KLASSIFISERING OG ANSVARSFORDELING I FYLKESVEGNETTET I OPPLAND

Regionalenheten Arkivsak-dok. 201206972-9 Saksbehandler Hilde Anita Hilmen Saksgang Møtedato Fylkesutvalget 03.12.2013 KLASSIFISERING OG ANSVARSFORDELING I FYLKESVEGNETTET I OPPLAND Forslag til VEDTAK 1. Fylkesutvalget ber om en gjennomgang av fylkesvegnettet i Oppland med tanke på omklassifisering av fylkesveger og opptak av kommunale veger til fylkesveger i tråd med gjeldende handlingsprogram 2010-2013. 2. Fylkesutvalget ber om at det utarbeides to alternativer til ny klassifisering, hvorav det ene har et økonomisk omfang tilsvarende merkostnadene som fylkeskommunen får ved å overta ansvaret knyttet til g/s-veger og veglys, og det andre er et alternativ med en noe strengere tolkning av hva som bør være fylkesveg relatert til kulepunkt 2 side 6. 3. Fylkesutvalget er enig i at de foreliggende forslag til kriterier for ansvaret for drift- og vedlikehold av g/s-veger og veglys langs fylkesveger legges til grunn for dialogen med kommunene. 4. Fylkesutvalget er enig i at gjeldende praksis når det gjelder kostnad/ansvarsfordeling ved bygging av nye g/s veger langs «gammel» fylkesveg videreføres gjennom prosjektfasen. Grunnervervskostnader dekkes av kommunen, kostnader ved investering, drift og vedlikehold av hele anlegget dekkes av fylkeskommunen. 5. Endelig avklaring for alle delprosjektene forutsettes å skje samlet innen utgangen av 2014, med sikte på iverksetting fra og med 2016. 6. Videre prosess og framdrift følges opp politisk av Komité for samferdsel. Det vises for øvrig til fylkesrådmannens vurdering i saksinnstillingen. Rasmus Olav Vigrestad Fylkesrådmann Vedlegg: Kriterier fra 1985 Hjalmar Solbjør Ass. fylkesrådmann 1

Sammendrag: Saken gir en oppsummering av status for arbeidet med å utrede ansvaret for drift og vedlikeholdet av gang- og sykkelveger og veglys langs fylkesvegnettet, samt kostnadsfordelingen ved grunnerverv. Fylkesrådmannen foreslår at prosjektgruppas forslag til ansvarsfordeling drøftes med kommunene. I tillegg gjennomføres en videre gjennomgang av fylkesvegnettet med tanke på omklassifisering av fylkesveger og opptak av kommunale veger til fylkesveger. Det foreslås et opplegg for dialog med kommunene med sikte på en avklaring i løpet av høsten 2014. Det vises for øvrig til vedtatt inndeling av fylkesvegene i funksjonsklasser og retningslinjer for byggegrenser og avkjørsler langs fylkesveg. Dette vedtaket sikrer lik praksis for veger med samme funksjon i hele fylket. Vegen som en enhet består av flere element. Gang- og sykkelveg, fortau og veglysanlegg i tillegg til kjørebanen. Det har til nå eksistert en lite helhetlig praksis vedrørende ansvaret for disse elementene knyttet til fylkesveger. Det eksisterer et skille mellom fylkesveger før 2010 og nye fylkesveger etter 2010. Kommunene har ansvar for drift og vedlikehold av deler av gang- og sykkelvegnettet langs fylkesveger (fylkesveger før 2010), mens fylkeskommunen har totalansvaret for hele vegen med alle element for «nye fylkesveger etter 2010». Ansvarsforholdene rundt de ulike veglysanleggene viser seg å være komplekse. Både private lag og foreninger og kommuner kan være eiere og drifte veglysanlegg. Dette medfører svært varierende standard på veglysanleggene. Grunnlaget for dette saksframlegget har vært drøftet i Komité for samferdsel i møte 9/10-2013 og 31/10-2013. Bakgrunn: I «Handlingsprogrammet for fylkesveger 2010-2013» har fylkestinget bedt om at det i løpet av planperioden skal gjøres en gjennomgang av funksjonsinndeling og klassifisering av fylkesvegnettet. Det er en målsetting å oppnå enkle og ensartede ansvarsforhold når det gjelder drift og vedlikehold av alle elementer som tilhører vegen. Dette er en forutsetning for å oppfylle kravene til trafikksikkerhet, rasjonell oppgavegjennomføring og for å kunne levere forutsigbar og god standard til trafikantene. I fylkesutvalgsak 43/11 5.april 2011 blir det beskrevet et hovedprosjekt med tre delprosjekt: 1. Kriterier for klasseinndeling (status som fylkesveg) 2. Retningslinjer for byggegrenser og avkjørsler 3. Drift- og vedlikeholdsansvar for g/s-veger, fortau og veglys langs fylkesvegene Det ble oppnevnt faglig prosjektgruppe med representanter fra Statens vegvesen og Oppland fylkeskommune og KS Oppland. Fra KS Oppland ble rådmann Nils Hesthagen oppnevnt. 2

