Høringssvar Fremtidig regional struktur i Arbeids- og tjenestelinjen i Nav

Transkript

1 // NOTAT Til: Arbeids- og tjenestelinjen v/utredningsprosjektet Fra: Ytelseslinjen Dato: Høringssvar Fremtidig regional struktur i Arbeids- og tjenestelinjen i Nav Den foreslåtte nye strukturen vil ha betydning for samhandlingen med ytelseslinjen. I det følgende gis høringsinnspill fra ytelseslinjen på høringspunktene etterspurt av utredningsprosjektet. Ytelseslinjen har også noen synspunkter i tillegg, blant annet basert på egen erfaring med spesialisering og omorganisering i linjen de siste årene. 1. Regioninndelingen Hvilke kommentarer har dere til forslaget om inndelingen i regioner? Regioninndeling opp mot NAV Arbeid og ytelser I forbindelse med spesialisering av ytelsesforvaltningen ble landet delt inn i ulike regioner. Hvilke fylker som inngår i den enkelte region varierer fra ytelse til ytelse. Bakgrunnen for hvorfor det er blitt slik er pålegget om at spesialiseringen ikke skulle medføre behov for store bemanningsmessige forflytninger og at bemanningen i den enkelte enhet på spesialiseringstidspunktet måtte utnyttes. Dette betyr at hver ytelse som NAV Arbeid og ytelser saksbehandler har ulike regioner, og ingen av regionene samsvarer med den foreslåtte regioninndeling i NAV Arbeid og tjenestelinjen. Ytelseslinjen mener imidlertid at dette er uproblematisk for oppgavehåndteringen i resultatområdet Arbeid og ytelser. Dette fordi IT-løsningen som lanseres av kommunereformprosjektet vil gjøre det mulig å håndtere oppgavene våre uavhengig av fylkesgrenser eller regionsgrenser. Å samhandle mot regionene mener vi det er mulig å få gode rutiner for. For øvrig ser vi at en fordel ved at saker fra en region blir YTELSESAVDELINGEN // ARBEIDS- OG VELFERDSDIREKTORATET Postadresse: Postboks 5, St. Olavs plass // 0130 OSLO Besøksadresse: Sannergat 2 // 0557 Oslo Tel: // Faks: //

2 håndtert at flere avdelinger i Nav Arbeid og ytelser, ved at dette vil gi en mulighet for enklere å avdekke ulik praksis mellom enheter i ytelsesforvaltningen. Regioninndelingen mer helhetlig Vi noterer oss at regioninndelingen som her er foreslått avviker fra regioninndelingen som ligger til behandling i Stortinget 1. Det fremgår ikke av høringsnotatet hvorfor man velger å avvike fra den regioninndelingen som ligger til behandling i Stortinget. Vi ser at det kan være flere argumenter som taler for en lik struktur eksempelvis knyttet til samhandlingen med fylkesmannsembetene. Avveiingene som er gjort burde tydeliggjøres. Vi mener imidlertid at forslaget om at Buskerud bør inngå i region sammen med Vestfold og Telemark trolig er mer hensiktsmessig enn det forslaget som ligger til behandling i Stortinget ikke minst knyttet til arbeidsmarkedet. Vi tror også det er riktig at Oslo beholdes som egen region, ut fra størrelsen og Oslo kommunes særskilte struktur. Vi stiller også spørsmål om det hadde vært fornuftig å også frigjøre seg noe fra dagens fylkesstruktur. Slik regionene er foreslått blir Agder og Møre og Romsdal små. Det kan argumenteres for at sørlige deler av Rogaland, sammen med Agder, hadde fått en mer hensiktsmessig størrelse. Tilsvarende at nordlige deler av Rogaland kunne inngå som en del av den regionen som i forslaget omfatter Hordaland og Sogn og Fjordane. På samme måte kan det argumenteres for en splitting av Møre og Romsdal. Det er også grunn til å stille spørsmål om vestre del av Akershus burde inngå som en del av Vestfold/Buskerud/Telemark eller tilknyttes Oslo ut fra hva som er naturlige arbeidsmarkeder. Når det gjelder Nord-Norge, så er det av geografiske grunner mange argumenter for å velge den modellen som er foreslått i høringsgrunnlaget. 2. Frigjøring/omfordeling av ressurser til en norm på 20:80 I dag brukes 24 % av budsjettet på fylkesnivået og 76 % til NAV-kontorene. o Hvordan oppleves en dreining fra 24:76 til en norm på 20:80 hvor minst 80 % av budsjettet skal anvendes på NAV-kontor? o Hvordan sikrer vi at vi får det til? Ved opprettelsen av NAV Forvaltning i 2013 ble det overført et betydelig antall medarbeidere og oppgaver fra fylkene til det nye resultatområdet. Dette ble gjort uten at det så vidt vi er kjent med, ble stilt noen krav til reduksjoner i fylkesadministrasjonene, noe vi mener det ville vært naturlig å gjøre. En reduksjon på rundt 16 % (dvs en reduksjon på 4 prosentpoeng fra dagens nivå) hadde vært et svært konservativt anslag på hvilke ressurser som burde kunne 1 Ref. Meld. St. 22 ( ) Nye folkevalgte regioner rolle, struktur og oppgaver. Proposisjon ventes våren 2017.

