VÅR DATO VÅR REFERANSE 1 04.03.2016 2016/4241 DERES DATO DERES REFERANSE 11.02.2016 14/396-14 / 16/2269 VÅR SAKSBEHANDLER Ellen Meldahl tlf 958 15 997 Holmestrand kommune Serviceboks C 3081 HOLMESTRAND Avslag på søknad gjennomsnittsberegning av arbeidstiden jf. arbeidsmiljøloven (aml) 10-12 sjuende ledd Om søknaden Holmestrand kommune, Hjemmetjenesten org.nr 976667883 søker om adgang til å gjennomsnittsberegne den alminnelige arbeidstiden i medhold av arbeidsmiljøloven 10-12 sjuende ledd. Det søkes blant annet om utvidede vakter på inntil 19 timer i ukedager med fem timer hvile før en ny arbeidsperiode på 4,75 timer og døgnvakter og arbeidsperioder med inntil 53,75 timer hver fjerde helg. De lange arbeidsperiodene går fra kl. 14.15 fredag til kl. 20.00 og 22.00 søndag. De lange arbeidsperiodene følges av en uke fri. Pauser er lagt inn som passive perioder på natt og når bruker har tid for seg selv. Det vil omfatte ca. 7 timer om natten i ukedager, noe lenger i løpet helger og i kortere og lengre perioder på dag og kveld. Lengste arbeidstid er 72,75 timer i løpet av 7 dager for ansatte i BPA hjemmetjenesten. Ordningen går over fire uker, gjennomsnittlig arbeidstid pr. uke for ansatt med høyest stillingsprosent er 35,25 timer. Ukentlig hviletid overholdes. Bruker har familie som bor i nærmiljøet og ansatte kan avlastes noe av familie. Videre vil familie avlaste og overta vakt dersom arbeidstaker skulle få søvnen vesentlig avbrutt slik at han/hun kan dra hjem for å hvile. Ansatte har positive erfaringer med arbeidstidsordningen og ønsker å fortsette med denne med noe reduksjon av arbeidsperioden i forbindelse med helg. Beskrivelse av arbeidet Den ansatte er alene på vaktene og oppholder seg i brukers hjem og har eget rom her. Arbeidet går ut på tilrettelegging og evt. bistand ved matlaging, vasking, klesvask, handling og andre daglige gjøremål. Videre er tilstedeværelse viktig for å kunne bistå bruker og gi medisiner når dette er nødvendig. Kameraovervåking sikrer at ansatt kan bistå om noe skjer om natten. Dette forekommer svært sjelden, erfaringer fra siste år er to episoder. Med bakgrunn i brukers funksjon er turer i skog og mark, båtturer, besøk og hytteturer hos ansattes familier vanlig i helger i tillegg til besøk ved handlesenter m.v. Begrunnelse for søknaden Søknaden er begrunnet i at det er færrest mulig ansatte å forholde seg til for brukeren. Ordningen gir kontinuitet, stabilitet, trygghet og forutsigbarhet for brukeren. Ordningen gir høyere POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no 73 19 97 00 974771748 7468 TRONDHEIM INTERNETT TELEFAKS Norge www.arbeidstilsynet.no 73199701
VÅR REFERANSE 2 stillingsstørrelser og rekruttering er god. De ansatte opplever ordningen som positiv og ønsker å fortsette med ordningen. Vi gjør oppmerksom på at Arbeidstilsynet behandler alle omsøkte arbeidstidsordninger på selvstendig grunnlag. Det vil si at vi vil kunne komme til et annet resultat, dersom det skulle vise seg at våre tidligere vedtak (samtykke/tillatelse) er fattet på mangelfullt eller feilaktig grunnlag. I vurderingen av arbeidstidsordningen har Arbeidstilsynet tatt utgangspunkt i arbeidstiden som arbeidstakarane står til disposisjon for arbeidsgivar, i hvilken grad arbeidet er av aktiv/passiv karakter, kompenserende hvile, grad av egenkontroll, alenearbeid og om helse, sikkerhet og velferd for den ansatte ivaretas. Lovgrunnlaget Arbeidstilsynet har kompetanse til å gi samtykke til avvikende arbeidstidsordninger, jf. aml. 10-12, syvende ledd. Bestemmelsen gir adgang til å fravike kravet til daglig og ukentlig hvile i 10-8 første