TILSYNSRAPPORT Kommunens system for å vurdere og følge opp kravene til skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering Fredrikstad kommune 1
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1. Innledning... 4 2. Om tilsynet med Fredrikstad kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med skoleeiere... 4 2.2 Tema for tilsynet... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 6 3. Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd... 6 3.1 Rettslige krav til skolens arbeide med elevenes utbytte og skolebasert vurdering.. 6 3.2 Rettslige krav til et forsvarlig system... 7 3.3 Fylkesmannens undersøkelser... 8 3.4 Fylkesmannens vurderinger...13 3.5 Fylkesmannens konklusjon...15 4. Avslutning...15 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget...16 2
Sammendrag Dette tilsynet med Fredrikstad kommune handler om skoleeiers system for å sikre at skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen er i henhold til kravene i opplæringsloven. Tilsynet er et resultat av en utvidelse av tilsynet med Fredrikstad kommune på området skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen. Tilsynet ble i første omgang gjennomført med tre skoler i kommunen på de to delområder: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering. Utvidelsen kom som en konsekvens av tilsynet med de tre utvalgte skolene. Utvidelsen av tilsynet med Fredrikstad kommune ble gjort i brev 02.12.2016. Tilsynet avdekket i utgangspunktet brudd på regelverket. Fredrikstad kommune var imidlertid allerede i gang med å revidere systemet sitt da tilsynet ble varselet. Kommunen har benyttet tilsynet til å redigere og ferdigstille sitt forsvarlige system på tilsynets temaer og har med det sannsynliggjort at forholdene er rettet. Den endelige rapporten inneholder ingen brudd på regelverket og tilsynet avsluttes med denne endelige rapporten. 3
1. Innledning Fylkesmannen åpnet 06.06.2016 tilsyn med Fredrikstad kommune og 3 skoler på området skolens arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering. Undersøkelsen var på skolenivå. I tilsynet ble det gjennomført en vurdering av om det også var behov for å utvide tilsynet til også å omfatte skoleeiers forsvarlige system. I brev 02.12.2016 ble tilsynet utvidet til også å omfatte Fredrikstad kommunes system for å vurdere og følge opp kravene i opplæringsloven og forskriften på områdene skolens arbeid med elevenes utbytte og skolebasert vurdering. Undersøkelsene har vært på skoleeiernivå. Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse og skolebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger. Tilsynet avdekket i utgangspunktet brudd på regelverket på tilsynet temaer. Kommunen hadde et etablert forsvarlig system for å vurdere om regelverket etterleves på flere området, men det var mangler på området skolebasert vurdering og skolens arbeid med elevenes opplæring. Fredrikstad kommune har imidlertid benyttet tilsynet til å redigere sitt forsvarlige system for også å ivareta dette området og har med det sannsynliggjort at forholdene er rettet. I denne tilsynsrapporten fremkommer det ingen regelverksbrudd. 2. Om tilsynet med Fredrikstad kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med skoleeiere Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som regelverksbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Det overordnede formålet med tilsynet er å bidra til at alle elever får et godt utbytte av opplæringen. Vi vil i dette tilsynet se nærmere på skoleeiers system for å sørge for at skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering er i samsvar med regelverket. Tilsynet skal bidra til at skoleeier har et system som sikrer at skolene i arbeidet med elevenes utbytte av opplæringen gir elevene kjennskap til og opplæring i samsvar med målene for opplæringen 4
gir elevene tilbakemeldinger og involverer dem i eget læringsarbeid for å øke deres utbytte av opplæringen vurderer kontinuerlig elevenes utbytte av opplæringen følger opp og gir elevene nødvendig tilrettelegging når utbyttet av opplæringen ikke er tilfredsstillende i den skolebaserte vurderingen velger tema basert på en bred og samlet vurdering av om elevene når målene i læreplanverket vurderer ulike endringer som bidrar til økt måloppnåelse og følger opp disse sikrer en bred medvirkning i gjennomføringen gjennomfører vurderingen jevnlig I tilsynet vurderer vi om skoleeier har et forsvarlig system for å vurdere og følge opp dette gjøres på alle kommunens skoler. Vi ser på om skoleeier - skaffer seg informasjon om situasjonen på skolene - vurderer om skolene følger regelverket - setter inn tiltak dersom de ikke gjør dette Vi vurderer om skoleeier gjør dette tilstrekkelig og ofte nok til å sikre at skolene følger regelverket. Dersom mangler i skoleeiers system gjør at skolene ikke følger regelverket, kan dette medføre at elevene ikke