FYLKESMANNEN I HEDMARK Oppvekst- og utdanningsavdelingen RAPPORT FRA TILSYN 2009 TOLGA KOMMUNE TIDSROM: 28.09.09-10.12.09 ARKIVKODE: 2009/6555 KOMMUNENS ADRESSE: FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: 2540 Tolga Guri Hustad, revisjonsleder Tor Reinemo, revisor Gjertud Aas Moen, revisor KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Kjell Dalløkken,- skolefaglig ansvarlig Regelverk: - Lov av 17. juli 1998 nr 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Tilsynet omhandlet følgende emne: - Opplæringsloven 2-8: om skoleeier oppfyller lovens krav til ivaretakelse av minoritetsspråklige elevers rettigheter - Opplæringsloven 13-10 andre ledd: om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta dette Fylkesmannen avdekket to avvik under tilsynet: Avvik 1: Tolga kommune gjennomfører ikke særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter slik dette følger av opplæringsloven 2-8 og lovens forarbeid jf.ot.prp. 55 (2003-2004). Avvik 2: Tolga kommune har ikke implementert et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om kravene i opplæringsloven knyttet til minoritetsspråklige elevers rettigheter blir ivaretatt slik dette følger av opplæringsloven 13-10, 2. ledd jf 2-8. Hamar, 05.01.2010.. Guri Hustad Tor Reinemo Gjertrud Aas Moen revisjonsleder revisor revisor
Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik og pålegg 4. Gjennomføring Vedlegg: Vedlegg 1: Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn Vedlegg 2: Deltakere ved Fylkesmannens tilsyn 1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Tolga kommune 23.11.09. Tilsynet fokuserer på kommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner, og rapporten viser avvik som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som skolemyndighet. Formålet med tilsynet var å kontrollere om Tolga kommune har forsvarlig system for å sikre at opplæringslovens krav om særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter blir ivaretatt. Tilsynet ble gjennomført ved gjennomgang av dokumenter og ved intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen. Rapporten omhandler avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. - AVVIK er mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. - MERKNAD er et forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensiale. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet: - Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa(opplæringslova) - Forskrift til opplæringslova - Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen - Dokumentasjon fra kommunen, jf. vedlegg 1
3. Avvik Fylkesmannen avdekket to avvik under tilsynet: Avvik nr. 1: Tolga kommune gjennomfører ikke særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter slik dette følger av opplæringslovens 2-8 og lovens forarbeid jf.ot.prp. 55 (2003-2004). Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringslovens 2-8. Opplæringsloven 2-8: Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Morsmålsopplæringa kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved. Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane. Kommunen skal kartleggje kva dugleik elevane har i norsk før det blir gjort vedtak om særskilt språkopplæring. Slik kartlegging skal også utførast undervegs i opplæringa for elevar som får særskild språkopplæring etter føresegna, som grunnlag for å vurdere om elevane har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Lovkommentar 2-8: I følge bestemmelsen har kommunene plikt til å gi elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Formålet med både norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring er at elevene skal bli gode nok i norsk til å følge undervisningen med norsk som redskapsspråk. Om nødvendig har disse elevene også rett til morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring eller begge deler. Kommunens plikt til å gi morsmål og tospråklig fagopplæring gjelder så langt det er nødvendig. Hva som er nødvendig, strekker seg ikke lenger enn til eleven er god nok i norsk til å følge den vanlige undervisningen på norsk. Retten til morsmålsopplæring og tospråklig opplæring vil derfor ikke i noe tilfelle strekke seg lenger enn retten til særskilt norskopplæring. Elever som er gode nok i norsk til å følge vanlig undervisning i norsk og de andre grunnskolefagene, har ikke rettigheter etter 2 8. Retten etter 2-8 gjelder i forhold til den enkelte elevs ferdigheter og behov. Bestemmelsen krever derfor en individuell vurdering av hva den enkelte trenger av særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Kommunen har plikt til å kartlegge eleven før enkeltvedtak fattes, og underveis i opplæringa. Kartleggingen er også viktig for å sikre opplæring tilpasset elevens nivå, og for å vurdere når eleven har tilstrekkelig norskkunnskap til å gå over til ordinær opplæring.