og annet ledd, og til å fravike grensen på 13 timer i 10-5 tredje ledd. Ut fra ordlyden i bestemmelsen, er det ikke adgang til å gi dispensasjon til en arbeidstidsordning som går utover de øvrige rammer i loven. Adgangen til å gi samtykke er begrenset til helse- og omsorgssektorene, samt vakt- og overvåkningsarbeid. Bestemmelsen oppstiller flere vilkår for at Arbeidstilsynet kan gi samtykke til avvikende arbeidstidsordning. En forutsetning for å kunne få samtykke til en avvikende arbeidstidsordning etter bestemmelsen, er at arbeidet er «helt eller delvis av passiv karakter», samt at arbeidstakerne sikres «kompenserende hvile eller der dette ikke er mulig, annet passende vern», jf. aml. 10-12, syvende ledd. Vilkårene er kumulative. Det vil si at alle vilkårene må være oppfylt for at Arbeidstilsynet kan gi samtykke. Utover dette har departementet i forarbeidene (se Ot.prp.nr. 91 (2005 2006) s. 13) forutsatt at Arbeidstilsynet ikke gir samtykke til dispensasjon med mindre ordningen er ønsket av de ansatte. Kravet om at arbeidet «helt eller delvis skal være av passiv karakter» åpner for at det kan gis tillatelse ut fra en helhetsvurdering av arbeidet. Arbeidet vil f.eks. være av passiv karakter i de tilfeller arbeidet krever tilstedeværelse, men gir rom for lengre perioder med hvile og/eller søvn. Graden av passivitet må vurderes ut fra fraviket som gis. I Ot.prp. nr. 91 (2005-2006) påpeker departementet at helse- og omsorgsarbeid typisk vil være arbeid i institusjoner, men kan også være arbeid i andres eller eget hjem. For eksempel kan bestemmelsen komme til anvendelse for en arbeidstaker som arbeider med pleietrengende som bor i egen bolig. Det kan også være arbeidstakere som normalt arbeider vanlig turnus i institusjoner, men hvor det kan være behov for særordninger når arbeidstakerne skal følge institusjonens klienter på feriereise og lignende. Kravet om tilsvarende kompenserende hvileperioder eller, der dette ikke er mulig, annet passende vern, må vurderes konkret opp imot de bestemmelsene det er tale om å fravike og hvordan fraviket skal gjennomføres, jf. også Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) side 319. En dom fra EUdomstolen (Jægerdommen, C-151/02) vedrørende tolkningen av denne bestemmelsen i
VÅR REFERANSE 3 arbeidsdirektivet, kan danne grunnlaget for forståelsen av bestemmelsen. Dommen slår fast at den kompenserende hvileperioden må følge umiddelbart etter de arbeidsperioder som den har til formål å kompensere for. Dette for at arbeidstakeren kan slappe av og komma seg over trettheten, som er uløselig knyttet til utøvelse av arbeidsoppgavene. Videre uttales det i dommen at den kompenserende hvileperioden, opp imot adgangen til å fravike kravet til daglig hvile, i prinsippet skal utlignes ved en sammenhengende periode som tilsvarer den aktuelle reduksjon (i daglig hvile). For å kunne hvile seg effektivt skal arbeidstakeren ha mulighet til å være borte fra arbeidet sitt i et bestemt antall timer, som ut over å utgjøre en uavbrutt periode også skal følge rett etter en arbeidsperiode, Dette kravet gjør seg i større grad gjeldende når den normale daglige arbeidstiden fraviker hovedregelen og forlenges med utførelse av «vakttjeneste». «Passende vern» vil bare være i de arbeidssituasjoner eller arbeidsformer hvor hvileperioder ikke kan gis i erstatning. Ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) side 319, må det vurderes i hvert enkelt tilfelle hvorvidt et «passende vern» oppnås. Kravet i aml. 10-2 første ledd om at arbeidstidsordningen ikke må utsette arbeidstakerne for uheldige fysiske eller psykiske belastninger, og at deres mulighet til å ivareta sikkerhetshensyn ikke reduseres, må også her være oppfylt. Arbeidstilsynets vurdering Den omsøkte ordningen gjelder arbeid innenfor helse- og omsorgssektoren. Vi legger derfor til grunn at Arbeidstilsynet har kompetanse til å gi samtykke til dispensasjon, jf. aml. 10-12, syvende ledd. Videre er forutsetningen om at arbeidstidsordningen skal være ønsket av ansatte oppfylt. Beskrivelse av arbeidet. Vilkåret om at arbeidet må være av «helt eller delvis passive karakter» skal også være oppfylt. Arbeidet krever tilstedeværelse fra de ansatte hele arbeidsperiodene, men det gir rom for perioder med hvile og/eller søvn. Den ansatte kan hvile i perioder i løpet av dagen når brukeren har egen tid. Videre er det opplyst at den ansatte kan se film i sammen med bruker, være fysisk aktiv ute eller dra på besøk til brukers eller egen familie og at dette oppleves som en avlastning. Det er sjelden at det er behov for å stå opp om natten. Arbeidstilsynet på bakgrunn av dette kommet til at arbeidet i perioder er av «helt eller delvis passiv karakter». Kompenserende hvile Ansatte skal sikres «tilsvarende kompenserende hvileperioder eller, der dette ikke er mulig, annet passende vern». Arbeidsperiodene hver fjerde helg starter kl. 14.15 fredag, følges av en hvilende nattevakt, som etter Jægerdommen (C-151/02) fullt ut skal regnes som arbeidstid, dagvakt lørdag ca. 15 timer med pauser ved brukerens egentid, med en påfølgende hvilende nattevakt og en aktiv dagvakt på inntil 13 timer frem til kl. 20.00/22.00. Dette innebærer at den ansatte ikke har arbeidsfri i lørdagsdøgnet og arbeidsfri i søndagsdøgnet vil kun være fra to til fire timer, jf. aml. 10-8 (1). Dette medfører at man ikke får kompensert manglende arbeidsfri i lørdagsdøgnet. Andre kompenserende tiltak som avlastning ved eventuelle lengre våkne perioder om natten vil etter vår vurdering ikke være et tilstrekkelige kompenserende tiltak. Søvnkvaliteten til den ansatte vil mest sannsynlig bli påvirket av at han/hun vil være i beredskap, for å måtte stå opp og gi hjelp ved eventuelt behov. Når søvnkvaliteten til den ansatte kan forringes, vil kompenserende tiltak bli
VÅR REFERANSE 4 enda viktigere etter en nattevakt. Selv om arbeidstakerne har passive perioder i arbeidsperioden vil dette ikke i tilstrekkelig grad kompensere for manglende arbeidsfri. Vi kan heller ikke se at arbeidstakerne er sikret annet passende vern utover avlastning ved evt. lengre våkne perioder om natten. Vi har på bakgrunn av dette kommet til at vilkåret for å gi tillatelse etter aml. 10-12, syvende ledd ikke er oppfylt. Utvidede arbeidsperioder/lange vakter i ukedagene. I ukedager er det arbeidsperioder på inntil 19 timer innlagt sju timer hvilende nattevakt, hvor den ansatte følger bruker fra han kommer fra dagtilbud til han er på dagtilbud neste dag. I tillegg er det en kombinasjon hvor denne arbeidsperioden følges av 4,5 timer arbeidsperiode etter arbeidsfri når bruker er ved dagtilbud. Med bakgrunn i denne avkortede hviletiden vil dette betraktes som en arbeidsperiode. Sannsynlighet for redusert søvnkvalitet og lange arbeidsperioder kan medføre uheldige belastninger og trøtthet for ansatte, som igjen kan føre til økt risiko for uønskede hendelser og også feilhandlinger i arbeidet med bruker. Arbeidstilsynet er av den oppfatning at den omsøkte arbeidstidsordningen heller ikke er helsemessig forsvarlig, jf. aml. 10-2 (2). Vi viser her til at ansatte, i de lengste arbeidsperiodene, er sammenhengende på arbeid inntil 53,75 timer og har arbeidstid på opptil 72 timer per uke. En slik arbeidstidsordning, med