3 vært frigjort i forbindelse med dette. Vi mener den foreslåtte dreiningen burde være håndterbar. I høringsutkastet fremgår det at de budsjettmessige og organisatoriske endringene på sikt vil gi effekt. Vi vil påpeke at gevinster knyttet til de organisatoriske grepene bør tas ut med en gang altså når omorganiseringen gjennomføres. Dersom dette ikke gjøres, vil det erfaringsmessig bli vanskelig å realisere gevinstene på et senere tidspunkt fordi ressursene raskt vil bli benyttet til å dekke andre behov. Av erfaring vil ytelseslinjen advare mot midlertidige ordninger og vil anbefale at begrepet «på sikt» tas ut av saken. Dersom det siste ikke er mulig, bør man som minimum konkretisere en siste frist for når implementering skal være gjennomført eller gevinster skal være realisert. Eksempelvis var opprettelsen av fjernarbeidsplasser ifm etablering av forvaltningsenhetene i 2007/2008 ment å være midlertidig, men de eksisterer ennå. 3. Regionalisering og omfordeling av ressurser gir muligheter Det er behov for å frigjøre ressurser som i dag brukes på fylkesnivået og omfordele dem til bruk i NAV-kontorene. o Hvilke positive konsekvenser vil dette gi? o Hvilke negative konsekvenser ser dere? o Kommentarer til målbildet? Ytelseslinjen mener at oppfølging av brukere mot arbeid og aktivitet er en prioritert oppgave. Det er viktig at oppfølgingen innrettes på en mest mulig effektiv måte. Samtidig er det vesentlig å sikre en lik forståelse av intensjonene i det regelverket og de tiltakene som skal forvaltes, slik at brukerne ikke opplever en forskjellsbehandling utover det som ligger i kravet til individuell vurdering i den enkelte sak. Dersom dette siste ivaretas kan vi ikke se noen særskilte negative konsekvenser knyttet til den foreslåtte regionaliseringen og omfordelingen. Effektene som er beskrevet i målbildet kunne vært mer ambisiøse i form av hvor mye som skal omfordeles til NAV-kontorene. Selv om 125 millioner er et stort beløp samlet, utgjør det små summer når midlene skal fordeles ut på NAV-kontorene samlet. Vi har merket oss at det under punkt 5.1 oppgis «frigjøring av eiendomskostnader» som et kulepunkt knyttet til muligheten for frigjøring av ressurser knyttet til omfordelingen av midler til NAV-kontorene. Som følge av spesialiseringen overtok NAV Arbeid og ytelser eiendomslokaler rundt i hele landet, og har sett at det raskt var mulig å ta ut gevinster i form av besparelser på dette området. Vi mener også at reduserte eiendomskostnader bør være en