I vedtak i Fylkestinget sak 53/12 Fylkesvegnettet i Oppland - inndeling i funksjonsklasser, heter det i vedtakets 3.punkt: «Ved en nedklassifisering av fylkesveier skal det være en klar politisk bestilling». Prosjektgruppas arbeid har ved flere anledninger vært drøftet i Komité for samferdsel. Det har da vært enighet om at alle temaene vedrørende ansvarsfordeling og klassifisering behandles endelig og samtidig i fylkestinget. Sist bekreftet i komitéens møte 31.10.2013. Gjenstående oppgaver Følgende oppgaver er ikke ferdigbehandlet: Drift og vedlikeholdsansvaret for gang- og sykkelveg og fortau langs fylkesveger. Eierforhold og drift og vedlikeholdsansvar for veglysanlegg langs fylkesveger. Kriterier for klasseinndeling (status som fylkesveg). Opptak av nye fylkesveger, nedklassifisering av fylkesveger som ikke lenger oppfyller kriteriene for fylkesveg. Saksframstilling: Gang- og sykkelveger og fortau Langs fylkesveger som fylkeskommunen overtok 1. januar 2010, ble gang- og sykkelvegen overført til fylkeskommunen sammen med vegen for øvrig. På denne kategorien veger har fylkeskommunen det totale ansvaret som vegholder, både for kjørebane og gang- og sykkelveg. Drift og ansvar for investeringsutgiftene til veggrunn er her ikke omtvistet da dette ble dekket av staten før overtakelsen. Før 1. januar 2010 var praksis at gang- og sykkelveger langs fylkesveger ble driftet og vedlikeholdt av kommunene. I disse prosjektene er det kommunen som har bekostet grunnervervet og fylkeskommunen har som hovedregel bekostet utbyggingen. Etter ferdigstillelse overtok kommunen det fulle ansvar for drift og vedlikehold på gang- og sykkelvegen. Dagens ordning er lite rasjonell for drift- og vedlikehold da det på enkelte vegstrekninger medfører en situasjon med to forskjellige vegholdere og to driftsopplegg for gjennomføring av oppgaver. Med tanke på rasjonelle driftsopplegg og behovet for høy tjenestekvalitet er en videreføring av dagens situasjon derfor ikke hensiktsmessig. Fylkeskommunens økte kostnader til drift og vedlikehold ved overtakelse av de aktuelle gang- og sykkelvegene og fortau utgjør totalt ca. 3,3 mill. kroner årlig. 2,5 mill. kroner: Drift og vedlikehold gang- og sykkelvegene (lengde ca. 60 km) 0,8 mill. kroner: Drift og vedlikehold på fortau (lengde ca. 18 km). Totalt er det i dag 156 km gang- og sykkelveg langs fylkesvegnettet. 3

Prosjektgruppa har utarbeidet følgende forslag: 1. Som hovedregel overtar fylkeskommunen alle gang- og sykkelveger langs fylkesveg. 2. Gang- og sykkelveger som overtas av fylkeskommunen skal oppfylle vanlige standardkrav. Vesentlige mangler skal utbedres før overtakelse. 3. Veggrunn der kommunen i dag er grunneier overføres til fylkeskommunen uten særskilt godtgjørelse. 4. Overtakelse av gang- og sykkelvegene og fortau gjennomføres fra og med 2016. På gang- og sykkelveger med vesentlige mangler forutsettes inngått avtale mellom fylkeskommunen og kommunen om investeringer til utbedringer som grunnlag for overtakelse. Overtakelse av gang- og sykkelvegene forutsettes gjennomført ut fra en overtakelsesforretning der det stilles krav om utbedring av mangler for å oppnå en viss minstestandard på anleggene. Minstestandard vil normalt kunne oppnås ved punktutbedring eller dekkelegging. Fortau kan overtas uten krav til standard. Grunnerverv til gang- og sykkelveg Oppland fylkesting vedtok den 14.11.63 at utgiftene til grunnerverv til gang- og sykkelveg, herunder erstatning til grunneieren for jordskader og andre ulemper, skulle bæres av kommunene. Det samme gjaldt for rivning og flytting av hus dersom ikke annet er bestemt. Når det gjelder utgifter til grunnerverv medfører dagens kostnadsfordeling at fylkeskommunen må inngå avtaler med kommunen om at disse dekkes av kommunene. Erfaring fra senere år viser