Den individuelle kartleggingen skal være grunnlaget for enkeltvedtak, og sikre at elevenes rettigheter for særskilt språkopplæring blir ivaretatt. Morsmålsopplæring kan legges til en annen skole enn den eleven vanligvis går på. Begrunnelsen er at morsmålsopplæring skal gis i tillegg til det ordinære timetallet i grunnskolen. Tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring skal tilbys ved den skolen som eleven vanligvis går på. Når det ikke finnes egnet undervisningspersonale som kan gjennomføre morsmålsopplæringen eller tospråklig opplæring, skal kommunen så langt mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset elevens forutsetninger. Forskrift til opplæringsloven 1-1, bokstav e, sier at elevene skal ha opplæring etter tilpasning av læreplanen i norsk eller opplæring etter læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter. Når det gjelder morsmålsundervisning, er det utarbeidet en egen læreplan i morsmål for språklige minoriteter som skal følges. Fylkesmannen viser for øvrig til strategiplanen Likeverdig utdanning i praksis, samt Veileder om regelverk knyttet til minoritetsspråklige elevers og voksnes opplæringssituasjon (Utdanningsdirektoratet). Lovkommentar forvaltningslovens kap. IV-VI: Når kommunen tar stilling til elevens rettigheter etter 2-8, er dette et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2, og forvaltningslovens regler om saksbehandling og utforming av vedtaket skal følges. (jf. Ot.prp. nr. 55 (2003-2004). Slike enkeltvedtak kan påklages til Fylkesmannen, jf. opplæringsloven 15-2. 16 forhåndsvarsling: Når partene ikke allerede har uttalt seg i saken, for eksempel gjennom søknad, kreves det forhåndsvarsling etter forvaltningslovens 16. Forhåndsvarselet skal gi parten en anledning til å uttale seg i saken. Forhåndsvarslet skal fastsette en frist for partens uttalelse. Forhåndsvarslet skal gjøre greie for hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv. I regelen gis forhåndsvarsel skriftlig. 17 forvaltingsorganets utrednings- og informasjonsplikt: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette betyr at forvaltningsorganet skal bringe på det rene de faktiske forhold i saken. Plikten kan også kreve aktiv innhenting av opplysninger som er viktige når saken skal avgjøres. Som hovedregel skal faktiske opplysninger om en part, som vedtaksorganet mottar under saksforberedelsen, forelegges parten til uttalelse, jf. 17-2. ledd. Det er også fastsatt unntak fra denne plikten. Et praktisk unntak er opplysninger som parten selv har gitt i søknad eller på annen måte. Kap. V: Om vedtaket: Enkeltvedtaket skal vanligvis være skriftlig og begrunnet. Dette følger av forvaltningsloven 23 og 24. Reglene om hva begrunnelsen skal inneholde er gitt i lovens 25: - Det skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre partene kjenner reglene. - I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på, gjengis.