får realisert sine muligheter eller får lite utbytte av opplæringen. Skoleeiers system skal sikre at elevenes rettigheter ivaretas. Systemet skal også sikre at det blir iverksatt endringer i de tilfellene skolens praksis er i strid med kravene i regelverket. Mangler i skoleeiers system kan gjøre at skolene ikke gjennomfører skolebasert vurdering jevnlig i samsvar med regelverket. Manglende eller mangelfull gjennomføring av skolebasert vurdering kan føre til at skolen ikke forbedrer sin organisering, tilrettelegging eller gjennomføring av opplæringen for å øke elevenes måloppnåelse. Elevene får dermed ikke det utbyttet av opplæringen som de ellers kunne fått. Manglende etterlevelse av regelverket kan medføre at elevene ikke får realisert sine muligheter for måloppnåelse eller får lite utbytte av opplæringen, at skolen ikke har god kunnskap om måloppnåelse, og hva som eventuelt forårsaker at målene ikke nås. Dette kan igjen medføre at skolen ikke gjør noe med lite tilfredsstillende organisering, tilrettelegging eller gjennomføring av opplæringen. Elevene får dermed ikke det utbyttet av opplæringen som de ellers kunne fått. 5
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Utvidelsen av tilsynet med Fredrikstad kommune ble gjort i brev 02.12.2017. Kommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervju, se vedlegg. 3. Forsvarlig system for å vurdere og følge opp at kravene blir etterlevd 3.1 Rettslige krav til skolens arbeide med elevenes utbytte og skolebasert vurdering Kommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere og kontrollere at kravene til skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering er oppfylt. Nedenfor gjengir vi disse kravene og hvilke bestemmelser i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven kravene er knyttet til. Dere kan lese en utdypning av kravene i veiledning til tilsynet på udir.no 1. Skolens arbeid med elevenes utbytte - Det lokale arbeidet med læreplaner ved skolene må være i samsvar opplæringsloven 2-3, jf. forskrift til opplæringsloven 1-1, 3-1 og 3-2. - Skolenes arbeid med individuelle opplæringsplaner må være i samsvar med opplæringsloven 5-1 og 5-5. - Skolenes individuelle underveisvurderinger må bidrar til at elevene får realisert sine muligheter til å nå målene for opplæringen, jf. opplæringsloven 5-5 og forskrift til opplæringsloven 3-1, 3-2, 3-11, 3-12 og 3-13. - Skolene må sikre at den enkelte elevs utbytte av opplæringen blir systematisk vurdert og fulgt opp, jf. opplæringsloven 1-3, 5-1, 5-4 og 5-5 og forskrift til opplæringsloven 3-11. - Skolene må sikre at elever som ikke har norsk eller samisk som morsmål, får vurdert sitt behov for særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven 2-8. Skolebasert vurdering - Skolene må jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i Læreplanverket for Kunnskapsløftet, jf. forskrift til opplæringsloven 2-1. 1 http://www.udir.no/regelverk/regelverk/tilsyn/#felles-nasjonalt-tilsyn 6
3.2 Rettslige krav til et forsvarlig system Kommunen (skoleeier) skal ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i opplæringsloven med forskrift blir oppfylt. Videre skal skoleeier ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene. Dette følger av opplæringsloven 13-10. Systemets utforming og omfang kan skoleeier bestemme på bakgrunn av lokale forhold, egne risikovurderinger og skoleeiers og skolenes organisering. For at et system skal være forsvarlig, må det være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lov og forskrift. Systemet må også sikre at det blir satt i gang tiltak som er tilstrekkelige til å rette opp i slike forhold. Nedenfor har vi konkretisert kravene som skoleeier må oppfylle, for at systemet skal være forsvarlig i samsvar med opplæringsloven 13-10. Skoleeier må skaffe seg informasjon Skoleeier må sørge for å ha oppdatert kunnskap om skolenes praksis slik at skoleeier kan vurdere om skolene oppfyller kravene i opplæringsloven med forskrifter. Informasjonen som blir innhentet, må være relevant og dekkende for kravene i regelverket på det området som skal vurderes. Skoleeier må vurdere skolenes praksis opp mot regelverket Skoleeier må bruke informasjonen de innhenter om skolenes praksis, til å vurdere om praksisen er i samsvar med opplæringsloven med forskrift. Skoleeier må vite hvilke krav regelverket stiller på ulike områder, og må ha en riktig forståelse av kravene. Dette betyr at skoleeier må skaffe seg tilstrekkelig regelverkskompetanse. Skoleeier må sørge for varige endringer når praksis bryter med regelverket Skoleeier må sette i verk egnede tiltak for å rette opp skolenes praksis når praksis ikke er i samsvar med regelverket. For at tiltak skal være egnet og gi varig endring, må de være innrettet slik at de bidrar til at bruddet ikke skjer på nytt. En årsak til brudd på regelverket kan være at skolene ikke har