lange arbeidsperioder med påfølgende friperioder, vil ikke nødvendigvis ha helsemessige konsekvenser på kort sikt. Forskning viser imidlertid at de helsemessige konsekvensene av lange arbeidsdager utvikles over tid. I tillegg er det store individuelle forskjeller på arbeidstakere med tanke på hvor godt kroppen klarer belastningen ved lange arbeidsdager. Forskning viser dessuten at det ikke bare er den totale mengden arbeidstid som har noe å si, men fordeling mellom arbeid og fritid. Det er mer belastende å arbeide flere lange dager etter hverandre for så å ha lengre friperioder, enn det er å arbeide etter en fast rytme med kortere arbeidsdager (NOU 2004:5 s 235). Det er godt dokumentert at både lange arbeidsøkter og skift- og nattarbeid øker risiko for hjerte- og karsykdom og diabetes. Vi legger også vekt på i vurdering av de lange arbeidsperiodene at arbeidstakerne er alene i arbeidet. Vi vet at alenearbeid kan medføre særlige arbeidsmiljømessige utfordringer. I de senere årene har det særlig vært fokus mot problemstillinger rundt trusler eller vold mot alenearbeidere, men det kan og dreie seg om «tradisjonell» ulykkesrisiko eller arbeidsmiljøbelastning. Det blir også lagt vekt på at arbeidet om mulig blir utformet slik at det gis anledning til kontakt og kommunikasjon med andre arbeidstakere for å unngå sosial isolasjon i arbeidet. (Forarbeidet til lovendringen om krav til risikovurdering av alenearbeid, jf. Arbeidsmiljøloven 4-1 3.ledd.) Beboeren sine behov synes også langt på vei å styre arbeidsdagen, slik at arbeidstaker har begrenset egenkontroll, selv om aktiviteter kan planlegges i samarbeid med bruker. Emosjonell belastning vil også være et aspekt når man arbeider med mennesker. Slike belastninger vil kunne øke ved alenearbeid og ved lange arbeidsperioder og ikke alle ansatte vil mestre dette. En slik arbeidstidsordning vil kunne føre til ekskludering over tid, på grunn av helse, alder eller familiære forhold. Selv om ordningen gir brukeren ro og stabilitet, og ansatte har velferdsmessige goder med blant annet lengre friperioder kan vi ikke legge mest vekt på dette, de helsemessige belastningene ved å gå i slike ordninger vil veie tyngre.
VÅR REFERANSE 5 Etter en konkret helhetsvurdering har Arbeidstilsynet kommet til at arbeidstidsordningen vil være utenfor de rammer vi tillater, jf. aml. 10-12 syvende ledd jf. 10-2, første ledd. Vi har kommet til at vilkåret om å sikre kompenserende hvile ikke er oppfylt. I vurderingen har vi også lagt vekt på de helsemessige belastningen de lange arbeidsperiodene kan medføre. Vedtak Arbeidstilsynet avslår søknad om utvidet arbeidstid Dere kan klage Dere kan klage på dette vedtaket jf. forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra dere mottar dette brevet. For nærmere informasjon om klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter, se www.arbeidstilsynet.no/klage. Informasjon til tillitsvalgte Tillitsvalgte skal gjøres kjent med vedtak fra Arbeidstilsynet, jf. Arbeidsmiljøloven 18-6 åttende ledd. Vi har sendt en egen kopi av dette brevet til tillitsvalgte. Behov for mer informasjon? Dere finner mer informasjon om Arbeidstilsynet og krav til arbeidsmiljøet på www.arbeidstilsynet.no, eller dere kan kontakte oss på telefon 73 19 97 00. Vennligst oppgi vårt referansenummer 2016/4241 ved eventuell henvendelse. Med hilsen Christine Due Sivertsen avdelingsleder (sign.) Ellen Meldahl seniorinspektør (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: Holmestrand kommune v/ tillitsvalgte Serviceboks C 3081 HOLMESTRAND Holmestrand kommune v/ verneombud Serviceboks C 3081 HOLMESTRAND