Til nav.regionalisering@nav.no Deres ref: 17/2171 av 20.03.2017 Tromsø, 28. april 2017 Høringssvar Fremtidig regional struktur i Arbeids- og tjenestelinjen i NAV Vi oversender herved uttalelse fra Unio som tillitsvalgtes organisasjon i sentralt MBA, som er definert som egen høringsinstans. Høringen er basert på innspill fra våre Uniomedlemmer. Har for øvrig avklart med Arbeids- og tjenestedirektør Kjell Hugvik at dette høringssvaret vil blir mottatt og godtatt i det videre arbeidet mot regionaliseringen. Unio Hovedorganisasjon for universitets- og høyskoleutdannede som egen høringsinstans har sendt inn sitt svar. Med vennlig hilsen Perly Paulsen (s) Seentralt Hovedtillitsvalgt og leder for i Arbeid- og velferdsetaten Mob. 90140048 1
1. Regioninndelingen Hvilke kommentarer har dere til forslaget om inndelingen i regioner? Hovedtillitsvalgte i Unio støtter intensjonen om å rasjonalisere organisasjonsstrukturen ved å endre dagens fylkesorganisering til en regionstruktur. Vi mener regionalisering vil kunne bidra til å redusere administrative kostnader. Det kan frigjøres kompetanse og arbeidskraft for å møte brukere som er lengst unna arbeidsmarkedet. Det er mulig for NAV å fungere effektivt med en regionstruktur som avviker fra den politiske og administrative regioninndelingen. Som hovedregel bør NAVs regioninndeling følge de nye administrative og politiske regionene. Å ha en egen regioninndeling for NAV vil kunne medføre at samhandling, samarbeid og koordinering med andre statlige, kommunale og fylkeskommunale organer, organisasjoner, samarbeidsparter med videre kan bli mer komplisert og ressurskrevende å få til. 2. Frigjøring/omfordeling av ressurser til en norm på 20:80 I dag brukes 24 % av budsjettet på fylkesnivået og 76 % til NAV-kontorene. Hvordan oppleves en dreining fra 24:76 til en norm på 20:80 hvor minst 80 % av budsjettet skal anvendes på NAV-kontor? Vi mener at ressurser i denne sammenhengen må forstås som en balansert kombinasjon av arbeidsinnsats, kompetanse og dessuten finansielle og materielle innsatsfaktorer. Som en del av satsningen på «arbeid først», mener vi at en ressursoverføring til NAV-kontorene kan være et viktig og riktig virkemiddel. Ressursbruken på styrings- og administrasjonsprosessene bør holdes på det lavest forsvarlige nivå. Fordelingsnormen på 20:80 er et godt utgangspunkt. Men det bør gjøres fortløpende vurderinger av om denne nøkkelen er tilstrekkelig og hensiktsmessig. Fordelingsnøkkelen bør angi retning om fordeling av ressurser, men ikke være et mål i seg selv. Hovedpoenget må være å kanalisere størst mulig andel av ressursene til brukerrettede tjenester, og til å møte de brukere som er lengst unna arbeidsmarkedet. For å lykkes med dette, er det nødvendig å styrke innsatskraften og kompetansen i NAV-kontorene betydelig. En mulig måte å styrke NAV-kontorene med etterspurt spesialkompetanse på, kan være ved at de får rikelig anledning til å dele og benytte seg av regionalt plassert kompetanse innenfor for eksempel arbeidsrådgivning og inkluderende arbeidsliv. Dersom slik kompetanse ikke fortynnes utover på NAV-kontorene, men derimot samles i regionale kompetansesentra, vil dette nødvendigvis påvirke ressursfordelingen mellom region og NAV-kontorer. For enheter som arbeidslivssentre og arbeidsrådgivning, må det tilstrebes en organisering som på den ene siden gir størst effekt over for de respektive brukergruppene, på den andre siden gjør det mulig å beholde og videreforedle spesialkompetansen i som disse miljøene representerer. Det er ikke gitt at én modell vil være den beste for alle regioner. Men det som er viktigere enn den fysiske organiseringen av spesialkompetansen, er at kompetansen anvendes slik at alle brukergruppene våre oppfatter at vi er «ett NAV». Hvordan sikrer vi at vi får det til? En god endringsprosess må lykkes langs to hovedakser, nemlig planlegging og gjennomføring av 2