tilstrekkelig kunnskap om regelverket. En annen årsak kan være at de mangler kompetanse i å anvende regelverket i skolehverdagen. Skoleeier må i slike tilfeller vurdere og eventuelt iverksette tiltak for å øke kunnskapen eller å øke kompetansen. Videre må skoleeier følge opp at tiltakene faktisk fører til at skolene endrer praksis i samsvar med kravene i regelverket, slik at endringene blir reelle og varige. Dette betyr at skoleeier både må hente inn informasjon om at tiltak blir iverksatt, og at de virker i samsvar med intensjonen. Skoleeier må følge opp helt til skolenes praksis på det gjeldende området er blitt i samsvar med opplæringsloven med forskrifter. Skoleeier må innhente tilstrekkelig informasjon ofte nok til å vurdere og følge opp praksis Skoleeier må innhente nok informasjon til på en forsvarlig måte å kunne vurdere om skolenes praksis er i samsvar med regelverket. Videre må skoleeier også innhente nok informasjon til å kunne følge opp at tiltakene har gitt reelle endringer. Hva som er tilstrekkelig informasjon, vil avhenge av hvilke funn skoleeier gjør i de ulike faser av informasjonsinnhentingen. Dette krever at skoleeier har et minimum av informasjon fra alle områder som er regulert av regelverket. Dersom innhentet informasjon indikerer at 7
praksis ikke er i samsvar med regelverket, må skoleeier skaffe seg mer informasjon for å få avklart dette. Skoleeier må jevnlig innhente og vurdere informasjon om praksis. For å ha et effektivt system som er treffsikkert og innhenter tilstrekkelig informasjon ofte nok, må skoleeier foreta gode vurderinger av risiko. Områder der skoleeier tidligere har sett at det har vært brudd på regelverket, kan indikere høy risiko. Det samme gjelder områder der skoleeier har utarbeidet få retningslinjer for skolenes praksis, eller har hatt få tiltak for å øke kompetansen i forståelse og bruk av regelverket. Skoleeier må også i sine vurderinger legge stor vekt på kontroll av områder der manglende etterlevelse av regelverket kan få store konsekvenser for elevene. Basert på slike avveininger av sannsynlighet og konsekvens må skoleeier ta stilling til hvor ofte og hvor omfattende skoleeier skal kontrollere skolenes praksis på ulike områder. Dersom brudd på regelverket foregår over lang tid uten å bli avdekket og fulgt opp av skoleeier, vil ikke skoleeiers risikovurderinger og system være forsvarlig. Å ha et system betyr at skoleeier må arbeide systematisk og kunne dokumentere og begrunne de valg og prioriteringer som skoleeier har gjort. 3.3 Fylkesmannens undersøkelser Det fremkommer av egenvurderingene og dokumentasjon fra Fredrikstad kommune at en eller flere konsulenter i fagetaten har et særskilt ansvar for de ulike områdene i opplæringsloven med forskrifter. Konsulentene skal informere og veilede skolene innenfor sine ansvarsområder. Hver skole er tildelt en primærkontakt som skal følge opp skolene generelt innenfor opplæringsområdet. Det fremkommer av intervjuer, egenvurderingene og dokumentasjon at kommunen deltar i flere satsinger og utviklingsprosjekter der kommunen anser at det er behov for eller nyttig med ekstra inspirasjon og drahjelp utenfra. Dokumentasjon og egenvurderingene viser at kommunen har utarbeidet kommunale maler for vedtak, skjemaer, rutiner og veiledninger på flere sentrale områder. Hvordan skoleeier innhenter informasjon om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering. Kommunen sier i egenvurderingen at noe informasjonen innhentes løpende i arbeidet som fagsjefen og hennes stab (de ordinære stabs- og støtteoppgavene) utfører, mens annen informasjon innhentes i samsvar med bestemte målepunkter i et slags tidsmessig system (årshjul). Fredrikstad kommune har lagt frem dokumentasjon som viser at kommunen blant annet innhenter dokumentasjon i forkant av skolebesøkene. Dokumentasjonen er da knyttet til temaet for skolebesøket. Det er skolenes primærkontakt som gjennomfører skolebesøkene. Kommunen bruker også resultatene fra felles kartlegginger og undersøkelser som resultater i PAS, Skoleporten, GSI, Conexus Engage og Conexus Insight. Conexus Engage (tidligere kalt VOKAL) er et nettbasert verktøy (for lærere og skoleledere) som samler inn data om den enkelte elev fra kartleggingsprøver, standardiserte vurderinger og dybdelæring. Data blir organisert og presentert visuelt for å hjelpe lærere med å 8
