BERGEN KOMMUNE Byrådsavdeling for byggesak og bydeler/etat for byggesak og private planer Fagnotat Saksnr.: 200111772/123 Saksbeh.: CHRE Emnekode: NYBY-5210 Til: Byrådsavdeling for byggesak og bydeler Kopi til: Fra: Etat for byggesak og private planer Dato: 29.06.2009 Bergenhus, gnr 166, bnr 1154/1155, Kalfarveien 75. Klage over avslag på oppføring av nybygg bolig med 7 enheter. 1. Hva saken gjelder Saken gjelder søknad om oppføring av boligbygg med 7 leiligheter. Det ble gitt rammetillatelse i vedtak datert 26.05.08. Vedtaket ble påklaget av nabo Torgeir Larsen i Kalfarveien 84 ved brev datert 17.06.08, samt Nina Eikeland i Kalfarveien 86 ved brev datert 17.06.08. Det ble ved brev datert 19.11.08 gitt utsatt iverksettelse, jf fvl. 42. I løpet av klagesaksbehandling, ble rammetillatelse datert 26.05.08 omgjort til avslag i vedtak datert 11.05.09. Vedtaket et påklaget av ansvarlig søker Knut Wiborg ved brev datert 29.05.09. Eiendommen er uregulert. Eiendommen inngår i kommunedelplan Fjellsiden sør, planområde D, avmerket til boligformål. Eiendommen er kommuneplanens arealdel avsatt til byggeområde. Tiltaket krever dispensasjon fra kommuneplanens pkt 1 om plankrav, samt dispensasjon fra kommunedelplanens 10 a nr 2 om maksimal gesimshøyde, samt kommunedelplanens 10 a nr 3 om maksimal tillatt TU. I tillegg kreves det dispensasjon fra pbl. 70 nr 2. Det er foretatt nabovarsling iht. pbl. 94 nr 3 og det er registrert merknader fra Nina Eikeland (Kalfarveien 86), Torgeir Larsen (Kalfarveien 84), Anders Berntsen (Kalfarveien 86), og Mineralen borettslag (Kalfarveien 80). Merknadene går i hovedsak på at nybygget vil bli skjemmende for området og bryte den arkitektoniske helheten. I tillegg nevnes bl.a. trafikale problemer, samt ulemper i form av redusert utsikt, økt innsyn og tap av sol. Saken er sendt til TFBU for uttalelse i saken. TFBU konkluderer med at: "Bygget i volum er tilpasset omkringliggende bebyggelse, samt at bygget fremstår i et enkelt formspråk med lite detaljering av fasader. Sett i forhold til omkringliggende bebyggelse blir det derfor av stor betydning hvilket fasademateriale som velges. TFBU vil anbefale et materiale som gir struktur i fasaden. Etter TFBU`s mening bør det ikke bygges fasader av betongelementer." Saken er sendt til Byantikvaren for uttalelse i saken, som konkluderer med at: "Den særpregete karakteren i villaområdet i Kalfaret er i første rekke kjennetegnet av homogenitet i struktur. Strukturen karakteriseres av en ensartet utnyttelsesgrad av bebygd og ubebygd areal, der hageanleggene er et særdeles viktig strukturelement. Dette er et hovedmoment for at området er anbefalt regulert til spesialområde bevaring.