at flere kommuner har vegret seg for å ta denne kostnaden, og det tar ofte lang tid å komme til enighet om utgiftsfordelingen. Et alternativ er at fylkeskommunene påtar seg dette ansvaret. Hvis fylkeskommunen skal bekoste utgifter til grunnerverv, også for gammel fylkesveg, vil dette bety en merkostnad for fylkeskommunen. Ut fra grove beregninger gir dette en merkostnad på i snitt 10 % pr prosjekt. Gitt en investeringsramme (ekskl. gamle riksveger) på 150 mill. kr for perioden 2014-17 gir dette en merkostnad på 15 mill. i perioden 2014-17. Konsekvensen av dette alternativet er derfor at investeringskostnadene vil øke og medføre noe mer forskyvning i forhold til opprinnelig handlingsprogram. Prosjektgruppa foreslår et midlertidig vedtak gyldig ut 2015: Fortsette etter gjeldende vedtatte ordning for grunnerverv ved at kommunene dekker disse utgiftene. Drift og vedlikeholdsutgifter dekkes i sin helhet av fylkeskommunen. Det forutsettes å ta endelig stilling til framtidig praksis samtidig med endelig avklaring mht. gang- og sykkelveger, veglys og klassifisering. 4

Veglys Det er installert veglys på nærmere 200 km fylkesveg som i dag eies og driftes av kommuner og private lag/ foreninger. Omfanget av private anlegg er ikke klarlagt fullt ut, og anslaget er derfor usikkert. Veglysanleggene har varierende standard, og mesteparten har behov for oppgradering for å oppfylle gjeldende krav. Med utgangspunkt i et antatt omfang på totalt 200 km med veglys, utgjør årlig kostnad til drift og vedlikehold av disse anleggene ca 7 mill. kroner. ca 1 mill til ordinær drift/vedlikehold ca 6 mill til strømutgifter Dersom fylkeskommunen overtar veglys begrenset til gruppen med tilfredsstillende standard (ca. 113 km), utgjør årlig kostnad til drift og vedlikehold ca. 4 mill. kroner. Usikkerhet ved driftskostnader knyttes til strømutgifter. En gjennomgang av veglysanlegg langs fylkesveg har avdekket varierende tilstand og ulike eierforhold. Dette er uheldig når kartlegging av 246 vegstrekninger med veglysanlegg i fylket viser at 90 % antas å ha en betydelig trafikksikkerhetseffekt. Med ny AMS-forskrift (Avanserte måle- og styringssystemer), i kraft fra 1.1.2019, vil veglyseier måtte koste tiltak som er nødvendige for å muliggjøre blant annet måling av kraftforbruket ved de enkelte anlegg. Fra 2015 vil kvikksølvarmaturer fases ut og det vil bli nødvendig med oppgraderinger av disse anleggene. For å oppfylle gjeldende krav til standard for samtlige veglysanlegg stipuleres et investeringsbehov på ca. 40 mill. kroner. Det er et mål å inngå avtale om spleiselag med kommunene for å dekke denne investeringskostnaden, og på dette grunnlaget utarbeide et program for gjennomføring av utbedringstiltak i veglysanleggene. Det er urealistisk at private velforeninger skal ha ansvaret for drift av veglysanleggene og nødvendige utbedring. For å oppnå en forutsigbar og god standard på veglysene er det behov for helhetlig drift og vedlikehold av vegholder. Situasjonen forutsettes drøftet med den enkelte kommune med en målsetting om at fylkeskommunen som hovedregel overtar både private og kommunale veglysanlegg ut fra en avtale om investering for utbedring av anleggene. Prosjektgruppa har utarbeidet følgende forslag: 1. Som hovedregel overtar fylkeskommunen alle veglysanlegg langs fylkesveg. Unntak kan være punkt/strekninger der lysene, i tillegg til å være i dårlig stand, vurderes til å ikke ha særlig betydning for trafikksikkerheten. 2. Ved overtakelse stilles krav til standard på all vegbelysning i samsvar med gjeldende forskrifter. Dette gjelder i første rekke sikkerhetskrav for elektriske installasjoner. Ut fra hensynet til trafikksikkerhet er det også nødvendig å stille visse kvalitetskrav til vegbelysningen. 3. Overtakelse av belysningsanlegg forutsettes gjennomført fra og med 2016. På veglysanlegg med vesentlige mangler, herunder tilrettelegging for måling av forbruk, forutsettes inngått en avtale mellom fylkeskommunen og den enkelte kommune om investeringer til utbedring som grunnlag for overtakelse. 5