gruppere elevene. Conexus Engage sporer elevprogresjon i grunnleggende ferdigheter og de forskjellige skolefagene. Conexus Insight (tidligere kalt PULS) er et nettbasert utviklingsverktøy for analysering av læring (for skoleledere og skoleeier). Utdanningsdata fra forskjellige kilder blir sammenstilt gjennom innsamling og analysert, og resultatene blir så organisert i visuelle dashboards. Data samles inn fra prøveresultater, kartleggingsverktøy, elev-undersøkelser, undervisningsvurdering, nøkkelkompetanse, sosiale og demografiske data fra regionen, og normative data fra forskningsmiljøer og utdanningsmyndigheter. Det fremkommer av intervjuene at Fredrikstad har utviklet systemene sammen med Conexus. Det fremkommer av egenvurderingene at når det foreligger resultater på felles kartlegginger og undersøkelser (Eks.: resultater i PAS, Skoleporten, GSI, Conexus Engage og Insight), kommer fagstaben sammen for å gjennomgå resultater på detalj- og aggregert nivå og gjør vurderinger ut i fra dette om hvorvidt og hvordan dette skal følges opp. Årsrapporten og Selvangivelsen fra skolene er andre eksempler på stoppunkter i det systematiske vurderingsarbeidet i forhold til elevenes utbytte av opplæringen Kommunen sier videre at henvendelser til skoleeier fra skolene, foreldre og PP-tjenesten gir nyttig informasjon og innspill. Det gir oversikt og innsikt i skolenes forvaltningspraksis og kompetanse på ulike områder samt godt grunnlag for å vurdere om de må være tettere på i oppfølgingen av enkeltskoler eller i enkeltsaker. To ganger årlig gjennomfører kommunen skolebesøk på halvparten av kommunens skoler. Høstens besøk fokuserer på skolenes forvaltningspraksis og -kompetanse. Vårens besøk har fokus på kvalitetsdialog og skal støtte skolene i arbeidet med vurderings- og utviklingsarbeidet (skolebasert) Det fremkommer av dokumentet Skolebesøk 2015 Eksempel på prosess i Fredrikstad kommune at Skolebesøkene er en del av skoleeiers forsvarlige system. Av dokumentet Skolebesøk høsten 2015 fremkommer det at temaene for skolebesøkene er forvaltningsrettslige prinsipper, opplæringsloven kap 9A, 2-10 om bortvisning og 2-11 om permisjon fra den pliktige opplæringen. Under begge de siste skolebesøkene har særskilt språkopplæring fått et spesielt fokus de siste årene. Dokumentasjon viser at skolebesøkene for våren 2016 dialog-/utviklingsbesøk omhandlet opplæringsloven kap 9A skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø og 1-3 om tilpasset opplæring. Det fremkommer av Kontrollskjema for skolebesøk høsten 2016 at temaene for kontrollen var skolenes forvaltningskompetanse, opplæringsloven 2-8 om særskilt språkopplæring og 5-1 om spesialundervisning. Det er lagt frem dokumentasjon av skolenes Selvangivelsesrapport. Selvangivelsen tar for seg mange av områdene i opplæringsloven med forskrifter, inkludert de områdene i regelverket som dette tilsynet omhandler. Selvangivelsen fra skolene oversendes skoleeier. Det fremkom av intervjuene at Selvangivelsen er under omarbeiding med tanke på et nytt system. Kommunen har i etterkant oversendt den reviderte Selvangivelsen. I egenvurderingen fra kommunen fremkom det at skolenes arbeid med opplæringen i fag hadde fokus under tidligere års skolebesøk, men at det i de siste årene ikke har vært særlig systematisk innhenting av informasjon på dette området fra skoleeiers side. 9
Kommunen sier imidlertid at de på bakgrunn av Fylkesmannens tilsyn nå har lagt dette inn i sine rutiner igjen. Av intervjuene fremkom det at læreplanene hadde mye fokus i starten av KL06, og at det nok er et forbedringspotensiale på dette området. Fredrikstad kommune ønsker å finne en tilnærming til et felles oppsett, men dette arbeidet har blitt nedprioritert med tanke på nye læreplaner. Fra tilsynet med skolene fremkom det at kommunen har etablert et avvikssystem der skolene kan rapportere inn avvik fra regelverket. Det fremkommer at rapportering av avvik fra lærere oppleves som en form for varsling, noe som sees på som svært alvorlig. Det er derfor en oppfatning av at å varsle avvik på opplæringsområdet ikke fungerer så godt og at det er lite avvik å melde, selv om det skulle være behov for det. Kommunen informerer om at skolenes arbeid med opplæringen i fag kommer til å være i fokus under kvalitetsdialogen på skolebesøkene våren 2017. Området vil også inngå som en del i Selvangivelsen fra og med våren 2017. De vil også vurdere om det skal inngå en form for redegjørelse eller innrapportering på årsrapport og virksomhetsplan eller om det er behov for å gjøre skolenes planer tilgjengelig for skoleeiernivået. Hvordan bruker skoleeier informasjonen for å vurdere om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og den skolebaserte vurderingen er i samsvar med regelverket Det fremkommer av dokumentasjon at Fredrikstad kommune har utarbeidet et rammeverk som skal danne grunnlaget for oppfølging, dokumentasjon og utvikling av kvaliteten i skolene i Fredrikstad kommune System for kvalitetsvurdering av grunnopplæringen (KVALIF). Rammeverket inneholder; en oversikt over ulike styringsdokumenter, verktøy for å vurdere om opplæringsloven med forskrifter følges, verktøy for å vurdere kvaliteten på opplæringen, formålet med de ulike verktøyene, rapportering og oppfølging. Dokumentet ble sist oppdatert i 2014. I punktet verktøy for å vurdere om opplæringsloven følges vises det til at sjekkliste skal