Det omsøkte nybygget ligger på en tomt bestående av to tidligere gårds- og bruksnummer, slik at den samlete arealutnyttelsen kan sies å ligge innenfor plankravene. Bygningsvolumet er likevel vesentlig større en det som ellers finnes innenfor boligbebyggelsen i området. Eiendommens ubebygde areal virker i for liten grad å samsvare i størrelse og bearbeiding med strøkets øvrige utearealer. Byantikvaren kan derfor ikke gi sin tilslutning til det omsøkte tiltaket slik det er fremlagt, og anbefaler en videre bearbeiding av prosjektet. Byantikvaren har ikke kommentarer til det moderne formspråket, forutsatt høy kvalitet i detaljer og utførelse, og et materialvalg som samspiller med den eksisterende verneverdige villabebyggelsen i området." Saken er sendt på høring til Fylkesmannen i Hordaland, samt Fylkeskommunen for uttalelse i saken. Ev. uttalelser vil bli ettersendt. Saken er blitt vurdert på nytt basert på innkomne klager og øvrige opplysninger, uten at det er funnet grunnlag for å ta klagen til følge. 2. Forslag til vedtak: Vedtak datert 11.05.09. opprettholdes. Klagen tas ikke til følge. ETAT FOR BYGGESAK OG PRIVATE PLANER Else-Kristin Foss Vikenes Byggesakssjef 3. Klage/tilsvar: Ulf Sæterdal Seksjonsleder Klager anfører i hovedsak at byggesaken har tatt svært lang tid, og strekker seg så langt tilbake som til 2001. Det er i løpet av denne tid foretatt endringer på bakgrunn av kommentarer fra Etat for byggesak og private planer. Reglene for utnyttelsesgrad er også blitt mer omfattende i løpet av prosessen med behandling av rammesøknaden. Etter at rammetillatelse for tiltaket først ble avslått, opphevet Fylkesmannen vedtaket. Det vises til rammetillatelse datert 25.05.08, hvor det er gitt nødvendige dispensasjoner, i motsetning til omgjøringsvedtaket. I forhold til høyde på bygget, er det tidligere uttalt fra Bergen Kommune at det foreligger særlige grunner for å dispensere. I forhold til volum, er det tidligere uttalt at byggets volum ikke vil være til sjenanse for naboer. Vedrørende plassering av bygget, kommer det østlige hjørnet av bygget nærmest grensen, med en avstand på 3,7 meter. Dette gjelder grense i felles vei og det er bare en meget liten del av bygget som kommer nærmere i forhold til gjeldende forskrifter. Da dette bare gjelder en meget liten del av bygget, kan ikke overskridelsen ansees som vesentlig.
I forhold til TU, har klager i sin tidligere søknad tydelig redegjort for hvordan utnyttelse er utregnet. Det ble gitt rammetillatelse uten at beregningsmåten ble kommentert. Det ble heller ikke på dette tidspunkt satt krav om at det måtte søkes dispensasjon fra TU. Det er naturlig at det er benyttet beregningsregler som gjaldt da bygget ble prosjektert, ettersom saken daterer seg tilbake til 2001. Dette medfører at hele bygget må tegnes på nytt. De nye beregningsregler er mer omfattende og inkluderer nå arealer som ikke er tatt med tidligere. Videre følger det av rammetillatelsen at tiltaket ikke vil endre bebyggelsesstrukturen i området. I rammetillatelsen ble det vurdert at omsøkte bygg ikke bryter med områdets skala. I forhold til kommunedelplanens 10 a nr 2 hva gjelder takform, er bestemmelsen tolket dit hen at taket på det omsøkte bygg (som er flatt), er i strid med bestemmelsen. Men i bestemmelsen står det at takform skal være dimensjonert for ny bebyggelse. Dette legger føringer for høyde og volum. Det står ikke at tak på nye bygg skal være kopier eller lik eksisterende tak. Når det gjelder trafikkforhold er tomten i dag asfaltert og hele arealet blir benyttet til parkeringsplass med inn- og utkjøring hele døgnet. Ved oppføring av eksisterende bygg, vil derfor trafikken reduseres betraktelig og trafikkforholdene bedres. Eksisterende avkjørsel vil bli benyttet. Det konkluderes med at de dispensasjoner som det vises til i avslaget, er tidligere