den organisatoriske endringen personalløpet Den førstnevnte aksen har man gode arbeidsprosesser for i NAV. Det må settes opp et OUprosjekt som har klart mandat og er beslutningsdyktig og handlekraftig. Vi anbefaler at det gjøres grundige analyser av hver regions særegenhet og lokale tilpasninger før det avgjøres hvilke av fylkesleddenes oppgaver som eventuelt bør overføres til NAV-kontorer. En god prosess må være åpen og inkluderende. Prosessen må være kommunisert og forstått på alle nivåer i organisasjonen. Kriteriene for beslutninger må være tydelige og omforente. Alle dokumenter må i prinsippet være tilgjengelige og åpne for innsyn med mindre personvernhensyn tilsier noe annet. Alle som berøres direkte må inviteres til å stille spørsmål og komme men innspill. Spørsmål må gis svar. Årsaken må forklares dersom forslag fra berørte medarbeider ikke tas til følge. Så langt det er mulig, bør det planlegges at personer og budsjett overføres under ett. Vi vil anbefale at regionaliseringsprosessen gjøres trinnvis og begynner med én eller to regioner slik at man kan høste erfaringer i tillegg til de erfaringene vi nå gjør i Nord- og Sør-Trøndelag. Personalløpet har vi sett bli undervurdert både i omfang og kompleksitet. Det må derfor organiseres et personalløp som planlegges og gjennomføres parallelt med planlegging og gjennomføring av den organisatoriske endringen. Viktige og nødvendige steg i personalløpet vil være oppgaveoversikt i gammel og ny enhet bemanningsplaner prinsipper for oppbemanning, rett og plikt til å følge oppgaver individuelle samtaler med nåværende leder mulighet til å fremme ønsker om ny innplassering Innplasseringssamtaler med ny leder De organisasjonstillitsvalgte og vernetjenesten er viktige lytteposter og påvirkere blant de ansatte. Tett involvering og nært samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene og vernetjenesten er en kritisk suksessfaktor. 3. Regionalisering og omfordeling av ressurser gir muligheter Det er behov for å frigjøre ressurser som i dag brukes på fylkesnivået og omfordele dem til bruk i NAV-kontorene. Hvilke positive konsekvenser vil dette gi? De positive konsekvensene vil kunne være større bredde i kompetansen ved NAV-lokal færre ledd og forenkling ut mot NAV kontorene - avbyråkratisering den som sitter nærmest utfordringen ser løsningen best 3
flere «hender» og mer tid til å møte brukerne bedre bistand til de som står lengst unna arbeidsmarkedet Hvilke negative konsekvenser ser dere? Negative konsekvenser kan blant annet bli omlæringskostnader, ettersom en vil anta at flere av medarbeiderne som i dag jobber på fylkesnivå, vil ha behov for kompetanseheving innen f.eks. metode, teknologi og brukerkontakt/-oppfølging støtten NAV-kontorene har vært vant til å få fra fylkesleddet, forsvinner Det vil bli utfordringer knyttet til å anvende, bevare og foredle kompetansen som i dag finnes i de fylkesvise spesialenhetene dersom disse opphører å eksistere som samlede kompetansemiljøer. I dag bestilles denne kompetansen ved behov fra spesialenhetene. Dersom spesialenhetenes kompetanse fortynnes ut på NAV-kontorene, er det neppe mulig at hvert enkelt NAV-kontor vil ha tilgang på all nødvendig spesialkompetanse innenfor kontorets vegger. Det kan være mer krevende å forhandle om tilgang på spesialkompetanse med