bli gjennomgått og fulgt opp og det skal utarbeides rutiner for konkrete oppgaver. Punktet verktøy for å vurdere kvaliteten på opplæringa inneholder skolebasert vurdering, verktøy for å vurdere læringsmiljø, verktøy for å vurdere læringsutbytte, skolebesøk og tilstandsrapport. Kommunen sier i egenvurderingene at under skolebesøkene, og da spesielt på våren med kvalitetsdialog, er den skolebaserte vurderingen et utgangspunkt for samtalen. Skolene er i henhold til KVALIF pålagt å gjennomføre Ståstedsanalysen hvert tredje år. Analysen skal gjøres tilgjengelig for skoleeier. Det er også utarbeidet prosedyrer til enkelte områder i KVALIF som gir føringer for deler av den skolebaserte vurderingen knyttet til sentralt gitte undersøkelser og kartlegginger. Kommunen kan beslutte å følge opp enkeltskoler eller flere skoler tettere enn normalt dersom det vurderes nødvendig ut i fra resultater som skoleeier har tilgang på. Det stilles da krav til at skolene skal redegjøre for sine prosesser knyttet til den skolebaserte vurderingen og planlagte eller igangsatte tiltak. Dersom en skole skulle velge å fokusere på områder eller tiltak som ikke åpenlyst hører inn under de kommunale føringene, vil det være forventet at skolen i sin virksomhetsplan og i møter med fagsjefen begrunner dette i funn fra den skolebaserte vurderingen. Det fremkommer av egenvurderingen fra kommunen at dokumentasjonen som mottas i forkant av skolebesøkene, gjennomgås av skolens primærkontakt og fagstaben i 10
kommunen. Kommune vurderer og avgjør eventuelle avvik fra regelverket og fastslår hvilke spørsmål om områder de må gå videre med i skolebesøket. Selve skolebesøket gir ytterligere informasjon og etter gjennomført besøk, sender skolen inn en evaluering av skolebesøket med en oppsummering av innhold, funn og forslag til endring. Kommunen har lagt frem malen som benyttes i disse evalueringene. Skolens primærkontakt oppsummerer resultatet og tar det med videre i møte med fagstaben for vurdering av eventuell videre oppfølging av skolen. I intervjuene fremkommer det at tidligere skolebesøk i stor grad har tatt utgangspunkt i de ulike satsningsområdene som kommunen og skolene arbeider med. Dette har imidlertid blitt endret de siste årene for mer å kontrollere de oppgavene som er regulert i regelverket. Gjennom intervjuene fremkommer det at det er skolebesøkene som er grunnstammen i kontroll og dialog med skolene. Informasjon som innhentes ved skolebesøkene benyttes under det enkelte skolebesøk, det benyttes for å vurdere trender eller nye områder å sette fokus på eller vurdere om det er andre skoler som skal besøkes Intervjuene viser at skolebesøkene har hatt både kvalitetsutvikling og kontroll som tema og at erfaringen viste at det i praksis ble vanskelig å skille de to elementene. Fra og med 2016 besluttet derfor kommunen å skille kvalitetsutviklingen og kontrollen i to ulike besøk. Kommunen har lagt frem dokumentasjon på to gjennomførte kontrollbesøk og to gjennomførte dialogbesøk i 2016. Begge besøksformene viser til regelverkets bestemmelser på området. Det foreligger også et kontrollskjema for skolebesøket høsten 2016. I intervjuene kommer det frem at kommunen jobber med å revidere sitt forsvarlige system. Tanken er at alle rapporteringer og innhenting av data skal henge sammen, slik at det ikke er nødvendig å rapportere det samme flere ganger. System for kvalitetsvurdering av grunnopplæringen (KVALIF) er under revidering, og det kommer frem av intervjuene at kommunen har avventet ferdigstilling av denne revidering for å se den i sammenheng med resultatet fra tilsynet. Kommunen har i ettertid oversendt revidert System for kvalitetsvurdering av grunnskolene i Fredrikstad kommune KVALIF 2017 2020. Dokumentasjonen viser at kommunen har utarbeidet et system som er delt i to hovedområder: Kvalitet på forvaltningen og kvalitet på opplæringen. Planen viser hvordan skoleeier og skolene skal vurdere og følge opp disse to områdene. Hvordan bruker skoleeier vurderingene av praksis til å sørge for at skolene retter forhold som ikke er i samsvar med regelverket Det fremkommer av egenvurderingene og intervjuene at når primærkontakten i samarbeid med fagstaben har vurdert skolens evaluering av skolebesøket og de eventuelle forslag til endring dersom det er avvik, så får skolen en tilbakemelding på status. En evaluering fra skolebesøkene formidles deretter til samtlige virksomhetsledere i kommunen. Kommunen formidler videre i egenvurderingene at etterarbeidet med skolebesøkene viser hvordan skoleeier bruker vurderingene for å sørge for at skolene får en praksis som er i samsvar med regelverket. For involverte enkeltskoler kan det komme til uttrykk gjennom klare forventninger (pålegg) om å rette opp evt. praksis og hvor kommunen også kan be om tilbakemelding når forholdene er rettet. 11