gitt i forbindelse med rammetillatelsen. Det er ingen nye momenter som skulle tilsi at avgjørelsen omgjøres. I uttalelsen fra Fylkesmannen står det at kommunene må være mer restriktive med dispensasjoner for store utbyggingstiltak, enn for små. Prosjektet faller tydelig inn under kategorien mindre utbyggingstiltak. Til slutt anføres at det i Rundskriv T-5/84 defineres tydelig at "mindre vesentlig endring" anses som grunnlag for dispensasjon, og kan etter pbl. 7 "ansees å tilligge det frie skjønn" for vurdering. Det foreligger således særlige grunner for å dispensere. Tilsvar datert 10.06.09: Det anføres fra Torgeir Larsen, eier av Kalfarveien 84, at det ikke fremkommer noen nye opplysninger i klagen fra ansvarlig søker. Sakens realitet er at det fortsatt krever omfattende dispensasjoner fra kommunedelplan som det ikke skal dispenseres fra. Tolkningen av rundskriv T-5/84 er ikke korrekt. For øvrig vises det til brev datert 17.06.08. Larsen hevder at det fortsatt er kommunedelplanens 10 a nr 1 som er grunnlag for saksbehandlingen. Det vises for øvrig til klagen og tilsvaret i sin helhet. 4. Merknader/vurderinger: 4.1. Dispensasjoner: 4.1.1 Dispensasjon fra Kommuneplanens punkt 1, plankrav: Eiendommen er uregulert. Eiendommen er i kommuneplanens arealdel vedtatt 25.6.2007, avsatt til byggområde. Det fremgår av kommuneplanens punkt 1 at "I områder avsatt til byggeområde (Pbl 20-4, 1. ledd nr 1) kan tiltak som nevnt i Pbl 93 ikke finne sted før området inngår i reguleringsplan." Videre fremgår av pkt. 2 i kommuneplanbestemmelsene at eldre kommunedelplaner fortsatt skal gjelde, men likevel slik at plankravet skal gjelde foran kommunedelplanen. Plankravet kommer således til anvendelse.
Omsøkte tiltak er følgelig betinget av dispensasjon fra plankravet. Det fremgår forøvrig av kommunedelplanens 2 at "tiltak som er uavklart eller i strid med kommunedelplanen når det gjelder utnyttelsesgrad eller byggehøyder utløser krav om bebyggelsesplan." Bestemmelsen vurderes i dette tilfellet parallelt med kommuneplanens 1. Iht. pbl. 7 stilles det vilkår om at "særlige grunner" foreligger for at dispensasjon kan gis. Om begrepet særlige grunner heter det bl.a. følgende i Ot. prp. nr. 56 (1984-85): I den enkelte dispensasjonssak må det foretas en konkret og reell vurdering av de faktiske forhold i saken. Foreligger en overvekt av hensyn som taler for dispensasjon, vil lovens krav være oppfylt og dispensasjon kan gis. I motsatt fall er lovens krav ikke oppfylt og dispensasjon kan ikke gis. De særlige grunner som taler for dispensasjon må naturligvis ligge innenfor rammen av loven De grunner som taler for dispensasjon må veies opp mot hensynet bak plankravet. Hensynet bak plankrav er å sikre en helhetlig vurdering av området, hvor de aktuelle offentlige innstanser og parter ta del i prosessen, samt å få vedtatt en juridisk bindende plan for utbygging av området. Det er videre viktig å få avklart de overordnete forhold som eksempelvis infrastruktur, skole- og barnehagedekning, grøntområder med videre før enkeltutbygginger tillates. Iht. kommunal saksbehandlingspraksis åpnes det imidlertid for dispensasjon fra plankravet, dersom en plan ikke gir et bedre beslutningsgrunnlag. I foreliggende tilfelle fremgår området som tilnærmet ferdig utbygd. Imidlertid krever omsøkte tiltak en rekke ulike dispensasjoner. Iht. kommunal saksbehandlingspraksis skal det som hovedregel ikke gis dispensasjoner dersom omsøkte tiltak inneholder mer enn 6 boenheter. At prosjektet ansees som konfliktfylt, taler også for at det ikke skal foretas dispensasjon. En plan vil dermed gi et bedre beslutningsgrunnlag i foreliggende tilfelle, og hensynet bak plankravet gjør seg gjeldende. Det foreligger med dette ikke "særlige grunner" for å dispensere fra plankravet, jf pbl. 7. Det vises for øvrig til vedtak datert 11.05.09. 