Opptak av nye fylkesveger- nedklassifisering av fylkesveger politisk bestilling Det vises til fylkestingets vedtak 53/12 (juni 2012) «ved nedklassifisering av fylkesveger skal det være en klar politisk bestilling», og protokoll fra møte i Komité for samferdsel 17.9.2013 der administrasjonen fikk følgende bestilling: «Administrasjonen bes om å vurdere kriteriene, deretter tilbake til behandling i komitéen». Med bakgrunn i dette har prosjektgruppa i sitt siste møte 3. oktober 2013 utarbeidet et forslag for hvordan slike kriterier kan se ut. Prosjektgruppas notat ble lagt fram for Komité for samferdsel 31.10.2013. Komitéen drøftet notatet og kom med synspunkt til videre arbeid. Notatet ble også presentert i møte med politisk ledelse 11.11.2013. Det skal innledes til dialog med kommunene om klassifiseringsspørsmålet, med endelig avklaring i fylkestinget av eventuelle endringer i klassifisering, samt ansvar for gang- og sykkelveger, fortau, og veglys. Prosjektgruppa har utarbeidet følgende forslag: 1. Grensen mellom fylkesveger og kommunale veger trekkes i hovedsak mellom samleveger og atkomstveger, det vil si veger i funksjonsklassene D og E. Veger plassert i funksjonsklasse D opprettholdes hovedsakelig som fylkesveg, mens veger plassert i funksjonsklasse E med beskjeden bosetting, lav ÅDT og mindre vesentlig trafikkfunksjon vurderes nedklassifisert til kommunal veg. 2. Veger av vesentlig næringsmessig betydning, herunder turistveger, klassifiseres som fylkesveg. 3. Viktige kollektivknutepunkt skal være tilknyttet enten riks- eller fylkesveg. 4. Opptak av nye fylkesveger og nedklassifisering forutsettes gjennomført fra 2016. På veger med vesentlige mangler forutsettes inngått en avtale mellom fylkeskommunen og den enkelte kommune om investeringer til utbedring som grunnlag for overtakelse. Prosjektgruppa mener at det ut fra flere forhold er ønskelig å foreta en ny vurdering av vegstatus for enkeltstrekninger på fylkesvegnettet: Sist gjennomgang av hele fylkesvegnettet med tanke på opptak av nye veger og nedklassifisering av fylkesveger ble gjennomført i 1985. I løpet av 28 år har det skjedd endringer i samfunnet når det gjelder arealbruk, kommunikasjoner og næringsstruktur. Dette påvirker bosetting, transportmønster og trafikkfunksjon på en rekke veger. Dersom fylkeskommunen påtar seg større ansvar og økte kostnader ved å ta over drift og vedlikehold av gang- og sykkelveger, fortau og veglys langs fylkesvegnettet, vil det være naturlig å oppnå en viss reduksjon av kostnadene ved å nedklassifisere enkelte av de sekundære fylkesvegstrekningene. I inntektsoverføringen fra stat til fylkeskommune og kommune benyttes i dag en fordelingsnøkkel basert på befolkningstall og antall km veg. En må derfor forutsette at fordelingen endres dersom antall km veg endres. Gang- og sykkelveger, fortau og veglys er imidlertid ikke medregnet i denne fordelingsnøkkelen. 6

Framdrift Prosjektgruppa foreslår følgende framdrift i dette arbeidet: Hva Hvem Når Vedtak forslag og prosess FU 3.desember 2013 Forberedelse av prosess Komité for samferdsel 4.desember 2013 Brev til kommunene om FUvedtak og invitasjon til dialog Drøftingsprosess kommunene Oppsummering drøftingsrunde Forslag til høring med etter OFK- SVV-Kommunene 10.desember 2013 OFK-SVV - Kommunene Januar mars 2014 Komité for samferdsel, Fylkesutvalg Mai 2014 Høringsfrist 1.september 2014 Vedtak Fylkestinget Desember 2014 Iverksettelse OFK-SVV-Kommunene 1.januar 2016 Fylkesrådmannens vurdering: Fylkesrådmannen slutter seg i hovedsak til prosjektgruppas vurderinger og forslag til videreføring av arbeidet. Ansvaret for drift- og vedlikehold av gang- og sykkelveger og eierskap, drift- og vedlikehold av veglys er grundig utredet, og både kommunene og fylkeskommunen er tjent med at det her blir gjort en opprydning. Av hensyn til både helheten og kommunens interesser er fylkesrådmannen enig i at det skal gjennomføres en dialog med kommunene, også for delprosjektene, før det utarbeides et endelig forslag som formelt sendes kommunene til uttalelse. Fylkesrådmannen er også enig i at