Det arrangeres også egne regelverksamlinger eller prosessmøter på utvalgte områder ved behov. På disse møtene har fagstaben gjennomgang av evt. endringer, forståelse/ tolkning og forvaltning av regelverket bl.a. på kapittel 3 i forskrift til opplæringsloven. Med prosessmøter menes her lærende møter hvor deltakerne møter forberedt til refleksjon og drøfting rundt spesielle temaer eller case hentet fra praksisfeltet. Møtene har en fast struktur og munner ut i en oppsummering: Konklusjon, forslag til løsning og beslutning om veien videre. Kommunen mener at dette gir virksomhetene et eieforhold til innhold og løsning, noe som igjen øker sjanse for å oppnå en endring av praksis. Medvirkning/medskaping gjør at deltakerne får et eierforhold til tiltak og løsninger. Hvordan følger skoleeier opp at skolene har endret sin praksis slik at den er i samsvar med regelverket? I egenvurderingen står det at kommunen mener at etterarbeidet med skolebesøkene viser hvordan skoleeier bruker vurderingen for å sørge for at skolene får en praksis som er i samsvar med regelverket. For involverte enkeltskoler kan det komme til uttrykk gjennom klare forventninger (pålegg) om å rette opp evt. praksis og hvor kommunen også kan be om tilbakemelding når forholdene er rettet. Ved skolebesøkene avtaler kommunen konkrete forhold med skolen som skal følges opp videre både løpende og ved neste skolebesøk. Det fremkommer av dokumentasjon at skolene etter dialog-/utviklingsbesøkene følger opp besøket med en evaluering av formen og innholdet i møtet. Evalueringen sendes til kommunen som følger opp denne videre, blant annet i kontrollbesøkene på høsten. Hvordan sikrer skoleeier tilstrekkelig informasjon, ofte nok til å vurdere og følge opp skoler som ikke sørger for at arbeidet med elevenes utbytte av opplæringen og den skolebaserte vurderingen er i tråd med regelverket. I egenvurderingene fra kommunen fremkommer det at for skoler som ikke har skolebesøk, kan funn fra skoler som har hatt skolebesøk medføre at risikovurderingen tilsier at tiltak må iverksettes og det kan resultere i nye regelverkssamlinger eller prosessmøter. Noen ganger kan samtlige skoler måtte avgi en redegjørelse for sin praksis på et gitt område, slik at kommunen kan vurdere om området er i samsvar med regelverket. Kommunen har oversendt mal for tilbakemelding på skolebesøk. Primærkontaktene og konsulenter med ansvar for relevante områder kan også beslutte å følge opp enkeltskoler eller flere skoler tettere enn normalt i forhold som er kompliserte, som er gjentakende eller som strekker seg ut i tid. Da kan konsulentene støtte opp og veilede skoleledelsen fram til ny praksis er etablert og kan forvaltes av skolen alene. Det fremkommer av intervjuene at skolebasert vurdering som tema ikke har vært eksplisitt uttrykt på samlinger med skolene. Skolebasert vurdering vil bli lagt til grunn på samlinger våren 2017, først som tema på utviklingsbesøkene og deretter som tema på kontrollbesøkene høsten 2017. Vårens skolebesøk vil dermed omhandle skolebasert vurdering og elevenes utbytte av opplæringen. 12
3.4 Fylkesmannens vurderinger Ved at kommunen utarbeider felles kommunale maler for vedtak, skjemaer, rutiner og veiledninger på flere sentrale områder, så legger kommunen til rette for at regelverket kan følges. Dette forutsetter at malene, rutinene og så videre er i tråd med regelverket. Et system må derfor også kontrollere at felles kommunale rutiner og maler er i tråd med regelverket og at rutinene, malene brukes i praksis. Fredrikstad kommune har gjennomført egenvurderinger også på forvaltningskompetanse. Kommunen har også sendt inn dokumentasjon på rutiner og maler for spesialundervisning. Vi har ikke vurdert forvaltningskompetansen til kommunen, da dette ikke er en del av dette tilsynet. Fredrikstad kommune har informert om at utviklingen av skolebesøkene blant annet bygger på utfordringene i det å skille kvalitetsoppfølging og kontroll av regelverksetterlevelse. Vi er enig i at det kan være utfordringer på dette området. Opplæringsloven og forskriftene er utarbeidet for å sikre kvalitet i opplæringen, det vil derfor være unaturlig at det ikke går et skille mellom oppfølging av kvalitet og oppfølging av regelverksetterlevelse. Det vil imidlertid være et skille mellom hva som er en kontrollhandling og hva som ikke er det, for eksempel utviklingsarbeid. Det er vår vurdering at Fredrikstad kommune klarer å ivareta dette skillet gjennom å tydeliggjøre at kontrollen gjennomføres i skolebesøk på høsten og kvalitetsutviklingen gjennomføres i dialogbesøkene på våren. Det er de samme skolene som får besøk vår og høst det enkelte skoleår. Selvangivelsesrapporten er et dokument der skolen skal gjøre en egenvurdering av arbeidet med de ulike områdene i regelverket. Det er vår vurdering at dette er et verktøy som på noen områder kan fungere som en del av skoleeiers forsvarlige system, men på andre områder