.m oktober 2010. Tabell 5-5 Største leverandører, konto 1270. 1000 kr. Nr Største leverandører / stikkord 2009 2010 1 Konsulenttjenester til saksbehandling 0 494 2 Norges Geotekniske institutt 130 85 Totalt konsulentkjøp* 144 613 Leverandør nr 1 er et konsulentselskap som tjenesteområdet har kjøpt saksbehandlertjenester fra i 2010. Kjøpet fra leverandør 2 er tjenester i forbindelse med overvåking o.l av Mjøsa og andre vassdrag som utføres av Norges Geotekniske institutt (NGO). Kommunen får penger fra fylkesmannen til dette. * Totalt kjøp omfatter flere kjøp enn de som er listet opp ovenfor. Leder for Areal og miljø opplyser at de kjøper konsulenttjenester kun i de tilfellene der det er ekstraordinære bevilgninger til prosjekter, tilskudd for eksempel fra Fylkesmannen eller sparte lønnsutgifter. I tillegg til kjøpet fra Norges geotekniske institutt hender det også at de kjøper konsulenthjelp i forbindelse med utarbeiding av reguleringsplaner, for eksempel vedrørende Lillehammer sentrum og Stampesletta. De fleste reguleringsplaner er private, men noen ganger må kommunen regulere selv. Vi har sett litt nærmere på kjøpet av saksbehandlertjenester. Hvorfor kjøper areal og miljø konsulenttjenester? I 2010 kjøpte tjenesteområdet konsulenttjenester til saksbehandling. Bakgrunnen for kjøpet var at tjenesteområdet hadde mistet tre medarbeidere og det var behov for vikarer fram til en kunne ansette fast. Tjenesteområdet fikk ikke lov til å lyse ut stillinger før kommunen hadde funnet ut hvordan den planlagte nedbemanningen på 30 årsverk skulle skje. Det var ikke mulig å få ansatt vikarer med rett kompetanse. Det ble derfor valgt å gå til et konsulentselskap. Det opplyses at det ikke er vanlig med såpass stort omfang på konsulentbruken. I følge TO-leder skjer dette svært sjelden, det brukes engasjementer der det er mulig. Engasjementet av konsulent skjedde innenfor ledige lønnsmidler på budsjettet. Tjenesteområdets strategi er å ikke bruke konsulenttjenester utover det en må ved behov for ekstra kapasitet eller spesialkompetanse. Dersom en må kjøpe konsulenttjenester ønsker en helst å sette bort de vanlige saksbehandlingsoppgavene, mens mer spesifikke prosjekter gjøres selv for å utvikle kompetansen internt. Dette prinsippet er fulgt i denne aktuelle avtalen. 21