4.1.2. Dispensasjon fra kommunedelplanens 10 a nr. 2, maksimal tillatt utnyttelse Det er i kommunedelplanens 10 a bl.a. gitt bestemmelser om bebyggelsen med hensyn til gesimshøyde og utnyttelsesgrad. Det fremgår av kommunedelplanens 10 a nr 2. at "I område med sammenhengende, historisk villabebyggelse skal ( ) Maksimalt bebygd areal skal være 35 %-BYA." I 10 a nr. 3 er det fastsatt at i område med "sammensatt bebyggelse" skal ny bebyggelse utformes slik at områdekarakteren harmoniseres. Maksimal tomteutnyttelse skal være 80% TU. Det er i rammetillatelsen datert 26.5.2008 lagt til grunn at eiendommen ligger i område som omfattes av kommunedelplanens 10 a nr 2, og at tiltaket ligger innenfor rammen av bestemmelsen ut i fra opplysninger i søknaden om at BYA er på 26,3 %. Det kreves følgelig ikke dispensasjon fra kravet til maksimal BYA. I forbindelse med klagebehandlingen er det tatt opp spørsmål om tiltaket er vurdert riktig i forhold til kommunedelplanbestemmelsene 10 a. Dette med hensyn til om tiltaket faller innenfor definisjonen "sammensatt bebyggelse" i 10 a nr. 3 og hvor det gjelder krav på maksimal TU= 80%.
Området er svært utbygd i den senere tid, og det vises til bl.a. til borettslaget i tidligere Hansa bryggerier, som ligger like overfor veien til omsøkte tiltak. Bebyggelsen på eiendommen for tidligere Hansa Bryggerier har betydelig volum sett i forhold til tomtene forøvrig i området. Dette kommer også til utspring i TFBU sin uttalelse: "TFBU mener bygget i volum er tilpasset omkringliggende bebyggelse." Bebyggelsen i området bærer i tillegg preg av å ha variert arkitektur, hvor både historiske og mer moderne arkitektur er representert. Det kan med dette argumenteres for at området også kan defineres som "sammensatt", jf 10 nr 3, og at maksimal TU er på 80 %. Ved beregning av utnyttelsesgrad inngår parkeringsareal i beregningen, jf. Teknisk forskift (TEK) 3-12. Dette gjelder uavhengig av om parkering skjer på bakken eller i underjordisk parkeringsanlegg. I søknad for søknad for rammetillatelse er det ikke inkludert underjordisk garasjeanlegg, iht. TEK 3-12. Ved inkludering av underjordisk garasjeanlegg er TU på 103 %. Tiltaket er følgelig betinget av dispensasjon, dersom tiltaket faller inn under ordlyden av 10 a) nr 3. Etter forespørsel fra Etat for byggesak og private planer er det i løpet av klagesaksbehandlingen innsendt søknad om dispensasjon fra utnyttelsesgrad, da det kan være tvil hvilken bestemmelse som gjelder. Etter fornyet vurdering i løpet av klagesaksbehandlingen, har imidlertid Etat for byggesak og private planer konkludert med at området må ansees som sammenhengende, historisk villabebyggelse. Kommunedelplanens 10 nr 3 får dermed ikke anvendelse. 4.1.3. Dispensasjon fra Kommunedelplanens 10 a nr. 2, høyde, jf kommuneplan 23, jf pbl 70 nr 1 Kommuneplanens 10 a nr 2 fastsetter at "Gesimshøyde skal ikke overstige 9 meter, målt fra ferdig planert terreng på bygningens vestside." Det kan som nevnt ovenfor i punkt 1.1.2 reises spørsmål ved om denne bestemmelse kommer til anvendelse ut i fra området eiendommen ligger i. Dette har ikke avgjørende betydning ettersom tilsvarende høydebegrensning følger av kommuneplanbestemmelsene punkt 23 og pbl 70 nr 1. I rundskriv H-18/90 av 1. juli 1990 fra Kommunaldepartementet fremgår det hvilke relevante forhold som får betydning ved høydeberegning etter pbl. 70 nr 1. Samme forhold vil få betydning ved eventuell dispensasjon fra høydebestemmelsen. I retningslinjene er det vist til at relevante forhold ved godkjenning av plassering og høyde bl.a. vil være utsikts- og lysforhold, naboer, omkringliggende miljø og brannsikring. Omsøkte tiltak er på 4 etasjer og har en gesimshøyde på 11,6 meter etter målereglene i TEK 4-2. Maksimum tillatt høyde overskrides med 2,6 meter. Omsøkte tiltak krever følgelig dispensasjon, jf