et antall NAV-kontorer i regionen enn å bestille slik kompetanse fra ett sentralt ledd. Kompetansevedlikehold og fagutvikling på spesialistområdene skjer i dag i de fylkesvise fagmiljøene. Dersom kompetansen fordeles tynt utover på NAV-kontorene, vil det påløpe arbeid og mer-kostnader til å driftes regionale eller sentrale fora for erfaringsutveksling og kompetanseutvikling som kompensasjon for at miljøene. Kommentarer til målbildet? Hovedmålet for regionaliseringen bør være å kanalisere mest mulig ressurser til å styrke det faglige arbeidet der hvor NAV-medarbeider og NAV-bruker møtes. Regionskontorets rolle må rendyrkes som et støtteorgan for NAV-kontorene og - i et likeverdig partnerskap med kommunen være oppdragsgiver for NAV-leder og gjennom dette bidra til at NAV-kontoret har de nødvendige fullmakter til å løse sitt oppdrag. I tillegg bør etaten definere hvilken kompetanse som skal være i det nye regionskontoret og i NAV kontoret. 4. Roller og oppgaver på regionalt nivå Hvordan vurderer dere de roller og oppgaver som foreslås på regionalt nivå? I delrapport 2 kapittel 5.2 foreslås det roller for regionskontoret i tilknytning til styring og samhandling utvikling, omstilling og støtte samfunnsaktør oppgavedifferensierte roller i samarbeid mellom regioner Dette stiller vi oss bak. Når det gjelder styring og samhandling, mener vi at regionene må gis en viss frihet til å organisere virksomheten ut fra blant annet demografiske forhold, antall 4
NAV-kontorer, NAV-kontorenes størrelse og næringslivets struktur. Dette trenger ikke å komme i konflikt med idéen om ett NAV. Ett NAV avhenger ikke av at alle organisasjonsenheter er likt organisert, men av at de samme tilbud er tilgjengelig over alt og til rimelig lik og forutsigbar kvalitet. I de tilfeller at kompetanse spres utover, for eksempel ved at en arbeidsrådgivningsenhet splittes opp og fordeles på flere NAV-kontorer, bør det være en viss regional koordinering av rådgivningsaktiviteten. Det må også driftes et regionalt nettverk for erfaringsdeling samt fagog kompetanseutvikling. For øvrig vil vi understreke viktigheten av at det satses tilstrekkelig på utviklings- og kompetansearbeid og personalforvaltning. HR-avdelingen i direktoratet arbeider for tiden med å gjennomgå HR-funksjonen i Arbeids- og velferdsetaten, og vi bør avvente konklusjonen fra dette arbeidet før det tas beslutninger om plasseringen av HR-funksjoner. Regionnivået bør i større grad rendyrkes som et støtteorgan for NAV-kontorene, med ansvar for bl.a.: koordinering av opplæring og kompetanseutvikling innovasjon og utvikling større innkjøp/anbud, husleieavtaler mv. teknisk support (IKT) budsjettfordeling og regnskapsfunksjoner statistikk og dataleveranser til NAV-kontor og sentralt nivå I tillegg bør følgende oppgaver være regionale: innkjøp og anskaffelser på tiltaksområdet fagkoordinering koordinering av markedsarbeid ressurssenter for HR-tjenester koordinere forsinkning og innovasjonsarbeid koordinering med forsknings- og utdanningsmiljøene Av hensyn til balansert oppfølging (mellom nivå), rasjonell drift og koordinering mellom nivå, anbefaler vi en løsning med selvstendige regionskontor, men hvor en samarbeider og koordinerer med andre enheter på områder som f.eks. kompetanseutvikling. To rammebetingelser er nevnt: 1. Det skal legges mer vekt på ledelse og mindre på styring og det gis regionalt handlingsrom. Dagens målstyring i NAV gir ikke den nødvendige styringsinformasjonen og mange av indikatorene viser ikke hvilke resultater som er oppnådd, men mer omfanget av aktiviteter som er gjennomført. De viktigste resultatmålene bør være knyttet mer direkte til resultatene, for eksempel andelen brukere som går fra passivitet til aktivitet og andelen som faktisk kommer helt eller delvis i arbeid med bistand fra NAV. 5