er det for generelt til at det er egnet til å vurdere lovlighet. Selvangivelsen er et egnet verktøy som grunnlag for en risikovurdering av hvilke skoler og hvilke områder som skoleeier må inkludere i sin vurdering av lovlighet i neste periode. Kommunen har i løpet av tilsynet revidert Selvangivelsen. Revisjonen har etter vår vurdering medført at spørsmålene som skal besvares har blitt mer presise og riktige i forhold til regelverkets forståelse. Det medfører at den nå er et egnet verktøy som en del av skoleeiers forsvarlige system. Det fremkommer i tilsynet med skolene og dokumentasjon fra skolen at det er etablert et system for å melde avvik dersom skolene ser at det er områder som ikke er i henhold til regelverket. Vi ser gjennom tilsynet at det oppleves som utfordrende å bruke avviksmeldinger knyttet til kvaliteten på opplæringen. Det er vår vurdering at bruk av avviksmeldinger når det gjelder kvalitetsvurderinger er svært utfordrende. Det forutsetter at alle ledd har en god forståelse av regelverket og at det er etablert en enighet om hva som skal vurderes som tilstrekkelig for å kunne si at regelverket er oppfylt eller ikke og det forutsetter at det er et internmiljø som kan akseptere avviksmeldinger. Avviksmeldinger knyttet til kvaliteten på opplæringen oppleves av mange som å varsle eller å «sladre» på kolleger eller ledelsen. Vurdering for læring har blant annet vært et av satsningsområdene til kommunen de siste årene. Vårt tilsyn med skolene i Fredrikstadsarbeid arbeid med elevenes utbytte av opplæringen gjorde et utvalg av fag i tilsynet. To av de valgte fagene var fag som ikke har vært en del av Vurdering for læring arbeidet. Vurdering for læring har vært en 13
satsning som ivaretar kravet til individuell vurdering i forskrift til opplæringsloven kap 3. Vi har gjennom tilsynet avdekket at fag som ikke har vært en del av den kommunale satsingen på området, på flere områder heller ikke fulgte forskriftens kap 3. Dette var blant annet et av grunnlagene i risikovurderingen som medførte at tilsynet ble utvidet med skoleeiers forsvarlige system. Tilsynet med skolene viste også at det var ulikt hvordan kravet til en skolebasert vurdering var å forstå. I egenvurderingene fra kommunen vises det blant annet til at skolene har krav på seg til å gjennomføre ståstedsanalysen hvert tredje år. Det fremkommer imidlertid av tilsynet at ståstedsanalysen ikke alltid blir fulgt opp i etterkant. Det er vår vurdering at kommunens kvalitetssystem ikke var med på å klargjøre for skolen hva skolebasert vurdering omhandler. Det er heller ikke tilstrekkelig å gjennomføre skolebasert vurdering hvert tredje år, kun basert på ståstedsanalysen. Vi viser i den sammenheng til veilederen fra Utdanningsdirektoratet som ble utarbeidet i forkant av det felles nasjonale tilsynet og til tilsynsrapportene til skolene. Der fremkommer det at den skolebaserte vurderingen skal gjennomføres systematisk og at målet med den skolebaserte vurderingen er å gjøre endringer dersom det er behov for det slik at eleven i kan nå målene for opplæringen. Det er derfor vår vurdering at verktøy for å vurdere elevenes læringsutbytte er en del av den skolebaserte vurderingen. Etter vår vurdering så kom det ikke klart frem av KVALIF hvordan skoleeiers forsvarlige system hang sammen. Det var imidlertid elementer av systemet under flere forskjellige punkt. Punkt 3 viste til en sjekkliste som skal gjennomgås og en etablering av rutiner for ulike oppgaver. I punkt 4.4 fremkom det at opplæringsloven 13-10 vil være sentral i skolebesøkene. Punkt 4.1 omhandlet skolebasert vurdering og 4.3 vurdering av elevenes læringsutbytte, vi presiserer her at målet med den skolebaserte vurderingen er å utvikle skolens slik at elevene i større grad kan nå målene i læreplanverket. Kommunen var imidlertid underveis med å redigere sitt forsvarlige system. Revisjonen er ferdigstilt i løpet av tilsynet og viser et system med helhet og sammenheng som vi mener kan være egnet til å vurdere og å følge opp om regelverket etterleves på opplæringsområdet. Etter vårt syn så er den formen som skolebesøkene i Fredrikstad kommune har fått det siste året, egnet til å avdekke områder som ikke er i henhold til regelverket. Skolebesøkene tar utgangspunkt i regelverket, både når det gjelder kontrolldelen og dialogdelen. Sjekklisten for kontrollbesøket i 2016 viser hvilke områder som er vurdert på de utvalgte skolene. Dokumentasjonen som kommunen har valgt å sende inn i forbindelse med tilsynet viser imidlertid at de områdene i regelverket som vårt tilsyn omhandler ikke har vært ivaretatt i tilstrekkelig grad. Dette har imidlertid kommunen selv også kommet frem til. Kommunen har revidert sitt system og har sendt inn dokumentasjon som viser de endringene som er foretatt. Det er nå vår vurdering at Fredrikstad har etablert et forsvarlig system for å vurdere om regelverket etterleves på flere området. Vi ser at kommunen er tett på skolene og følger opp på de områdene som fremkommer som risikoområder. Det er vår vurdering at regelverksforståelsen på området skolebasert vurdering kan ha medført at dette ikke er et område som har blitt fulgt opp godt nok gjennom kommunens forsvarlige system, men at de endringer som kommunen nå har gjennomført, medfører at dette nå er rettet opp. Fredrikstad kommune har benyttet tilsynet, både med skolene og kommunen, til å revidere sitt forsvarlige system. Vi mener at systemet nå fremstår som en helhet og med 14