4 gevinst kommer i tillegg til de 125 millioner kronene som foreslås omfordelt, slik at totalbeløpet som omfordeles reelt sett bør være høyere. 4. Roller og oppgaver på regionalt nivå Hvordan vurderer dere de roller og oppgaver som foreslås på regionalt nivå? Er det noen av rollene og oppgavene på regionalt nivå som med fordel kan legges til NAV-kontor? Så vel regionene i arbeids- og tjenestelinjen og resultatområdene i etaten for øvrig må ha et selvstendig ansvar for fagområder på HR, samt på økonomi og eiendom. Direktoratet bør ha en viktig funksjon som rådgiver og bistandsaktør på særskilte kompetanseområder, men ansvaret må ligge på virksomhetsnivå. Direktoratet bør imidlertid ha en viktig rolle knyttet til å definere rammer, krav og policy på områdene. Når det gjelder det ytelsesfaglige ansvaret, mener ytelseslinjen det vil være avgjørende at det er slik funksjon i regionskontorene. Dette både for å sikre god samhandling mot andre deler av NAV, men også for å sikre at brukerne likebehandles innenfor intensjonene i lovverket. Vi vil understreke at god kvalitet for brukerne fordrer at NAV-kontorene har lik forståelse av regelverket både internt i og mellom regionene. Vi kan ikke se at det er gitt noen beskrivelse av hvordan man ser for seg at det regionale nivået skal organisere og håndtere ansvaret som de må ha for å sikre nødvendig regelverkskompetanse, lik og forsvarlig forvaltningspraksis på de overnevnte stønadsområdene i underliggende NAV-kontor. For å sikre god samhandling mellom ulike deler av NAV, til beste for brukerne, er det vesentlig at regionkontorene har en funksjon som gjør det mulig å samhandle effektivt i faglige spørsmål spesielt knyttet til ytelser med aktivitetskrav. Når det gjelder ytelsene AAP, dagpenger, ytelser til enslig forsørger og uføretrygd er det svært viktig at regionkontorene har en funksjon som kan samhandle med ytelseslinjen knyttet til lov- og regelverksendringer, endringer i praksis, og knyttet til saker eller sakskompleks hvor det er ulik forståelse av hva som er gjeldende praksis i virksomhetene som skal samhandle. Personer som bekler en slik funksjon bør ha god kunnskap om intensjonene i det regelverket og de tiltakene som NAV-kontorene skal forholde seg til. I tillegg bør disse kunne ivareta funksjonen for å koordinere faglige henvendelser (foredrag og lignende til eksterne aktører) med øvrige deler av NAV. NAV-kontorene fatter både egne vedtak, og er også i stor grad med på å utrede saker som senere fattes vedtak på i NAV Arbeid og ytelser. Ved behandling av krav om ytelser etter folketrygdloven, er det strenge lovkrav til hvordan saker skal - og må - utredes.