Dersom NAV-kontoret skal oppnå styrket og nødvendig myndighet i samhandlingen med brukere og andre samarbeidsparter, må slik myndighet formelt delegeres til NAV-kontoret gjennom fullmakter og regel- og lovendringer. Dette må også gjelde over for leger og helseinstitusjoner mv.. Det må avklares hvordan intensjonen om «myndige NAV-kontor» skal balanseres mot prinsippet om likebehandling og konseptet «ett NAV». Konsekvensen av reell delegering til NAV-kontor vil være at makt må flyttes fra nasjonalt og regionalt nivå. Ved en slik delegering og ansvarliggjøring, vil det være mulig å unngå løpende styring gjennom ulike former for instruks, pålegg med videre. 2. Regionnivået skal være ett av tre organisatoriske nivåer i Arbeids- og tjenestelinjen, plassert mellom direktoratet og NAV-kontorene. Men vi mener det også er nødvendig med visse koordinerings- og støttefunksjoner på dette nivået. NAV-kontorene vil også i fremtiden være avhengig av god støtte fra overordnet myndighet både på statlig og kommunal side for å kunne operere mer autonomt enn situasjonen er i dag. Behovet for støtte vil kanskje være et annet enn det er i dag. Et av områdene som vil være av stor betydning er strukturert, enhetlig og målrettet kompetanseutvikling. Videre må det skapes rom for større grad av skjønn, og lov- og regelverket må åpne for fleksibilitet i bruken av virkemidler og ytelser. Et nytt regionnivå bør ha som viktigste oppgave å støtte opp under NAV-kontorene. Dette vil bidra til større grad av likeverdighet mellom stat og kommune. Regionen må, på samme måte som den kommunale part, forholde seg til hvilke resultater som oppnås og hvilke mål som nås. Krav og forventninger kan f.eks. nedfelles i en årlig avtale mellom NAV-leder og partnerskapet. Er det noen av rollene og oppgavene på regionalt nivå som med fordel kan legges til NAV-kontor? NAV-kontor er - og bør være - en sentral og viktig samfunnsaktør, som deltar aktivt i utviklingsarbeid og samarbeider med andre relevante samfunnsaktører, som bl.a. næringsliv og organisasjoner, kommunale og interkommunale fora med videre. Vi ser for oss at disse oppgavene med fordel kan legges til NAV-kontorene: fag- og kompetanseutvikling beslutte og organisere tiltaksaktiviteten Eureskontakt midlertidig stans av ytelser deler av HR- og økonomiarbeidet Modellen som velges for organiseringen av arbeidslivssentrene og øvrige fylkesvise spesialenheter vil nødvendigvis betydning for oppgavefordelingen mellom region og NAVkontorer. Regionalt nivås rolle som førende for ekstern informasjon mv. bør tones ned. Dette også for å styrke partnerskapets felles og likeverdige ansvarliggjøring av NAV-kontoret. Funksjoner som HR/personal, inklusive policyutvikling og samlet ansvar for rekruttering kan muligens delegeres til større NAV-kontor, som eventuelt kan bistå mindre NAV-kontor med 6
formaliteter rundt dette. HR-avdelingen i direktoratet arbeider for tiden med å gjennomgå HR-funksjonen i Arbeids- og velferdsetaten, og vi bør avvente den endelige konklusjonen fra dette arbeidet før det tas beslutninger om plasseringen av HR-funksjonen. 