sammenhengene mellom de ulike områdene. Kommunen har lagt planer for skolebesøkene 2017, dialog/utviklingsbesøkene for våren og for kontrollbesøkene høsten 2017. Dokumentasjon viser at skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering vil være temaene. Som tidligere nevnt er det vår vurdering at kommunen har etablert et system for å vurdere og å følge opp om kravene i opplæringsloven med forskrifter følges, men systemet var noe misvisende når det gjaldt forståelsen av skolebasert vurdering sett i forhold til vurderingen av elevenes læringsutbytte. Kommunen kunne ikke vise til at det var gjennomført kontroll på de to områdene som tilsynet omhandlet. Når kommunen nå har revidert sitt system for vurdering og oppfølging av kravene i opplæringsloven med forskrifter og planene for skolebesøk og oppfølging av skolene inneværende år, er det vår vurdering at systemet nå fremstår som mer helhetlig, slik at det er enklere for skolene å se sammenhengen mellom de ulike områdene innen kvalitetsvurderingen av opplæringen. Det er vår vurdering at dokumentasjonen som kommunen har sendt inn sannsynliggjør at forholdene er rettet underveis, og at kommunen nå har etablert et system som er egnet til å vurdere og følge opp om kravene til skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering er i henhold til regelverket. 3.5 Fylkesmannens konklusjon Fredrikstad kommune har etablert et system for å vurdere og følge opp om skolenes arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og den skolebaserte vurderingen gjennomføres i henhold til regelverkets bestemmelser. 4. Avslutning Tilsynet er avsluttet med denne endelige rapporten. Tilsynsleder revisor Unn Elisabeth West Kjell-Olaf Richardsen 15
Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Mottatt 01.02.2017 1. Kommunes egenvurdering - RefLex 2. Administrative fullmakter 3. BESKRIVELSE AV VERKTØY OMTALT I EGENVURDERINGEN 4. Elevundersøkelsen 5. Enkeltvedtak om språkopplæring for elever fra språklige minoriteter 6. Evaluering av spesialundervisning 7. Fagdag rundt minoritetsspråklige elever 8. Fremdriftsplan VfL 9. Gjentatt melding til PP-Tjenesten 10. Illustrasjon Argus 11. Kartleggingsprøver 1. - 3. trinn 12. Kontrollskjema for et aktuelt lovområde 13. KVALIF - System for kvalitetsvurdering av grunnopplæringen 2014-2016 14. Nasjonale prøver 5. og 8. trinn. Lesing, engelsk og regning 15. Organisasjonskart A3 16. Prosess - vurdering for læring 17. Prosess i tre deler med ungdomstrinnet 18. Prosessdokument skolebesøk høsten 2016 19. Prosesseksempel fra Conexus Insight - Vurdering for læring 20. Rapport- og vurderingsskjema særskilt språkopplæring 21. Referat, jf. Underveisvurdering forskrift til oppll. 3-11 22. Registreringsskjema for minoritetsspråklige elever med kort botid 23. Rutine for samarbeid mellom tospråklige lærere og hjemmeskolen 24. Saksgang ved melding til Pedagogisk 25. Seksjon Utdanning og oppvekst 26. Skjema for tilbakemelding etter skolebesøkene 27. Skjema for tilbakemelding på selvangivelse og årsrapport 28. Skolebesøk - evaluering skoleetaten 29. Skolebesøksprosesser 30. SKOLEEIERS VURDERING 31. Skolens satsningsområder 2014-2017 32. UO årsrapport 2016 _mal skoleetaten 33. Vedtaksmal spesialundervisning 34. Vedtaksmal særskilt språkopplæring 35. ÅRSHJUL SKOLEBESØK 36. Årshjul spesialundervisning Mottatt 09.02.2017 37. OPPGAVEFORDELING I SKOLEETATEN 38. Referat fra Manstad skole 39. Prosessdokument Haugeåsen ungdomsskole våren 2016 40. Referat Haugeåsen 41. Prosessdokument Manstad 42. Følgeskriv skolebesøk 43. Evaluering fra fagetaten presentert for hele skoleledergruppa etter kontrollbesøket høsten 2015 16
Mottatt 10.02.2017 44. Prosessdokument Rekustad skole høsten 2016 45. Referat fra Rekustad skole høsten 2016 46. Prosessdokument Trosvik skole høsten 2016 47. Referat fra Trosvik skole høsten 2016 48. Selvangivelsesmal MOTTATT 23.02.2017 49. Prosessdokument for skolebesøkene våren 2017 50. Prosessdokument for skolebesøk høsten 2017 51. Revidert selvangivelsesrapport 52. Revidert system for kvalitetsvurdering av grunnskolene System for kvalitetsvurdering og oppfølging av skolene i Fredrikstad kommune KVALIF 2017 2020. Det ble gjennomført stedlig tilsyn 10.02.2017. Det ble avholdt intervjuer med: 2 representanter for skoleeier 17