det bør fattes et midlertid vedtak om gjeldende praksis der kommunene bekoster grunnerverv for nye gang- og sykkelveger langs det gamle fylkesvegnettet. Vedtaket er gyldig inntil 2015. Fylkesrådmannen er enig i at det vil være urealistisk å anta at drift og vedlikeholdsansvaret, samt investeringsbehovet for veglysanlegg langs fylkesvegnettet kan ivaretas i dagens system. Et investeringsbehov anslått til om lag 40 mill. tilsier at Oppland fylkeskommune må samarbeide med kommunene for å utvikle en investeringsplan for å opprettholde veglysanlegg i samme utstrekning som i dag. Det er snart 30 år siden hele fylkesvegnettet ble gjennomgått med tanke på opptak av nye fylkesveger og nedklassifisering til kommunal veg. Det er sannsynlig at en del veger ikke lenger 7

oppfyller funksjonskravene for fylkesveg. På samme måte bør trolig en del kommunale veger inngå i fylkesvegnettet. Fylkesrådmannen er derfor enig i at det som forutsatt i handlingsprogrammet 2010-13 blir foretatt en slik gjennomgang. Fylkesrådmannen vil også minne om de framtidige endringene i fylkesvegnettet på grunn av riksvegutbygginger i fylket. Avlastet vegnett omklassifiseres til fylkesveg, og det er nødvendig å ta hensyn også til dette i en vurdering av det framtidige fylkesvegnettet i Oppland. Det er grunn til å reise spørsmålet om hvor omfattende en slik endring bør være. Fylkesrådmannen forslår at det med bakgrunn i de kriterier som er skissert vurderes 2 alternativer, hvorav det ene har et økonomisk omfang tilsvarende merkostnadene som fylkeskommunen får ved å overta ansvaret knyttet til gang- og sykkel-veger, fortau og veglys på fylkesbasis, og det andre er et alternativ med en noe strengere tolkning av hva som bør være fylkesveg relatert til pkt. 1 i forslaget til kriterier. Fylkesrådmannen anbefaler at man i en helhetlig gjennomgang av fylkesvegnettet med tilhørende elementer også ser på den effekt en omklassifisering av vegnettet har på inntektsoverføringen fra staten til fylkeskommunen og kommunene. Det er så langt valgt å dele arbeidet inn etter de forskjellige elementene som har tilknytning til vegnettet. Delprosjektene har ulik kompleksitet, og gjennomgangen viser at det er nødvendig å foreta avklaringer som gir lik praksis, rasjonell drift og forvaltning, og god forutsigbarhet. Elementene har en klar sammenheng slik at det er naturlig og sluttføre det hele som ett prosjekt i en og samme prosess. For å holde framdrift og for å gjøre det mulig å legge fram en samla sak for politisk sluttbehandling høsten 2014, er det nå nødvendig at videre prosess blir politisk avklart gjennom vedtak i desember 2013. Som det framgår av forslaget til framdrift, tas det sikte på å få en endelig avklaring av denne saken i løpet av 2014. Spørsmålet om når det er mulig å sette i verk de endringer som foreslås, er avhengig av hvilke omfang endringenes vil få og hvor smidig det er mulig å gjennomføre eventuelle overføringer. Blant annet kreves det formelle vedtak for hver enkelt strekning som eventuelt skal opp- eller nedklassifiseres, det skal bli enighet om standard ved overtakelse, og det skal forhandles om fordelingen av kostnader ved å oppgradere veglysanlegg. Fylkesrådmannen vil foreslå at det tas sikte på å iverksette endringene fra og med 2016. Organisering av videre framdrift Forutsatt at det blir vedtatt å gå videre med saken foreslår fylkesrådmannen følgende: Komité for samferdsel har det politiske ansvar for videre prosess fram til behandling i fylkesutvalg/fylkesting. Høringsforslaget i mai legges fram for fylkestinget før utsendelse til kommunene. Den oppnevnte prosjektgruppa skal fortsatt bistå fylkesrådmannen med det faglige arbeidet. I dialogen med kommunene skal det være politisk deltakelse fra fylkeskommunen sammen med administrasjon fra Oppland fylkeskommune og Statens vegvesen. Fylkesutvalgets vedtak og saksinnstilling i denne saken oversendes kommunene på forhånd, og kommunene utfordres til å komme med innspill til kommunale veger de ønsker å få vurdert for endret status. Framdriften følger prosjektgruppas forslag. 8