5. Organisering av regionale spesialenheter Hvordan vurderer dere de fire alternative forslagene til organisering av de regionale spesialenhetene? Vi vil ikke gi ubetinget støtte til noen av de foreslåtte alternativene. Det er ønskelig at det gis rom for tilpasning til de regionale forhold. Spesialenhetene har ulike primæroppgaver, henholdsvis støttefunksjon for personbrukere og selvstendig ansvarlige på systemnivå (arbeidsmarkedets arbeidsgiverside). For disse enhetene må det tilstrebes en organisering som på den ene siden gir størst effekt over for de respektive brukergruppene. På den andre siden må det finnes gode løsninger for å beholde og videreforedle spesialkompetansen i disse miljøene. Som en forberedelse til regionaliseringen, mener vi det er nødvendig at NAV-kontorene lager planer for kompetansebehov og bemanning. I disse planene bør det synliggjøres eksplisitt omfang og type de har behov for av den kompetansen som finnes i dagens spesialenheter. Slike planer vil være et nyttig verktøy når organiseringen av spesialenhetene skal planlegges. Vår foretrukne organisasjonsmodell for spesialenhetene er at de opprettes som egne kompetansemiljøer, men samlokaliseres med ett eller flere store NAV-kontor i regionen. Kontrollspennet bør avgjøre om de opprettes én eller flere enheter. Dette forutsetter at spesialenhetene rapporterer til regionadministrasjonen. Dersom kompetansen innenfor eksempelvis arbeidsrådgivning spres på mer enn ett NAV-kontor, må det opprettes et regionalt nettverk for fagutvikling og kompetansedeling. Ut i fra Arbeidslivssenterets oppdrag gjennom IA-avtalen mener vi at organisering først og fremst må understøtte å kunne levere gode IA-tjenester til arbeidsgivere. Derfor bør dette fagmiljøet holdes samlet. På den måten kan vi best foredle kompetansen og vise at samfunnsoppdraget ivaretas forsvarlig. Hvor stort handlingsrom bør den enkelte region ha til å beslutte organisering av regionale spesialenheter? Det vil være forskjeller mellom regionene. Derfor er det rimelig at de gis et visst handlingsrom til å organisere dagens fylkesvise spesialenheter ut fra regionale forhold som blant annet demografi, antall NAV-kontorer, NAV-kontorenes størrelse, næringslivets struktur og dessuten spesialenhetenes størrelse og antall mennesker som har hvilken type kompetanse. 7
6. Organisasjonskultur Hvilke tiltak bør gjøres for å styrke organisasjonskulturen og arbeidsmiljøet i forbindelse med gjennomføring av regionalisering? Fra tidligere vet vi at NAV har høyt sykefravær og relativt høyt indre konfliktnivå. En ny endringsprosess må gjennomføres på en slik måte at det ikke skapes ytterligere belastninger og konflikter. Det er viktig med en åpen og inkluderende prosess for å forebygge uheldige arbeidsmiljømessige situasjoner. Det må føres en åpen og ærlig dialog med arbeidstakerorganisasjonene både sentralt, og ikke minst lokalt. Tydelige beslutninger og god og løpende informasjon i riktig tid (jo før - dess bedre) har en tendens til å bidra til god motivasjon. Hva skal vi gjøre? Hvorfor skal vi gjøre det? Når skal vi gjøre det? Det må utarbeides realistiske handlingsplaner. Iverksettelse og gjennomføring bør skje så snart det er teknisk mulig, for å unngå den ekstra belastningen på organisasjon og medarbeidere som omorganisering medfører, og som øker proporsjonalt med den tiden det tar å få det nye regimet på plass. Det må opprettes arenaer for tett og hyppig samhandling med vernetjenesten og medbestemmelsesapparatet hos partene som skal fusjonere. 