5 Forvaltningsrettslige regler pålegger forvaltningen på disse områdene å behandle saker likt uavhengig av hvor i landet brukerne bor. Allerede nå har NAV utfordringer mht. å oppfylle disse kravene, jfr. bl.a. kvalitetsrapportene fra NAV Klageinstans og SINTEF-rapport 2 mv. Utfordringer mht. den forvaltningsrettslige kompetansen hos ansatte i NAV-kontorene som er med på å utrede/danne grunnlag for brukernes stønadssaker, fører til en rekke omgjøringer av vedtak, opphevinger og hjemvisninger av saker i klage- og ankeomgang osv. Dette er meget uheldig for brukerne og for NAV. Det resulterer i feil vedtak, lange saksbehandlingstider og at mange saker må tas i flere ganger. Vi mener også at en regionalisering bør føre til at flere faglige oppgaver flyttes ut av direktoratet og nærmere brukerne. Vi ser at oppgavedifferensiering er en mulig arbeidsform dvs. at en region kan utrede og utvikle områder på vegne av flere regioner. En slik flytting av oppgaver stiller imidlertid også store krav til at regionene har et våkent øye knyttet til om arbeidet har grenseflater mot andre resultatområder. I denne sammenheng vil vi eksempelvis peke på videreutvikling og tilpasninger av «Tjenestepakker» for NAV-kontorene. Dette er en type oppgave som vi tror et eller flere regionkontor burde kunne ha ansvar for. Det vil imidlertid forutsette et godt samarbeid mot NAV Arbeid og ytelser/eller andre resultatområder hvor dette er relevant, slik at resultatet blir helhetlig og tar hensyn til den samlede brukeropplevelsen. Utvikling av tjenester i NAV-kontorene som ikke påvirker andre deler av NAV vil trolig best kunne ivaretas i regionene. Samtidig må brukers rett til likeverdige tilbud ivaretas slik at ikke bosted blir avgjørende for hvilken bistand den enkelte bruker får. Endringer som har konsekvenser for samhandlingen med et eller flere resultatområder, må være beslutninger som gjøres gjeldende på nasjonalt nivå. Fagmiljøet på regionskontorene må kunne bidra til å løfte den stønadsrettslige og forvaltningsrettslige kompetansen i NAV-kontorene i regionen. 5. Organisering av regionale spesialenheter Hvordan vurderer dere de fire alternative forslagene til organisering av de regionale spesialenhetene? Hvor stort handlingsrom bør den enkelte region ha til å beslutte organisering av regionale spesialenheter? De fire alternativene er: Alt. 1: Det besluttes ingen struktur for regionale spesialenheter 2 «Omgjøring av vedtak i Nav og Trygderetten» , Sintef A27675

6 Alt. 2: Det besluttes at regionale tjenester som ikke legges til regionkontoret samles i en regional spesialenhet Alt. 3: Det besluttes at alle regioner skal ha en markedsrettet og en individrettet spesialenhet Alt. 4: Det besluttes at regionene ikke skal ha regionale spesialenheter Organiseringen av regionale spesialenheter får i utgangspunktet få konsekvenser for ytelseslinjen. Vi tror imidlertid det vil være en fordel for etaten og ikke minst for etatens brukere og samfunnet for øvrig at organiseringen av disse tjenestene har felles hovedtrekk dvs. at de fremstår som enhetlige og gjenkjennelige på tvers av regionene på et overordnet nivå. Det forhindrer selvsagt ikke regionene i å gjøre tilpasninger for å ivareta ulike behov i ulike deler av landet. Særskilt knyttet til Rådgivende legetjeneste (ROL): Ytelseslinjen erfarer at det er svært ulik praksis knyttet til bruk av rådgivende overleger i de ulike fylkene, samt hvordan NAV-kontorene siker at stønadssaker opplyses medisinsk. Det foreligger klare krav til vurderinger fra rådgivende lege på flere områder. Ytelseslinjen mener man i forbindelse med overgang til regioner også bør se på hvordan denne tjenesten skal organiseres, kvaliteten på tjenesten, og hvilken funksjon den reelt sett skal ha. Både NAV Klageinstans kvalitetsrapport (i flere år) og SINTEF-rapporten har påpekt at ROL ikke benyttes i tilstrekkelig grad, og dette er trukket frem som en vesentlig problemstilling på områder som AAP og sykepenger knyttet til kvalitet i saksbehandlingen. NAV Arbeid og ytelser opplever at det er stor variasjon mellom fylkene når det gjelder i hvilken grad ROL er benyttet for å vurdere trygdemedisinske forhold i søknader knyttet til disse ytelsene. Vi er videre kjent med at det også er store variasjoner mellom fylkene mht. omfanget av tjenesten. Mangler ved den medisinske utredningen av sakene (både fra behandlende leger og trygdemedisinsk vha. ROL) er den desidert største årsaken til at saker blir opphevet og hjemvist fra Trygderetten og Klageinstans. Vår erfaring er at desentralisering gir ulik praksis. Det er også slik at kompetansen knyttet til bruken av tjenesten er avgjørende for hvor godt NAV klarer å utnytte denne tjenesten. En annen organisering med et mer nasjonalt perspektiv, kan kanskje bidra til å imøtekomme de problemstillingene som har vært påpekt. Et alternativ er også å vurdere om etaten bør ha ett sett med rådgivende overleger som er uavhengig av linjene. En slik gjennomgang bør utredes i et samarbeid mellom direktoratet, resultatområdene og fylkene.