- De faktiske forhold som vedtaket bygger på, skal nevnes. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er henvisning til tidligere framstilling tilstrekkelig. - De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. 27 underretning om vedtaket: Når vedtaksorganet sender brev til parten med vedtak og begrunnelse, er det også enkelte andre opplysninger som skal med i selve brevet eller vedlegg til brevet. Parten skal få opplysninger om at vedtaket kan påklages og om retten til å se sakens dokumenter etter forvaltningsloven 18. I forbindelse med klage skal det gis informasjon om: - Klagefrist - Hvem som er klageinstans - At klagen skal sendes den som har fattet vedtaket - At klagen skal være underskrevet av klageren eller hans fullmektig - At klagen skal nevne det vedtaket det klages over og den endring klageren ønsker Kapittel VI om klage og omgjøring: I 28 fastsettes hvem som skal behandle klagen, dvs. hvem som er klageinstans. Etter hovedregelen i 28 første ledd er det nærmeste overordnede organ til det som har fattet enkeltvedtaket som er klageinstans. Annet ledd har en særregel for klage på kommunale vedtak. Opplæringsloven med forskrifter inneholder regler som avviker fra forvaltningslovens regler om klage. Opplæringslovens 15-2 fastsetter unntak fra reglene om klageinstans i forvaltningsloven 28. Etter 15-2 er staten klageinstans for enkeltvedtak i grunnskolen, uansett hvilket nivå i kommunen som har fattet enkeltvedtaket. Unntak gjelder personalsaker i grunnskolen. Videre i forvaltningslovens kapittel VI er det regler om klagefrist ( 29 og 31), når klagen skal være fremsatt ( 30), hva klagen skal inneholde, og hvor den skal sendes ( 32), saksforberedelse ( 33) og klageinstansens kompetanse ( 34). Avvik 1 bygger på følgende observasjoner: Tolga kommune har ikke synliggjort hvilken læreplan eleven skal følge: læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter eller særskilt tilpasning innenfor den ordinære læreplanen i norsk. Det er ulik oppfatning av hvilken læreplan som følges. Kartleggingsresultater som viser elevens faglige nivå, brukes ikke som dokumentasjon og begrunnelse for enkeltvedtak etter 2-8. Foresatte har ikke søkt om særskilt språkopplæring, og det foreligger ikke dokumentasjon som viser at disse har blitt forhåndsvarslet på annen måte før vedtak er truffet, jf forvaltningsloven 16. Tolga kommunes enkeltvedtak er ikke i overensstemmelse med forvaltningslovens bestemmelser: o 27: Enkeltvedtaket oppgir ikke klageinstans
o 32: Enkeltvedtaket mangler opplysninger om hva klagen skal inneholde o Kap V: Enkeltvedtaket opplyser ikke hvilken læreplan som skal følges Avvik 2 Tolga kommune har ikke implementert et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om kravene i opplæringsloven knyttet til minoritetsspråklige elevers rettigheter blir ivaretatt. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringslovens 13-10 andre ledd, jf. 2-8. Opplæringsloven 13-10 andre ledd: Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den videregående opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftast av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestingen og den øvste leiienga ved dei private grunnskolane. Lovkommentar 13-10 andre ledd: Etter opplæringsloven 13-10 andre ledd skal kommunen ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylte. Kommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører med hjemmel i 14-12 fjerde ledd. Med et forsvarlig system menes at systemet kan beskrives, er kjent, er aktivt i organisasjonen og er ordnet etter visse planmessige prinsipper. For at systemet skal bli sett på som forsvarlig, må systemet være egnet til å avdekke om kravene i lovverket blir ivaretatt, og sikre iverksetting og oppfølging av tiltak for å rette på forholdene. Det skal videre legges vekt på om kommunikasjonen og rapporteringen mellom ansvarsnivåene fungerer på området. Lovbegrepene skal ha vært drøftet, og det skal være lagt til rette for felles forståelse av lovens begrep innad i kommunen. Kommunen skal ha et tydelig delegasjonsreglement, og rektor, skoleeiernivå og PPT skal ha tilstrekkelig skolefaglig kompetanse knyttet til ivaretakelse av språklige minoriteters rettigheter. Skoleeier skal ha et system for å følge opp resultatene av vurderingene om elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, blant annet ved å vurdere behovet for endringer i arbeidsmåter, organisering av opplæringen, læremidler og progresjon i opplæringen opp mot kompetansemålene. Skoleeier skal ha et system for å sikre at skolen har den nødvendige kompetansen for å tilpasse opplæringen slik at elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Utdypende kommentarer: Ot.prp. nr.55 (2003-2004) og Innstilling O. nr. 92 (2003-2004) gir utdypende kommentarer til lovteksten. Videre omtaler rundskriv F 08-04 nærmere endringen som skjedde i 2-8 i 2004.