7. Risikovurdering ved implementering av nye regioner Hvilke elementer bør inngå i risikovurderingen før vedtak om nye regioner fattes? Her kan en møte en rekke utfordringer som bør inngå i risikohåndteringen. Vi vil nevne tilpasning av datasystemer budsjett på plass til rett tid intern motstand ekstern mostand urealistisk planlegging unødvendig langdryg prosess for dårlig involvering av kommuner/ks undervurdering av behovet for å involvere ansatte undervurdering av behovet for kulturbygning for lite oppmerksomhet på behov for fagutvikling/kompetansebygging manglende kompetanse ved eventuell tilføring av nye oppgaver til NAV kontor, f.eks. midlertidig stans av ytelser, fordrer forvaltningskompetanse utilstrekkelig oppmerksomhet på myndige NAV-kontorer og medarbeidere redusert produktivitet i omstillingsperioden forventning om å ta ut effektiviseringsgevinsten for tidlig omstilling koster! Det er vel også fylke(r) som allerede er en region og ikke skal reorganiseres? Her skal det antakelig kun flyttes på oppgaver og ressurser. Da kan det bli utfordrende å ta ut innsparingen på regionsleddet. 8
8. Kriterier for lokalisering Har dere synspunkter og/eller kommentarer til kriteriene (vurdering av vilkår og vekting) for beslutning om lokalisering av regionnivået? Vi oppfatter vurderingene og kriteriene i kapittel 5.2 5.3 i høringsdokumentet som grundige og utfyllende. Vi stiller oss i det store og hele bak disse. Dog vil vi understreke at etter vår oppfatning bør nærhet til arbeidsgiverne og arbeidslivsorganisasjonene veie tyngre enn nærhet til NAV-kontorer og personbrukere for de som primært arbeider på systemnivå (arbeidslivsentrene). Vi vil understreke viktigheten av å være tro mot kriteriene slik at vil ikke lar oss presse av for eksempel lokale media eller lokale politiske initiativer. 9. Andre kommentarer Har dere andre kommentarer til prosjektets anbefalinger? Organisasjonen er et verktøy for å oppnå resultater. Ser man etaten under ett, er det et stort sprik i både oppdrag, arbeidsmetodikk og organisering mellom de forskjellige deler av NAV/Arbeids- og velferdsetaten. Med en så stor organisasjon, med ulike styringslinjer og oppdrag, er det utfordrende å få til en optimal ressursutnyttelse og samhandling på tvers av enheter. Dette bidrar til brukerfrustrasjon. Selv om bl.a. forvaltning, kundesenter og NAV-kontor langt på vei forholder seg til de samme brukerne og deres saker, er kommunikasjon og samhandling på tvers fortsatt en utfordring. Utfordringene er gjerne knyttet til styringslinjer/ledelse, kommunikasjon, tekniske løsninger og avstand i arbeidsform og metodikk. Dette bør en ha i tankene når nye organisatoriske og strukturelle grep skal tas i NAV fremover. For NAV-kontoret i alle fall for større kontor - oppleves det fortsatt å være for stor avstand mellom oppgaveportefølje og ressurser. Stor arbeidsbelastning påvirker muligheten til å prioritere, planlegge og gjennomføre kompetanseheving både individuelt og som del av større opplegg. Den foreslåtte regionaliseringen vil kunne gi mulighet for forbedringer på dette området. Partnerskapet mellom stat og kommune medfører utfordringer for NAV-kontoret. Generelt er det utfordrende at det er så store sprik i det kommunale tjenesteinnholdet mellom NAVkontor. Dette vanskeliggjør enhetlig samhandling og presise styringssignaler mv. på områder som kommunen har ansvaret for. Det er også knyttet ressursfordelingsmessige utfordringer til denne modellen. Man bør ha dette med i vurderingene videre. Oppgaver som ikke er direkte relatert til arbeid, bør ut av NAV-kontorene. Eksempler på dette kan være behandling for rus- eller psykiatriske problemer, boligformidling og barnevern. 9
Vi ser klare fordeler ved at NAV-kontor har en viss størrelse. Det gir mulighet for bedre ressursutnyttelse, kompetansefordeling og enklere produksjonsplanlegging. Vi anbefaler at man i det lengste unngår å etablere fjernarbeidsplasser. Dersom det skjer må en detaljert nedstyringsplan være på plass 10