pbl 7, jf drøftelsen overfor. At omsøkte tiltak har tilbaketrukket øverste etasje i forhold til de 3 øvrige etasjene, kan tale for at det foreligger grunnlag for å dispensere. Imidlertid må overskridelsen på 2,6 meter av maksimum tillatt høyde regnes som betydelig. Dette, kombinert med at omsøkte tiltak på 11,6 meter befinner seg i et etablert villaområde, tillegges avgjørende vekt i vurderingen. Omsøkte tiltak vil medføre tap av utsikts- og lysforhold for de nærmeste naboer. I tillegg vil dispensasjon fra høydebestemmelsen innebære betydelige presedensvirkninger for lignende søknader i området. Det foreligger dermed ikke særlige grunner for å dispensere fra høydebestemmelsen, jf pbl. 7.
4.1.4. Avstand til grense, pbl 70 nr 2 Omsøkte tiltak ligger 3,7 meter fra eiendomsgrensen mot gnr 166, bnr 1157. Omsøkte tiltak er følgelig i strid med avstandsbestemmelsen i pbl 70 nr 2: "Hvis ikke annet er bestemt i plan etter kap. VI eller VII, skal en bygning ha en avstand fra nabogrense som minst svarer til bygningens halve høyde og ikke under 4 meter." Tiltaket er således betinget av at det foreligger grunnlag for dispensasjon. Formålet med avstandsbestemmelsen er bl.a. brannvernehensyn og behovet for å sikre lys og luft og en viss anstand til nabobygg. Omsøkte tiltak ligger 3,7 meter fra eiendomsgrensen mot gnr 166, bnr 1157 og trappehuset mot nord ligger 4,5 meter fra eiendomsgrensen mot gnr 166 bnr 1146. Den aktuelle delen av bnr 1157 er veigrunn/ avkjørsel. I tillegg ligger hus og hage på bnr 1146 ca 1-1 ½ etasje høyere enn 1 etasje i omsøkte nybygg. At overskridelsen omfatter kun deler av tiltaket, samt at overskridelsen er minimal, kan tale for at det foreligger grunnlag for dispensasjon. På den andre siden tilsier minimal overskridelse i dette tilfellet at det også vil være en enkel sak for ansvarlig søker å endre plasseringen av bygget, slik at omsøkte tiltak unngår ytterligere dispensasjoner. Det tillegges betydelig vekt i vurderingen at tiltaket også krever øvrige dispensasjoner. Sett i lys av en konkret helhetsvurdering, foreligger det ikke særlige grunner for å dispensere. 4.1.5 Kommunedelplanens 10 a nr. 2. Det fremgår av kommundelplanens 10 a nr 2 at "I område med sammenhengende, historisk villabebyggelse skal eiendommenes bebyggelsesstruktur ikke endres. Volum, gesims- og mønehøyder, takform og materialbruk i den eldre bebyggelsen skal være dimensjonerende for ny bebyggelse." Det er tatt utgangspunkt i området syd for kalfarveien, som danner et naturlig belte med villabebyggelse. Bebyggelsen består her hovedsakelig av valmtak, som skal være dimensjonerende for ny bebyggelse. Omsøkte tiltak innebærer således klart et brudd på kravet til tilsvarende takform i området. I tillegg vil omsøkte tiltak i sin helhet avvike betydelig i forhold til arkitekturen i den omkringliggende bebyggelse, jf kommunedelplanens 10 a nr 2. Det tillegges vekt at byantikvaren ikke kan gi sin tilslutning til det omsøkte tiltak. Omsøkte tiltak er dermed betinget av at det foreligger grunnlag for dispensasjon. Etat for byggesak og private planer kan ikke finne at det foreligger særlige grunner som tilsier at det foreligger grunnlag for dispensasjon. 4.2. Konklusjon: Omsøkte tiltak innebærer en rekke ulike dispensasjoner, herunder kommuneplanens 1 vedrørende plankrav, pbl 70 vedrørende minsteavstandskrav, samt kommunedelplanens 10 a 2 om høyde og takform. Av betydning i vurderingen får Fylkesmannens uttalelse i vedtak datert 26.03.09 i sak 200022984 :"Vi finner også grunn til å bemerke generelt at kommunene bør være tilbakeholdne med dispensasjoner for større utbyggingstiltak og i disse tilfellene særlig med for omfattende dispensasjoner. Det bør i utgangspunktet ikke gis. Dette er gjerne tiltak som har stor betydning for omgivelsene, og hvor avklaring bør skje i plansammenheng.