7 Særskilt knyttet til Tiltaksenhetene: Saksbehandling knyttet til individstønad/tiltakspenger ligger i dag i Tiltaksenhetene. I realiteten utgjør tiltaksenhetene en egen forvaltningsenhet i det enkelte fylkesleddene i dag. Vi mener det nå er fornuftig å se på dette spørsmålet på nytt, og mener det ikke gir noen merverdi for etaten å ha denne oppgaven liggende i de fremtidige regionene. Gjennom fire år med spesialisering har NAV Arbeid og ytelser både redusert saksbehandlingstiden og ressursbruken knyttet til ytelsesforvaltningen. Samtidig sikrer spesialiseringen i langt større grad en lik praksis overfor brukerne uavhengig av geografi. Behandling av søknader om individstønad/tiltakspenger skiller seg ikke fra andre deler av ytelsesforvaltningen. Ytelseslinjen mener denne oppgaven bør overføres til NAV Arbeid og ytelser og spesialiseres på lik linje med andre ytelser. En evt. endring vil også ha betydning for ansvarsplassering av området i direktoratet. 6. Organisasjonskultur Hvilke tiltak bør gjøres for å styrke organisasjonskulturen og arbeidsmiljøet i forbindelse med gjennomføring av regionalisering? Ytelseslinjen vil understreke viktigheten av at prosessene som gjennomføres fremstår som ryddige og åpne og at objektive kriterier legges til grunn for beslutningene som tas. Det er også viktig at berørte ansatte involveres, og at kulturforskjeller mellom fylker som skal slås sammen, ikke undervurderes. Erfaringsmessig er det viktig å fokusere på å bygge noe nytt og bedre, heller enn at ett fylke/enhet overtar et annet. 7. Risikovurdering ved implementering av nye regioner Hvilke elementer bør inngå i risikovurderingen før vedtak om nye regioner fattes? Ytelseslinjen har ingen kommentarer til dette utover at det bør utarbeides et risikokart hvor det sikres at det nivået som berøres blir hørt på en god måte. 8. Kriterier for lokalisering Har dere synspunkter og/eller kommentarer til kriteriene (vurdering av vilkår og vekting) for beslutning om lokalisering av regionnivået? NAV Arbeid og ytelser forholder seg i dag til ulike fylkesledd. En opprettelse av regioner vil i realiteten ikke bety store forskjeller i samhandlingen på resultatområdenivå. Et viktig

8 kriterium for lokalisering er god tilgang til offentlig kommunikasjon, da dette vil lette arbeidet med sideforskyvning av medarbeidere. Lokalisering bør også ses i sammenheng for hele etaten. Vi bør utnytte lokasjoner på tvers av linjene, og dialogene mellom linjene må skje i forkant av anskaffelser av nye lokasjoner, eller forlengelse av eksisterende avtaler. Det skal i årene fremover også gjennomføres større endringer i ytelseslinjen, og i den grad et samarbeid knyttet til lokaler kan redusere kostnader til tomgangshusleie og/eller gjøre det mulig å utnytte eksisterende lokaler bedre så bør det vektlegges. 9. Andre kommentarer Regionaliseringen av dagens fylkesorganisasjoner fremstår som en fremtidsrettet reform som vil gi bedre utnyttelse av etatens ressurser fremover. På samme måte har ytelseslinjen de siste årene omorganisert sin virksomhet og gjennom spesialisering sikret bedre ressursutnyttelse. Vi mener det er vesentlig at etaten også ser på de andre store resultatområdene i arbeids- og tjenestelinjen og vil påpeke at en regionalisering og/eller en reduksjon av antall enheter gjennom sammenslåing og rasjonalisering bør vurderes både i NAV Kontaktsenter og på hjelpemiddelområdet.