Avvik 2 bygger på følgende observasjoner: Dokumentasjon og intervju viste at Tolga kommune ikke har formaliserte kommunikasjonslinjer fra politisk nivå til enhetsnivå når det gjelder rapportering, vurdering og oppfølging av om skolene i kommunen oppfyller lovkravene iht. 2-8. Dokumentasjon og intervju viser et kvalitetssystem under utarbeidelse, som blant annet skal ivareta 2-8. Kvalitetssystemet, som skal dekke krav til forsvarlig system etter opplæringsloven 13-10, er ikke implementert. Tolga kommune har ikke klar instruks og formell delegering av ansvar og oppgaver for å ivareta kravet om skolefaglig kompetanse (jf opplæringsloven 13-1). Intervjuene avdekket at det ikke er en felles forståelse av lovens begreper innenfor særskilt språkopplæring. Vedtak om retting av avvik: Tolga kommune pålegges å sikre særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter slik dette følger av opplæringsloven 2-8 og lovens forarbeid jf.ot.prp. 55 (2003-2004). Tolga kommune pålegges å sikre et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om kravene i opplæringsloven knyttet til minoritetsspråklige elevers rettigheter blir ivaretatt, jf opplæringsloven 13-10 andre ledd jf 2-8. Fylkesmannen har hjemmel for å gi pålegg etter opplæringsloven 14-1, 3. ledd. Fylkesmannen ber om en skriftlig tilbakemelding innen 31. juli 2010 om at avviket er rettet. Dette er et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er etter forvaltningsloven 29 tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem. Utdanningsdirektoratet er klageinstans, men klagen sendes Fylkesmannen i Hedmark. Etter forvaltningsloven 18, jf 19 har kommunen rett til å se sakens dokumenter. Det gjøres oppmerksom på at vedtaket vil kunne bli gjennomført før klagesaken er avgjort, og at kommunen etter forvaltningsloven 42 første ledd har adgang til å be om at gjennomføringen utsettes. 4. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Varsel ble utsendt 28.09.09 Åpningsmøte: 23.11.09 Intervjuer: 23.11.09 Varsel om enkeltvedtak: 26.11.09 Sluttmøte: 10.12.09
VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn 1. Politisk og administrativt delegeringsreglement for Tolga kommune 2. Organisasjonskart 3. Årsmelding 2008 4. Kvalitetssystem for Tolgaskolene 5. Sjekkliste for kvalitetsvurdering skoler i Tolga kommune pr 01.08.09 6. Virksomhetsplan 2009 hhv Tolga og Vingelen skole 7. Serviceerklæring hhv Tolga skole og Vingelen skole 8. Plattform for oppvekst og læring i Tolga kommune m. kortversjon 9. Oversikt over elever i kommunen som har søkt om særskilt språkopplæring skoleåret 2008/2009 10. Kopi av enkeltvedtak 11. Skjema som viser oversikt over lærere i kommunen som underviser i særskilt norsk, morsmål og tospråklig fagopplæring 12. Forslag til strategiplan for mottak og integrering av innvandrere i Tolga kommune 2009-2013 13. Infohefte for Tolga skole 2009/2010
VEDLEGG 2 Oversikt over deltakere involvert i tilsynet Oversikten viser deltakere fra kommunen under åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. I tillegg vises en oversikt over representanter fra Fylkesmannen i Hedmark, oppvekst og utdanning, som gjennomførte tilsynet. Navn Funksjon Åpningsmøte 23.11.09 Intervju 23.11.09 Sluttmøte 10.12.09 Knut Sagbakken Rådmann x x x Kjell Dalløkken Skolefaglig x x x ansvarlig/rektor Tolga skole Berit Sagbakken Lærer x x Olav Harald Kne Lærer x x x Liv Eide PPT x x Marte G. Vingelen Rektor Vingelen skole x Fra Fylkesmannen: Guri Hustad Revisjonsleder x x x Tor Reinemo Revisor x x x Gjertrud Aas Moen Revisor x x