Kommunene bør være mer restriktive med dispensasjoner for store utbyggingstiltak enn for små tiltak, selv om alle eventuelle dispensasjoner vurderes konkret og individuelt." Etat for byggesak og private planer finner ikke at de anførte grunner verken alene eller i kombinasjon er tilstrekkelig til å falle inn under ordlyden av "særlige grunner" og innebærer således ikke slik overvekt som kreves etter loven. Hensyn bak bestemmelsene gjør seg her fullt ut gjeldende. Det foreligger med dette ikke grunnlag for å dispensere. På bakgrunn av ovenstående anbefales klagen ikke tatt til følge. 4.3. Øvrige merknader Det nevnes for ordensskyld at det i løpet av klagesaksbehandlingen har vært korrespondanse mellom ansvarlig søker og Etat for byggesak og private planer vedrørende anbefaling om å søke dispensasjon også fra kommunedelplanens 10 a nr 3. Dette fordi Etat for byggesak og private planer var i tvil om omsøkte tiltak også ville falle inn under denne bestemmelsen, og at tiltaket således var i strid med maksimal utnyttelse. Dette er imidlertid ikke vurdert ytterlig i vedtaket, da det ikke har betydning for vedtakets resultat, jf overfor. Det bemerkes at årsaken til at Fylkesmannen opphevet vedtaket i saken, var at Bergen Kommune la til grunn uttalelser fra TFBU som igjen var basert på eldre tegninger. Fylkesmannen returnerte saken, slik at TFBU kunne uttale seg om de siste reviderte tegningene. Fylkesmannen har således ikke tatt stilling til saken i sin helhet. Videre nevnes at det i områdebeskrivelse for planområde D i kommunedelplanen står følgende: Kalfaret har store kulturminneverdier som skal ivaretas. Området har innslag av nyere bebyggelse som bryter med områdets skala. Gode fortetningsprosjekt kan bidra til at slike skalabrudd kan reduseres. Bestemmelsen forutsetter imidlertid at det omsøkte prosjekt forøvrig er i tråd med kommunedelplanen. Ettersom omsøkte tiltak er betinget av en rekke dispensasjoner, er dermed forutsetningen for bestemmelsen bortfalt. At tiltaket medfører en fortetning i området, kan av den grunn ikke få betydning i saken. På bakgrunn av ovenstående anbefales klagen ikke tatt til følge. Trykte vedlegg: 1. Situasjonskart, dok nr 115 2. Situasjonsplan, dok nr 93 3. Fotomontasje, dok nr 93 4. Oversiktsbilde, dok nr 116 5. Tegninger stemplet 10.02, dok nr 93 6. Merknad fra nabo Torgeir Larsen datert 10.06.09, dok nr 122 7. Klage på vedtak datert 29.05.09, dok nr 120 8. Omgjøring av rammetillatelse til avslag datert 11.05.09, dok nr 119 9. Rammetillatelse datert 26.05.08, dok nr 95 10. TFBUs uttalelse datert 17.04.07, dok nr 91 11. Utrag fra møte mellom byantikvar og byggesak, datert 06.05.08, dok nr 94 12. Fylkesmannens vedtak datert 10.01.07, dok nr 88